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Manuel Lajo Lazo PhD

Economista Peruano, Director del
Centro de Estudios Nueva Economía y
Sociedad (CENES). Ph.D. en Economía
por la Universidad de East Anglia (Gran
Bretaña). Consultor Internacional, fue
profesor de la Universidad de Chile y
Católica de Lima, e Investigador
asociado de las Universidades de
Cambridge y Oxford, Gran Bretaña. Ha
publicado dos decenas de libros sobre
Política Económica y Agroalimentaria
del Perú y América Latina. En 1985
fundó CENES para investigar la
economía y agricultura peruana. CENES
publicó muchos libros, 70 números de
su revista "Nueva Economía” y participó
con propuestas muy precisas en el
debate económico y político peruano.
Entre 1995 y 2000, como Congresista
de la República opositor debió
enfrentar al régimen fujimontesinista,
que lo difamó y suspendió ilegalmente
en julio 1999. La Corte Suprema, el
Tribunal Constitucional y la Unión
Parlamentaria Mundial mediante
sentencias y resoluciones obligaron al
Congreso a hacer un Acto de
Desagravio o reparación moral en el
Pleno del 13 de julio 2006. Desde 2001
continúo como Asesor del Congreso,
consultor internacional e investigador
especialmente sobre política
económica, TLCs y agroalimentación
peruana y global.
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MANUEL LAJO, PhD

DESAFIOS
DEL BICENTENARIO

PERU
HACIA Y DESDE EL

2021
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CENTRO DE ESTUDIOS NUEVA ECONOMÍA Y SOCIEDAD – Consultoría Internacional

PERU HACIA Y DESDE EL 2021

© Manuel Lajo Lazo

Centro de Estudios Nueva Economía y Sociedad – Consultoría Internacional
Av. Salaverry 2023.Lima 14, Perú
Email: cenes2007@yahoo.es
Cel: (051 - 1) 980373885

Editor y Coautor:
Manuel Lajo Lazo

Impreso en el Perú
Primera edición: Agosto 2016.
Impresión:

Cuidado de edición y diagramación: Carlos Arana Basto

Carátula y contracarátula: Carolina Lajo Estrada y Manuel Lajo Lazo

Fuentes fotos carátula y contracarátula:

Nasa.gov
Prensa Alternativa
Congreso de la República
Diario La Primera digital
Lechuzasincueva.wordpress.com
Minacorrupta.wordpress.com
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Dedicado a:
A mis hijos Gabriela y Rodrigo Lajo Morgan. A mi nieta Inara y su mamá
Varinia Arévalo Bellomo.
A Jesús Benigna Lazo, madre, Silvia, Pedro, Charo, Javier y Mariana, los
mejores hermanos y amigos.
A Gina Milagros, compañera de estos años, con Josué y Fernando, sus hijos.
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Agradecimientos:
Al Congresista NORMAN LEWIS DEL ALCAZAR, a quien el
autor asesoró durante su Presidencia de la Comisión
Agraria y colaboró durante su 2da.Vice Presidencia del
Congreso. Gran parte de esta obra se debe al clima de
trabajo y estímulo a la investigación creado por él.
Agradezco también a todos los muchos coautores de los
documentos que usamos como insumos y a CARLOS ARANA
BASTO, investigador de CENES-CI, por su gran trabajo en
nuestro equipo de investigación y muy eficiente apoyo en la
elaboración de los materiales de este libro.
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SUMARIO
PRIMERA PARTE

MERCADO DE CAPITALES, PREVISIONAL Y LABORAL

RECUPERACION DEL MERCADO DE CAPITALES, REEMPLAZO AFP-ONP
FORMALIZACION y PREVISION PARA TODOS NO SOLO ASALARIADOS ,
LEY LABORAL Y SMVL
1. HACIA UN NUEVO SISTEMA PREVISIONAL,DE JUBILACIÓN Y DE SEGURIDAD SOCIAL EN EL PERÚ
Propuesta de reforma integral del sistema AFP-ONP-Pensión 65 - Seguridad Social (EsSALUD).

2. LEY DE EMPLEO JUVENIL DEROGADA Y ALTERNATIVAS

Dossier del debate sobre el proyecto de “ley pulpín” y la alternativa después de su derogatoria
(ley general del empleo y los regímenes laborales especiales)

3. COMO RECUPERAR EL SALARIO MÍNIMO VITAL ANTERIOR AL FUJISHOCK.

Proyecto de ley, fundamentación, debate y estudios anexos.

SEGUNDA PARTE

MERCADO AGROALIMENTARIO Y DE TIERRAS

AGRO Y ALIMENTACIÓN: MONOPOLIO Y MEGALATIFUNDIO .
QUE HACER HACIA EL 2021
4. INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL PERÚ 2015
Realidad del Sistema Agroalimentario, agricultura familiar y contenido de la Ley Seguridad
Alimentaria y Nutricional aprobada en el 2013, observada y archivada en el 2014. En el 2015
de nuevo aprobada, observada y en espera. ¿Quién le teme a la Soberanía Alimentaria?

5. PRECIOS AL PRODUCTOR Y AL CONSUMIDOR DE ALIMENTOS

Pollo, Maíz, Pescado y la Comisión Agraria del Congreso. Distorsiones.

6. PROPUESTA DE REDUCCIÓN DE PRECIOS DE ALIMENTOS:

POLLO, LECHE Y AZÚCAR
Análisis y propuesta de rectificación de las medidas del gobierno (01 de mayo 2015) que reducen
el arancel y los derechos que emergen de la franja de precios

7. SELVA EXPORTADORA
Extender a la amazonia los buenos resultados de "sierra exportadora".

8. MÁS MINIFUNDIOS Y NEO-MEGALATIFUNDIOS.

Después del Censo Agropecuario del 2012.Pre-dictamen sobre cómo frenar el monopolio en
alimentos y tierras .Proyecto de ley de acceso a la propiedad de la tierra (o “límite de tierras”).
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9. TITULACIÓN DE TIERRAS DE LAS COMUNIDADES ANDINAS Y AMAZÓNICAS

Pre-dictamen sobre Ley de ampliación del plazo para titulación y propuesta de ley para un
tratamiento de los territorios de las comunidades andinas-amazónicas.

TERCERA PARTE

MERCADO DE MINERIA, AGUA Y MEDIO AMBIENTE

AGUA Y MINERÍA, CABECERAS CUENCA, DESTRABE INVERSIONES CON
NUEVAS TECNOLOGÍAS DE LIXIVIACIÓN SIN CIANURO NI MERCURIO
10. AGUA Y MINERÍA, MEDIO AMBIENTE
Pre-dictamen y materiales sobre el proyecto de ley de Cabeceras de Cuencas, que busca
destrabar la inversión mediante otras tecnologías en la minería grande y pequeña.

CUARTA PARTE

MERCADO DE TRANSGENICOS Y CAMBIO CLIMATICO

CAMBIO CLIMATICO E INCUMPLIMIENTO MORATORIA DE TRANSGENICOS
11. CONSENSOS Y LEY MARCO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
Aportes desde el Congreso para la Cumbre en Lima COP-20.

12. MORATORIA DE TRANSGÉNICOS

No se está cumpliendo la ley de Diciembre 2011 que debería potenciar la capacidad de análisis
y supervisión del Estado sobre estos productos.
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INDICE DE GRÁFICOS, CUADROS E INFOGRAFÍAS

Capítulo 1. HACIA UN NUEVO SISTEMA PREVISIONAL, DE JUBILACIÓN Y DE
SEGURIDAD SOCIAL EN EL PERÚ

Gráfico 1 Nuevo sistema peruano de pensiones y jubilación

Gráfico 2 Inequidad en los resultados del SPP
Gráfico 3 Número total de pensionistas SPP, SNP y Pensión 65
Gráfico 4 Pensión promedio de jubilación del SPP y SNP
Gráfico 5 Chile: Resultados para sus afiliados de las AFP y compañías de seguros
relacionados con la previsión 1982, 2012
Gráfico 6 Participación por tipo de jubilación: noviembre 2014 (%)
Gráfico 7 Total cartera administrada por instrumento financiero. A febrero 2015
Gráfico 8 Inversión de la carteras por sector económico (%) . febrero 2015
Gráfico 8A Rentabilidad anualizada de los fondos de pensiones
Gráfico 9 Ocupados total Perú: 2002 y 2012
Gráfico 10 SUNAT recauda una parte importante del PPTO
Gráfico 11 Se mejoró el incumplimiento en el IGV
Gráfico 12 Incumplimiento en el IGV
Gráfico 13 Ingresos tributarios por principales tributos
Gráfico 14 Contexto económico para años siguientes
Gráfico 15 Escenarios de proyección de la recaudación

Cuadro 1 Principales datos de los sistemas previsionales en el Perú

Cuadro 2 Mecanismo de contribución y pensión promedio por sistema
Cuadro 3 Cifras de EsSalud: 2012
Cuadro 4 Número de pensionistas de jubilación por AFP, tipo de jubilación y
edad actual. A noviembre 2014
Cuadro 5 Pensiones de jubilación promedio por AFP y modalidad de pensión en
S/. noviembre 2014, jerarquizadas según monto promedio
Cuadro 6 Principales Variables del Sistema Privado de Pensiones. Al 30 de
Noviembre 2014
Cuadro 6A Cuadro síntesis. Cartera por emisor y tipo de instrumento. Al 30.01.15
Cuadro 6B Cartera por emisor y tipo de instrumento. Al 30.01.15
Cuadro 7 Acciones actuales de Alicorp
Cuadro 8 Indexación y capitalización de aportes y comisiones en AFP
Cuadro 9 Actualización de aportes y comisiones pagada por los afiliados desde
1993 a 2013 (millones S/.): perdieron 39,396 millones soles
Cuadro 10 Utilidades operativas netas de las AFP, 1993 – 2012 (millones de soles
y de soles de 2012)
Cuadro 11 La rentabilidad de las AFP comparada con otras empresas que cotizan
en bolsa, 2002-2012
Cuadro 12 Comisiones, ingresos por comisiones y utilidades de AFP, 1993-2012
Cuadro 13 Rentabilidad nominal promedio de las AFP comparada con la de los
fondos de pensiones, 1998-2012
Cuadro 14 Población pensionaria ONP: 2010-2013
Cuadro 15 Evolución de la recaudación bruta al SNP – quinquenio. (Miles de S/.)
Cuadro 16 Presupuesto institucional ONP – Egresos (Millones S/.)
Cuadro 17 Ocupados total Perú: 2002 y 2012
Cuadro 18 Perú 2015, 2025 y 2050: Población por grupos de edades (Miles hab.)
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Cuadro 19 Impuesto General a la venta (IGV), 2011-2014 (millones de S/.)

Infografía 1 EsSalud y su reforma pendiente

Infografía 2 EsSalud no se privatiza
Infografía 3 Etapas de proceso de jubilación
Infografía 4 Problemas por resolver
Infografía 5 Datos que figuran en la boleta de pagos

Capítulo 2. LEY DE EMPLEO JUVENIL DEROGADA Y ALTERNATIVAS

Cuadro 1 Síntesis de proyectos de ley alternativos a ley empleo juvenil 30288

Capítulo 3. CÓMO RECUPERAR EL SALARIO MÍNIMO VITAL ANTERIOR AL FUJISHOCK

Gráfico 1 Perú, 1962 – 2014. Evolución de la remuneración mínima vital real (S/.
2007)
Gráfico 2 Perú, Julio 2011 – Diciembre 2014. Evolución del índice de la
remuneración mínima vital real durante el gobierno de Ollanta Humala y
posible reajuste en Marzo 2015 (Julio 2011=100)
Gráfico 3 Remuneración mínima vital. Indice real Enero 1962 – Octubre 2010
Gráfico 4 PBI per cápita real 1950 2008
Gráfico 5 INEI. Salarios y excedentes de explotación, 1991-2008
Gráfico 6 La RMV en soles de Octubre 2007
Gráfico 7 Perú, 1962 – 2014. Evolución de la remuneración mínima vital real (S/.
2007)
Gráfico 8 Perú 1962 – 2010: Evolución de la RMVL real mensual
Gráfico 9 Economía peruana 2000 – 2015: Tasas anuales PBI e IPC
Gráfico 10 Perú: Exportaciones totales, tradicionales y mineras, 1950 – 2012
(Millones US$)
Gráfico 11 Perú, 1962-2014: Evolución de la Remuneración Mínima Vital Real (todo
esté en S/. del 2007)

Cuadro 1 Economía peruana entre el 2004 - 2014

Cuadro 2 Incremento gradual del SMVL propuesto desde S/. 750 en Marzo 2015
Cuadro 3 Perú 1962 – 2015: Remuneración o salario mínimo vital nominal
mensual en nuevo soles
Cuadro 4 Incremento gradual del SMVL propuesto desde S/. 750 en Marzo 2015

Capítulo 4. INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL PERÚ 2015

Gráfico 1 Perú: país con agro minifundista

Gráfico 2 Una Visión panorámica del sistema agroalimentario peruano, año 2013
Gráfico 3 Perú 1990 – 2004: Composición del valor de mercados de principales
productos agroindustriales (millones US$)

Cuadro 1 Cadenas de cultivos y crianzas en grupos o tipos de productos según

datos del año 2012
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Cuadro 2 Promedio de la dependencia de alimentos 2002-2012

Cuadro 3 Dependencia alimentaria 1960 y 2012
Cuadro 4 Perú 1947 – 2002: Evolución de la estructura calorías en el consumo de
los principales productos agroalimentarios (porcentajes)
Cuadro 5 Perú 1980 – 2002: Evolución de la estructura proteínas en el consumo
de los principales productos agroalimentarios (porcentajes)

Capítulo 5. PRECIOS AL PRODUCTOR Y AL CONSUMIDOR DE ALIMENTOS

Gráfico 1 Perú 2002: Consumo percápita anual de carnes de pollo, pescado,

vacuno, porcino y ovino
Gráfico 2 Primera década siglo XXI: Carnes en el Perú (volumen sin considerar
pescado)
Gráfico 3 Perú: Volumen acumulado (sin distinguir destino al Mercado Interno o
exportación) en pesca para consumo Humano 2004 - 2011
Gráfico 4 Promedio de pesca entre 2008 – 2011 (por especies)
Gráfico 5 Participación de mercados del sector avícola
Gráfico 6 Carne de Ave, Perú 1944 – 2012: Producción, importación y consumo
Gráfico 7 Carne de Ave percápita, Perú 1950 – 2012: Producción, importación y
consumo
Gráfico 8 Huevos, Perú 1950 – 2012: Producción
Gráfico 9 Productos pecuarios 1990 – 2009: Evolución del mercado principales
productos (millones US$)
Gráfico 10 Perú: Regiones productoras maíz amarillo duro
Gráfico 11 Perú: Origen importaciones de maíz amarillo duro
Gráfico 12 Perú: Importaciones de maíz amarillo duro 1985 – 2012 (millones US$)
Gráfico 13 Perú: Importaciones de soya 1985 – 2012 (millones US$)
Gráfico 14 Maíz amarillo duro, Perú 1944 – 2012: Producción, importación y
consumo
Gráfico 15 Cadena avícola. Enero 2005 – julio 2013: Precios soles corrientes por
toneladas
Gráfico 16 Cadena avícola. Enero 2005 – julio 2013: Márgenes respecto del precio
del maíz duro importado

Cuadro 1 Perú Julio 2011 – Noviembre 2013 (28 meses del gobierno de Humala).
Inflación General de Alimentos y de algunos de mayor consumo popular
Cuadro 2 Producción para mercado interno y de exportación y consumo de
pescado en volumen (2011) y valor (2010) en el Perú
Cuadro 3 Perú 2010: Valor de las exportaciones tradicionales y no tradicionales
del agro, la pesca y otros sectores (valor FOB en millones de US$)
Cuadro 4 Perú 2000 – 2002. Impresionante aumento (5.5 veces en 12 años) del
valor de importaciones de los principales 7 alimentos)
Cuadro 5 Desde Julio 2013: Precios con márgenes promedio de 9 años en la
cadena avícola

Capítulo 6. PROPUESTA DE REDUCCIÓN DE PRECIOS DE ALIMENTOS: POLLO, LECHE Y

AZÚCAR
 11

Gráfico 1 Evolución de las cotizaciones internacionales azúcar, leche y maíz: 2005

- 2015
Gráfico 2 Evolución de las cotizaciones de leche: 2005 - 2015
Gráfico 3 Evolución de las cotizaciones internacionales leche: 2013 - 2015
Gráfico 4 Evolución de las cotizaciones de azúcar y maíz: 2005 - 2015
Gráfico 5 Evolución de las cotizaciones de azúcar y maíz: 2011 - 2015
Gráfico 6 Maíz amarillo duro: producción, importación y consumo 1950 – 2014
(miles TM)
Gráfico 7 Carne ave y huevos: Producción 1950 – 2014 (miles TM)
Gráfico 8 Cadena avícola 2005 (Enero) – 2015 (Abril): Precios soles corrientes por
TM
Gráfico 9 Cadena avícola 2014 (Enero) – 2015 (Abril): Precios soles corrientes por
Kg
Gráfico 10 Cadena avícola 2005 (Enero) – 2015 (Abril): Márgenes respecto del maíz
duro importado
Gráfico 11 Cadena avícola 2014 (Enero) – 2015 (Abril): Márgenes respecto del maíz
duro importado
Gráfico 12 Leche: Producción, importación exportación y consumo 1950 – 2014
(miles TM leche fluida)
Gráfico 13 Cadena lácteos 2005 (Enero) – 2015 (Abril): Precio soles corrientes TM
(leche fluida)
Gráfico 14 Cadena lácteos 2014 (Enero) – 2015 (Abril): Precio soles corrientes por
Kg (leche fluida)
Gráfico 15 Cadena lácteos 2005 (Enero) – 2015 (Abril): Márgenes (leche fluida) en
relación a leche nacional en chacra
Gráfico 16 Cadena lácteos 2014 (Enero) – 2015 (Abril): Márgenes (leche fluida) en
relación a leche nacional en chacra
Gráfico 17 Cadena lácteos 2005 (Enero) – 2015 (Abril): Márgenes (leche fluida) en
relación a leche importada
Gráfico 18 Cadena lácteos 2014 (Enero) – 2015 (Abril): Márgenes (leche fluida) en
relación a leche importada
Gráfico 19 Azúcar comercial: Producción, exportación, importación y consumo
1944 – 2014 (miles TM)
Gráfico 20 Cadena azúcar 2005 (Enero) – 2015 (Abril): Precios soles corrientes por
tonelada
Gráfico 21 Cadena azúcar 2014 (Enero) – 2015 (Abril): Precios soles corrientes por
Kg
Gráfico 22 Cadena azúcar 2005 (Enero) – 2015 (Abril): Márgenes en relación precio
azúcar importada
Gráfico 23 Cadena azúcar 2014 (Enero) – 2015 (Abril): Márgenes en relación precio
azúcar importada

Cuadro 1 ¿Cuánto dejarán de pagar en el 2015 importaciones de maíz, azúcar y

leche por cambio de metodología de franja de precios?
Cuadro 2 Precios avícolas y de maíz nacional e importado
Cuadro 3 Precios al consumidor e insumo lácteo nacional
Cuadro 4 Precios azúcar al consumidor e insumos
Cuadro 5 Alzas de precios en alimentos y el salario mínimo desde que asumió el
gobierno de Ollanta Humala (Julio 2011 – Julio 2015)
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Capítulo 7. SELVA EXPORTADORA

Cuadro 1 Población de los departamentos de la selva

Cuadro 2 Superficie agropecuaria
Cuadro 3 Productos agropecuarios (100 gr de pulpa)

Capítulo 8. MÁS MINIFUNDIOS Y NEO-MEGALATIFUNDIOS

Cuadro 1 Límites máximos propuestos –en tres proyectos de ley del 2011 al 2013-
a la extensión de la propiedad de la tierra en Has.
Cuadro 2 Reconcentración de tierras agrícolas
Cuadro 3 Perú, 2011: Concentración de la propiedad de la tierra agrícola,
incluyendo 11 grupos económicos
Cuadro 4 Perú 2008: Concentración de la oferta en los mercados de principales
alimentos procesados
Cuadro 5 Unidades agropecuarias
Cuadro 6 Las 8 regiones de suelos en el Perú

Capítulo 9. TITULACIÓN DE TIERRAS DE LAS COMUNIDADES ANDINAS Y AMAZÓNICAS

Gráfico 1 Concesiones mineras y comunidades campesinas (Mapa)

Gráfico 2 Grupo étnicos e hidrocarburos en la amazonía (Mapa)

Cuadro 1 Comunidades campesinas en números

Cuadro 2 Comunidades nativas en números
Cuadro 3 Formas de tenencia de tierra 1994
Cuadro 4 Ubicación geográfica de las comunidades campesinas
Cuadro 5 Comunidades campesinas en número, según departamento

Capítulo 12. CONSENSOS Y LEY MARCO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO

Gráfico 1 PBI y crecimiento de emisiones

Gráfico 2 Contribución de sectores a las emisiones

Infografía 1 Perdida de cobertura de Glaciares Tropicales

Infografía 2 Impactos previsibles del cambio climático
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INTRODUCCION
A LA 1ra. EDICION NACIONAL
ESTE ES UN LIBRO DE COMBATE PORQUE PROVEE HERRAMIENTAS DE ANALISIS DE LAS QUE
RESULTAN INICIATIVAS DE LEY PARA ENFRENTAR DESDE LA INVESTIGACION, EL CONGRESO Y LA
SOCIEDAD ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS DEL PERU DE HOY. SE PUBLICA BUSCANDO
PROFUNDIZAR EL DIALOGO Y DEBATE PARA DEFINIR PROPUESTAS DE SOLUCION EN DOCE (12)
TEMAS DENTRO DE NUEVE (9) MERCADOS

I. CAPITALES DE INVERSION Y FONDOS PREVISIONALES,

II. LABORAL,
III. ALIMENTOS,
IV. AGROEXPORTACION AMAZONICA,
V. TIERRAS AGROPECUARIAS,
VI. TERRITORIOS DE COMUNIDADES AMAZONICAS Y ANDINAS,
VII. MINERIA GRANDE Y PEQUEÑA,
VIII. MERCADOS AFECTADOS POR EL CAMBIO CLIMATICO,
IX. TRANSGENICOS

Como su nombre lo dice, este libro se hizo con el objetivo de ser un instrumento en el análisis de
importantes problemas y la elaboración de respuestas técnicas a los retos que el Perú de hoy
plantea a un Congresista y su equipo de asesoría comprometidos con solucionar grandes
problemas en principales mercados y áreas del aparato productivo y social del Perú.

Para ello reúne los Proyectos de Ley, materiales de investigación y documentos que sirvieron de
insumos para elaborar dichos Proyectos, dictámenes, pre-dictámenes e informes sobre 12 de los
muchos temas que el Congresista Norman Lewis (período 2011-2016) ha trabajado en los cuatro
años desde que iniciara su mandato como representante de la Región Loreto. Con el investigador,
asesor y a su vez Ex-Congresista Manuel Lajo (período 1995-2000) trabajaron conjuntamente
desde Agosto 2013 cuando Norman Lewis asumió la Presidencia de la Comisión Agraria,
continuando esta colaboración cuando asumió la 2da. Vicepresidencia del Congreso de la
República (Julio 2014-Julio 2015) y hasta Mayo 2015..

Muchas de las conclusiones de la investigación y estudios que se incluyen en este libro se expresan
en los Proyectos y Pre-dictámenes, que habiéndose o no discutido hasta ahora en las Comisiones
o en el Pleno -según corresponda- constituyen material relevante para el debate de cada uno de
los 12 temas. Empero, las propuestas y conclusiones así como los análisis de los que resultan y
materiales seleccionados, no reflejan necesariamente los criterios y la opinión del editor. Se publican
porque han contribuido y contribuirán a encontrar soluciones concretas en cada tema.

Por dar una visión panorámica del libro y sus principales hallazgos y propuestas esta introducción
remite al contenido principal de cada capítulo pero busca provocar el interés del público al
sintetizar algunas de las propuestas que emergen del mismo.

I. EL MERCADO DE CAPITALES Y DE FONDOS PREVISIONALES:

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PROPUESTA DE UN SISTEMA PREVISIONAL Y DE JUBILACIÓN, UNIFICADO, QUE SUPERE

LOS PROBLEMAS DE LAS AFPs y ONP, CREANDO UNA PENSION UNIVERSAL y
MEJORANDO GRADUALMENTE EL SISTEMA EsSALUD. HACIA UN SISTEMA DE
PROTECCION INTEGRAL

1. El sistema previsional peruano, formado principalmente por 3 AFP´s (manejan 40 mil

millones de fondos previsionales) y la ONP se encuentra cuestionado desde hace un buen
tiempo porque no logra ganancias sino pérdidas reales para sus afiliados y otorga
pensiones que están muy cerca al salario mínimo vital o a las pensiones que otorga la ONP
.Por ello en este proyecto se propone un nuevo sistema con la fusión de las AFP´s, la ONP
y Pensión 65 (proyecto asistencial que ya otorga un subsidio a ¼ parte de las personas
mayores de 65 años) y con la creación de la pensión universal de los mayores de esa edad
,además de incorporar gradualmente a EsSalud a este sistema , que debe asegurarse sea
más eficiente y equitativo que el actual.

II. MERCADO LABORAL JUVENIL:

CONFLICTO Y OPCIONES PARA UNA LEY GENERAL DEL TRABAJO Y LA
RECUPERACION DEL SALARIO MINIMO COMO FRENO A LA
DESACELERACION DE LA ECONOMIA

2. Entre fines del 2014 y comienzos del 2015 se produjo una gran movilización de los jóvenes
contra le Ley que Promueve el Acceso de Jóvenes al Mercado Laboral y a la Protección
Social Nº 30288. Al ser derogada por el Congreso desapareció el incentivo legal para la
capacitación de los jóvenes. En este capítulo se ha dado cuenta del debate producido sobre
todo en el enfoque económico y se elaboró un proyecto de ley que mantiene los aspectos
rescatables sobre educación y capacitación de la juventud y además se daba plazo para
aprobar la Ley General del Trabajo que tiene muchos años sin concluirse. De discutirse y
promulgarse esta ley general deberían quedar eliminados la mayor parte de regímenes
especiales que disminuyen derechos laborales y habían sido creados de manera temporal
pero aún se mantienen en el tiempo.

3. En términos de valor real el salario mínimo vital alcanza actualmente en el Perú solo a la
tercera parte del que existía en el período anterior al fujishock de 1990. En este capítulo
se presenta y fundamenta un proyecto de ley por el que el mismo Congreso reajusta de
inmediato en un 10% el SMVL (recuperando el valor real dada la inflación de los recientes
tres años) como parte de una política de recuperación de largo plazo del nivel real de
remuneraciones. El Congreso está obligado a legislar sobre los precios básicos de la
economía, como parte central de sus atribuciones. Pero además esta recuperación del
SMVL contribuiría eficazmente a revertir la actual desaceleración económica evitando que
se convierta en recesión. Se incluye además 8 anexos que abordan el tema y 5 artículos
que explican lo principal de la ley.

III. MERCADOS Y SISTEMA AGROALIMENTARIO:

COMO EL ESTADO DEBE APOYAR LA AGRICULTURA FAMILIAR Y ENFRENTAR LA
INSEGURIDAD ALIMENTARIA Y SU REFLEJO EN INJUSTIFICADAS ALZAS DE
PRECIOS

4. El 7 de Octubre 2015 el Congreso aprobó por unanimidad la Ley de Promoción y Desarrollo

de la Agricultura Familiar .Establece las obligaciones, lineamientos y formas cómo el estado
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debe apoyar a casi el 90% de los productores agrarios, que son minifundios y economías
familiares. Pero aún está pendiente desmontar los mecanismos que impiden la
rentabilidad de su producción. La Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que se aprobó
en Diciembre 2013 pero se archivó en el 2014 a fines del 2015 está por discutirse otra vez
en el Pleno. Al reconocer y garantizar el derecho a la alimentación de todos los peruanos
y organizar en cada nivel (Distrital, Provincial y Regional) Consejos de Seguridad
Alimentaria puede ser el instrumento que frene la creciente inseguridad alimentaria tanto
a nivel macroeconómico como a nivel de familias o individuos entre los que se observa
desnutrición y mala alimentación pese a más de 12 años de bonanza económica. Hoy el
Perú importa alimentos básicos por unos 4,000 millones de dólares, más del 30% del
consumo total o el equivalente a lo que exporta en productos agropecuarios tradicionales
y no tradicionales.

5. En los últimos tres años los precios de los insumos alimenticios que importa el Perú (trigo,
maíz, soya, leche, azúcar, etc) han caído en un 30% aproximadamente .Pero como se ha
casi eliminado el sistema de aranceles y el mecanismo de franjas de precios esta rebaja de
la materia prima no se ha trasladado al consumidor. Ello es muy notorio en el caso del
pollo, azúcar y la leche ya que en el 1ro. de Mayo del 2015 el Ministerio de Economía
mediante Decreto Supremo 103-2015/EF fijo un tope a los derechos que debían pagar las
importaciones de estos productos con lo que abarató aún más la materia prima de estas
tres industrias sin un notorio beneficio en los precios al consumidor. Por ello aquí se
propone un Proyecto de Ley de transparencia y libre mercado de alimentos procesados
que permita dar información para que los consumidores conozcan qué precios deberían
considerar justos.

6. El sistema agroalimentario peruano presenta muchas sorpresas. Es insólito que se

consuma al año casi tres veces más pollo que pescado fresco (1.2 millones de TM vs 520
mil TM) y a precios más baratos. Pero se explica por el patrón dependiente de
importaciones (maíz y soya) y con alto grado de monopolio de la industria avícola y la
priorización de la industria exportadora de harina de pescado sobre la pesca para
consumo humano en el Perú. Tanto la pesca como la avicultura deben reformarse
profundamente -como toda la cadena agroalimentaria- para no seguir creando mercados
tan distorsionados.

IV. SELVA EXPORTADORA:

EXTENDIENDO A LA AMAZONÍA LAS BONDADES DE IMPULSAR EL ACCESO
A LOS MERCADOS DE AGRO-EXPORTACION

7. La Amazonía tiene enorme potencialidad agroexportadora. Por ello en este capítulo se

presenta el proyecto de ley que incorpora a la selva dentro de los alcances del Programa
Sierra Exportadora creada mediante Ley 28890. Esta ley ha sido aprobada en Comisiones
con gran respaldo y está a la espera de ser discutida en el Pleno del Congreso.

V. MERCADOS DE ALIMENTOS PROCESADOS Y DE TIERRAS AGROPECUARIAS:

REIMPLANTANDO LA COMPETENCIA EN MERCADOS DE CONSUMO MASIVO
Y FRENANDO LA EXCESIVA CONCENTRACION

8. Desde la década pasada se realiza en el Perú un intenso debate sobre si se debe o no poner
límites a la propiedad de la tierra agropecuaria en acelerado proceso de concentración,
muy por encima del existente antes de la reforma Agraria de 1969. La acelerada expansión
 16

económica y las inversiones en biocombustibles y agro-exportación explican que haya

mayor superficie agropecuaria pero también mayor concentración de la propiedad
agropecuaria.

Aquí se propone que se aplique una norma incumplida desde 1995 por la que el Estado
debe establecer un impuesto a la extensión de la tierra. Pero además la ley que se propone
incluye un impuesto al grado de monopolio en los mercados agroalimentarios de bienes
procesados. Avanzar hacia un mercado competitivo y no monopólico permitiría que no
sigan creciendo este tipo de ganancias y enormes excedentes que facilitan la creación de
Neo-mega-latifundios que se observan actualmente. Por eso se presenta para el debate
el Proyecto de Ley de Democratización Económica y del Acceso a la Tierra Agrícola.

VI. EL MERCADO DE TIERRAS EN LA AMAZONIA:

PARA FORMALIZAR LA PROPIEDAD DE LOS PREDIOS RURALES Y REGULAR
TITULACIÓN DE LOS TERRITORIOS DE LAS COMUNIDADES AMAZÓNICAS

9. Se presenta aquí dos documentos. Un pre-dictamen de la Comisión Agraria que no ha sido

aún debatido y que reconoce y cautela los derechos de las comunidades nativas y un
proyecto de ley que ya se aprobó en la Comisión de Descentralización que amplía a 5 años
el plazo que tienen los Gobiernos Regionales para concluir el proceso de saneamiento legal
y de formalización de la propiedad agraria.

VII. MERCADOS Y TECNOLOGIA DE LA GRAN Y PEQUEÑA MINERIA:

PARA DESTRABAR LA INVERSIÓN, SUPERAR EL CONFLICTO Y ERRADICAR
LA CONTAMINACION AMBIENTAL

10. Los conflictos entre la minería y el agro, el uso del agua y el medio ambiente marcan estos
tiempos. Se expresan en los casos de Conga, Tía María y Las Bambas pero también en los
intentos frustrados de ordenar y formalizar la minería pequeña, artesanal e ilegal en
muchas regiones del Perú. Aquí se presenta el proyecto de ley y pre-dictamen aún
discutido en la Comisión Agraria para salvaguardar las cabeceras de cuencas hidrográficas
- desarrollando así la Ley de Recursos Hídricos con criterios claros para el uso de estas
fuentes de agua - y mediante el establecimiento de drásticos cambios tecnológicos - poner
fin o disminuir la lixiviación con cianuro y ácido sulfúrico en la gran minería y a la lixiviación
con mercurio en la pequeña, artesanal e informal- se busca la forma de destrabar la
inversión en minería, superar y evitar el conflicto social mediante la consulta y disminuir
la contaminación ambiental en ambos tipos de minería.

VIII. MERCADOS Y FINANZAS FRENTE AL CAMBIO CLIMATICO: ESTRATEGIA Y ACCION ANTE LA

COP 20, LIMA 2014 Y LA COP 21, PARIS 2015

11. La reunión sobre Cambio Climático COP 20 -realizada en Lima en Diciembre del 2014-
impulsó muchas actividades a partir de las que nuestro equipo técnico enfocó en un
primer documento la contribución del Congreso para solucionar los problemas del cambio
climático. Aunque no se llegó a realizar ese evento específico participamos en principales
actividades y valoramos tanto el Proyecto de Ley Marco para la Acción Frente al Cambio
Climático propuesto por el Grupo de Trabajo de Cambio Climático y Biodiversidad –
Capítulo Globe del Perú, dirigido por el Congresista Daniel Abugattás, como las
conclusiones de la Reunión Parlamentaria Mundial en Ocasión de la Conferencia de las
 17

Naciones Unidas sobre el Cambio Climático presentadas por el Congresista Sergio Tejada.
Se incluye ambos documentos agradeciendo la autorización para difundirlos.

IX. MEGABIODIVERSIDAD ANDINA Y AMAZONICA:

MERCADO DE SEMILLAS TRANSGENICAS Y MORATORIA A SU IMPORTACION

12. En Noviembre del 2011 el Congreso aprobó la moratoria de semillas transgénicas, a través
de la Ley 29811, con el fin de defender la biodiversidad de posibles amenazas por la
introducción de semillas de Organismos Vivos Modificados (OVM). Sin embargo, al estudiar
el Primer Informe del Ministerio del Ambiente al Congreso sobre la aplicación de la ley se
observa que no se le está aplicando ni aumenta la capacidad del Perú para prever riesgos
frente a la expansión de los OVM por lo que en este capítulo se analiza el indicado informe
y se propone conclusiones y recomendaciones.
 18

PROLOGO A LA EDICION VIRTUAL INTERNACIONAL :

PARA SUPERAR EL NEOLIBERALISMO

DESAFIOS DEL BICENTENARIO

PERÚ HACIA Y DESDE EL 2021
MANUEL LAJO, PhD
Editor

Se habla mucho del fin o la lenta retirada del neoliberalismo en América Latina pero las
estructuras económicas y políticas que impuso siguen funcionando en su mayor parte, pese al
retroceso proteccionista que intenta Trump en EEUU y a la marcha atrás del BREXIT en el
aperturismo comercial e integración europea. Lo que no se explica es cómo superar ese
neoliberalismo sin fracasar en diversificar la economía ni retroceder a la corrupción de la gran
empresa pública de la etapa populista, como al parecer habría sucedido en Brasil, Argentina y
Venezuela.

Se intenta dejar atrás la re-primarización de América Latina debido a la globalización de tipo

tradicional de China (aceleró en vez de frenar el extractivismo primario exportador) y el
fortalecimiento nunca visto del monopolio privado que se apodera al parecer sin remedio de todos
los mercados importantes en este continente.

Se trata de reemplazar esos mecanismos propios del neoliberalismo en cada mercado por un
sistema superior, de rumbo no capitalista : más eficiente, exportador de recursos no agotables
(incorporando la ciencia y su aplicación técnica a la producción), con valor agregado, nuevas
tecnologías y con mayor participación ciudadana, es decir democracia del poder popular y la
filosofía del buen vivir en reemplazo del individualismo, del consumismo y del lucro como excluyente
motivación de la vida .

Por la enorme gravitación de las corporaciones de los países industrializados y la nueva metrópoli
china es evidente que sin un drástico cambio de su estrategia de inversión o aún de su tecnología
minera, industrial y comercial será imposible no repetir el esquema centro- industrial/periferia-
primario-exportadora de la expansión capitalista occidental clásica, con la que se configuró la
actual economía-mundo.

El objetivo de este libro es justamente identificar y proponer en forma muy concreta y desde
mercados específicos la superación de los crecientes problemas y distorsiones propias de la
expansión neoliberal en varios sistemas de nuestra economía dependiente en las últimas décadas.

Es evidente que solo el desmontaje rigurosamente secuenciado de los principales mecanismos

generadores de monopolios, pobreza y desigualdad -sin incurrir en el capitalismo de estado
extractivista ni prácticas proclives a la corrupción - puede garantizar el avance de una nueva y exitosa
estrategia post-neoliberal.

El libro se refiere a los sistemas (que vinculan y unifican estructuras productivas y mercados, es
decir “clusters”) de la economía peruana pero tienen a nuestro juicio gran validez para América
Latina.

Se trabaja los siguientes sistemas:

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1. Financiero, Previsional y de Inversiones para proponer un manejo más transparente y con

criterios de eficiencia social, no solo privada y de mayor competencia (no oligopolio) del
principal fondo de inversiones privadas, que llega en el año 2016 a 40 mil millones de
dólares (solo una cuarta parte de su homólogo en Chile) .Este fondo fue creado con parte
del ahorro forzoso de solo los trabajadores asalariados (1/3 de los 18 millones de
trabajadores peruanos.

Se constituyó este sistema al implantarse en 1992 en el Perú el Sistema Privado de

Pensiones importado desde Chile, donde se impuso en 1981 con las AFPs (Administradoras
de Fondos de Pensiones). Ello definió un tipo de Mercado de Capitales muy rentable para
los grupos económicos en el Perú pues no solo no pagan intereses por los fondos que
manejan sino que reciben pago de una gran “comisión” por ello. En este libro se propone
un mercado de capitales no neoliberal con un proyecto de Ley que unifica los sistemas de
capitalización individual del ahorro previsional y de “reparto” (los trabajadores activos
mediante su ahorro financian a los pasivos) con la incorporación paulatina de los 2/3 de
los trabajadores, que no son asalariados, mediante incentivos que deben ser financiados
por la reforma tributaria. Habrá una pensión universal para todos los mayores de 65 años
que lo requieran.

Sobre el mercado laboral y el salario mínimo en este libro se propone una ley que recupere
gradualmente el salario mínimo real anterior al Fujishock del 9 de Agosto 1990, que era en
términos reales tres veces el actual, una ley que dé un plazo para aprobar y promulgar la
Ley General del Trabajo que acabará con los regímenes laborales de excepción .Esta ley
espera ser dictaminada desde hace 15 años. En tanto se siga demorando se propone una
ley para atender las legítimas reivindicaciones laborales de los jóvenes, que lograron que el
Congreso peruano derogara la famosa “Ley Pulpin”, que los despojaba de derechos ,pero no
resolvieron sus serios problemas en un cruel y socialmente depredador mercado laboral
neoliberal.

2. De la Agroalimentación, monopolios en alimentos elaborados e insumos importados y

nacionales, titulación de la propiedad de la tierra de las comunidades y neolatifundios. Se
trata de mercados sumamente distorsionados por el monopolio interno y por la influencia
de los subsidios al agro y a las exportaciones por las potencias industrializadas y el dumping
desde los centros comerciales y de formación de los precios internacionales.

En el Perú con los Tratados de Libre Comercio se profundizaron las distorsiones

preexistentes (dependencia de importaciones subsidiadas, precios de monopolio,
competencia desleal, tecnologías caras). Los excedentes por ganancias extraordinarias en
los mercados monopólicos aceleraron la compra y acaparamiento de tierras, ayudados por
el impulso a los biocombustibles .Con el pretexto de “combustibles limpios se adquirió
mucha tierra para azúcar y maíz y se obligó por ley a los usuarios de todo el parque
automotor a comprar etanol: el mega latifundio se nutrió de las sobre-ganancias
provenientes del creciente monopolio agroindustrial.

Las comunidades de la sierra y selva (y hasta los parque nacionales y reservas de

biodiversidad) continúan enfrentando la lentitud en la titulación de tierras y la invasión de
sus territorios por decenas de miles de “concesiones mineras” que se superponen a todo
y que originan las rentas por alquiler para explotación de minería ilegal
 20

En este libro se plantea que mientras no se pueda modificar la Constitución de 1993 –que
no solo permite sino protege al monopolio – se le frene estableciendo un impuesto a los
que controlen los mercados en la industria y –cumpliendo una ley de 1995 hasta ahora
ignorada- a los que sobrepasen una extensión razonable de territorio. Se trata de frenar los
mega-neolatifundios no mediante “límites” a su extensión (fácilmente eludibles) sino
disminuyendo o evitando las sobreganancias, que están sin duda muy por encima del
promedio mundial. Esta es a nuestro juicio la mejor medida antimonopólica y
antilatifundista

3. De la Gran Minería y de la Pequeña Minería informal e ilegal. La resistencia social a la

inversión depredadora del ambiente por la gran minería (Conga en el Norte, Tía María en
el Sur, Las Bambas en el Centro) están ligadas a la crisis ambiental producida por la
tecnología del cianuro y del ácido sulfúrico. En el agro regional -que expulsa población
especialmente por la falta de rentabilidad (por la competencia desleal de importaciones
por el oligopolio de la industria alimentaria) - de la agricultura familiar, minifundista y de
las comunidades se produce la proliferación de la concesiones mineras y la minería
informal ligada a la tecnología del mercurio, terriblemente depredadora del medio
ambiente (Madre de Dios, Puno, Piura, Nazca, Chala, etc.).

El intento de un manejo más planificado de los sistemas de gestión del agua y de las cuencas
y cabeceras de cuencas muy poco desarrollado en la Ley de Recursos Hídricos y la ANA
(Autoridad Nacional del Agua) ha producido una gran crisis en las Juntas de Regantes y un
debilitamiento de los gremios de productores agrarios que se trató de revertir con la
legislación y propuestas legislativas sobre las Juntas de Regantes .

La exportación de minerales fue la principal fuente de divisas en los primeros 15 años del
siglo XXI: mayor al 60% de las exportaciones en el super-ciclo de precios de minerales .Pero
su declinación lleva a la búsqueda de alternativas en la diversificación productiva y de
exportaciones.

4. Finalmente, se difunde la propuesta de una Ley Marco para enfrentar el Cambio Climático,
elaborada por una Comisión Adhoc de Congresistas con motivo de la COP 20 en Lima y la
propuesta de una norma que obligue a cumplir estrictamente la Ley de Moratoria de
Transgénicos del 2011 pues ya van casi 5 años de los 10 fijados y muy poco se ha ejecutado.

Si se cambia -como lo propone con detalle este libro- los mercados de Capitales de Inversión y
Previsionales, Alimentos agrarios y agroindustriales, Minería grande y pequeña, Aguas, Tierras,
Laboral, Cambio Climático y Transgénicos de una manera consistente y coordinada seguro que se
estará avanzando en el verdadero reemplazo del sistema neoliberal.

A partir de conocer la situación objetiva de varios sistemas (estructuras productivas y mercados

configurados por el neoliberalismo de las décadas recientes) se ha propuesto como Proyectos de
Ley el avance desde su situación actual en el año 2016 hacia el 2021. Ese es el cambio posible y
necesario desde el neoliberalismo hacia un socialismo de mercado andino, yunga y amazónico con
nuevos mercados y fuerzas productivas que no produzcan desigualdades y exclusiones
insostenibles de la mayoría social.

Manuel Lajo, PhD

Lima, 10 de Noviembre 2016
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PRIMERA PARTE

MERCADO DE
CAPITALES,
PREVISIONAL Y
LABORAL
RECUPERACION MERCADO DE CAPITALES,
PREVISIONAL, REEMPLAZO AFP-ONP,
FORMALIZACION, LEY LABORAL Y SMVL
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Capítulo 1

HACIA UN NUEVO SISTEMA PREVISIONAL, DE

JUBILACIÓN Y DE SEGURIDAD SOCIAL
EN EL PERÚ
Propuesta de reforma del sistema AFP – ONP -
Pensión 65 - Seguridad Social

El sistema previsional peruano, formado principalmente por tres AFP´s

(manejan 40 mil millones de fondos previsionales) y la ONP se encuentra
cuestionado desde hace un buen tiempo porque no logra ganancias sino
pérdidas reales para sus afiliados y otorga pensiones que están muy cerca al
salario mínimo vital o a las pensiones que otorga la ONP. Por ello en este
proyecto se propone un nuevo sistema con la fusión de las AFP´s, la ONP y
Pensión 65 (proyecto asistencial que ya otorga un subsidio a una cuarta parte
de las personas mayores de 65 años) y con la creación de la pensión universal
de los mayores de esa edad, además de incorporar gradualmente a EsSalud a
este sistema, que debe asegurarse con una reforma drástica sea más eficiente
y equitativo, menos inhumano y deplorable que el actual.
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PROYECTO DE LEY QUE CREA EL SPJP,

(SISTEMA PREVISIONAL Y DE JUBILACION PERUANO), NUEVO
ESQUEMA DE PROTECCION A LA VEZ CONTRIBUTIVA Y
DISTRIBUTIVA FRENTE AL RIESGO DE VEJEZ, ENFERMEDAD Y
DISCAPACIDAD, PREVISIONAL Y DE JUBILACION UNIFICADO,
EFICIENTE, UNIVERSAL Y SOLIDARIO, QUE CREA UNA PENSION
UNIVERSAL PARA TODOS LOS MAYORES DE 65 AÑOS, DISMINUYE
LA INFORMALIDAD Y HACE MAS EFICIENTE Y EQUITATIVO EL
MERCADO FINANCIERO Y DE CAPITALES. ADEMAS IMPLICA
MEJORAS SUSTANCIALES EN LA ATENCION DE LOS AFILIADOS AL
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL (EsSALUD) Y PARA SU PERSONAL
PROFESIONAL Y TECNICO

PROYECTO DE LEY
CREA EL SPJP, NUEVO SISTEMA PREVISIONAL Y DE JUBILACION PERUANO
UNIFICADO, EFICIENTE, SOLIDARIO Y CON PENSION UNIVERSAL, QUE INCLUYE
MEJORAS INMEDIATAS EN LA SEGURIDAD SOCIAL
I. FORMULA LEGAL

Artículo 1.-
El nuevo Sistema Peruano de Jubilación y Pensiones SPJP –que además implica mejoras sustanciales
en el sistema de seguridad social- tiene vigencia a partir de la promulgación de esta ley con las
siguientes acciones, modalidades de unificación institucional, mecanismos de ahorro con
incentivos fiscales, cálculo de pensiones y otros beneficios que se establecen en los artículos
siguientes.

Artículo 2.- UNIFICACION DE LOS SISTEMAS PREVISIONALES, DE JUBILACION Y SALUD

Quedan unificados en cuanto a su administración y mecanismos de capitalización el Sistema
Privado de Pensiones -constituido por las AFP´s- con la Oficina Nacional de Pensiones, Pensión 65
y gradualmente todos los sistemas previsionales sectoriales, incluidas las Cajas Policiales y
Militares. El sistema de seguridad social con aportes para EsSalud y otros esquemas previsionales
formarán parte progresivamente del sistema.

Artículo 3.- APORTES EN CUENTAS INDIVIDUALES CON INCENTIVO FISCAL Y REDISTRIBUTIVO PARA
EL AHORRO PREVISIONAL

Tanto los afiliados a las AFP´s y ONP pasan a integrar el SPJP y todos tienen cuentas individuales
pero la administración la realiza una entidad social que se define en el Artículo 5° y que no cobra
comisiones sino se financia con las ganancias financieras del fondo unificado. El aporte de todos
y cada uno de los afiliados al sistema previsional SPJP proviene tanto de los asalariados (casi 7
millones de personas) como de los trabajadores independientes (casi 11 millones de personas) y
consta de tres partes:

a) Aporte individual constituido por un porcentaje del salario que será progresivo según el monto
del mismo. Pero además un monto de ahorro previsional no asalariado, voluntario. Se
establecerán tres estratos de aporte según nivel de salario o aporte independiente mensual :
desde el menor de 5% (que corresponderá al SMVL de S/.750 o menos), intermedio de 9%
hasta los que ganan S/.7,500 y mayor, de 12% que ahorrarán los que ganan o pueden ahorrar
de ingresos no asalariado más de S/.7,500 . El INEI y Ministerio de Trabajo quedan a cargo se
 24

entregar las cifras actualizadas sobre el número de integrantes de cada estrato y el límite entre
el segundo y tercero.

b) Aporte del Fondo Previsional -como incentivo fiscal al ahorro previsional y a la formalización
laboral - a la cuenta de cada afiliado por un % de progresividad inversa al monto del salario (o
del aporte o ahorro previsional independiente: los que aportan 5% de su salario o un monto
equivalente recibirán un subsidio del fondo previsional al ahorro de 7 % en su cuenta
individual, los que aportan 9 % un subsidio de 3% de su salario y los que aportan 12% no
recibirán subsidio del fondo pero no se les cobrará comisión alguna. Este aporte fiscal será
financiado con el aumento de la recaudación de 1% al 10% del IGV como resultado del actual
programa de drástica disminución de las exenciones y evasiones, que está realizando y
reforzado queda a cargo de la SUNAT. Dichas fugas o filtraciones constituyen en 2011-2013
el 28.9% de la recaudación potencial del impuesto IGV. La SBS queda a cargo de ratificar o
modificar -en función de su viabilidad financiera para los dos primeros años- los porcentajes
del subsidio fiscal diferenciado al ahorro previsional y la formalización laboral.

c) La ganancia alícuota de las inversiones de la SPJP, que son asumidas y continúan a las
efectuadas por las AFPs, a las que se suman los fondos disponibles para la inversión
provenientes de la ONP, Pensión 65 y otros sistemas previsionales o de seguridad social en
salud (EsSalud) a partir de la puesta de funcionamiento de este sistema.

Por tanto, exceptuando la ganancia alícuota por las inversiones que realice y distribuya la SPJP, el
ahorro previsional mensual de las tres categorías de afiliados –sumando aporte y subsidio- es de 14%
de sus ingresos (sueldos o salarios mensuales, exceptuando las gratificaciones) pero incluye un
subsidio fiscal al ahorro previsional y la formalización laboral.

Artículo 4.- FIN DE LAS COMISIONES QUE COBRAN LAS AFPs y PAGO DE INTERES A LOS FONDOS
PREVISIONALES
A partir de la fecha no habrá ningún descuento por concepto de comisión de administración y más
bien los fondos previsionales deben rendir un interés acumulable, como el de los demás depósitos
financieros, lo que será regulado por la SBS (y AFPs, hasta ahora). La única deducción es la actual
cuota para EsSalud u otro seguro de salud. Todos los afiliados al SPJP son afiliados a EsSalud, SIS
u otro sistema de seguro de salud con aporte especial autorizado voluntariamente por el afiliado.

Artículo 5.- ADMINISTRACION UNICA -QUE AHORRA COSTOS- CON DIRECTORIO DE LAS TRES PARTES

Aparte de los fondos de Pensión 65 -que será la base de la pensión universal según el artículo 6º de
esta ley- los actuales fondos del Sistema de Pensiones y los presupuestos de la ONP y –
gradualmente- los fondos de las Cajas Policiales y Militares se unifican como fondos integrados por
cuentas individuales a partir de la vigencia de esta ley y serán administrados por un Directorio Unico
Social de Mercado, que está constituido por ocho miembros y se instalará en no más de 60 días
desde la promulgación de esta ley:
-dos representantes del Estado nominados por acuerdo del Consejo de Ministros;
-dos por las empresas administradoras del fondo privado de pensiones;
-tres representantes elegidos democráticamente por los afiliados provenientes de las
AFP´s y por los afiliados provenientes de la ONP y otros sistemas previsionales integrados
al SPJP;
-y uno elegido igualmente por los ahorristas previsionales no asalariados. Esta
representación subirá con el crecimiento del aporte de los no asalariados Asímismo,
 25

cuando EsSalud se integre totalmente al SPJP el DUSoM se ampliará a 10, con dos
representantes de esa institución de seguridad social.

Los ocho integrantes del DUSM elegirán a su Presidente y Comité Ejecutivo en su primera sesión

Artículo 6.- PENSION 65- PROGRAMA ASISTENCIAL- SE CONVIERTE EN PENSION UNIVERSAL,

PROGRAMA PREVISIONAL NO CONTRIBUTIVO
El actual programa Pensión 65 se integra al SPJP que asume la administración de este programa
social hasta que empiece a funcionar dentro del sistema universal de pensiones, de acuerdo al Art.
7 de la presente ley.

Artículo 7.- PROCEDIMIENTO PARA FIJAR EL MONTO DE LA PENSION UNIVERSAL Y LA PENSION

VITALICIA Y OTRAS

El SPJP pondrá en funcionamiento en el menor plazo posible la pensión universal a la que tendrán
derecho todos los peruanos mayores de 65 años que lo necesiten (2 millones 50 mil, de los cuales
aproximadamente medio millón son ya atendidos por Pensión 65 en el año 2015) con la sola
excepción de los pensionistas de las actuales AFP y ONP y otros sistemas previsionales que estén
recibiendo una pensión superior a la pensión universal y de los que renuncien voluntariamente a
recibir dicho beneficio. El monto mensual de esta pensión universal será fijado por acuerdo del
Consejo de Ministros que recibirá por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, SUNAT y BCR
los informes técnicos y recomendaciones operativas que evalúen tanto la viabilidad del monto que
permita atender a toda la población mayor de 65 años como las previsiones que impidan
filtraciones o estafas a los beneficiarios. En cualquier caso, se establece desde la promulgación de
la presente ley una pensión universal de S/. 2501 como monto mínimo.

Artículo 8.-
Los afiliados a la AFP, ONP y otros sistemas previsionales serán ahora afiliados al SPJP. Al cumplir
los 65 años su fondo capitalizado como cuenta individual otorgará una pensión proporcional al
mismo calculada para ser vitalicia pero teniendo en cuenta el promedio real de vida de los peruanos,
determinado por los organismos oficiales a través de la SBS y SPJP. Esta pensión será reajustada
anualmente de acuerdo al IPC nacional para que mantenga su capacidad adquisitiva.

Artículo 9.-
Los dos principios en que se basa el nuevo sistema son a la vez de:

a) CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL e INVERSIÓN UNIFICADA, PRODUCTIVA Y RENTABLE de los fondos

previsionales –con aporte del Fondo Previsional como incentivo a la formalización laboral y al ahorro
previsional con un monto de nivel inverso a la contribución del afiliado- y de
b) DISTRIBUCIÓN SOLIDARIA para protección ante riesgos de enfermedad, vejez y discapacidad ya
que se incorpora a toda la población de 65 años como beneficiaria de la misma, haya o no sido
aportante.

Artículo 10.- LIBERTAD DE INSCRIPCION Y MANTENIMIENTO EN EL SISTEMA

La inscripción o salida de los trabajadores en SPJP será absolutamente libre eliminándose todo tipo
de coacción. Quien se retire recibirá su fondo capitalizado y podrá pasarse-si cumple los requisitos-

1Nota: El estudios del Grupo de Investigación de la Universidad del Pacífico propone una pensión universal de S/.216
que considera viable. En el caso de esta Ley, para atender a todos los mayores de 65 años se requerirá mensualmente
512.5 millones de soles .Y anualmente 6,150 millones de soles.
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a la pensión universal si así lo decide, pero como ya no realiza contribución tampoco será
beneficiario del incentivo fiscal al ahorro previsional.

Artículo 11.- LIBRE RETIRO DE FONDOS POR MOTIVO DE ENFERMEDAD

Desde cualquier edad y en forma automática desde que cumple 65 años, el afiliado podrá retirar
todo su fondo en caso de certificar una enfermedad crónica grave o de tipo terminal. El Ministerio
de Salud o EsSalud más el Colegio Médico quedan a cargo de certificar lo anterior ante la SPJP.

Artículo 12.- RETIRO PARA VIVIENDA, INVERSION O EMPRENDIMIENTO

El afiliado que haya cumplido los 65 años y que requiera hacer una inversión en vivienda única o
una empresa o micro empresa debidamente acreditada por un expediente técnico aprobado por
el sector público pertinente o que opte por invertir parte de su fondo en otro instrumento del
sistema financiero, podrá retirar hasta el 75% del monto acumulado quedando la diferencia como
base de su pensión.

Artículo 13.- RETIRO VOLUNTARIO DEL FONDO INDIVIDUAL AL CUMPLIR 85 AÑOS

El afiliado que haya cumplido 85 años puede si lo desea retirar su fondo para libre disponibilidad
quedando solamente vigente su derecho a la pensión universal.

Artículo 14.- DEVOLUCION DE PERDIDAS A LOS AFILIADOS EN EL SPP DEL PERIODO ANTERIOR (1993-
2015)
La SPJP se encargará de realizar los cálculos de las pérdidas en valores reales ocurridas en el Período
1993-2015 en las cuentas individuales que manejaron las ex AFP´s y por las que cobraron una
comisión. Se iniciará una devolución mensual de las mismas. Esta devolución se sumará a las
pensiones de los afiliados de 65 años y su monto y plazo de cancelación será determinado en
función de la edad del perjudicado y la proporción entre el aporte total y la pérdida ocurrida. A
mayor pérdida relativa menor plazo de devolución.

Artículo 15.- ENTIDAD SUPERVISORA

La actual Superintendencia de Banco, Seguros y AFP´s asume la supervisión del nuevo sistema bajo
el nombre de SBS y SPJP.

Artículo 16.- INCORPORACION GRADUAL DE EsSALUD Y MEJORAS SUSTANCIALES EN SU ATENCION

En vista que todos los afiliados SPJP también son aportantes de EsSalud y que la atención es
fundamental en el sistema previsional se incorporará gradualmente EsSalud al SPJP. Se establece
un plazo de 6 meses para que el Directorio Unico Social de Mercado del SPJP encargue y ejecute
un diagnóstico riguroso de EsSalud así como las deudas de las que es acreedor y diseñe a partir de
su Plan 2012-2016 una política que convierta a EsSalud en una entidad eficiente y bien dotada
logísticamente para la atención de sus pacientes y jubilados. Las deudas que tiene el Estado con
EsSalud deben ser canceladas a través de un programa de obligatorio cumplimiento en un plazo
que no excederá tres años a partir de la promulgación de esta ley por el Ministerio de Economía y
Finanzas.

Artículo 17.- REFORMA PROFUNDA DEL SISTEMA DE ATENCION MEDICA EN ESSALUD

Durante el proceso de integración entre EsSalud y SPJP, se debe lograr que los médicos de EsSalud
tengan un sistema de salario y beneficios que desincentive la actual combinación del empleo
principal en clínicas privadas y empleo secundario en EsSalud. La meta es lograr que sea más
 27

conveniente para los médicos trabajar en EsSalud que tener doble empleo y buscar horas extras
para mejorar sus ingresos,lo que acabaría con los sistemas actuales de doble trabajo y doble
horario similar en cierta forma al sistema 24x24 de la policía.

Artículo 18.- REVISION DE TERCERIZACION Y APP EN SEGURIDAD SOCIAL

EsSalud y SPJP en un plazo de 60 días desde la promulgación de esta ley realizarán un balance de
la experiencia de la tercerización de los servicios de EsSalud que incluya el experimento de la
Asociación Pública Privada en hospitales con el objeto de rectificar los errores y extender los éxitos.

Artículo 19.- NO MAS ATRASOS EN LAS CITAS DE EsSALUD

Para poner fin a la agobiante demora en las citas de los pacientes de EsSalud se dispone las
siguientes dos medidas en todas sus dependencias:
1. Ninguna cita será otorgada con una demora mayor de 24 horas. Y una segunda y siguientes
citas no serán en plazos mayores a 5 días entre ellas.
2. Los hospitales y clínicas de EsSalud en donde se brinden atención de salud adecuarán la
dedicación de los médicos y sus remuneraciones para que se atienda en tres turnos para
acabar con la actual agobiante lentitud.

Artículo 20.-
Quedan derogadas todas las normas que se opongan a la presente ley

II. EXPOSICION DE MOTIVOS

Un panorama preciso y actualizado del actual sistema y de la propuesta de este Proyecto de Ley
está dado por los siguientes gráficos, cuadros e infografías.

La idea que se tuvo en algunos países sobre el sistema previsional que otorgaba a los adultos
mayores una pensión suficiente para poder descansar o trabajar sin riesgos financieros o de salud
no existe en el Perú por las siguientes razones:
 Solo entre el 25% y 30% de la PEA pertenece a algún sistema previsional de ahorro
para la vejez. Por lo tanto más del 70% de los trabajadores nunca tendrán una
pensión y tendrá que trabajar hasta cuando pueda o recurrir a la protección
familiar que es en los hechos el mayor sistema previsional informal en el Perú.

 Tanto los pensionistas del sistema estatal de reparto (Oficina Normalización

Previsional ONP) que dan un aporte obligatorio de 13% del salario y los
pensionistas del Sistema Privado de Pensiones (AFP) a los que se les descuenta un
12% de su remuneración tienen pensiones promedios muy cercanas: entre un
mínimo de S/. 415.00 y un máximo de S/. 857.36 y entre S/. 900 y S/. 1,200 en
promedio según la Asociación de AFP, cantidades discutibles por la metodología
que utiliza esta asociación. En todo caso un porcentaje reducido de los
pensionistas de las AFP´s obtiene estas cantidades.

 De los 2 millones 50 mil peruanos mayores de 65 años hay casi medio millón que
reciben una pensión de S/. 125 lo que constituye la sexta parte de un salario
mínimo.

 El sistema de seguridad para la salud tiene más de 9.8 millones de asegurados y

recauda S/. 7,195 millones. Un 9% de la remuneración financia a EsSalud y está a
cargo del empleador. Pero la deficiencia del servicio son tan grandes que la
 28

seguridad social en salud se ha convertido en la entidad emblemática del maltrato

de la población que se atiende a este sistema por ello se ha creado un sistema de
atenciones que se ocupa de las enfermedades sencillas cargándoles los hospitales
de EsSalud los caso más graves.

En todo caso, lo insólito es que las AFP´s -que pertenecen a tres grupos económicos (PRIMA del
Banco de Crédito, PROFUTURO de Scottia Bank e INTEGRA del Grupo Sura), ligados a los bancos y
compañías de seguros- manejan más de 40 mil millones de dólares el principal paquete de
inversiones en el mercado de capitales. Las AFP´s constituyen casi todos los años el negocio privado
de mayor rentabilidad.

En conclusión, La ONP, el sistema previsional público en el Perú ha colapsado (descapitalizado) y el

Sistema Privado de Pensiones ha constituido desde noviembre de 1992 un mecanismo de
apropiación de parte de salario de casi 6 millones de trabajadores. Dinero con el cual el sistema de
financiación del mercado de capitales del modelo neoliberal se ha cumplido con extraordinaria
eficacia para los grupos económicos privados beneficiarios.

Por ello, no es una exageración el gráfico que se presenta aquí.

Gráfico 1
ESQUEMA DEL NUEVO SISTEMA PERUANO DE JUBILACION Y PENSIONES
 29

Elaboración: Manuel Lajo y aportes al Proyecto SPJP por el Despacho del Congresista Norman Lewis. Mayo 2015

Gráfico 2
GIGANTESCA INEQUIDAD EN LOS RESULTADOS DEL SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES

Elaboración: Manuel Lajo, Ph.D.

 30

II.1. PERU 2015, SINTESIS DE LA SITUACION DEL SISTEMA PREVISIONAL BASADO EN LAS AFP, ONP,
PENSION 65 Y OTROS (AUN SIN INCLUIR ESSALUD)
Cuadro 1
PRINCIPALES DATOS DE LOS SISTEMAS PREVISIONALES EN EL PERÚ
APORTE ANUAL NUMERO DE MONTO
NUMERO DE
PAGADO POR PENSIONISTAS O PAGADO A LOS
SISTEMAS AÑO APORTANTES
AFILIADOS RECEPTORES DEL PENSIONISTAS
EFECTIVOS
(Mill. S/.) BENEFICIO 2015 (Mill. S/.)
AFP 2014 8,099 2´544,387 78,407 2,644*
Ley 19990
4,545
493,635
ONP 2014 3,141 1´595,421
Ley 20530
466
35,086
PENSION 65 2014 450,000 628
CAJA DE
PENSIONES 857
2013 327 144,581 45,030
MILITAR-
POLICIAL
TOTAL 11,567 4´284,389 1´102,158 9,140
Fuente: Asociación de AFP; ONP; MIDIS; CPMP Elaboración: Manuel Lajo
* Según recientes estadísticas de la Asociación de AFP´s el número de pensionistas es el doble (146,547) del
reporte de la SBS-AFP. Esta discrepancia tan grande debe ser aclarada.
**Egresos del Fondo de pensiones para Pago de Beneficios
 31

Cuadro 2
MECANISMO DE CONTRIBUCION Y PENSION PROMEDIO POR SISTEMA
MECANISMO DE
SISTEMAS MECANISMO DE CONTRIBUCION OBLIGATORIA CALCULO Y MONTO DE
LA PENSION PROMEDIO
AFP -10 % de la remuneración asegurable destinada a la Pensión Promedio
Cuenta Individual de Capitalización (CIC); S/. 941
-Un porcentaje de la remuneración asegurable (Pero casi 93% de los
destinada a financiar las prestaciones de invalidez, “pensionistas” obtiene
sobrevivencia y gastos de sepelio.2
pensión menor a estos
-Una comisión porcentual sobre su remuneración
S/. 941)
asegurable (Comisión por flujo) y/o una comisión sobre
el saldo del fondo de pensiones (Comisión sobre el
saldo) por concepto del “servicio de administración de
los fondos del afiliado”.
ONP Ley 19990: El trabajador aporta el 13 % de la Pensión Promedio
remuneración mensual, monto que incluye el S/. 782
financiamiento de los gastos administrativos del (Nota: el SMVL es en Mayo
sistema. 2015 de S/.750)
Pensión Mensual

Mínima: S/. 415.00.
Máxima: S/. 857.36.
Ley 20530 y otras leyes de algunos sectores: En el caso Promedio S/. 1,107
de la ley 20530 en el 2004 con Ley 28389 se cierra
definitivamente el régimen de Cédula Viva.
PENSION El beneficiario no necesita haber hecho aporte, si S/. 250 cada dos
65 es indigente. meses
CAJA DE Decreto Ley Nº 19846: 12% de la remuneración Promedio S/. 1,586
PENSIONE pensionable compuesto por 6% a cargo del personal
S MILITAR- de las FF AA y PNP y 6% a cargo del Estado
POLICIAL
Fuente: Asociación de AFP; ONP; MIDIS; CPMP
Elaboración: Manuel Lajo
Cuadro 3
CIFRAS DE EsSALUD: 2012
Población Asegurada (Miles) 9,787
Titular (Miles) 5,375
Derecho Habiente (Miles) 4,411
Aportaciones (Mill S/.) 7,195
Población Asegurada (Miles) 9,787
Total de Ingresos (Mill S/.)
Las aportaciones representan el 97.4% 7,387
de los ingresos institucionales
Total de Egresos (Mill S/.) 6,836
Fuente: Memoria EsSalud 2012
 32

Infografía 1
EsSALUD Y SU REFORMA PENDIENTE

Fuente: El Comercio. Día 1. 06 Julio 2015

Infografía 2

Fuente: La República 08 julio 2015

33
 34

Gráfico 3
NUMERO TOTAL DE PENSIONISTAS SPP, SNP Y PENSION 65

Fuente: Asociación Peruana de AFP. Febrero 2015

Gráfico 4
PENSION PROMEDIO DE JUBILACION DEL SPP Y SNP (S/.)

Fuente: Asociación Peruana de AFP. Febrero 2015

 35

II.2. LA INCAPACIDAD ESTRUCTURAL DEL SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES (AFP) Y DE LA OFICINA

NACIONAL DE PENSIONES (ONP) PARA OTORGAR UNA PENSION RAZONABLE.
En los cuadros siguientes se presenta una síntesis y comentarios de los análisis y propuestas que
se han realizado en el Perú (y en Chile) en el debate sobre el problema de la AFP.

Richar Webb, ex presidente del BCR, es uno de los críticos más coherentes y contundentes del
sistema de AFP´s y afirma que el sistema favorece al mantenimiento de la informalidad en el Perú.
Muestra que en el sistema de ahorro de las familias es más eficaz que las AFP para evita riesgo y
asegurar el bienestar de los adultos mayores.

También se presenta las conclusiones de: Grupo de Estudio de la Universidad del Pacífico; del
Departamento de Economía de la Universidad Católica en el libro de Jorge Rojas; la Comisión Bravo
de Chile asesora de la Presidente Bachelet entregó su informe y conclusiones finales el 20 de
septiembre último recomienda 11 objetivos que resumen 58 propuestas y recomendaciones para
fortalecer tanto el pilar contributivo y el solidario aunque queda pendiente el zanjamiento de
importantes temas; Manuel Riesco, economista que ha realizado uno de los estudios más
minuciosos que utiliza el sistema de AFP´s para apropiarse de una parte sustantiva de los aportes
individuales.

Además se ha reseñado y sintetizado los puntos de vistas de Eduardo Fajnzylber y Andrés Repetto;
y Santiago Levy. Se ha sintetizado los proyectos de ley de los congresistas Jaime Delgado Zegarra,
Víctor Andrés García Belaunde, Roberto Angulo Alvarez y Manuel Dammert Ego- Aguirre.

II.2.1. LAS CRITICAS AL SISTEMA DE AFP POR RICHARD WEBB (EL COMERCIO 4 Agosto 2014 y 27
octubre 2014)
TEMA POSICION RICHARD WEBB COMENTARIOS
Fracaso del SPP y “El sistema AFP ha fracasado La mayor parte de los trabajadores no
Cobertura en su objetivo principal, cotiza en las AFP lo que hace que la
asegurar la vejez del protección a los adultos mayores sea
trabajador, a pesar de dos mínima.
décadas de existencia y del
apoyo del Estado a través de
elevadas comisiones. Al final,
apenas uno de cada siete
trabajadores cotiza cada año.
Entre los afiliados que aportan
irregularmente, y la mayoría
que nunca aporta, es evidente
que la protección lograda es
una pequeña fracción del
objetivo buscado, y que la
mayor parte de la población se
encuentra desprotegida.”
Inconsistencia del “La familia peruana no solo La población peruana siempre ha
argumento que el ahorra, sino que está entre las ahorrado un porcentaje superior al
peruano no ahorra que más ahorran en el mundo. que se le ha impuesto con las AFP,
Según la encuesta anual de utilizándolo para ella y su familia. No
niveles de vida, en el 2013 el tiene sentido mantener este sistema
ahorro de las familias fue 24% por el motivo de previsión para la vejez
 36

de sus ingresos, antes de su

aporte a los fondos de
pensiones, o de su
considerable gasto en
educación.”
La obligación de “…tratar a la gente como si Al dejar la mayoría de cotizar los
cotizar y los no fueran muebles, sujetos trabajadores han utilizado esos
afiliados pasivos e inmóviles, sin tener recursos para buscar otras formas de
en cuenta que los obligados a ahorrar.
cotizar podrían reducir otras
formas de ahorro, mientras
que los no afiliados podrían
aumentar otras formas de
ahorro, y eso, precisamente, es
lo que ha sucedido.”
Inconsistencia del “…subestimar el fuerte
Las AFP´s desincentiva la formalización
argumento a favor de incentivo a la informalidadlaboral ya que significan un descuento
la formalización creado por el aporte retenido
de más de 13% que disminuye el
en planilla. Si bien estas sufren
salario del trabajador en favor de las
varias retenciones con
AFP´s. En la práctica, por los
objetivos sociales, la que más
mecanismos impuestos para devolver
incentiva la informalidad es la
el fondo a cuenta gotas y la
pensión obligada, por su alto
imposibilidad del jubilado de disponer
monto, y porque es la que de su dinero aún en caso de
menos valor tiene en la enfermedad grave o de urgencia o
percepción del trabajador.”conveniencia de invertirlo es una
expropiación definitiva de la mayor
parte del fondo de jubilación
Particularidad Uno de los errores fue Se utiliza una tabla con una esperanza
peruano del SPP “escoger un modelo de de vida de 110 años lo cual no es
seguridad social diseñado para nuestra realidad.
Suiza o Chile, países con alta
formalidad, trabajadores
mayormente en planilla y un
Estado competente.”
Adultos mayores y Los mayores de 65 años “sí La situación de pobreza es de varios
pobreza conocen la pobreza, pero no sectores de la sociedad e involucra sin
más que los jóvenes. Incluso, distinción a los diferentes grupos de
su pobreza es ligeramente edad
menor (22% en comparación
con el 24% de pobreza en la
población total).”
El problema de la “…el aspecto más preocupante La salud es para la vejez es el principal
salud en la vejez de la vejez no es mayor problema lo cual lo hace vulnerable
pobreza, sino mayor incidencia para tener una mejor calidad de vida y
de problemas de salud. Casi para prolongarla. Nuestro sistema de
80% de los adultos mayores salud, especialmente privado, margina
aducen sufrir un mal crónico, a los adultos mayores.
más del doble de lo reportado
por la población en general.”
 37

La familia como “…la sociedad moderna viene Una buena parte de los viejitos está
sustento de la vejez debilitando el principal activo bajo la protección de su familia sin
que tenemos para la embargo sus opiniones no se ven
protección social, la familia. Es reflejadas en el debate público
mucho lo que se puede y debe
hacer para mejorar el
bienestar de nuestros abuelos,
pero antes de recetar e
imponer reformas echémosle
una mirada a cómo de hecho
ellos y sus familias ya lo vienen
haciendo. La madre de la
exclusión es ni siquiera querer
escucharlos.”
Rentabilidad de AFP si bien puede ser difícil La información dada por la AFP tiene
no es transparente especular acerca de muchos vacíos y no da las cifras reales
rentabilidades de las AFP de lo que se gana por comisiones con
versus otras formas de ahorro, las inversiones que se realizan con la
“ciertamente sí es posible que plata de los afiliados
la CTS y otros ahorros rindan
más, como también es posible
que rindan menos. Y sí puede
darse el caso de que se termina
pagando una comisión, a pesar
de que el valor cuota ha
bajado. Hay que recordar,
además, que la rentabilidad
AFP publicada no es la
verdadera rentabilidad, pues
no incluye en el cálculo la
deducción por comisiones. La
rentabilidad real, como lo
definen algunos economistas,
es menos de lo que se publica”.
Dinero sin utilizar el descuento para una AFP es Al ahorro forzado del SPP se suma la
un dinero que la familia imposibilidad de utilizar esos recursos
trabajadora no podrá invertir en el momento en que se podría
en educación, en casa, en requerir
poner un negocio o en
cualquier emergencia. Es una
propiedad de la que no puede
disponer la mayor parte de su
vida. Según la Constitución
vigente, la propiedad es
inviolable, salvo por necesidad
pública.
Protección a las AFP si bien se puede aducir que hay Mientras el sistema neoliberal
un beneficio social por el desprotege a otros sectores de la
hecho de crear ahorro, economía en el caso del SPP no sucede
también existe el costo social al lo mismo
 38

crear informalidad. A eso hay

que agregarle que el sistema
ha gozado por ya dos décadas
de protección y que esta fue
casualmente cerrada por el
Gobierno de Alberto Fujimori,
que se caracterizó por
desproteger a otros sectores
de la economía.
SPP oneroso había que revisar el sistema, Se busca que para tener una pensión
pues es muy oneroso, deja en significativa se debe tener elevados
el olvido a la mayoría, sus fondos en su cuenta personal lo que
beneficios sociales no son resulta lejano para la mayoría de los
claros y, encima, tiene una trabajadores más aún si se considera
contraparte de costos sociales. salarios deprimidos y congelados a lo
largos de años

II.2.2. CRITICAS NACIONALES E INTERNACIONALES, ALTERNATIVAS Y VIABILIDAD DEL CAMBIO

PROPUESTO
AUTORES Y DOCUMENTOS PRINCIPALES CRITICAS AL PRINCIPALES PROPUESTAS Y
SISTEMA AFP SU VIABILIDAD
Universidad del Pacífico. “El análisis (…) nos lleva a En consecuencia, la
El Sistema Previsional del Perú: concluir que el sistema importancia del cuidado de la
Diagnóstico 1996-2013. previsional en el Perú es un vejez será cada día mayor.
Proyecciones 2014-2050 y fracaso. Solo una de cada Por ello, la reforma del
Reforma. María Cruz-Saco, Juan cuatro personas se jubila a sistema previsional debe ser
Mendoza y Bruno Seminario. través del sistema formal. La vital en cualquier programa
Documento Discusión. Octubre tasa de reemplazo, definida gubernamental.
2014. como la razón promedio
entre la pensión y el ingreso, Una pensión básica debe ser
es cercana al 40% en el universal y no circunscribirse
sistema privado y menos del a ancianos pobres, como en
30% en el público. Las el caso de Pensión 65.
comisiones son tan elevadas
que la rentabilidad de las AFP Sugerimos una reforma
es más de cuatro veces la de sobre la base de dos
los fondos que administran elementos esenciales:
desde el 2000. Y, decenas de 1. En primer lugar,
miles de aportantes a la ONP proponemos la creación de
jamás recibirán pensión una pensión universal no
alguna.” contributiva para todas las
personas de más de 65 años,
“Hay dos errores financiada con los impuestos
estructurales en el diseño del del gobierno central. La razón
sistema previsional. El primer de la pensión universal es
error es la pretensión de garantizar un mínimo nivel
financiar las pensiones con de ingresos para los adultos
impuestos a la planilla en un mayores en vista de la
país en el que más de dos ausencia de un mercado de
tercios del empleo es anualidades desarrollado.
 39

informal. (…)El segundo error 2. En segundo lugar,

es el ahorro forzoso sin proponemos la eliminación
evidencia que respalde la de los aportes obligatorios
hipótesis de que las personas que hoy gravan las planillas
no ahorran para su vejez. formales. Estos aportes,
Hemos diseñado un sistema debido al excesivo costo
copiando la idea de que hay administrativo y
que obligar a los trabajadores transferencia de riesgo
a hacer lo que es bueno para financiero, se han convertido
ellos. Si forzamos a las en un desincentivo para el
personas a ahorrar ¿por qué crecimiento laboral formal y
no forzamos a las empresas a sus consecuencias virtuosas
invertir?” sobre la economía.
“La conclusión central (…) es
que nuestro sistema Bajo supuestos
previsional es ineficiente, conservadores, podríamos
tiene una baja probabilidad pagar una pensión universal
de incrementar de alrededor de 200 nuevos
apreciablemente la cobertura soles mensuales sin que haya
en los siguientes 36 años, y efecto negativo, en neto,
presenta, además, un sobre las cuentas fiscales.
conjunto de inequidades en
la asignación de los beneficios Esta propuesta se inspira en
previsionales.” modelos que se basan en
“El Perú en los cincuenta años contribuciones sobre
siguientes experimentará la remuneraciones. Nosotros,
fase descendente de su sin embargo, hemos
transición demográfica reemplazado estas
representada por un contribuciones en el pilar
incremento en el número de universal (obligatorio en
los adultos mayores.” otros países) con el
“En el SPP, si bien el fondo es financiamiento proveniente
inalienable, ello no garantiza de recursos provenientes del
el valor cuota de los fondos. Estado. Ello se debe a que
Este valor es altamente debido al reducido tamaño y
sensible a las crisis sistémicas. capacidad del Estado
Debido a la transferencia del peruano (puesto que no llega
riesgo financiero al afiliado, a todos los peruanos) en vez
ello significa que el afiliado de obligar al trabajador a
enfrenta un alto riesgo de contribuir al sistema a través
capitalización de su fondo.” de la estructura salarial, se
“El rendimiento de las AFP obtienen los recursos
está vinculado necesarios de la obligación
estrechamente a las de pagar el impuesto general
comisiones de administración a las ventas (IGV).
cuyo pago es independiente
de la evolución del valor Nuestra propuesta afirma la
cuota de los fondos. Ello continuada existencia de las
implica que aún durante AFP. Los resultados de
situaciones de crisis nuestra proyección sugieren
 40

financiera, las AFP continúan que podrían ofrecer planes

recibiendo ingresos por atractivos de pensiones. Sin
comisiones mientras que los embargo, creemos que es
rendimientos de los fondos imprescindible que se eleve
podrían ser negativos.” la competencia.
“A pesar de supuestos
favorables sobre el
desempeño
macroeconómico del país
hacia el año 2050, la
cobertura del SPP se elevaría
a sólo 45% de la PEA ocupada.
Ello confirma la existencia de
barreras estructurales a la
ampliación de la cobertura.”

Jorge Rojas. PUCP “El ahorro obligatorio como el “… si bien el sistema de

El Sistema Privado de Pensiones SPP está en contradicción con comisiones por saldo en
en el Perú. Fondo Editorial las reglas del libre mercado” alguna medida concilia los
PUCP. Noviembre 2014 “…lo que se hizo fue copiar el intereses de las AFP y sus
modelo chileno, y no hubo afiliados, otra opción que
ningún debate público al debe aumentar la
respecto, pues no se solicitó coincidencia de intereses es
la opinión de los gremios que parte de los fondos del
empresariales, y menos de los SPP sean invertidos en
gremios de los trabajadores.” acciones de las propias AFP,
“…, todo el costo y los riesgos tal como lo ha sugerido el
de la creación del SPP fueron profesor Oscar Dancourt.”
descargados sobre los “… opciones como cerrar
trabajadores, en la forma de definitivamente el SNP no
bonos de reconocimiento pueden ser tomadas en
subvaluados, elevadas cuenta si antes no se
comisiones por flujo y el garantiza un sistema privado
traspaso de un sistema de sumamente competitivo y
beneficios definidos (el SNP) a totalmente transparente.”
otro de contribuciones “En relación con la inversión
definidas (el SPP) que no de fondos en el extranjero, es
ofrece ninguna garantía de obvio que la manera más
rentabilidad.” eficiente de manejar esa
“…, incluso si aceptamos que inversión es constituir un
la rentabilidad producida por fondo soberano que
el SPP es razonable, administre ese dinero, tal
pensamos que subsiste el como ya se hizo en Chile en el
problema de una asimetría en 2006.”
la relación entre la AFP y sus “Respecto a la rentabilidad
afiliados, que permite a las real prácticamente nula que
primeras el cobro de perciben los jubilados por el
comisiones excesivamente fondo CIC que transfiere a
elevadas.” una AFP o a una compañía de
seguros, y que se refleja en la
 41

“… durante el período 1998- tasa de descuento usada

2012, las AFP obtuvieron una para el cálculo de capital
rentabilidad anual promedio requerido unitario (CRU)
de 40.2%, mientras que la empleado para determinar el
rentabilidad nominal de los monto de su pensión, resulta
fondos tipo 2 fue de solo obvio que debe ofrecerse a
12.4%” los jubilados la posibilidad de
“…si bien un afiliado puede recibir todos sus ahorros al
obtener durante 40 años una momento de jubilación. De la
rentabilidad real (bruta) de misma manera, no se puede
hasta 8%, luego, al jubilarse, obligar a los afiliados
va a percibir durante 16 años provenientes del SNP a
de edad –que es la esperanza mantener bonos de
de vida de un varón de 65 reconocimiento que no
años de edad- una tienen ninguna rentabilidad
rentabilidad básicamente real, por lo que dichos bonos
nula, perjuicio que se ve deberían ser redimidos de
multiplicado por ser esta la inmediato, o ganar una
rentabilidad que obtiene rentabilidad similar a la
justo en el momento en que producida por el SPP.”
su capital ha alcanzado su
valor más alto.”
COMISIÓN “BRAVO”, ASESORA Una vejez ideal consistiría en: (…) las propuestas respecto
PRESIDENCIAL SOBRE EL mantener relaciones de un mejor sistema de
SISTEMA DE PENSIONES. familiares, tener buena salud pensiones transita entre dos
Presidenta de Chile Michelle o tener acceso a un buen vías: mayor participación del
Bachelet. sistema de salud en caso de Estado respecto del sistema
Sistematización de Audiencias y necesitarlo, y pensiones que de pensiones y formas de
Estudio Cualitativo Sobre eviten pasar necesidades (en mejorar el monto de las
Estrategias de Previsión y alimentación, vivienda, pensiones.
Perspectivas ante la Tercera gastos básicos). En general, Respecto del Estado, hay tres
Edad. Informe Final de Estudio para lograr lo anterior, se tareas que se espera que
Cualitativo. Abril 2015 cuenta con lo que cada pudiese cumplir: aportar a las
Véase en la siguiente sección persona puede hacer cotizaciones de los
SÍNTESIS DEL INFORME FINAL Y (cuidarse, cuidar relaciones trabajadores,
DE LOS 11 OBJETIVOS QUE familiares), pero también se regular/fiscalizar de manera
AGRUPAN 58 PROPUESTAS Y reconoce que es necesario más intensiva el sistema de
RECOMENDACIONES. contar con apoyos externos, pensiones y administrar
SEPTIEMBRE 2015 particularmente del Estado, directamente los fondos de
para tener acceso a un buen ahorro previsional. Este
sistema de salud y contar con último punto genera
mejores pensiones que las controversias, es decir, no
actuales. hay una postura transversal
En cuanto a la valoración del de apoyo, sino dos posturas:
sistema, ésta tiende a ser a favor y en contra.
negativa. El principal En cuanto al monto de las
argumento para esta pensiones, de plantea:
valoración negativa está definir montos mínimos de
relacionado con la pensión, independiente de lo
legitimidad de cotizado en la vida activa; re-
 42

funcionamiento o pensar el cálculo de las

desempeño del sistema; es pensiones para incluir
decir, el sistema es mal situaciones de tales como
valorado principalmente por cantidad de hijos; reajustar
las bajas pensiones, que son pensiones según valor de la
perjudiciales para el canasta familiar, inflación, o
trabajador. zona geográfica; eliminar el
descuento en salud.
Manuel Riesco Las bajas pensiones de los (…) resulta ineludible analizar
Presentación sobre las AFP´s jubilados en el sistema de la factibilidad de reconstruir
(Informe y propuestas del AFP, que se agravan por la el sistema público basado en
economista chileno) 06 junio discriminación contra las el esquema solidario o de
2014. mujeres y otros factores, no reparto. Es decir, utilizar las
se pueden mejorar mediante cotizaciones para pagar
el esquema de capitalización pensiones, lo que viene a ser
individual. lo mismo. Ello cambia el foco
Por la magnitud de recursos de análisis, desde los ahorros
de recursos involucrados, y su manejo, hacia los flujos
tampoco resulta posible de aportes y gastos. En esto
incrementar último radica la clave de la
significativamente las solución, puesto que los
pensiones de sectores primeros son muy superiores
medios con cargo a a los segundos y el excedente
impuestos generales, como respectivo es creciente en el
se hizo antes con las más tiempo.
bajas. Ello no se debe a la Ha demostrado a lo largo de
demografía ni los aportes un siglo su capacidad para
insuficientes, sino al hecho brindar pensiones dignas y
que las AFP desvían siempre adecuadas en países con
el mayor parte de éstos al poblaciones hoy mucho más
ahorro forzado. maduras que la chilena. Su
El deber moral de sostener a administración resulta
sus mayores resulta sencilla y económica, puesto
ineludible para cada que en esencia se limita a
generación humana puesto cobrar y pagar, sobre la base
que, evidentemente, siempre de flujos conocidos y muy
y en cualquier sociedad, sólo establemente crecientes de
los que trabajan en cada ingresos y gastos, cuyos
momento pueden proveer el parámetros - tasa de
pan a quienes no están en cotización y edad de
condiciones de hacerlo. El jubilación, principalmente -
pretender crear la ilusión de se ajustan gradualmente
romper esta cadena de para garantizar que los
solidaridad natural es el primeros exceden a los
aspecto más perverso de la segundos. De este modo, en
capitalización individual. todos los países dejan
Las pensiones calculadas por excedentes anuales
el esquema de capitalización cuantiosos en beneficio
individual son muy bajas, no fiscal, que en los EE.UU. por
guardan relación con las ejemplo, ya representan más
 43

últimas remuneraciones, de un tercio de la deuda total

decrecen automáticamente del gobierno (Riesco 2014).
con el aumento de esperanza En España alcanzan incluso
de vida, son inciertas según la para financiar las pensiones
volatilidad de los mercados no contributivas (OECD
financieros, la solvencia de las 2012). Así ocurría también en
aseguradoras o la sobrevida Chile hasta 1981, donde el
del pensionado, presentan excedente alcanzaba a un
daño en el caso de los tercio de las cotizaciones
funcionarios públicos y (Cerda 2006).
discriminan a las mujeres, La factibilidad de restablecer
entre otros defectos de su el esquema de reparto en
diseño. (…) Por este motivo, Chile resulta evidente en el
el Estado tuvo que hacerse corto plazo, puesto que los
cargo de las pensiones del 60 actuales aportes de los
por ciento de menores afiliados más que doblan las
ingresos de los afiliados a las pensiones pagadas por el
AFP, creando el pilar solidario sistema de AFP, incluyendo
en la reforma del año 2008. aquellas a cargo de
(…) cabe preguntarse si el compañías de seguros. Un
término de las AFP y su mínimo análisis de los flujos
reemplazo por un esquema en el mediano plazo, muestra
de reparto, pueda afectar el que resultan más que
ahorro nacional y por lo tanto suficientes para incrementar
la actividad económica. Dicho sustancialmente las
impacto sería muy limitado, pensiones de hoy y también
en caso de existir. Cerca de la las de mañana.
mitad del excedente de (…) CENDA sugiere
ahorro se lo apropian las AFP respetuosamente a la
y compañías de seguros Comisión Asesora
relacionadas (CENDA 2013a, Presidencial sobre Sistema
c). Más de la mitad ha sido de Pensiones, poner énfasis
sacado del país y por lo tanto en el estudio de los flujos
no aporta al ahorro nacional. anuales en dinero efectivo de
Otra parte del excedente está aportes y beneficios, así
constituida por aportes como el destino de los
fiscales, los que al restablecer excedentes de aquellos sobre
el esquema de reparto éstos, en el sistema de AFP
quedarían liberados para considerado en su conjunto,
otros destinos que el Estado es decir, incluyendo las AFP y
decida darles. Sin duda, éstos compañías de seguros
contribuirán más al desarrollo relacionadas con la previsión.
del país que los que hoy les
dan las AFP.
Un resumen del Flujo
Financiero de las AFP´s
chilenas se pueden encontrar
en el Gráfico Nº 5
Eduardo Fajnzylber y Andres “La elección de mecanismos “El diseño óptimo
Repetto. de protección social se probablemente recae en una
 44

Instrumentos Alternativos para

desarrolla en un contexto de combinación que sea un
la Protección Social. En el libro:
tensión permanente entre el punto medio entre ambos
A MEDIO CAMINO. Nuevos deseo de otorgar una mundos: la protección del
Desafíos de la Democracia y el
protección adecuada y beneficio definido y la
Desarrollo en América Latina.
conocida (con beneficios eficiencia de la contribución
Editores: Fernando Cardoso (Ex
definidos) y la necesidad de definida.”
Presidente de Brasil) y Alejandro
asegurar la sostenibilidad
Foxley (Ex Canciller de Chile).
financiera de los sistemas y “… fortalecer los pilares no
Marzo 2009 minimizar los desincentivos al contributivos de protección
trabajo formal (mediante para los trabajadores y
esquemas de contribución trabajadoras que, sin contar
definida). con las habilidades o
En el primer caso, los riesgos experiencias necesarios para
son absorbidos por el insertarse en forma
sistema, el estado y los adecuada en los mercados
grupos con menor capacidad laborales formales, realizan
de organización y presión un aporte fundamental a las
política (como las futuras economías nacionales.”
generaciones de
trabajadores). En el otro
extremo, se evitan algunas
redistribuciones de carácter
regresivo, pero al costo de
transferir al afiliado la
totalidad de los riesgos no
asegurables.”
Santiago Levy Las reformas de pensiones Improbable resolver los
Las Pensiones de retiro en ganaron poco en términos de problemas de cobertura y
América Latina: ¿A dónde incrementos de cobertura bajas densidades de
vamos? Economista del Banco pensional. (…) En este contribución de sistemas
Mundial y el BID. Mayo 2014 sentido, después de 20 años “contributivos” sin
de estos tipos de reformas, el considerar a todo el sistema
impacto en términos de de aseguramiento social
cobertura ha sido (“contributivo” y “no
insuficiente. contributivo”), y
considerando a las
Los sistemas “contributivos” regulaciones laborales como
están asociados al mundo de parte del aseguramiento
la formalidad. Sin embargo, social.
todos los trabajadores están
expuestos a un conjunto de Con la arquitectura actual, se
riesgos comunes, incluyendo ve sumamente improbable
los del mundo de la resolver los problemas de
informalidad. El resultado es cobertura y bajas densidades
que menos de 5 de cada 10 de contribución de los
trabajadores contribuyen. sistemas “contributivos” sin
Además, los mismos considerar a todo el sistema
trabajadores a veces son de aseguramiento social
formales y a veces no. (“contributivo” y “no
contributivo”), y
 45

Las tasas de reemplazo, (…), considerando a las

van a alcanzar niveles bajos, regulaciones laborales como
aún para trabajadores que parte del aseguramiento
entran en el estado de social. Además, parece
formalidad. Con ello, aún improbable que el status quo
para los trabajadores se mantenga. La economía
cubiertos, el objetivo de política de las pensiones es
suavización del consumo sólo muy perversa: conforme
se logra de manera muy cambia la demografía de
imperfecta. Además los datos nuestros países y el
dicen que mientras más bajo electorado tenga mayor
es el salario, mayor es la edad, las presiones para
frecuencia de entrada y salida aumentar los montos de las
de la formalidad. De esta pensiones “no contributivas”
manera, son solamente los van a ser muy fuertes, y de
trabajadores de alto salario hecho eso ya se viene
los que tienen permanencia y viviendo en la región (claros
estabilidad en el estado de ejemplos Brasil, Colombia,
formalidad, obteniendo tasas México, etc.).
de reemplazo relativamente
más altas. Por tanto, el En el origen de estos
sistema contributivo falla ahí sistemas, se estableció la
donde más se necesita, en los contribución para el
trabajadores de más bajos aseguramiento social a
ingresos. través de un impuesto al
trabajo asalariado, y no se
En definitiva en el medio hizo a través de un impuesto
plazo entre el 47% y el 60% de al consumo, por razones de
adultos mayores de la región conveniencia administrativa
no tendrán una pensión y porque se pensaba que de
adecuada en el 2050. esa manera se redistribuía
ingreso del “capital” al
“trabajo”. Lo anterior nos
tiene atrapados en un
sistema donde no existe
salida, sin posibilidad de
escapar de estos trade-offs
tan desfavorables que
tenemos entre equidad,
productividad, ahorro y
cobertura. El problema nació
a raíz de sistemas mal
diseñados y es muy
improbable que sea resuelto
sin abordar los problemas de
diseño originales.
 46

Gráfico 5
CHILE: RESULTADOS PARA SUS AFILIADOS DE LAS AFP Y COMPAÑÍAS DE SEGUROS RELACIONADAS
CON LA PREVISIÓN, 1982-2012
CHILE: Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo
(Director: Manuel Riesco)

Un equipo de CENDA, liderado por el economista Manuel Riesco, acaba de publicar el estudio
Resultados para sus Afiliados de las AFP y Compañías de Seguros Relacionadas con la Previsión:
1982-2012, en rigor el retrato más certero que se le haya hecho al sistema de privado pensiones,
como lo demuestra el espeso silencio del sistema mediático, a pesar de la enorme relevancia de
sus conclusiones.

Demuestra, para empezar, que de cada tres pesos que recauda el sistema, tanto por la vía de la
cotización de los afiliados como de subsidios del Estado, dos se quedan enredados entre los
administradores y los grandes grupos financieros, que en la práctica son los mismos, precisamente
el principal de los motivos por los cuales el sistema paga pensiones tan bajas.

Enseguida, el estudio comprueba que en 2012, las cotizaciones más que duplicaron el monto de
las pensiones pagadas por las AFP y compañías de seguros, y el Estado aportó adicionalmente,
subsidios equivalentes a dos tercios de éstas. A pesar de ello, o más bien por lo mismo, los montos
de las pensiones son inciertos, pues dependen de las veleidades de los mercados financieros, que
en los últimos seis años han generado más pérdidas que ganancias al fondo de pensiones. Además,
éste se reduce en razón inversamente proporcional al aumento de la expectativa de vida de la
población.

En tercer lugar, el estudio traza una síntesis magistral de la naturaleza y la lógica interna del sistema
privado de pensiones: un sistema de ahorro forzoso concebido para extraer recursos del factor
trabajo, y transferirlos directamente a los propietarios del capital.
 47

Sin embargo, tal vez la conclusión más importante del estudio consiste en la demostración de que
si se devuelve el sistema previsión a la administración del Estado, no sólo se podría duplicar el
monto de las pensiones, hasta igualar las pensiones que actualmente paga el sistema público, sino
que incluso en ese caso, habría un considerable ahorro en el gasto fiscal.

INFORME FINAL DE COMISION ASESORA PRESIDENCIAL DE CHILE SOBRE EL

SISTEMA DE PENSIONES
20 Septiembre 2015
(Propuestas presentadas)

Propuestas globales discutidas en la Comisión:

• La propuesta global A aborda el mandato presidencial construyendo sobre la reforma de 2008,
fortaleciendo el pilar solidario, mejorando el pilar contributivo y la igualdad de género,
manteniendo los incentivos esenciales de ahorro, inversión, y crecimiento económico que
permiten el financiamiento de las pensiones futuras.
• La propuesta global B busca incrementar la legitimidad del sistema y responder a los principios
de la seguridad social mediante la creación de un componente de seguro social, basado en la
solidaridad entre afiliados y entre generaciones.
• La propuesta global C busca dar respuesta a las opiniones expresadas durante el proceso de
participación ciudadana, de reformar el sistema hacia uno de reparto puro.

Sobre las indicadas propuestas la Comisión:

» No respalda la propuesta Global C, que apunta a realizar una reforma destinada a reemplazar el
actual Sistema de Pensiones por uno de reparto.
» No considera haber zanjado en su interior la discusión entre las propuestas A y B.

Razones del por qué Comisión no respalda la propuesta C de realizar una reforma hacia un sistema
de reparto (desaparición del sistema AFP):
a) La Propuesta C transfiere todos los depósitos y ahorros de propiedad de los trabajadores al
sistema de reparto, sin compensación por la toma de sus cuentas individuales.
b) La Propuesta requiere de un abrupto y fuerte incremento en las cotizaciones e impuestos al
tiempo que la reserva es exhausta.
c) El paso a un sistema total de reparto reduce el ahorro y la inversión, algo muy problemático
cuando la fuerza laboral enfrentará una importante declinación a partir de las proyecciones
demográficas.
d) Los supuestos sobre los que se basa la propuesta son excesivamente optimistas: aumentos en
la tasa de cotización y edades de jubilación consideradas son inviables; optimismo en el aumento
de la formalidad y supuestos conservadores en la cobertura de adultos mayores. Todos estos
supuestos producen una reforma paramétrica perfecta para calzar el sistema pero sus bases se
escapan de todo realismo acerca del comportamiento previsible del mercado del trabajo en Chile.
e) Considerando los supuestos indicados en d), se duda sobre la sostenibilidad financiera de la
Propuesta C.

ONCE (11) OBJETIVOS QUE AGRUPAN A LAS 58 PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS DE

LA COMISIÓN:
a) Fortalecer y ampliar el Sistema de Pensiones Solidarias (pilar de reparto)
b) Fortalecer el pilar contributivo ampliando la cobertura y densidad de cotizaciones
c) Aumentar el ahorro para el pilar contributivo
 48

d) Aumentar la edad legal de jubilación e incentivar el trabajo de las personas mayores

e) Reducir los riesgos a los que son expuestos los afiliados.
f) Incentivar la competencia en la administración de las cuentas individuales
g) Disminuir las brechas de género
h) Ampliar e integrar políticas dirigidas al adulto mayor
i) Adecuar la institucionalidad previsional, promover la participación social y la educación
previsional
j) Reducir la incertidumbre en los montos de pensiones
k) Resguardar y uniformar derechos previsionales

II.2.3. SINTESIS DE LAS PROPUESTAS EN ALGUNOS DE LOS PROYECTOS DE LEY DE REFORMA DE LAS
AFP´S EN EL CONGRESO DEL PERU
Nº PROYECTO Y PROPUESTA PRINCIPAL OBSERVACIONES,
CONGRESISTAS AUTORES COMENTARIOS
Jaime Delgado Zegarra. Proyecto 3531/2013-CR Se considera la posibilidad de
(26.05.2014) disponer al afiliado de 65 de la
AFP: Los afiliados mayores de AFP de parte de su fondo que
65 años decidirán libremente podría ser utilizado para un
dejar el integro de su fondo o emprendimiento.
retirar el excedente del monto Ante la existencia de casos de
requerido que garantice una no poder acceder a una
pensión mínima mensual. pensión en SNP por no cumplir
SNP: Los afiliados de 65 años los requisitos se da la
que no puedan acreditar 20 posibilidad de recibir alguna
años de aporte accederán a pensión proporcional a lo
una pensión proporcional al aportado o retirar el monto
aporte efectuado o a la acumulado más los intereses.
devolución del mismo.
Víctor Andrés García Proyecto 2714/2013-CR La última reforma del Sistema
Belaunde. (24.09.13) Privado de Pensiones no
Otorga la opción al afiliado de contempló de que el afiliado de
disponer del total de fondos 65 años disponga de la
que acumule CIC al cumplir los totalidad de fondos y que lo
65 años. pueda utilizar dentro de otro
segmento del mercado
financiero que le ofrezca
mayores rendimientos y así
crezca la competencia.
Proyecto 3113/2013-CR Busca sincerar las cifras que
(19.12.13) aparecen en las tablas de
Promueve la transparencia en mortalidad en la que se coloca
el cálculo de las pensiones de una esperanza de vida hasta los
jubilación del SPP 110 años por otras de acuerdo
al ciclo de vida de los peruanos,
preparada por el INEI
certificadas por la OMS y que
sean entendibles por el
afiliado y cualquier ciudadano.
 49

Roberto Angulo Alvarez Proyecto 4115/2014-CR Modifica el TUO de la Ley del

(12.01.15) Sistema Privado de Fondo de
Establece nuevos mecanismos Pensiones eliminando la
que asegure al aportante al subasta de afiliados, la
Sistema Previsional de comisión por saldo y el aporte
Pensiones, ser beneficiado con del trabajador independiente
una pensión digna para el introducido por la Reforma del
desarrollo de una vida con SPP, incorporando una
calidad. Propone comisión calculada en base a la
modificaciones a los artículos rentabilidad generada por las
1, 5, 6, 7, 13, 18, 21-B, 21-C, administradoras, acceso a la
24, 25-D, 30, 33, 43, 57 y 63 información sobre las
del TUO Ley del Sistema inversiones realizadas, un
Privado de Pensiones de mejor cálculo de la pensión de
Administración de Fondos de jubilación en función a una tasa
Pensiones de mortalidad establecida por
el INEI, así como una
reorganización en la
composición del directorio de
las administradoras. Asimismo
se establece la libre
transmisibilidad, un registro
único de aportantes al Sistema
Previsional de Pensiones y la
indexación de fondos.
Manuel Dammert Ego Proyecto 3721/2014-CR La política la elaborará una
Aguirre. (18.08.14) comisión multisectorial
Elaboración de una política integrada por el Poder
nacional. con su propuesta Ejecutivo, Legislativo, ONP,
legislativa correspondiente, de AFP y representantes de los
un sistema previsional empleadores y trabajadores. El
multipilar público y privado nuevo sistema estará
para atender las pensiones de compuesto de tres escalones:
la población el cual diseñará la a) público y obligatorio,
reestructuración integral del universal y solidario basado en
Sistema Previsional un fondo común;
b) público-privado donde se
administren los aportes
actuales de los afiliados que lo
deseen;
c) voluntario donde las
personas puedan ahorrar.

III. ANALISIS DEL SISTEMA AFP

Sistema Privado de Pensiones

La siguiente información del SPP se extrae del libro de Jorge Rojas, “El Sistema Privado de Pensiones
del Perú”:
 50

“En el caso de las pensiones de jubilación, el TUO de la Ley del SPP considera cuatro
posibles modalidades: retiros programados, renta vitalicia personal, renta vitalicia familiar
y renta temporal con renta vitalicia diferida. Adicionalmente, las AFP usualmente ofrecen
otras dos modalidades de pensiones de jubilación: renta mixta y renta vitalicia bimoneda.”

“Retiros programados: el afiliado mantiene la propiedad de los fondos acumulados en su

cuenta individual de capitalización (CIC), que sigue ganando una rentabilidad, y contra la
cual efectúa retiros mensuales hasta que esta se extinga.”

“Renta vitalicia personal: el afiliado le cede a la AFP el saldo de su CIC a cambio de una
renta vitalicia mensual hasta su fallecimiento.”

“Renta vitalicia familiar: el afiliado le cede a una empresa de seguros el saldo de su CIC a
cambio del pago de una renta mensual hasta su fallecimiento, y el pago de pensiones de
sobrevivencia en favor de sus beneficiarios.”

“Renta temporal con renta vitalicia diferida: es una combinación de retiros programados y
renta vitalicia. El afiliado contratara una renta vitalicia personal o familiar con el fin de
recibir pagos a partir de una fecha determinada, reteniendo en su CIC fondos suficientes
para obtener de la AFP una renta temporal durante el período que medie entre la fecha
que ejerce la opción por esta modalidad y la fecha en que la renta vitalicia diferida
comienza a ser pagada por la AFP o por una empresa de seguro, según sea el caso.”

“Renta mixta: es una combinación de retiro programado y renta vitalicia. Una parte (entre
el 30% y 60%) de la CIC es destinada a contratar con una compañía de seguros una renta
vitalicia no menor a la pensión mínima, y el saldo para obtener de la AFP una renta
temporal, pero no de manera diferida, sino inmediata.”

“Renta vitalicia bimoneda, los jubilados contratan con una compañía de seguros dos rentas
vitalicias que se recibirán de manera simultánea, para lo cual el saldo de la CIC es dividido
en dos partes iguales, las cuales son usadas para contratar una pensión en soles ajustados
anualmente a una tasa no menor al 2%, y otra en dólares, con las mismas cracterísticas.”

“En el 2003 con ley 27988 se introdujo el régimen de multifondos el cual recien empezó a
operar en enero 2006 con tres tipos de fondo:
Fondo tipo 1 o de perservación de capital, diseñado para afiliados mayores de 60
años;
Fondo tipo 2 o mixto, equivalente al fondo único previo, busca un crecimiento
moderado con volatilidad promedio y está dirigida a afiliados entre 45 y 60 años
de edad;
Fondo tipo 3 de apreciación de capital (o fondo de crecimiento) que tiene por
finalidad buscar rendimiento a largo plazo por encima del promedio, pero está
expuesto a una mayor volatilidad.”

“Los aportes y las comisiones: mientras que los primeros tienen un efecto directo sobre el
tamaño del fondo de pensiones, las comisiones tienen que ver con la rentabilidad neta y la
eficiencia general del sistema”

“En el caso peruano, los aportes son fijados por ley y son pagados por los trabajadores. La
tasa nominal actual es de 10%.”
 51

“En relación con la comisión de administración, incialmente la ley autorizó a las AFP a
cobrar a sus afiliados una comisión por flujo, compuesta por un monto fijo en soles
(comisión fija) y un monto proporcional al ingreso del afiliado (comisión variable) incluso
podían fijar libremente ambas comisiones. Al respecto, debemos señalar que la comisión
de administración debió ser fijada desde el principio como una comisión de saldo –esto es,
un procentaje del valor del fondo administrado, tal como lo hacen los fondos mutuos que
operan libremente en el mercado. (…) Adicionalmente, debemos repetir que la creación
del SPP debió verse como la concesión de un servicio público a las AFP y que ello implica que
entre las reglas de juego negociadas debió estar el costo del servicio, o sea, la comisión
cobrada por la AFP.”

De acuerdo a la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, en el Perú existen a noviembre del

2014 la suma de 77,510 Pensionistas del Sistema Privado de Pensiones, 35.0% entre 66 y 70 años,
24.7% entre 71 y 75 años, 13.0% por encima de 75 años y el resto por debajo 65 años.

Cuadro 4
NÚMERO DE PENSIONISTAS DE JUBILACIÓN POR AFP, TIPO DE JUBILACIÓN Y EDAD
ACTUAL (A NOVIEMBRE 2014)
Rango de Edad
Tipo de Jubilación Total
< 55 56 - 60 61 - 65 66 - 70 71 - 75 > 75

Jubilación Legal - - 2,187 15,511 10,026 8,136 35,860

JA Régimen Especial para
- 3 2,161 6,503 3,538 123
Desempleados Ley 27617 12,328
JA Régimen Especial para
699 4,838 4,630 1,220 - -
Desempleados Ley 29426 11,387
Pensión Mínima Ley 27617 - - - 1,260 4,648 1,708 7,616
JA Régimen Ordinario 401 1,962 3,243 1,095 513 107 7,321
JA Régimen Extraordinario - 110 625 714 366 33 1,848
Pensión Mínima Ley 28991 - - 7 421 - - 428
JA Adelantada del Decreto
- - 1 245 58 9 313
Ley 19990
JA Régimen Especial para
- - 140 91 1 - 232
Desempleados Ley 28991
JA Régimen Genérico - 38 99 40 - - 177

Total SPP 1,100 6,951 13,093 27,100 19,150 10,116 77,510

Fuente: SBS
 52

Gráfico 6
PARTICIPACIÓN POR TIPO DE JUBILACIÓN SPP: NOVIEMBRE 2014 (%)
JA Régimen Otros
Extraordinario 2%
JA Régimen Ordinario 2%
9%

Pensión Mínima Ley Jubilación Legal

27617 46%
10%

JA Régimen Especial
para desempleados
Ley 29426
15%
JA Régimen Especial
para desempleados
Ley 27617
16%
Fuente: SBS

Cuadro 5
PENSIONES DE JUBILACION PROMEDIO POR AFP Y MODALIDAD DE PENSION EN S/.
NOVIEMBRE 2014, JERARQUIZADAS SEGÚN MONTO PROMEDIO
Monto
Modalidad de Pensión Nº
Promedio
Retiro Programado 19,863 782
Renta Vitalicia Diferida 36,548 820
Renta Vitalicia Familiar 6,548 952
PENSION MENOR A MIL SOLES (93% DE LOS PENSIONISTAS) 62,959
Renta Bimoneda 16 1,182
Renta Mixta 3 1,971
Renta Temporal 5,075 2,413
PENSION MAYOR DE MIL SOLES (7% DE LOS PENSIONISTAS) 5,094
TOTAL PENSIONISTAS Y PENSION PROMEDIO PONDERADA 68,053 941
Fuente: SBS

En el Proyecto de Ley presentado el 23 de Sept 2013 por la bancada AP-FA se señala:

“Esto quiere decir que si a la fecha existen 5.4 millones de afiliados, entonces 1.2%
del total son pensionistas o dicho de otra forma: por cada 100 afiliados hay 1
pensionista. Esta cifra siendo pequeña está en expansión pues en julio de 2003
había 13,253 pensionistas.

Sin embargo, el panorama para ellos no es alentador pues las pensiones que
reciben son aún pequeñas y magras, en soles el 70% recibe en promedio S/. 797
mensual, mientras que en dólares el 76% recibe en promedio USD 261 mensual.
 53

Por lo tanto, luego de 20 años, el Sistema Privado de Pensiones no puede ofrecer

pensiones decorosas, dado que en soles apenas pasa el salario mínimo vital,
mientras que en dólares ni siquiera puede superar este nivel.

Además, de acuerdo a las estimaciones hechas por el INEI, el costo promedio de la

Canasta Básica de Consumo es de S/. 284 mensual por persona. En el caso de un
hogar compuesto por 5 personas, el costo mensual de la Canasta sería de S/.
1,420.”

Cuadro 6
PRINCIPALES VARIABLES DEL SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES
AL 30 NOVIEMBRE 2014
I. AFILIACIÓN y TRASPASOS Sistema AFP´s
N° de Afiliados Activos (Miles) 5 715
N° de Nuevos Afiliados en Noviembre de 2014 (1) (Miles) 20
Nº de Solicitudes de Traspaso Aceptadas durante el 2014
-
(Miles)
Ingresos (Miles) 21
Salidas 21

II. FONDOS DE PENSIONES y APORTES

Valor Total de las Carteras Administradas (S/. Miles millones) 114
Total Fondos de Pensiones (S/. Miles millones) 113
Fondo de Pensiones Tipo 1 14
Fondo de Pensiones Tipo 2 77
Fondo de Pensiones Tipo 3 22
Total Encaje Legal (S/. Miles millones) 1
Recaudación de Aportes de Noviembre de 2014 (S/. Miles millones) 0.7

III. RENTABILIDAD ANUALIZADA DE LOS APORTES OBLIGATORIOS

RENTABILIDAD NOMINAL ANUALIZADA (2) (3)
Nov.2014 / Nov.2013 Fondo de Pensiones Tipo 1 (1 año) 7.45%
Nov.2014 / Nov.2009 Fondo de Pensiones Tipo 1 (5 años) 5.93%
Fondo de Pensiones Tipo 2 (5 años) 6.11%
Fondo de Pensiones Tipo 3 (5 años) 5.49%
Nov.2014 / Nov. 2004 Fondo de Pensiones Tipo 2 (10 años) 10.49%
Nov.2014 / Nov. 1994 Fondo de Pensiones Tipo 2 (20 años) 11.64%
Nov.2014 / Nov. 1993 Fondo de Pensiones Tipo 2 (21 años) 12.43%

RENTABILIDAD REAL ANUALIZADA (2) (3)

Nov.2014 / Nov.2013 Fondo de Pensiones Tipo 1 (1 año) 4.15%
Nov.2014 / Nov.2009 Fondo de Pensiones Tipo 1 (5 años) 2.72%
Fondo de Pensiones Tipo 2 (5 años) 2.89%
Fondo de Pensiones Tipo 3 (5 años) 2.29%
Nov.2014 / Nov.2004 Fondo de Pensiones Tipo 2 (10 años) 7.41%
Nov.2014 / Nov.1994 Fondo de Pensiones Tipo 2 (20 años) 7.45%
Nov.2014 / Nov.1993 Fondo de Pensiones Tipo 2 (21 años) 7.58%
AFP
 54

IV. RENTABILIDAD AJUSTADA POR RIESGO (3) (4) Habitat Integra Prima Profuturo
Nov.2014/Nov.2013 Fondo de Pens. Tipo 1 (1 año) N.A. 3.88 3.83 3.54
Fondo de Pens. Tipo 2 (1 año) N.A. 2.19 2.43 1.85
Fondo de Pens. Tipo 3 (1 año) N.A. 1.05 1.37 0.97

V. RENTABILIDAD NETA DE COMISIONES DE LOS APORTES VOLUNTARIOS SIN FIN PREVISIONAL (3)(5)
Rentabilidad de los Afiliados con Aportes Voluntarios Sin Fin Previsional y Obligatorios en la misma AFP
Rentabilidad Neta Nominal
Nov.2014/Nov.2013 Fondo de Pens. Tipo 1 (1 año) N.A. 6.27% 6.21% 5.99%
Fondo de Pens. Tipo 2 (1 año) N.A. 6.19% 7.05% 5.10%
Fondo de Pens. Tipo 3 (1 año) N.A. 3.14% 4.92% 3.17%
Rentabilidad Neta Real
Nov.2014/Nov.2013 Fondo de Pens. Tipo 1 (1 año) N.A. 3.01% 2.95% 2.74%
Fondo de Pens. Tipo 2 (1 año) N.A. 2.94% 3.77% 1.88%
Fondo de Pens. Tipo 3 (1 año) N.A. -0.01% 1.71% 0.01%

VI. COMISIONES y PRIMAS DE SEGURO

Comisión por la administración de Aportes Obligatorios
1.47% 1.55% 1.60% 1.69%
- Comisión sobre Remuneración (Flujo)
Comisión por la administración de Aportes Obligatorios-Comisión Mixta(período de transición)(6)
Componente de Flujo (tasa mensual) 0.47% 1.45% 1.51% 1.49%
Componente de Saldo (tasa anual) 1.25% 1.20% 1.25% 1.20%
Prima de Seguro (7) 1.23% 1.23% 1.23% 1.23%
Comisión por la Gestión de Aportes Voluntarios Sin Fin Previsional (AVSP) para los Afiliados con
AVSP y Obligatorios en la misma AFP (8)
Fondo de Pens. Tipo 1 0.091% 0.095% 0.100% 0.100%
Fondo de Pens. Tipo 2 0.124% 0.145% 0.130% 0.175%
Fondo de Pens. Tipo 3 0.157% 0.165% 0.160% 0.190%
(1) A partir del 1 de junio de 2013 los nuevos afiliados ingresan a la AFP ganadora del proceso de licitación.
Los nuevos afiliados registrados por las administradoras no ganadoras de la Licitación se encuentran dentro
del Régimen Especial de Pensiones para Trabajadores Pesqueros- Ley N° 30003.
(2) La rentabilidad se obtiene al comparar el valor cuota promedio del mes actual con el valor cuota promedio
del mismo mes correspondiente a años anteriores. Los valores cuota utilizados para el cálculo de los
indicadores de rentabilidad son valores cuota ajustados según el artículo 74° del Reglamento del SPP y la
metodología establecida en el Oficio Múltiple N° 19507-2006.
(3) La rentabilidad de los distintos tipos de fondos de pensiones es variable, su nivel en el futuro puede
cambiar en relación con la rentabilidad pasada. La rentabilidad actual o histórica no es indicativo de que en
el futuro se mantendrá.
(4) La rentabilidad ajustada por riesgo muestra el retorno obtenido por un Fondo de Pensiones por unidad
de riesgo asumida por su portafolio de inversiones, considerado como medida de riesgo la volatilidad del
valor cuota. Cuanto más alta resulte la rentabilidad ajustada por riesgo significará una mejor gestión del
portafolio, considerando tanto la rentabilidad como el riesgo. El cálculo se ha efectuado utilizando la
metodología establecida en el artículo 72°A del Título VI del Compendio de Normas del SPP.
(5) La rentabilidad neta de comisiones de los aportes voluntarios sin fin previsional fue calculada utilizando
la metodología establecida en la Directiva Nº SBS-DIR-EEC-362-01. (6) El
componente de Flujo se ha expresado sobre base mensual y el componente de Saldo sobre base anual.
(7) Aplicable sobre una Remuneración Máxima Asegurable de S/. 8 493,46.
(8) Las comisiones se han establecido sobre la base de un mes de 30 días y se aplican sobre el saldo promedio
mensual de aportes voluntarios.
Nota: Información estadística detallada sobre el Sistema Privado de Pensiones se puede consultar en la
página web de la Superintendencia (www.sbs.gob.pe).
Fuente: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
 55

Gráfico 7
TOTAL CARTERA ADMINISTRADA POR INSTRUMENTO FINANCIERO
A FEBRERO 2015 (%)

Certificado y
Operaciones en Bonos del
Depósito a Plazo
tránsito, 0.0 Gobierno
del BCRP, 0.0
Inversiones en Central, 17.4
el Exterior, 41.6 Certificado y
Depósito a
Plazo, 7.3

Títulos de
Deuda, 0.4

Otros Bonos del

Sector, 5.6

Títulos de
Deuda emitidos
por Entidades
No Financieras,
1.0
Bonos de
Empresas No
Financieras, 5.9

Bonos para
Acciones y
Nuevos
Otros Locales, Valores
Proyectos, 0.3
11.7 representativos
sobre Acciones,
8.8
Nota: Total de Cartera Administrada Febrero 2015 = S/. 119 mil millones
Fuente: SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
 56

Gráfico 8
INVERSION LA CARTERA POR SECTOR ECONOMICO (%)
(FEBRERO 2015)

Nota: Puede observarse que la mayor inversión individual tanto por tipo de fondo (1, 2, 3) como por destino nacional o extranjero es en fondos de inversión del extranjero. Para
una desagregación véase el Cuadro 6A.
 57

Gráfico 9
RENTABILIDAD ANUALIZA DE LOS FONDOS DE PENSIONES
(EN PORCENTAJES)

Extraído: El Comercio. Fondos de Pensiones serían afectados si ponen al Perú como mercado Frontera. 21
Agosto 2015
Nota: Obsérvese que la rentabilidad negativa en el 2008, 2009 y parte del 2011 y 2012 puede haber sido
compensada con la rentabilidad positiva entre el 2009 y mediados del 2011. Desde mediados del 2013 la
rentabilidad es cercana a cero de los tres fondos tendiendo a mejorar levemente en los doce últimos meses.

CARTERA O PORTAFOLIO DE INVERSIONES DEL FONDO DE AFP´s

Al 30 de enero 2015
(Análisis de los autores)

1. El monto total es de 116 mil millones de soles es decir, aproximadamente 36 mil millones de
dólares corrientes. Este monto se acerca al valor en dólares a las exportaciones totales en el
año 2014. El presupuesto público del Perú en el mismo año es de 130 mil millones, es decir 41
mil millones dólares.

2. Se invierte en el Perú 69 mil millones soles (59%). Se invierte en el extranjero 47 mil millones
soles (41%).

3. De lo invertido a nivel nacional, el 18% se invierte en el gobierno; el 17% en el sistema no

financiero; el 14% en sistema financiero; 5% en sociedades titulizadoras; y 5% en
administradoras de fondos.

4. De lo invertido en el extranjero, el 35% se invierte en administradoras de fondos; el 2% en el

sistema financiero; el 2% en el sistema financiero; y 1% en gobiernos.
 58

5. En el siguiente cuadro se presenta jerarquizada la cartera de inversiones del actual fondo de

pensiones. Entre las muchas observaciones están las siguientes:
· El mayor parte de la inversión total (dentro y fuera del Perú) es absorbido por
administradoras en el extranjero 35% (ver el detalle en el Cuadro adjunto) seguido por el
gobierno peruano (18%) y a continuación por las empresas privadas en el Perú (17%) y las
empresas financieras (14%).
· Importantes empresas privadas peruanas, financieras y no financieras tienen patrimonio
perteneciente a los fondos de las AFP´s. (Por ejemplo Alicorp, principal empresa de la
industria alimentaria perteneciente al Grupo Romero) Pero como los operadores de este
fondo pertenecen a los mismos grupos económicos es evidente que este es una forma de
financiar negocios privados con fondos sociales. Véase el listado en el punto 3 de inversión
nacional.
· Pero según los datos de la SBS la rentabilidad bruta real anual promedio del SPP2 en el Perú
entre agosto de 1993 y diciembre del 2012 atravesó tres períodos:
-Agosto 1993 - Agosto 2001: 6.35%
-Septiembre 2001 – Julio 2007: 18.63%
-Agosto 2007 – Octubre 2012: 0.4%
Esta volatilidad y alto riesgo ha sido trasladada a los afiliados ocasionándoles pérdidas que
se reflejan en las precarias montos de pensiones otorgadas hasta ahora.

Cuadro 7
CUADRO SINTESIS: CARTERA POR EMISOR Y TIPO DE INSTRUMENTO
(AL 30.01.15)
Monto Miles S/. Monto Miles US$ %
I.NACIONAL 68,520,488 22,798,176 58.91%
1. Gobierno 21,266,268 7,075,725 18.28%
2. Sistema Financiero 16,271,734 5,413,941 13.99%
3. Sistema no Financiero 19,415,937 6,460,082 16.69%
4. Administradoras de Fondos 5,590,842 1,860,188 4.81%
5. Sociedades Titulizadoras 5,975,708 1,988,241 5.14%
II.EXTRANJERO 47,241,059 15,718,072 40.61%
1. Gobierno 1,370,627 456,036 1.18%
2. Sistema Financiero 2,100,553 698,897 1.81%
3. Sistema no Financiero 2,663,348 886,151 2.29%
4. Administradoras de Fondos 41,106,531 13,676,988 35.34%
III. OPERACIONES EN TRÁNSITO 555,828 184,936 0.48%
TOTAL 116,317,375 38,701,184 100.00%

2
Esta rentabilidad bruta real debería ajustarse incluyendo las comisiones a las AFP´s con lo que las ganancias
serían menores y las pérdidas mayores.
 59

Cuadro 8
CARTERA POR EMISOR Y TIPO DE INSTRUMENTO (AL 30.01.15)
Monto Miles S/. Monto Miles US$ %
I.NACIONAL 68,520,488 22,798,176 58.91%
1. Gobierno 21,266,268 7,075,725 18.28%
GOB.CENTRAL 21,063,683 7,008,321 18.11%
BCRP 202,585 67,404 0.17%
2. Sistema Financiero 16,271,734 5,413,941 13.99%
Continental 3,905,685 1,299,502 3.36%
Credito 3,610,808 1,201,390 3.10%
Scotiabank 2,522,765 839,376 2.17%
Interbank 2,240,462 745,448 1.93%
Intergroup 809,699 269,403 0.70%
Credicorp 802,617 267,047 0.69%
Cofide 306,695 102,044 0.26%
Bid 285,924 95,133 0.25%
Fond Mivivienda 188,153 62,602 0.16%
Intercorp Perú 175,536 58,404 0.15%
Interamericano 128,396 42,720 0.11%
Crediscotia 113,970 37,920 0.10%
Citibank 111,098 36,965 0.10%
Jpmc&Cope 109,980 36,593 0.09%
Pacífico 103,859 34,556 0.09%
Caf 100,977 33,597 0.09%
Santander Perú 97,925 32,582 0.08%
Edyficar 93,056 30,962 0.08%
Deutsche L - Pe 86,646 28,829 0.07%
Financiero 76,918 25,592 0.07%
Banco Falabella 75,421 25,094 0.06%
Mibanco 74,943 24,935 0.06%
Bco Ripley 70,387 23,419 0.06%
Interseguro 41,546 13,823 0.04%
Deutsche Bank P 41,300 13,741 0.04%
Gnb Perú 39,314 13,081 0.03%
Financiera Uno 32,058 10,666 0.03%
Financiera Efec 20,786 6,916 0.02%
Confianza 2,984 993 0.00%
Leas Total 1,826 608 0.00%
3. Sistema no Financiero 19,415,937 6,460,082 16.69%
Alicorp S.A. 1,962,474 652,956 1.69%
Enersur 1,864,425 620,333 1.60%
G & M S.A. 1,455,421 484,249 1.25%
Unacem S.A.A. 1,383,094 460,184 1.19%
Edegel S.A. 1,124,510 374,148 0.97%
Pacasmayo S.A.A 1,016,830 338,320 0.87%
Minsur 1,006,029 334,727 0.86%
 60

Volcan 859,390 285,937 0.74%

Luz Del Sur 824,956 274,480 0.71%
Rutas De Lima 820,532 273,008 0.71%
Telefonica 660,350 219,712 0.57%
Edelnor S.A. 646,976 215,262 0.56%
Milpo 630,105 209,649 0.54%
Ferreycorp 430,231 143,147 0.37%
Cencosud Pe 420,658 139,962 0.36%
Inkia Energy 366,532 121,953 0.32%
Kallpa 350,943 116,766 0.30%
Transp Gas Peru 262,227 87,248 0.23%
Peru Lng 262,173 87,230 0.23%
Buenaventura 231,027 76,867 0.20%
Energía Eólica 215,059 71,555 0.18%
Plus Camisea 203,091 67,573 0.17%
Rep 202,728 67,452 0.17%
Olmos 186,093 61,917 0.16%
Tel Moviles 153,163 50,960 0.13%
Gloria 144,517 48,084 0.12%
Maestro 127,382 42,383 0.11%
Sabmiller-Pe 127,343 42,370 0.11%
Ripley Pe 124,108 41,293 0.11%
Cnch 119,617 39,799 0.10%
Calidda 110,107 36,635 0.09%
Cía Minera Ares 99,359 33,059 0.09%
Duke E.I Egenor 91,915 30,582 0.08%
Terminales Pait 87,964 29,267 0.08%
Plus Lote 56 73,059 24,308 0.06%
Ed. El Comercio 72,745 24,204 0.06%
Inretail 71,885 23,918 0.06%
Eten 71,757 23,875 0.06%
Saga 71,155 23,675 0.06%
Abengoa 68,304 22,726 0.06%
Lap 65,934 21,937 0.06%
Camposol 63,350 21,078 0.05%
Cons. Transmant 48,827 16,246 0.04%
H2Olmos 39,299 13,076 0.03%
Inmuebles Comer 38,421 12,784 0.03%
J R. Lindley 33,597 11,178 0.03%
Coazucar 28,469 9,472 0.02%
Exalmar 26,433 8,795 0.02%
Relapasa 20,629 6,864 0.02%
Cineplex 17,716 5,894 0.02%
Atacocha 10,229 3,403 0.01%
Iccgsa 10,019 3,334 0.01%
 61

El Brocal 8,165 2,717 0.01%

Andino Investme 4,613 1,535 0.00%
Hochschild 1 0 0.00%
4. Administradoras de Fondos 5,590,842 1,860,188 4.81%
Compass Group 1,612,262 536,433 1.39%
Enfoca Safi 1,231,038 409,592 1.06%
Sigma 867,322 288,576 0.75%
Accapitales 548,930 182,640 0.47%
Larrain Vial Pe 485,654 161,587 0.42%
Blackrock ITC P 388,970 129,418 0.33%
Faro Capital 199,024 66,219 0.17%
Summa 145,121 48,285 0.12%
Seaf Safi 59,057 19,650 0.05%
Carlyle Peru Gp 41,541 13,821 0.04%
Macrocapitales 11,923 3,967 0.01%
5. Sociedades Titulizadoras 5,975,708 1,988,241 5.14%
Credititulos 1,069,751 355,928 0.92%
Bcp -Pfinf 1,044,815 347,631 0.90%
Peptsscn 577,128 192,023 0.50%
Interoceanicaiv 447,053 148,744 0.38%
Conti Senior 435,881 145,027 0.37%
Inretail Consum 419,163 139,464 0.36%
Conti Senior Ii 373,442 124,252 0.32%
Inretail Shoppi 312,428 103,951 0.27%
Conti Trust 273,218 90,905 0.23%
Peru Payroll De 238,087 79,216 0.20%
Iirsa Norte 215,616 71,740 0.19%
Ccr Inc. 136,226 45,325 0.12%
Ibk 126,594 42,121 0.11%
Crpaotrust 112,346 37,380 0.10%
Scotia St 91,149 30,327 0.08%
Crpao Vac Trust 50,900 16,935 0.04%
Sbp Dpr Finace 36,286 12,073 0.03%
Continental St 9,190 3,058 0.01%
Interoceanica V 6,433 2,140 0.01%
II. EXTRANJERO 47,241,059 15,718,072 40.61%
1. Gobierno 1,370,627 456,036 1.18%
Treasury 729,526 242,728 0.63%
Gob Mex 556,573 185,183 0.48%
Gob Chile 53,262 17,721 0.05%
Gob Col 31,266 10,403 0.03%
2. Sistema Financiero 2,100,553 698,897 1.81%
Bancomer 434,388 144,530 0.37%
B. Santander Br 311,317 103,582 0.27%
Btg Pactual 277,302 92,264 0.24%
 62

Brown Brothers 235,954 78,507 0.20%

Discover Financ 202,295 67,308 0.17%
Visa 140,157 46,633 0.12%
Findeter 90,861 30,231 0.08%
M. Lynch & Co 68,646 22,840 0.06%
Aval 65,223 21,701 0.06%
Morgan Stanley 62,879 20,921 0.05%
Wells Fargo Ban 50,221 16,709 0.04%
Davivienda 47,094 15,669 0.04%
A Nz Bank Group 38,821 12,916 0.03%
Jpmc&Co 36,869 12,267 0.03%
Kexim 21,705 7,222 0.02%
Dnb Bank 7,172 2,386 0.01%
Skandinaviska E 4,778 1,590 0.00%
Bandobra 1,869 622 0.00%
Banco De Bogotá 1,289 429 0.00%
Itau Unibanco 1,241 413 0.00%
Bsantander Mexi 472 157 0.00%
3. Sistema no Financiero 2,663,348 886,151 2.29%
Scc 332,235 110,542 0.29%
Ep Medellin 257,149 85,559 0.22%
Americamovil 248,550 82,698 0.21%
Lan 175,727 58,468 0.15%
Schlumberger 167,269 55,654 0.14%
Falabella Saci 162,755 54,152 0.14%
Eog Resources 151,128 50,283 0.13%
Televisa 150,621 50,115 0.13%
Cemex 144,378 48,038 0.12%
Metlife 135,244 44,998 0.12%
Cn Odebretch 91,717 30,516 0.08%
Halliburton 86,459 28,767 0.07%
Pacific Rubiale 74,969 24,944 0.06%
Apple 67,535 22,470 0.06%
Emgesa 56,190 18,695 0.05%
Colombia Teleco 55,110 18,336 0.05%
Grupo Atic 45,778 15,231 0.04%
Cosan S.A. 43,839 14,586 0.04%
Ecopetrol 42,256 14,059 0.04%
Mexgene 41,855 13,926 0.04%
E.T De Bogota 38,551 12,827 0.03%
Guanay 32,053 10,665 0.03%
Brasil Foods 17,541 5,836 0.02%
Oleoducto Centr 16,393 5,454 0.01%
Copa 11,238 3,739 0.01%
Avianca 11,064 3,681 0.01%
 63

Tam La 3,219 1,071 0.00%

Odebrecht Drill 1,106 368 0.00%
Vale Do Rio 908 302 0.00%
Cencosud 482 160 0.00%
Avianca Holding 30 10 0.00%
4. Administradoras de Fondos 41,106,531 13,676,988 35.34%
Blackrock USA 16,157,758 5,376,018 13.89%
State St Bank 8,069,958 2,685,041 6.94%
Bank New York 2,539,931 845,087 2.18%
Vanguard Group 1,466,971 488,091 1.26%
Larrain Vial 1,292,189 429,938 1.11%
Gartmore 1,175,753 391,197 1.01%
Allianz 855,648 284,692 0.74%
Pioneer 723,215 240,628 0.62%
Van Eck 717,757 238,812 0.62%
Nnipl 617,361 205,409 0.53%
Swiss & Global 556,121 185,033 0.48%
Matthews Intern 470,197 156,444 0.40%
Muzinich 405,394 134,883 0.35%
Aberdeen 394,413 131,229 0.34%
Pictet 381,712 127,003 0.33%
Schroder 376,567 125,292 0.32%
Blackrock AMIL 351,956 117,103 0.30%
Threadneedle In 319,651 106,354 0.27%
Dws 317,963 105,793 0.27%
Dimensional 304,221 101,221 0.26%
Vontobel 282,544 94,008 0.24%
Henderson Inves 268,732 89,413 0.23%
Jp Morgan F.F. 262,146 87,221 0.23%
Mfs 261,354 86,958 0.22%
Ubs 223,250 74,280 0.19%
Invesco 217,683 72,428 0.19%
Morgan Stan Inv 210,399 70,004 0.18%
Gbm 208,817 69,478 0.18%
Investec 178,012 59,228 0.15%
Arc Gp Ii 154,368 51,361 0.13%
Fidelity 138,659 46,135 0.12%
Robeco 130,794 43,518 0.11%
Arc Gp 113,936 37,909 0.10%
Terranum GP 113,851 37,880 0.10%
Partners Group 104,588 34,799 0.09%
Apollo COA 80,304 26,719 0.07%
PG Secpf 74,765 24,876 0.06%
Ds Vii As Lp 62,402 20,762 0.05%
Pgm X Ltd 53,737 17,879 0.05%
 64

Trg Management 49,148 16,352 0.04%

Franklin Temp 45,068 14,995 0.04%
Apax Viii Gp 44,673 14,863 0.04%
Actis GP LLP 41,577 13,833 0.04%
Coller Int Gp 38,273 12,734 0.03%
Mellon Global 36,830 12,254 0.03%
CSABF Genpartlp 36,633 12,188 0.03%
Pinebridge 35,474 11,803 0.03%
Altamar 22,579 7,512 0.02%
Axa Funds 22,269 7,409 0.02%
Lexington Partn 21,000 6,987 0.02%
Wisdomtreeasset 18,947 6,304 0.02%
Janus 18,220 6,062 0.02%
Hipep Vi 16,859 5,609 0.01%
Hv Ix-Buy As Lc 12,079 4,019 0.01%
Pasia Vi 11,764 3,914 0.01%
Bnp Paribas Inv 64 21 0.00%
III. OPERACIONES EN TRÁNSITO 555,828 184,936 0.48%
TOTAL 116,317,375 38,701,184 100.00%

Cuadro 9
ACCIONISTAS ACTUALES DE ALICORP

Nota: Cuatro Tipos de Accionistas tienen el 50.1%

AFP´s: 25.9%
Grupo Romero: 7.7%
Birmingham Merchant S.A.: 11.0%
Atlantic Security Bank: 5.5%
Fuente: Memoria ALICORP 2014

El siguiente cuadro elaborado por la Oficina del Congresista Roberto Angulo muestra que en
términos reales desde el inicio de la implementación del sistema hasta 2013 los aportantes tienen
una pérdida cercana a 40 mil millones de soles (30% del fondo en términos reales).

Cuadro 10
INDEXACION Y CAPITALIZACION DE APORTES Y COMISIONES EN AFP
INDEXACION CAPITALIZACION TOTAL
APORTE (Mills. S/. y %)
58,860 12,617 40,912 112,390
52.60% 11.20% 36.40% 100%
COMISION (Mills. S/. y %)
 65

11,521 2,864 9,780 24,165

47.67% 11.85% 40.48% 100%
Fuente: Oficina Congresista Roberto ANGULO. SPP. Actualización de Aportes a AFP por Inflación y Tasa de
Interés
 66

Cuadro 11
ACTUALIZACION DE APORTES Y COMISIONES PAGADA POR LOS AFILIADOS
DESDE 1993 A 2013 (Millones S/.): PERDIERON 39,396 MILLONES S/.
Total Nominal Total a Valor Actual
Aportes (a) 58,860 112,390
Comisiones (b) 11,521 24,165
Fondo (a)+(b) 70,381 136,555
Fondo Existente 2014 97,158
Pérdida (30%) (39,396)
Fuente: Oficina Congresista Roberto Angulo. SPP. Actualización de Aportes a AFP por Inflación y Tasa de
Interés

De acuerdo con Jorge Rojas, en los primeros años las utilidades netas y operativas fueron negativas
como resultado de los gastos y costos iniciales. A partir de 1997 fueron positivas. Y actualmente el
negocio de las AFP´s constituyen unos de los 2 negocios más rentables en el Perú. Como lo muestra
en el Cuadro 12 han tenido como utilidad neta 3,024 millones de soles desde que existen.

Cuadro 12
UTILIDADES OPERATIVAS Y UTILIDADES NETAS DE LAS AFP, 1993-2012
(MILLONES DE SOLES Y DE SOLES DE 2012)
Utilidades operativas Utilidades netas
Años
Millones S/. Millones S/. 2012 Millones S/. Millones de S/. 2013
1993 -57.1 -148.2 -57.1 -148.2
1994 -88.7 -186.0 -88.7 -186.0
1995 -38.4 -72.5 -38.4 -72.5
1996 -46.5 -78.6 -55.0 -93.1
1997 14.6 22.7 15.4 23.9
1998 31.1 45.1 31.8 46.2
1999 88.3 124.0 88.9 124.9
2000 219.9 297.6 185.7 251.4
2001 261.8 347.5 210.3 279.2
2002 277.9 368.2 217.6 288.3
2003 287.7 372.7 251.8 326.1
2004 323.2 404.0 233.0 291.1
2005 265.0 325.9 218.7 268.9
2006 -10.8 -13.1 49.3 59.5
2007 76.5 90.6 164.3 194.6
2008 223.7 250.5 4.4 4.9
2009 312.5 339.9 377.1 410.3
2010 347.6 372.4 240.5 257.7
2011 423.2 438.7 310.5 321.8
2012 524.6 524.6 374.5 374.5
Total 1993-2012 3,436.0 3,826.1 2,734.5 3,023.6
Fuente: SBS, BVL
Extraído de: Jorge Rojas. El Sistema Privado de Pensiones del Perú. 2014

En cuanto a la rentabilidad de las AFP, Jorge Rojas comparando a las empresas que cotiza en la
Bolsa de Valores de Lima obtiene que “si calculamos la rentabilidad de todas las AFP como si fueran
 67

una sola empresa –esto es, encontrando el ratio entre total de sus utilidades y el total de sus
patrimonios- hallamos que durante el período 2000-2012 las AFP estuvieron en el diez% (decil)
superior de empresas más rentables durante siete de los trece años considerados, llegando a
ocupar el primer lugar durante el bienio 2000-2001”3 (Ver Cuadro 13)

Cuadro 13
LA RENTABILIDAD DE LAS AFP COMPARADA CON OTRAS EMPRESAS QUE COTIZAN EN
BOLSA, 2000-2012
Total de Posición
Puesto de
Año empresas relativa
orden
BVL (percentil)
2000 1 204 1
2001 1 198 1
2002 4 190 3
2003 2 190 2
2004 3 192 2
2005 12 203 6
2006 140 197 72
2007 82 201 41
2008 176 225 79
2009 20 227 9
2010 85 227 38
2011 47 232 21
2012 27 235 12
Fuente: BVL
Extraído de: Jorge Rojas. El Sistema Privado de Pensiones del Perú. 2014

“Las AFP han estado autorizadas por ley a cobrar hasta tres tipo de comisiones: una comisión fija,
una comisión variable como porcentaje de la remuneración asegurable del afiliado y otra comisión
variable como porcentaje del saldo administrativo (DL 25897).”

“Pero es importante notar que la tendencia a la baja de las comisiones variables cobradas por las
AFP no necesariamente implica una mayor competencia o una menor rentabilidad para ellas.”

“Seguramente se puede tratar de dar una serie de explicaciones sobre por qué tan alto porcentaje
(casi el 50%) de los ingresos por ventas se convierte en utilidades de las AFP, pero lo más plausible
es atribuirlo al poder oligopólico de dichas empresas y al carácter cautivo del mercado en que
operan.” (última columna del cuadro)

“Una observación final, si bien las AFP no tienen utilidades en los primeros años pero obtienen
ingresos por comisiones”.4

3
Jorge Rojas. El Sistema Privado de Pensiones en el Perú.
4 Jorge Rojas Op. cit
 68

Cuadro 14
COMISIONES, INGRESOS POR COMISIONES Y UTILIDADES DE AFP, 1993-2012
Comisiones y Prima Cuenta AFP
Ingreso
Utilidad
Comisión Prima de por Utilidad/ingreso
Año Comisión operativa
Variable seguro comisiones por comisiones
fija (S/.) (millones
(%) (%) (millones (%)
S/.)
S/.)
1993 0.9 0.6 2.3 1 -64 -
1994 2.4 2.0 2.0 67 -89 -
1995 3.1 2.0 1.1 142 -38 -
1996 3.2 2.0 1.3 225 -46 -
1997 0.0 2.3 1.4 330 15 4
1998 0.0 2.3 1.4 399 31 8
1999 0.0 2.3 1.4 435 88 20
2000 0.0 2.4 1.3 490 220 45
2001 0.0 2.4 1.4 505 262 52
2002 0.0 2.3 1.3 532 278 52
2003 0.0 2.3 0.9 562 288 51
2004 0.0 2.3 0.9 599 323 54
2005 0.0 2.0 0.9 627 265 42
2006 0.0 1.8 0.9 506 -11 -2
2007 0.0 1.8 0.9 639 76 12
2008 0.0 1.9 0.9 749 224 30
2009 0.0 2.0 1.0 797 312 39
2010 0.0 2.0 1.1 847 348 41
2011 0.0 1.9 1.4 975 423 43
2012 0.0 1.8 1.3 1,114 525 47
Fuente: SBS
Extraído de: Jorge Rojas. El Sistema Privado de Pensiones del Perú. 2014

“Si pasamos ahora de considerar el monto de las utilidades de las AFP a medir su tasa rentabilidad,
observamos que las elevadas comisiones permitieron a las AFP alcanzar rentabilidades mucho más
altas que las obtenidas por los afiliados a los fondos de pensiones que ellas mismas administran.
40.2% versus 12.4% en el fondo 2, más rentable que alcanzó el 33.2% de rentabilidad en el año 2009.
Por su parte la rentabilidad mayor se dio en el 2002 con 74.0%”5

5 Idem
69
 70

Cuadro 15
RENTABILIDAD NOMINAL PROMEDIO DE LAS AFP COMPARADA CON LA DE LOS FONDOS DE
PENSIONES, 1998-2012
Rentabilidad Rentabilidad
Año
Promedio AFP fondo tipo 2 SPP
1998 22.5 1.0
1999 13.3 23.1
2000 70.4 -3.3
2001 73.9 10.9
2002 74.0 12.9
2003 67.0 24.2
2004 72.8 9.3
2005 49.8 20.2
2006 -1.5 28.3
2007 8.6 25.0
2008 26.1 -21.9
2009 27.5 33.2
2010 26.1 18.4
2011 35.2 -7.1
2012 37.5 11.8
Promedio Simple 40.2 12.4
Fuente: SBS
Extraído de: Jorge Rojas. El Sistema Privado de Pensiones del Perú. 2014

IV. ANALISIS DEL SISTEMA ONP

Sistema Nacional de Pensiones6

El Sistema Nacional de Pensiones- SNP, creado a través del Decreto Ley N°19990 es administrado
por la Oficina de Normalización Previsional-ONP.

EL SNP se constituyó en 1973 operando como un sistema de reparto de beneficio definido, es decir,
los aportes de los activos a un fondo colectivo sirven para financiar las pensiones de los jubilados.
El principio fundamental de este sistema es la solidaridad debido a que las personas que aportaron
más al sistema favorecerán a los que aportaron menos. La tasa de aporte en este régimen es de
13% de la remuneración asegurable.

Con el fin de mantener un equilibrio financiero en este sistema el Estado fija una pensión máxima
y mínima, asimismo el derecho a una pensión se basa en dos elementos: la edad del afiliado (a
partir de los 65 años) y el periodo de aportación (no menor de 20 años), ambos requisitos son
concurrentes. Cabe señalar que este régimen según el cumplimiento de otros requisitos también
otorga pensiones de invalidez y de sobrevivencia a la viuda, a los hijos menores o a los padres del
asegurado.

6 Extraídos de los siguientes documentos: ONP. Preguntas Frecuentes (2014); Reflexión Democrática. Informativo 131
(2008). AFP Integra. Cuadro Comparativo Sistema Pensiones Privadas y Sistema Nacional de Pensiones.
 71

Asimismo, mediante Decreto Legislativo N° 817, se creó el Fondo Consolidado de Reservas

Previsionales – FCR en el año 1996, de carácter intangible y con personería jurídica de derecho
público, que tiene como objeto respaldar las obligaciones de los regímenes previsionales a cargo
de la Oficina de Normalización Previsional – ONP. Este fondo está conformado por las reservas
actuariales de los regímenes previsionales del Sector Público administrados por la ONP, así como
otros recursos que se destinen por parte del Tesoro Público mediante Decreto Supremo
refrendado por el MEF.

A diciembre del 2013 el SNP, tiene a su cargo 508,837 pensionistas y cuenta con 3’704,153
asegurados, de los cuales el 42% aporta de manera activa.

Cuadro 16
POBLACIÓN PENSIONARIA ONP: 2010-2013
Población 2010 2011 2012 2013
SNP Asegurados 2,469,420 2,855,940 3,269,152 3,704,153
ONP Aportantes 1,117,547 1,226,077 1,350,284 1,555,727
ONP Pensionistas Total 481,319 490,954 501,791 508,837
Pensionistas Decreto Ley Nº 19990 455,476 464,860 475,797 481,366
Pensionistas Decreto Ley Nº 18846 19,616 19,970 20,288 20,460
Pensionistas de otros regímenes 6,227 6,124 5,706 7,011
Fuente: ONP Extraído: ONP. Memoria 2013

Cuadro 17
EVOLUCION DE LA RECAUDACION BRUTA AL SNP – QUINQUENIO
(MILES DE NUEVOS SOLES)
Recaudación
Años Recaudación Total Nº de Aportantes
Promedio Mensual
2009 1,495,747 124,729 934,356
2010 1,729,835 144,153 1,117,547
2011 2,084,253 173,688 1,226,077
2012 2,493,574 207,798 1,350,284
2013 2,894,926 241,244 1,555,797
Nota: Incluye aportaciones, moras y multas
Fuente: ONP Extraído: ONP. Memoria 2013

Cuadro 18
PRESUPUESTO INSTITUCIONAL ONP – EGREOS
(MILLONES DE NUEVOS SOLES)
Agrupación de Gasto 2012 2013
Gasto de Pensiones 4,414 4,772
Redención Bonos de Reconocimiento y Bonos Complementarios 514 448
Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo – SCTR 59 51
Gastos Operativos y Administrativos 323 367
Total de Gastos 5,310 5,638
Fuente: ONP Nota: Actualizado al 02 de Abril de 2014
Extraído: ONP. Memoria 2013

La ONP es una institución pública descentralizada del Ministerio de Economía y Finanzas. Su misión
es brindar seguridad previsional otorgando pensiones mediante un servicio público eficiente,
 72

predecible y transparente. Tiene fondos y patrimonio propio, autonomía funcional, administrativa,

técnica, económica y financiera, constituyendo un pliego presupuestal.

Los recursos para las pensiones provienen de las siguientes fuentes:

“a) Recursos Ordinarios: Son los recursos asignados por el Gobierno Central a través del
Ministerio de Economía y Finanzas para el pago de las pensiones y para el cumplimiento
de sus funciones.
b) Recursos Determinados - Contribuciones a los Fondos: Provenientes de la recaudación
de los aportes al Sistema Nacional de Pensiones (SNP) - Decreto Ley N° 19990, las
transferencias del Fondo Consolidado de Reservas Previsionales y los aportes al Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo. Contribuciones a Fondos provenientes de las
transferencias internas del Sector Público: Constituidas por las transferencias mensuales
que efectúa el Banco de la Nación y EsSalud a la ONP. Las transferencias recibidas del Banco
de la Nación financian la parte alícuota a su cargo consignada en las Planillas de Pensiones
de EMSAL y ENATA. En tanto que con las transferencias provenientes de EsSalud se realiza
el pago de los beneficiarios de rentas vitalicias otorgadas mediante el régimen del Decreto
Ley N° 18846 (renta vitalicia de accidente de trabajo, de enfermedad profesional y otros).
c) Rentas de propiedad: Rendimientos financieros corrientes sobre la recaudación de
aportaciones del SNP.
d) Las donaciones, créditos, legados, transferencias, y demás recursos provenientes de
cooperación nacional e internacional.
e) Saldos de Balance, recursos financieros distintos a la Fuente de Financiamiento
"Recursos Ordinarios", que no se utilizaron a la culminación del ejercicio fiscal del año
anterior al que se incorporaron mediante Crédito Suplementario.”7

En el SNP la pensión tiene un valor tope que es determinado por el estado a través de un Decreto
Supremo. A la fecha, la pensión máxima (tope) que se otorga en este sistema asciende a la suma
de S/. 857.36.

En lo que respecta a la pensión mínima en el Sistema Nacional de Pensiones:

La Pensión Mínima vigente se paga tal como se muestra a continuación:
-S/. 5,810 en términos anuales (14 pagos mensuales de S/. 415) para quienes han acreditado más
de 20 años de aportes.
-S/. 3,780 en términos anuales (14 pagos mensuales de S/. 270) para viudez, orfandad y
ascendencia.
-S/. 5,810 en términos anuales (14 pagos mensuales de S/. 415) para invalidez.

Para quienes reunieron los requisitos de edad y aportes al 18 de diciembre de 1992 la pensión
mínima se paga tal como se muestra a continuación:
-S/. 4,844 en términos anuales (14 pagos mensuales de S/. 346) para quienes aportaron más de 10
y menos de 20 años.
-S/. 4,312 en términos anuales (14 pagos mensuales de S/. 308) para quienes aportaron más de 5
años y menos de 10.
-S/. 3,780 en términos anuales (14 pagos mensuales de S/. 270) para quienes aportaron 5 o menos
años.
Extraído: Página web ONP

Requisitos para acceder a una pensión mínima en el Sistema Nacional de Pensiones:

7 ONP. Memoria 2013

 73

-Cumplir con los requisitos para acceder a una pensión en el SNP. Esto es, acreditar 65 años de
edad y 20 años de aportes si se solicita una pensión normal.
-En caso de solicitarse pensión adelantada se debe acreditar como mínimo 55 años de edad y 30
años de aportes, en el caso de los hombres, y 50 años de edad y 25 años de aportes en el caso de
las mujeres.
-En el caso de los regímenes especiales (periodistas, trabajadores de construcción civil,
trabajadores de industria del cuero, pilotos y copilotos) la edad de jubilación se reduce en cinco
años respecto de la edad de jubilación normal y los años de aportes son los mismos que se
requieren para la jubilación normal.
-En el caso de trabajadores mineros de socavón la edad requerida es de 45 años y el número de
aportes mínimo para tener pensión es de 20 años.
-En el caso de trabajadores de minas de tajo abierto la edad requerida es 50 años y el número de
aportes mínimo para tener pensión es 20 años.
-En el caso de trabajadores de centro de producción minera, metalúrgico o siderúrgico, la edad
mínima requerida es 50 años y el número de aportes mínimos para tener pensión es 20 años.
Extraído: Página web ONP

En el SNP el afiliado tendrá una pensión que se determina sobre la bases del promedio de sus
últimas remuneraciones anteriores al último mes aportado, según le corresponda al afiliado:
- 12, 36, 60 últimas remuneraciones según el DL 19990
- 36, 48, 60 últimas remuneraciones según DL 25967
- 60 últimas remuneraciones según la Ley 27617 y el DS 099-2002-EF
La jubilación adelantada en el Sistema Nacional de Pensiones está en función al cumplimiento de
determinada edad y años de aportación, diferenciados según el sexo del trabajador:
Jubilación Adelantada:
-Hombres: 55 años edad y 30 años de aporte.
-Mujeres: 50 años edad y 25 años de aporte.
Los trabajadores despedidos por reducción de personal o cese colectivo podrán optar por la
jubilación adelantada acreditando 20 años de aportes y 15 ó 13 años de aportes (según se trate de
hombres o mujeres respectivamente) si es que el despedido se produjo hasta el 18 de diciembre
de 1992.

En caso de jubilación adelantada el monto de la pensión se reduce a razón de 4% por cada año de
adelanto respecto de los 65 años de edad. No obstante, la pensión mínima vigente es S/. 415.

Cabe señalar que se otorga pensión por los llamados regímenes especiales a los trabajadores
mineros, de construcción civil, de la industria del cuero, marítimos, pilotos y periodistas. En
ninguno de los casos mencionados, salvo en el de los trabajadores marítimos, se debe realizar el
descuento por adelanto de edad.
Extraído: Página web ONP

Reducción de Subsidio. Cuando se crea el Sistema Nacional, se establece un equilibrio de nueve

aportantes por un pensionista. Actualmente está en una proporción de casi cuatro por uno. El año
2006, el Tesoro Público tenía que financiar el 75% de la planilla mensual, actualmente está en 36%.

Actualmente tenemos 40 mil asegurados independientes. Y con relación a los nuevos aportantes
independientes (que se verán obligados desde agosto a ingresar a un sistema de pensiones),
todavía no tenemos un estimado de cuántos pueden llegar al sistema nacional.
 74

¿Por qué el trabajador independiente tendría que elegir a la Oficina de Normalización Previsional
(ONP) y no al Sistema Privado de Pensiones de AFP?
—La decisión por optar, por uno u otro sistema,
depende del nivel de ingreso, nivel de empleabilidad. En la ONP tiene una pensión vitalicia; una
pensión que genera derecho de derivado; derecho para la viuda, derechos para los huérfanos; y
derechos de prestación de salud. Además la ONP tiene la fortaleza de contar con un fondo
consolidado de reservas. En estos momentos no es autosuficiente para pagar las pensiones, pero
está siendo conducido para aumentar la capitalización del fondo. El fondo se crea en el año 1996,
con la venta de algunas empresas públicas, pero a lo largo del tiempo ha ido incrementándose. Se
está rentabilizándose todos los años.

Es cierto que el empleador es el que declara y retiene los pagos, pero hay una percepción de los
afiliados respecto a que el Estado les garantiza una pensión. Al final es una decisión personal.

ONP
Subsidio del Estado

- S/. 5,433 millones de soles es el presupuesto para el pago de la planilla a los pensionistas, en el
2013.
- S/. 1,956 millones financiará el Estado para el pago de la planilla a los pensionistas, en el 2013.

Afiliados a la ONP

- 3 millones de afiliados aproximadamente.
- 1 millón 200 mil de aportantes activos.
- 40 mil afiliados independientes.
- 60% de afiliados son hombres.
- 40% de afiliados son mujeres.
Monto de Pensión

- S/. 415.00 pensión mínima mensual.
- S/. 857.36 pensión máxima mensual.

Gráfico 10
ONP: INGRESOS Y PERDIDAS TOTALES, 2002-2011
(EN MILES DE MILLONES DE NUEVO SOLES)

Fuente: ONP
Elaboración: IPE
 75

Las siguientes infografías muestran cómo es el actual proceso de jubilación en en el Sistema

Nacional de Pensiones (diario La República) y los problemas por resolver en la oficina (diario El
Comercio).

Infografía 3
ETAPAS DE PROCESO DE JUBILACION

Extraído: Diario La República. Junio 2012

76
 77

Infografía 4
SISTEMA NACIONAL DE PENSIONES: PROBLEMAS POR RESOLVER
UNO DE LOS PROBLEMAS QUE AQUEJA A LA ONP ES EL BAJO PORCENTAJE DE APORTANTES CON
RESPECTO A LA POBLACION. LA EVOLUCION DEMOGRAFICA NO AYUDARIA AL SISTEMA

Extraído: Diario El Comercio

Infografía 5
DATOS QUE FIGURAN EN LA BOLETA DE PAGOS

Nota: En este caso la Comisión pagada a la AFP sería de 1.75% de la remuneración del trabajador
 78

V. IMPACTO DEL ACTUAL PROYECTO EN LA LEGISLACION VIGENTE

Texto Único Ordenado de la Ley del SPP PRINCIPALES MODIFICACIONES CON ESTA
(DS 054-97-EF)INDICE TUO LEY
Título I: Disposiciones Generales 1. El actual TUO de las AFP´s considera la
Título II: La Incorporación al SPP existencia de varias empresas privadas
Título III: Las AFP que administran cobrando una comisión
Capítulo I: Constitución y Organización de las mensual de 10% a todas las
AFP remuneraciones de los afiliados.
Capítulo II: Administración Del Fondo De El sistema que propone esta ley hay tres
Pensiones porcentajes aportados según la
Capítulo III: Las Inversiones, la Calificación y remuneración de los afiliados. No hay
Clasificación comisión por la administración y más
Capítulo IV: Los Aportes bien el Estado aporta un porcentaje
Capítulo V: Las Prestaciones redistributivo como incentivo al ahorro
Subcapítulo I: Pensión de Jubilación previsional.
Subcapítulo II: Pensión de Invalidez, 2. La administración del fondo de
Sobrevivencia y Sepelio pensiones para su portafolio de
Subcapítulo III: Prueba de Derechos y inversiones –así como el presupuesto de
Participación de Empresas de Seguros la ONP- la realiza una entidad en donde
Capítulo VI: Control de las AFP una mayoría son los representantes de
Capítulo VII: Disolución y Liquidación de las los afiliados y del Estado aunque hay una
AFP representación menor de los grupos
Título IV: Disposiciones Tributarias económicos propietarios de las actuales
Disposiciones Finales y Transitorias AFP´s.
3. En todos los casos de analogías se
tomará en cuenta la experiencia de las
AFP´s.
4. En la supervisión SPJP está a cargo de la
Superintendencia de Banca y Seguros

VI. ANALISIS DE COSTO BENEFICIO

IV.1. El nuevo sistema y la población ocupada y formalizada

El beneficio de cambiar el sistema AFP por un sistema universal puede estimarse en dos
dimensiones:

La primera si el nuevo sistema contribuirá a la formalización de las relaciones laborales en el Perú

y la segunda si el bienestar de los jubilados será superior al actual sistema. El Cuadro 8 no incluye
el grado de informalidad de la población asalariada si es imposible terminar con precisión si es un
factor de estímulo o desincentivo a la formalización de los trabajadores asalariados.

En efecto, entre el 2002 y el 2012 la población ocupada creció en 27.5% pasando de 12,2 millones
a 15.5 millones pero la población asalariada creció en 54% de 4.5 millones a 7.0 millones según el
siguiente Cuadro y Gráficos aparentemente en la década considerada la población asalariada
aumentó a un ritmo superior al del resto de la población y especialmente los independientes y los
trabajadores familiares. En el año 2012 los asalariados se estarían acercando a ser casi la mitad de
 79

la población ocupada lo cual hace pensar que la expansión económica ha impulsado el aumento
de los trabajadores asalariados:
Cuadro 19
OCUPADOS TOTAL PERU: 2002 y 2012
2002 2012 Tasa de
Categoría
En Miles En % En Miles En % crecimiento
Independientes 5,071 41.6 5,408 34.8 6.7
Asalariados 4,552 37.3 7,009 45.1 54
Trabajador Familiar No Remuner. 2,119 17.4 1,834 11.8 -13.5
Trabajador del Hogar 423 3.5 404 2.6 -4.5
Otros 25 0.2 886 5.7 3,443.5
Total Ocupados 12,190 100.0 15,541 100 27.5
Fuentes: Nikita Céspedes. Efectos Del Salario Mínimo En El Mercado Laboral Peruano. BCR
Ministerio de Trabajo. Informe Anual del Empleo en el Perú 2012.

Gráfico 11
OCUPADOS TOTAL PERU: 2002 Y 2012 (%)

Trabajador del 2002 Otro

Hogar 0%
4%
Trabajador
Familiar No
Remunerado
Independientes
17%
42%

Asalariados
37%
 80

Trabajador del
Otro 2012
6%
Hogar
2%
Trabajador Independientes
Familiar No 35%
Remunerado
12%

Asalariados
45%

En cuanto a la segunda hipótesis es evidente que la creación de una pensión universal para los
mayores de 65 años significará un enorme aumento del bienestar de la población de la pobreza y
extrema pobreza.

En cuanto a los costos si el aumento del número de los pensionistas se realiza con la reducción de
la evasión y la elusión del IGV .Así el costo financiero adicional para el Estado no será tan
importante.

El beneficio en cuanto al bienestar a la población vulnerable justifica el costo en que se incurriría.

Cuadro 20
PERÚ 2015, 2025 Y 2050:
POBLACIÓN POR GRUPOS DE EDADES (MILES HAB.)
Grupo 2015 2025 2050
0-17 años 10,435 10,045 8,986
18-24 años 3,979 4,002 3,677
25-64 años 14,694 17,414 20,996
65-79 años 1,676 2,399 4,937
80 a más años 367 552 1,515
Total 31,152 34,412 40,111
Fuente: INEI: Perú: Estimaciones y Proyecciones de Población Total, por Años Calendario
y Edades Simples 1950-2050. Boletín Especial Nº 17 Pag. Nº 32

TOTAL MAYORES DE 65 AÑOS EN EL 2015: 1,676 + 367 = 2,043 MIL PERSONAS

2025: 2,399 + 552 = 2,951 MIL PERSONAS
2050: 4,937 + 1,515 = 6,452 MIL PERSONAS

IV.2. El Nuevo sistema y su financiación a través de la menor evasión del IGV por SUNAT

Cuadro 21
IMPUESTO GENERAL A LA VENTAS (IGV), 2011-2014 (MILLONES DE NUEVOS SOLES)
 81

Concepto 2011 2012 2013 2014

Impuesto General a las Ventas 40,424 44,042 47,819 50,352
-Interno 22,029 24,543 27,164 28,732
Cuenta propia 19,855 22,133 24,485 25,861
No domiciliados 2,021 2,256 2,534 2,731
Otros 1/ 153 155 145 140
-Importaciones 18,395 19,499 20,655 21,620
1/ Incluye el Impuesto General a las Ventas por liquidaciones de compra-retenciones, operaciones internas
arroz, impuesto especial a las ventas, Decreto de Urgencia Nro 089-97(DCTP Fertilizantes), Impuesto
General a las Ventas Importaciones, e Impuesto Promoción Municipal
Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) / Banco de la Nación.
SUNAT - Intendencia Nacional de Estudios Económicos y Estadística
 82

Gráfico 12
SUNAT RECAUDA UNA PARTE IMPORTANTE DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PUBLICO

Fuente: Presentación ante la Comisión de Economía del Congreso de la República de la Superintendente

Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, Tania Quispe Mansilla, Abril de 2015

Gráfico 13
LOS INGRESOS TRIBUTARIOS 2014 FUERON DE S/. 95,389 MILLONES Y UNA PRESION TRIBUTARIA
DE 16.6%

Fuente: Presentación ante la Comisión de Economía del Congreso de la República de la Superintendente

Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, Tania Quispe Mansilla, Abril de 2015

Nota Del Autor.- Disminuir a la mitad la evasión en el IGV, que alcanza a casi el 30% de su recaudación
implicaría aumentar la recaudación en 7 mil millones de soles. Este proyecto supone un subsidio de
incentivo al ahorro previsional que en el extremo de cubrir a los 16 millones de trabajadores requiere
8.8 mil millones de soles.
 83

El cálculo resulta de sumar los Ingresos Tributarios Gobierno Central (Nota Tributaria) con la
recaudación ONP y eso hacerlo como % del PPTO total de la República. Essalud se financia con los
aportes de los usuarios del servicio (autofinancia), mientras que la ONP es deficitaria y necesita
recursos del sector público para poder financiarse.

Gráfico 14
HA DISMINUIDO EL INCUMPLIMIENTO DEL PAGO EN EL IGV

Fuente: Presentación ante la Comisión de Economía del Congreso de la República de la Superintendente

Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, Tania Quispe Mansilla, Abril de 2015

Gráfico 15
SUNAT ESPERA UNA IMPORTANTE REDUCCION DE LA EVASION

Fuente: Presentación ante la Comisión de Economía del Congreso de la República de la Superintendente

Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, Tania Quispe Mansilla, Abril de 2015
84
 85

Gráfico 16
INGRESOS POR PRINCIPALES TRIBUTOS
SUNAT HA LOGRADO MEJORAR LA PARTICIPACION DEL IMPUESTO A LA RENTA NO MINERO

Fuente: Presentación ante la Comisión de Economía del Congreso de la República de la Superintendente

Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, Tania Quispe Mansilla, Abril de 2015

Gráfico 17
SUNAT ESTIMA MEJORAS SIGNIFICATIVAS EN LA LUCHA CON LA EVASION Y EL INCREMENTO DE LA
RECAUDACION A PESAR DEL CONTEXTO ECONOMICO ADVERSO

Fuente: Presentación ante la Comisión de Economía del Congreso de la República de la Superintendente

Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, Tania Quispe Mansilla, Abril de 2015
86
 87

Gráfico 18
SUNAT ESTIMA MAYORES INGRESOS A TRAVES DE LA RECAUDACION

Fuente: Presentación ante la Comisión de Economía del Congreso de la República de la Superintendente

Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, Tania Quispe Mansilla, Abril de 2015

VIABILIDAD DE LA REFORMA PREVISIONAL Y LA PENSION UNIVERSAL

La SUNAT señala que puede lograr una disminución de la evasión en casi 1% del impuesto potencial
entre el 2014 y el 2015 (siendo 50,351.7 miles de millones la recaudación por IGV en el 2,014) y
en 2.1% entre ese año y el 2016. Se podría contar con aproximadamente 1,007 miles de millones
de soles adicionales si se logra un 2.0% de disminución de la evasión en el 2015.

Si se entregara a todos los peruanos mayores de 65 años que son 2.043 millones, es decir 2 millones
aprox. (de los cuales cerca de 500 mil personas ya reciben 125 soles mensuales por Pensión 65),
para crear la Pensión Universal de 250 soles se requeriría 500 millones mensuales, es decir 6 mil
millones de soles al año.

Pero habría que restar:

a) Los actuales pensionistas de la AFP: 78.407 o 137 mil según SPP gráfico (hay 542 mil
aportantes efectivos de un total de 2.5 millones de afiliados)
b) Los actuales pensionistas de la ONP: 528 mil (excepto los que tengan una pensión inferior
a S/. 250) Téngase en cuenta que hay 1.6 millones de aportantes activos a la ONP. La
Recaudación total es 3,141 millones.
c) Los actuales pensionistas de otros sistemas, que ganen más de 250 soles mensuales netos.
Actualmente se estaría entregando en total al año 850 millones de soles por Pensión 65 (solo 125
soles mensuales).

Los aportes pagados por 542 mil aportantes de las AFPs en el año 2013 fueron 7.7 mil millones de
soles y se les pagó pensiones a 70 mil pensionistas por 3.7 mil millones. Por lo tanto en las AFPs hay
un monto de Cuatro Mil Millones de Soles solo de excedente de UN AÑO de los aportes de los
afiliados que son aportantes efectivos.

La siguiente estimación de las fuentes de donde saldrían los recursos para pagar una pensión
universal se obtuvo del documento de Juan Mendoza et al (Universidad del Pacífico): “El Sistema
 88

Previsional del Perú: diagnóstico 1996-2013, proyecciones 2014-2050 y reforma" Apéndice:

Cálculo de la pensión Universal (págs. 39 y 40):

“(…) la masa salarial en nuestro país es aproximadamente igual a 115,006 millones

de soles. Tomando en cuenta que las contribuciones previsionales, incluyendo las
comisiones, son alrededor de 13% del ingreso mensual y que las gratificaciones no
están gravadas, eliminar las contribuciones previsionales incrementaría la masa
salarial en 11.1%. Por lo tanto, la nueva masa salarial sería igual a 127,821 millones
de soles.

Como consecuencia del incremento en la masa salarial aumentaría la recaudación

del impuesto a la renta. Utilizando una tasa de impuesto a la renta de 10% el
incremento en la recaudación del impuesto a la renta, en millones de soles, sería
igual a

Incremento en el impuesto a la renta = 0.10 x (127,821-115,006) = 2,336.

El ingreso disponible está definido como M(1 − τ ), donde τ es la carga impositiva

total sobre las planillas. En consecuencia, el ingreso disponible aumentaría porque
se reduciría la carga impositiva total y porque se incrementaría la masa salarial.
Dado que las contribuciones a Essalud son 7.71% de la masa salarial, ignorando,
por simplicidad, la CTS, el ingreso disponible se incrementaría en 23,360 millones
de soles [23,360 = 127,821 x (1-0.10-0.0771)-115,006 x (1-0.10-0.111-0.0771)].

¿A qué destinarían las personas su ingreso disponible adicional? Supondremos que

la propensión marginal a consumir es igual a 2/3. Este supuesto es consistente con
la evidencia de Campbell y Mankiw (1989),Mankiw (2000) y Campbell y Hercowitz
(2013) que sugiere que, para los Estados Unidos, aproximadamente la mitad de los
consumidores tiene propensiones marginal a consumir cercanas a 1. Con este
supuesto, el consumo se incrementaría en 2/3 x 23,360 millones de soles, es decir
en 15,573 millones de soles. En consecuencia, la recaudación del IGV, en millones
de soles, aumentaría en

Incremento en el IGV = 0.18 x 15,573 = 2,803,

dado que la tasa del IGV es 18%.

Asimismo, con la reforma no tendría sentido continuar con Pensión 65 con lo que,
conservadoramente, se ahorrarían 650 millones de soles. Recordemos que el
proyecto del presupuesto para el 2015 considera 750 millones de soles de
asignación a Pensión 65.

Sin embargo, la reforma también implicaría una pérdida de aportes a la ONP de

aproximadamente 2,895 millones de soles. Por otro lado, las personas que ya
reciben una pensión mayor a 200 soles mensuales no recibirían pagos adicionales
como consecuencia de la reforma. Más bien, el pago de los primeros 200 soles de
todas las pensiones que hoy mantiene la ONP serían financiadas por la pensión
universal. Dado que hay aproximadamente medio millón de pensionistas que
reciben más de 200 soles al mes, la reforma reduciría los pagos de la ONP en 1,200
millones de soles anuales. Finalmente, como parte de la reforma, se propone
 89

rentabilizar los 10,500 millones que la ONP tiene en el Fondo Consolidado de

Reservas que hoy tiene rentabilidades reales cercanas a cero. Se podría, por
ejemplo, licitar la administración de este fondo a un operador privado para obtener
mejores retornos para la ONP. Con una tasa de rentabilidad real de 8% anual,
similar a la rentabilidad histórica del Fondo 2 de las AFP, se podría obtener un
ingreso adicional de 840 millones de soles.

En suma, como consecuencia de la reforma, se obtendría recursos

aproximadamente iguales a 4,934 millones de soles descompuestos en:
(Incremento en el impuesto a la renta = 2,336) +
(Incremento en el IGV = 2,803) +
(Desaparición en Pensión 65 = 650) +
4,934 =
(Ahorro en pensiones ONP = 1,200) +
(Rentabilización de activos ONP = 840) +
Pérdida aportes ONP = 2,895) =

Con 1.9 millones de personas mayores a 65 años ello implicaría una pensión anual
de 2,597 soles equivalente a 216 soles mensuales. Esta pensión universal eliminaría
la pobreza extrema en todos los adultos mayores y sería equivalente al 70% de la
canasta de consumo personal.”

Lima, Septiembre 2015

 90

COMISION DE ECONOMIA, BANCA, FINANZAS E INTELIGENCIA FINANCIERA

PERIODO ANUAL DE SESIONES 2015 – 2016

PROPUESTA DE PREDICTAMEN RECAIDO EN EL PROYECTO DE LEY 5068-2015-

CR QUE CREA EL NUEVO SISTEMA PREVISIONAL Y DE JUBILACION PERUANO
(SPJP)

Señor Presidente

Ha sido remitido para dictamen de la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia

Financiera el siguiente proyecto de ley:

Proyecto de Ley 5068-2015-CR, presentado por el grupo parlamentario Acción Popular – Frente
Amplio, ha iniciativa del congresista Manuel Dammert Egoagurre, por el que se propone la Ley que
crea el Nuevo Sistema Previsional y de Jubilación Peruano (SPJP).

I. SITUACION PROCESAL
El Proyecto de Ley 5068-2015-CR, ingresó al Departamento de Trámite Documentario el 03 de
Dciembre de 2015. Fue enviado a la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia
Financiera y a la Comsión de Trabajo y Seguridad Social el 09 de Diciembre de 2015, como primera
y segunda comisión dictaminadora, respectivamente.

II. CONTENIDO DE LA PROPUESTA

El Proyecto de Ley 5068-201-CR propone la creación de un nuevo Sistema Peruano de Jubilación y
Pensiones SPJP, con mejoras sustanciales en la seguridad social de salud. A diferencia del sistema
Privado de Pensiones que solo incluye a los asalariados, en este sistema se econtrarán todos los
trabajadores (16 millones) sean o no asalariados (6 millones). Para ello se unifica el Sistema Privado
de Pensiones, la Oficina de Normalización Previsional, PENSION 65 y otros sistemas previsionales
de manera gradual (asimismo se integrará a EsSsalud) bajos los principios de:
a) capitalización individual e inversión unificada, productiva y rentable de los fondos previsionales;
b) distribución solidaria para protección ante riesgos de enfermedad, vejez y discapacidad

También propone la creación del Directorio Único Social de Mercado (DUSM) que administrará el
fondo del sistema y está conformado por dos representantes de:
a) Estado,
b) Empresas administradoras del fondo privado de pensiones,
c) Afiliados a AFP y
d) afiliados a ONP.

Todos los afiliados contaran con cuentas individuales conformadas por:

1. aporte individual, en tres estratos según nivel de salario;
2. aporte del Estado, como incentivo al ahorro previsonal;
3. la ganancia alicuota producto de inversiones del sistema.

III. MARCO NORMATIVO

 Constitución Política del Perú
 91

 Texto Unico Ordenado del Sistema Privado de Pensiones, aprobado por Decreto Supremo
054-97-EF
 Decreto Ley 25967 de creación de la Oficina de Normalización Previsional
 Ley 2632 que encarga la administración del Sistema Nacional de Pensiones a la ONP
 Decreto Supremo 081-2011-PCM que crea el Programa Social denominado Programa
Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65”
 Decreto Ley 21021 que crea Caja de Pensiones Militar Policial
 Ley 27056 de Creación del Seguro Social de Salud - Essalud

IV. ANALISIS DE LA PROPUESTA

a. Análisis técnico
En su libro el Sistema Privado de Pensiones en el Perú, Jorge Rojas(PUCP) ante la pregunta por qué
se reformaron los sistema de pensiones señala que aparte de la mala situación en que se
encontraban los sistema públicos de pensiones en América Latina detrás de la reforma estaban
tres actores: el Estado, la banca privada y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Cada uno de
estos actores tenía objetivos propios. En el caso del Estado se econtraba el interés de “deshacer
de una deuda con los asalariados afiliados al sistema público de pensiones y descargar sobre los
trabajadores todos los riesgos que envuelve un sistema de pensiones en relación con su
rentabilidad y pensión de jubilación.” “En cuanto a la banca privada, el interés era básicamente
obligar a los asalariados a ahorrar vía el sistema financiero formal, para permitir a los bancos
aumentar su rentabilidad. En el caso del FMI, podemos ver sus intereses como asociados a los del
sector privado (aumentar el tamaño y reducir la inestabilidad del mercado financiero doméstico) y
del gobierno (reducir el déficit fiscal).”

La idea que se tuvo en algunos países sobre el sistema previsional que otorgaba a los adultos
mayores una pensión suficiente para poder descansar o trabajar sin riesgos financieros o de salud
no existe en el Perú por las siguientes razones:

 Solo entre el 25% y 30% de la PEA pertenece a algún sistema previsional de ahorro
para la vejez. Por lo tanto más del 70% de los trabajadores nunca tendrán una
pensión y tendrá que trabajar hasta cuando pueda o recurrir a la protección
familiar que es en los hechos el mayor sistema previsional informal en el Perú.

 Tanto los pensionistas del sistema estatal de reparto (Oficina Normalización

Previsional ONP) que dan un aporte obligatorio de 13% del salario y los
pensionistas del Sistema Privado de Pensiones (AFP) a los que se les descuenta un
12% de su remuneración tienen pensiones promedios muy cercanas: entre un
mínimo de S/. 415.00 y un máximo de S/. 857.36 y entre S/. 900 y S/. 1,200 en
promedio según la Asociación de AFP, cantidades discutibles por la metodología
que utiliza esta asociación. En todo caso un porcentaje reducido de los
pensionistas de las AFP´s obtiene estas cantidades.

 De los 2 millones 50 mil peruanos mayores de 65 años hay casi medio millón que
reciben una pensión de S/. 125 lo que constituye la sexta parte de un salario
mínimo.

 El sistema de seguridad para la salud tiene más de 9.8 millones de asegurados y

recauda S/. 7,195 millones. Un 9% de la remuneración financia a EsSalud y está a
cargo del empleador. Pero las deficiencias del servicio son tan grandes que la
 92

seguridad social en salud se ha convertido en la entidad emblemática del maltrato

de la población que se atiende a este sistema por ello se ha creado un sistema de
atenciones que se ocupa de las enfermedades sencillas cargándoles a los hospitales
de EsSalud los caso más graves.

En todo caso, lo insólito es que las AFP´s -que pertenecen a tres grupos económicos (PRIMA del
Banco de Crédito, PROFUTURO de Scottia Bank e INTEGRA del Grupo Sura), ligados a los bancos y
compañías de seguros- manejan más de 40 mil millones de dólares que solo teóricamente son de los
obligados a “ahorrar para la vejez”, el principal paquete de inversiones en el mercado de capitales.
Pero además las AFP´s como negocios privados de tres grupos financieros constituyen casi todos
los años el negocio privado de mayor rentabilidad.

En conclusión, La ONP, el sistema previsional público en el Perú ha colapsado (descapitalizado) y el

Sistema Privado de Pensiones ha constituido desde noviembre de 1992 un mecanismo de
apropiación de parte del salario de casi 6 millones de trabajadores. Dinero con el cual el sistema
de financiación del mercado de capitales del modelo “neoliberal” sí ha cumplido con extraordinaria
eficacia gigantesca transferencia de recursos sociales para solo tres grupos económicos privados
beneficiarios.

Con la propuesta legislativa se busca cambiar la situación o naturaleza de la toma de decisiones y

gestión para invertir el fondo de aproximadamente 40 mil millones de dólares. De la exclusividad
de tres grupos económicos privados se trata de pasar a una gestión socializada que optimice los
resultados con criterios de mercado competitivo y no oligopólico.

En el sistema AFP:
1. Tres grupos financieros privados8:
a) Grupo Romero Credicorp, BCP, Seguros El Pacífico PRIMA
b) Grupo Scottia Bank, Seguros con su compañía de seguro PROFUTURO
c) Grupo Sura, con su compañía de seguros INTEGRA

2. La SBS-AFPs, financiada por aporte de los bancos y con legislación elaborada por ellos en la
década de los 90 (Gobierno Fujimori-Montesinos)

Las AFP tienen invertido el 56% del fondo de pensiones en ellas mismas y su red financiera y
empresas ligadas a su grupo. Ver el siguiente gráfico (en millones de dólares):

8El Grupo chileno Horizonte ha entrado hace muy poco a recibir afiliados al ganar un concurso… pero es
aún muy pequeño para considerarlo junto a los demás
93
 94

Gráfico 19
DISTRIBUCION DE LAS INVERSIONES DEL FONDO ADMINISTRADO POR LAS AFP.
AÑO 2015
Gobierno
(7,075 ) Continental (1,299);
Crédito (1,201); Scotiabank
AFP y Sistema (839); Interbank (745);
Financiero Intergroup (269); Credicorp
(7,274) (267);
Compass Group (536);
Nacional Enfoca SafI (409)
(22,798)

Alicorp (653); Enersur (620)

Sistema No G&m (484); Edegel (374);
Financiero Pacasmayo (338) Telefónica
(6,460) (220); Cencosud (140);
Buenaventura (77)

Sociedades Credititulos (356); BCP-

Cartera Total Titulizadoras PFINF (348)
(1,988)
(38,701)

Gobierno
(456)

Blackrock Usa (5,376);

AFP y Sistema State St Bank (2,685); Bank
Extranjero Financiero New York (845); Vanguard
(15,718) (14,376) Group (488); Larrain Viasl
(430)

Sistema No
Financiero
(886)

En el nuevo sistema previsional:

-Un directorio de 8 partes:
-4 elegidos por los afiliados de AFPs y ONP (6 millones de trabajadores)
-2 elegidos por las AFPs
-2 elegidos por el Gobierno (Consejo de Ministros)

Asimismo el nuevo sistema impulsa la eficiencia y solidaridad e incluye a los no asalariados. En el

nuevo sistema se le descontará 5%, 7% y 12% según su salario pero con aporte social se ahorrará
siempre 12%
95
 96

Cuadro 22
ESQUEMA DE APORTES EN EL SPJP
Se le
Ahorro Mensual
Salario o ingreso descontará
Pero recibirá del Salario o
trabajador Quien gane en S/. para ahorro
Aporte social ingreso
independiente previsional
independiente
solo
Menos 1 SMVL Hasta S/.750 5% 7% 12%

Entre 1 y 10 SMVL Hasta S/.7,500 7% 5% 12%

Más de 10 SMVL Mayor S/.7,500 12% - 12%

Chile
En Chile el actual gobierno de Michelle Bachelet creo una comisión asesora para tratar la
problemática del sistema de pensiones privadas debido al monto insuficiente e incierto de las
pensiones y su escasa legitimidad ciudadana9. Peso a las conclusiones obtenidas por la comisión el
Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo señala en un comunicado que se
demuestra de “modo categórico que la única causa de las bajas pensiones —la condición
demográfica a la cual culpan las AFP es actualmente la más favorable de toda la historia y
continuará hasta fines del siglo siendo mejor que lo que era en 1970— no es otra que el propio
sistema de AFP. Éste fue diseñado e impuesto violentamente por la dictadura y sostenido por los
gobiernos siguientes, como un esquema de ahorro forzoso, destinado a expropiar mes a mes una
enorme y siempre creciente masa de salarios e impuestos, que actualmente equivale en términos
netos a un tres por ciento del PIB por año, y traspasarlos al sistema financiero, que a su vez los
transfiere en su mayor parte a los grandes grupos empresariales que operan en el país, empezando
por los propietarios de las AFP y grupos empresariales ligados al Pinochetismo, quienes pretenden
no devolverla jamás.”10

b. Análisis del marco normativo y efecto de la vigencia de la norma

El nuevo sistema previsional y de jubilacion peruano tendrá las siguientes grandes características:
1. Incluye a todos los trabajadores.
2. Habrá más recursos en el fondo que permitirán el crecimiento de la cuenta
individual de capitalización.
3. Será un sistema más técnico y transparente de los fondos previsionales.

c. Análisis costo-beneficio

A continuación se estima en dos versiones cuanto se descontará al trabajador de acuerdo a su

escla salarial y cuanto recibirá como aporte social. Asimismos contiene el total de aporte del
estado que incurrirá para fomentar el ahorro provisional a los trabajadores.

9
Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo. Informe Comisión Asesora de Pensiones. 15
Septiembre 2015.
10
Idem
97
 98

Cuadro 23
SPJP: ESTIMACION DE APORTE FONDO SOCIAL ANUAL SUPONIENDO LA AFILIACION TOTAL Y UN
SUBSIDO DE 5% Y 7% (2014)
Aporte
Ahorro Total
Ingreso del
Descuento Aporte Previsional Aporte
Categoría Cantidad Promedio Fondo
de Ingreso Social (Porcentaje Social
Ocupacional (En Miles) Mensual Social
(%) (%) de Ingreso Anual
S/. Mensual
Mensual S/ Millones S/
S/
Empleador 695.1 2,311 7 5 161.77 115.55 964
Empleado
2,811.8 1,817 7 5 127.19 90.85 3,065
privado
Empleado
1,169.0 2,140 7 5 149.80 107.00 1,501
público
Obrero privado 3,175.2 1,087 7 5 76.09 54.35 2,071
Obrero público 221.2 1,258 7 5 88.06 62.90 167

Independiente 5,544.7 735 5 7 36.75 51.45 3,423

Trabajador del
363.3 784 5 7 39.20 54.88 239
hogar
Trabajador
Familiar no 1,800.8 375* 5 7 18.75 26.25 567
remunerado
Total 15,781.1 13,896** 11,997**
Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Estadística .Pag.web
*Se considera el 50% del salario mínimo que servirá como base impositiva para el aporte social y monto a
aportar por el trabajador familiar no remunerado.
Nota: El cuadro considera a toda la Población ocupada.
**Millones de S/ al año
Elaboración: CENES

Cuadro 24
SPJP: ESTIMACION DE APORTE FONDO SOCIAL ANUAL SUPONIENDO LA AFILIACION TOTAL, MAYOR
APORTE DEL TRABAJADOR, Y UN SUBSIDIO DE 3% Y 7% (2014)
Aporte Total
Ahorro
Ingreso del Aporte
Descuento Aporte Previsional
Categoría Cantidad Promedio Fondo Social
de Ingreso Social (Porcentaje
Ocupacional (En Miles) Mensual Social Anual
(%) (%) de Ingreso
S/. Mensual Millones
Mensual S/
S/ S/
Empleador 695.1 2,311 9 3 207.99 69.33 578
Empleado
2,811.8 1,817 9 3 163.53 54.51 1,839
privado
Empleado
1,169.0 2,140 9 3 192.60 64.20 901
público
Obrero privado 3,175.2 1,087 9 3 97.83 32.61 1,243

Obrero público 221.2 1,258 9 3 113.22 37.74 100

 99

Independiente 5,544.7 735 5 7 36.75 51.45 3,423

Trabajador del
363.3 784 5 7 39.20 54.88 239
hogar
Trabajador
familiar no 1,800.8 375* 5 7 18.75 26.25 567
remunerado
Total 15,781.1 17,004** 8,891**
Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Estadística .Pag.web
*Se considera el 50% del salario mínimo que servirá como base impositiva para el aporte social y monto a
aportar por el trabajador familiar no remunerado.
Nota: El cuadro considera a toda la Población ocupada.
**Millones de S/ al año
Elaboración: CENES

V. CONCLUSION
Por lo expuesto, la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera de
conformodidad con lo establecido en el literal b) del artículo 70 del reglamento del Congreso de la
República, recomienda la APROBACION del proyecto de Ley 5068-2015-CR con el siguiente TEXTO
SUSTITUTORIO:

LEY CREA NUEVO SISTEMA PREVISIONAL Y DE JUBILACION PERUANO

Artículo 1.- CREACION DEL SPJP

El nuevo Sistema Previsonal y de Jubilación Peruano SPJP –que además implica mejoras sustanciales
en el sistema de seguridad social- tiene vigencia a partir de la promulgación de esta ley con las
siguientes acciones, modalidades de unificación institucional, mecanismos de ahorro con
incentivos fiscales, cálculo de pensiones y otros beneficios que se establecen en los artículos
siguientes.

Artículo 2.- UNIFICACION DE LOS SISTEMAS PREVISIONALES, DE JUBILACION Y SALUD

Quedan unificados en cuanto a su administración y mecanismos de capitalización el Sistema
Privado de Pensiones -constituido por las AFP´s- con la Oficina de Normalización Previsional (ONP),
Pensión 65 y gradualmente todos los sistemas previsionales sectoriales, incluida la Caja de
Pensiones Militar y Policial. El sistema de seguridad social con aportes para EsSalud y otros
esquemas previsionales formarán parte progresivamente del sistema.

Artículo 3.- APORTES EN CUENTAS INDIVIDUALES CON INCENTIVO FISCAL Y REDISTRIBUTIVO PARA
EL AHORRO PREVISIONAL DE ASALARIADOS Y TRABAJADORES INDEPENDIENTES
Tanto los asalariados afiliados a las AFP´s y ONP –aproximadamente 6 millones de personas- así
como los trabajadores independientes –aproximadamente 10 millones- que se inscriban
voluntariamente pasan a integrar el SPJP y todos tienen cuentas individuales pero la administración
la realiza una entidad social que se define en el Artículo 5° y que no cobra comisiones sino se
financia con las ganancias financieras del fondo unificado. Una comisión técnica diseñará en un
plazo impostergable de 30 días desde la promulgación de esta ley los mecanismos que rijan el
ahorro previsional para los aportantes no asalariados o en proceso de formalización aplicando en
lo posible la analogía con el caso de los ingresos salariales para estos ingresos laborales. El aporte
de todos y cada uno de los afiliados al sistema previsional SPJP unificado consta de tres partes:
 100

a) Aporte individual constituido por un porcentaje del salario o ingreso laboral que será
progresivo según el monto del mismo. Se establecerán tres estratos de aporte según nivel
de salario desde el menor de 5% (que corresponderá al SMVL o menos), intermedio de
7% (entre 1 y 10 SMVL) y de 12% (mayor a 10 SMVL). El INEI y Ministerio de Trabajo
quedan a cargo se entregar las cifras actualizadas sobre el número de integrantes de
cada estrato.

b) Aporte del Estado -como incentivo fiscal al ahorro previsional- a la cuenta de cada afiliado
por un % de progresividad inversa al monto del salario: los que aportan 5% de su salario
recibirán un aporte social al ahorro previsional de 7% de su salario en su cuenta
individual, los que aportan 7% un aporte social de 5% de su salario y los que aportan
12% no percibirán aporte social. Este aporte social será financiado con el aumento de la
recaudación de 1% al 2% del IGV como resultado del actual programa de drástica
disminución de las exenciones y evasiones, que está realizando y queda a cargo de la
SUNAT, ya que dichas fugas o filtraciones constituyen en 2011-2013 el 28.9% de la
recaudación potencial del impuesto. La SBS queda a cargo de ratificar o modificar -en
función de su viabilidad financiera para los dos primeros años- los porcentajes del
subsidio fiscal diferenciado al ahorro previsional y la formalización laboral.

c) La ganancia alícuota de las inversiones de la SPJP que son asumidas y continúan a las
efectuadas por las AFPs, a las que se suman los fondos disponibles para la inversión
provenientes de la ONP, Pensión 65 y otros sistemas previsionales o de seguridad social
en salud (EsSalud) a partir de la puesta de funcionamiento de este sistema.

Por tanto, exceptuando la ganancia alícuota por las inversiones que realice y distribuya la SPJP, el
ahorro previsional mensual de las tres categorías de afiliados –sumando aporte y subsidio- es de 12%
de sus ingresos (sueldos o salarios mensuales, exceptuando las gratificaciones) pero incluye un
subsidio fiscal al ahorro previsional y la formalización laboral.

Artículo 4.- FIN DE LAS COMISIONES QUE COBRAN LAS AFPs y PAGO DE INTERES A LOS FONDOS
PREVISIONALES
A partir de la fecha no habrá ningún descuento por concepto de comisión de administración y más
bien los fondos previsionales deben rendir un interés acumulable, como el de los demás depósitos
financieros, lo que será regulado por la SBS (y AFPs, hasta ahora). La única deducción es la actual
cuota para EsSalud u otro seguro de salud. Todos los afiliados al SPJP son afiliados a EsSalud, SIS
u otro sistema de seguro de salud con aporte especial autorizado voluntariamente por el afiliado.

Artículo 5.- ADMINISTRACION UNICA -QUE AHORRA COSTOS- CON DIRECTORIO DE LAS TRES PARTES
Aparte de los fondos de Pensión 65 -que será la base de la pensión universal según el artículo 5º de
esta ley- los actuales fondos del Sistema de Pensiones y los presupuestos de la ONP y –
gradualmente- los fondos de las Cajas Policiales y Militares se unifican como fondos integrados por
cuentas individuales a partir de la vigencia de esta ley y serán administrados por un Directorio Unico
Social de Mercado, que está constituido por ocho miembros y se instalará en no más de 60 días
desde la promulgación de esta ley:
-dos representantes del Estado nominados por acuerdo del Consejo de Ministros;
-dos por las empresas administradoras del fondo privado de pensiones;
-dos representantes elegidos democráticamente por los afiliados provenientes de las AFP´s;
-y dos elegidos igualmente por los afiliados provenientes de la ONP y otros sistemas
previsionales integrados al SPJP. Cuando EsSalud se integre totalmente al SPJP el DUSM se
ampliará a 10, con dos representantes de esa institución de seguridad social.
 101

Los ocho delegados elegirán a su Presidente y Comité Ejecutivo su primera sesión

Artículo 6.- PENSION 65- PROGRAMA ASISTENCIAL- SE CONVIERTE EN PENSION UNIVERSAL,

PROGRAMA PREVISIONAL NO CONTRIBUTIVO
El actual programa Pensión 65 se integra al SPJP que asume la administración de este programa
social hasta que empiece a funcionar dentro del sistema universal de pensiones, de acuerdo al Art.7
de la presente ley.

Artículo 7.- PROCEDIMIENTO PARA FIJAR EL MONTO DE LA PENSION UNIVERSAL Y LA PENSION

VITALICIA Y OTRAS
El SPJP pondrá en funcionamiento en el menor plazo posible la pensión universal a la que tendrán
derecho todos los peruanos mayores de 65 años (2 millones 50 mil, de los cuales aproximadamente
medio millón son ya atendidos por Pensión 65 en el año 2015) con la sola excepción de los
pensionistas de las actuales AFP y ONP y otros sistemas previsionales que estén recibiendo una
pensión superior a la pensión universal y de los que renuncien voluntariamente a recibir dicho
beneficio. El monto mensual de esta pensión universal será fijado por acuerdo del Consejo de
Ministros que recibirá por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, SUNAT y BCR los informes
técnicos y recomendaciones operativas que evalúen tanto la viabilidad del monto que permita
atender a toda la población mayor de 65 años como las previsiones que impidan filtraciones o
estafas a los beneficiarios. En cualquier caso, se establece desde la promulgación de la presente ley
una pensión universal de S/. 25011 como monto mínimo.

Artículo 8.-
Los afiliados a la AFP, ONP y otros sistemas previsionales serán ahora afiliados al SPJP. Al cumplir
los 65 años su fondo capitalizado como cuenta individual otorgará una pensión proporcional al
mismo calculada para ser vitalicia pero teniendo en cuenta el promedio real de vida de los peruanos,
determinado por los organismos oficiales a través de la SBS y SPJP. Esta pensión será reajustada
anualmente de acuerdo al IPC nacional para que mantenga su capacidad adquisitiva.

Artículo 9.-
Los dos principios en que se basa el nuevo sistema es a la vez de:
a) Capitalización individual e inversión unificada, productiva y rentable de los fondos previsionales –
con aporte del Estado como incentivo a la formalización laboral y al ahorro previsional con un monto
de nivel inverso a la contribución del afiliado- y de
b) Distribución solidaria para protección ante riesgos de enfermedad, vejez y discapacidad ya que se
incorpora a toda la población de 65 años como beneficiaria de la misma, haya o no sido aportante.

Artículo 10.- LIBERTAD DE INSCRIPCION Y MANTENIMIENTO EN EL SISTEMA

La inscripción o salida de los trabajadores en SPJP será absolutamente libre eliminándose todo tipo
de coacción. Quien se retire recibirá su fondo capitalizado y podrá pasarse a la pensión universal si
así lo decide, pero como ya no realiza contribución tampoco será beneficiario del incentivo fiscal al
ahorro previsional.

Artículo 11.- LIBRE RETIRO DE FONDOS POR MOTIVO DE ENFERMEDAD

11Nota: El estudios del Grupo de Investigación de la Universidad del Pacífico propone una pensión universal de S/.216
que considera viable. En el caso de esta Ley, para atender a todos los mayores de 65 años se requerirá mensualmente
512.5 millones de soles .Y anualmente 6,150 millones de soles.
 102

Desde cualquier edad y en forma automática desde que cumple 65 años, el afiliado podrá retirar
todo su fondo en caso de certificar una enfermedad crónica grave o de tipo terminal. El Ministerio
de Salud o EsSalud más el Colegio Médico quedan a cargo de certificar lo anterior ante la SPJP.

Artículo 12.- RETIRO PARA VIVIENDA, INVERSION O EMPRENDIMIENTO

El afiliado que haya cumplido los 65 años y que requiera hacer una inversión en vivienda única o
una empresa o micro empresa debidamente acreditada por un expediente técnico aprobado por
el sector público pertinente o que opte por invertir parte de su fondo en otro instrumento del
sistema financiero, podrá retirar hasta el 75% del monto acumulado quedando la diferencia como
base de su pensión.

Artículo 13.- RETIRO VOLUNTARIO DEL FONDO INDIVIDUAL AL CUMPLIR 85 AÑOS

El afiliado que haya cumplido 85 años puede si lo desea retirar su fondo para libre disponibilidad
quedando solamente vigente su derecho a la pensión universal.

Artículo 14.- DEVOLUCION DE PERDIDAS A LOS AFILIADOS EN EL SPP DEL PERIODO ANTERIOR (1993-
2015)
La SPJP se encargará de realizar los cálculos de las pérdidas en valores reales ocurridas en el Período
1993-2015 en las cuentas individuales que manejaron las ex AFP´s y por las que cobraron una
comisión. Se iniciará una devolución mensual de las mismas. Esta devolución se sumará a las
pensiones de los afiliados de 65 años y su monto y plazo de cancelación será determinado en
función de la edad del perjudicado y la proporción entre el aporte total y la pérdida ocurrida. A
mayor pérdida relativa menor plazo de devolución.

Artículo 15.- ENTIDAD SUPERVISORA

La actual Superintendencia de Banco, Seguros y AFP´s asume la supervisión del nuevo sistema bajo
el nombre de SBS y SPJP.

Artículo 16.- INCORPORACION GRADUAL DE EsSALUD Y MEJORAS SUSTANCIALES EN SU ATENCION

En vista que todos los afiliados SPJP también son aportantes de EsSalud y que la atención es
fundamental en el sistema previsional se incorporará gradualmente EsSalud al SPJP. Se establece
un plazo de 6 meses para que el Directorio Unico Social de Mercado del SPJP encargue y ejecute
un diagnóstico riguroso de EsSalud así como las deudas de las que es acreedor y diseñe a partir de
su Plan 2012-2016 una política que convierta a EsSalud en una entidad eficiente y bien dotada
logísticamente para la atención de sus pacientes y jubilados. Las deudas que tiene el Estado con
EsSalud deben ser canceladas a través de un programa de obligatorio cumplimiento en un plazo
que no excederá tres años a partir de la promulgación de esta ley por el Ministerio de Economía y
Finanzas.

Artículo 17.- REFORMA PROFUNDA DEL SISTEMA DE ATENCION MEDICA EN ESSALUD

Durante el proceso de integración entre EsSalud y SPJP, se debe lograr que los médicos de EsSalud
tengan un sistema de salario y beneficios que desincentive la actual combinación del empleo
principal en clínicas privadas y empleo secundario en EsSalud. La meta es lograr que sea más
conveniente para los médicos trabajar en EsSalud que tener doble empleo y buscar horas extras
para mejorar sus ingresos, lo que acabaría con los sistemas actuales de doble trabajo y doble
horario similar en cierta forma al sistema 24x24 de la policía.
 103

Artículo 18.- REVISION DE TERCERIZACION Y APP EN SEGURIDAD SOCIAL

EsSalud y SPJP en un plazo de 60 días desde la promulgación de esta ley realizarán un balance de
la experiencia de la tercerización de los servicios de EsSalud que incluya el experimento de la
Asociación Pública Privada en hospitales con el objeto de rectificar los errores y extender los éxitos.

Artículo 19.- NO MAS ATRASOS EN LAS CITAS DE EsSALUD

Para poner fin a la agobiante demora en las citas de los pacientes de EsSalud se dispone las
siguientes dos medidas en todas sus dependencias:
a) Ninguna cita será otorgada con una demora mayor de 24 horas. Y una segunda y siguientes
citas no serán en plazos mayores a 5 días entre ellas.
b) Los hospitales y clínicas de EsSalud en donde se brinden atención de salud adecuarán la
dedicación de los médicos y sus remuneraciones para que se atienda en tres turnos para
acabar con la actual agobiante lentitud.

Artículo 20.-
Quedan derogadas todas las normas que se opongan a la presente ley

Salvo distinto parecer

Dése cuenta
Sala de Comisiones
Lima,
 104

ANEXOS

I. RESULTADOS PARA SUS AFILIADOS DE LAS AFP Y COMPAÑÍAS DE

SEGUROS RELACIONADAS CON LA PREVISIÓN. 1982-2012 INFORME AL
GOBIERNO DE CHILE
Por: Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo

Este trabajo analiza el sistema de AFP, impuesto el año 1981 por Pinochet. Tres décadas más tarde
y a dos del término la dictadura, todos los trabajadores y trabajadoras chilenas continúan forzados
a afiliarse y cotizar en las AFP, como sistema único de pensiones contributivas. Éste se apropia, mes
a mes, de todas las cotizaciones y recibe además cuantiosos subsidios fiscales, que en conjunto
triplican las pensiones que paga. De este modo, un gran excedente en dinero efectivo se ha venido
canalizando, en su mayor parte, hacia los propios administradores del sistema y los mercados
financieros. Sin embargo, alegando aportes insuficientes, las AFP no ofrecen pensiones que
merezcan el nombre de tales.

El año 2012, el Estado pagó directamente dos veces más pensiones que el sistema privado,
incluyendo las que perciben tres de cada cuatro adultos mayores; aparte de las pensiones militares.
Financió el 80 por ciento del monto de las pensiones civiles: las que paga directamente y más de
dos tercios del monto pagado por el sistema privado. Es decir, en Chile, el Estado carga con casi
todas las pensiones, pero todas las cotizaciones se desvían a las AFP.

El estudio comprueba que ese año, las cotizaciones anuales más que duplicaron el monto de las
pensiones pagadas por las AFP y compañías de seguros. El Estado aportó adicionalmente, subsidios
equivalentes a dos tercios de éstas. El flujo mensual aportado al sistema, menos los beneficios
pagados por éste, dejan así un importante excedente en dinero efectivo. En su mayor parte, éste
se transfiere de inmediato a los mayores grupos económicos que operan en Chile, incluidos los
propietarios de las AFP, o se exporta a los mercados financieros internacionales. Al paso, las AFP y
compañías de seguros, se embolsan comisiones y primas netas, cuyo monto acumulado se
aproxima al total de las pensiones pagadas; dichos cargos equivalen a más de uno de cada tres
pesos cotizados desde su creación.

El sistema entrega pensiones muy bajas. Ello fue reconocido por la reforma de la Presidenta
Bachelet, que el 2008 estableció un esquema paralelo de pensiones solidarias, de cargo fiscal, para
cubrir a quienes no recibían pensión alguna y suplementar las pensiones más bajas.
 105

II. REPENSANDO LA SEGURIDAD DE LA VEJEZ EN LAS SECUELAS

DE LA CRISIS FINANCIERA MUNDIAL
Por: Joseph E. Stiglitz
Santiago de Chile , Junio 16, 2015

La crisis financiera de 2008 fue un evento cataclísmico

• Desde ahí aprendimos mucho sobre los mercados financieros

• Desde ahí aprendimos mucho sobre la gestión de riesgos
• Esta charla explorará algunas de las lecciones y sus implicaciones para ciertos aspectos de la
reforma del sistema de pensiones en Chile
• me referiré a sólo un número limitado de cuestiones
• Otros puntos de vista sobre los avances de la economía del comportamiento

Incluso antes de la crisis, el papel de los fondos de pensiones de capitalización privados había sido
sobrevendido
• En "Repensando la Reforma Previsional: Diez mitos sobre los Sistemas de Seguridad Social" Peter
Orzag y yo habíamos explicado que la mayor parte de los argumentos que se habían presentado
para una contribución definida de gestión privada "segundo pilar"12 estaban equivocados
• Con una fuerte implicación de que los países que habían basado su sistema de pensiones de vejez
en el modelo "pilar tercero" deben repensar su sistema
• La crisis ha reforzado esa conclusión

10 MITOS

Mitos macroeconómicos

• Mito # 1: Las cuentas individuales elevan el ahorro nacional

• Mito # 2: Las tasas de retorno son más altas en las cuentas individuales
• Mito # 3: La disminución de las tasas de rendimiento de los sistemas de pay-as-you-go refleja
problemas fundamentales
• Mito # 4: La inversión de los fondos fiduciarios públicos en renta variable no tiene efectos Macro-
económicos

Mitos microeconómicos

• Mito # 5: Los incentivos del mercado de trabajo son mejores en cuentas individuales
• Mito # 6: Planes de prestación definida proporcionan necesariamente más de un incentivo a la
jubilación anticipada
• Mito # 7: La competencia asegura bajos costos administrativos en cuentas individuales

12 Generalmente se señala que el sistema de pensiones se organiza en tres pilares: 1) Un sistema público de reparto de
beneficios definidos, que es parte de un sistema de seguridad social universal y obligatoria. Los beneficios no están
vinculados actuarialmente a las aportaciones de los asegurados, los cuales toman la forma de impuestos a los salarios;
2) Fondos de pensiones privados, o planes ocupacionales, usualmente promovidos por los empleadores, a los que el
gobierno otorga una serie de incentivos tributarios, como una manera de atraer o retener a sus trabajadores; 3) Un
sistema de capitalización individual de contribuciones definidas. Puesto que los beneficios no están definidos, lo
trabajadores asumen todos los riesgos asociados a la inversión de sus ahorros. Jorge Díaz. El Sistema Privado de Pensiones
en el Perú.
 106

Mitos de economía política

• Mito # 8: Los gobiernos corruptos e ineficientes proporcionan un fundamento para las cuentas
individuales
• Mito # 9: Las políticas de rescate son peores bajo planes de beneficios públicos definidos
• Mito # 10: La inversión de los fondos fiduciarios públicos siempre se despilfarra y se
administra mal

El sistema financiero ha fracasado

• El sistema financiero no funciona bien, entonces

- y ahora nos damos cuenta, no estaba funcionando bien antes de la crisis
- y no ha estado funcionando bien desde ahí
• No manejó bien el riesgo; no asignó bien los recursos
• Proporcionó asesoramiento muy malo
• Fue plagado de conflictos de intereses
• El fraude, la manipulación del mercado, entre otras malas prácticas fueron / están presentes
• Falta de competencia -en cargos competitivos

El sistema financiero ha fracasado

• Altos costos de transacción

- Enriquece al sector financiero a costa del resto de la economía
- Un juego de suma negativa
• Los costos de estos errores a la economía de los Estados Unidos, a la economía global, y a las
familias americanas y alrededor del mundo han sido enormes
• Costos fiscales enormes -el Estado tuvo que rescatar al sector financiero. En las pensiones, en
Chile, el Estado (el contribuyente) tuvo que pagar el alto costo de la transición a un sistema de
capitalización, y luego actuar como garante como último recurso durante la crisis, subsidiando
pensiones top-ups (recargada) -el contribuyente tenía que pagar dos veces.
• Todo esto tiene implicaciones importantes para la confianza en el sector privado en el segundo
pilar, una parte importante de los programas nacionales de pensiones

Los Reglamentos fallaron para evitar estos problemas

• Aun cuando había leyes que dieron autoridad al regulador13 hubo captura de los reguladores
• El Sector financiero es enormemente inteligente en la evasión de regulaciones
• Sin embargo, el sector financiero también ha tenido mucho éxito en limitar el alcance de la
regulación
-Incluso después de los fracasos que han sido expuestos

Programas de pensiones públicas deben ofrecer un mínimo de seguridad en la vejez

• Los programas de seguridad social públicos hacen esto:
-Asegurar contra el riesgo de la inflación
-Los jubilados no tienen que preocuparse por las fluctuaciones en el mercado de valores o
bonos o la tasa de interés a corto plazo
-Incluso prevenir la privación relativa, por el ajuste de los pagos debido a los cambios en
los niveles salariales en general

13 Nota de M.Lajo: Superintendencia de Banca, Seguros y AFPs en el caso peruano.

 107

-Se basan en la solidaridad y financiación colectiva, que tiene efectos redistributivos

positivos

El fracaso de los programas privados en la gestión de riesgos

• Los programas de aportación definida no hacen nada de esto
-Las personas al retirarse en el 2008 se expusieron a un enorme riesgo como consecuencia
del colapso de los precios del mercado de valores
-Agravado el problema por el colapso de los precios de la vivienda, el otro principal activo
para la mayoría de los estadounidenses
• Q E dejó en claro que no había privado de activos, que los individuos podían comprar, que les
protegería
-Los que invirtieron en acciones vieron su riqueza evaporarse
-Los que invirtieron su riqueza en supuestas Letras del Tesoro del gobierno para
mantenerla, pero vieron su ingreso evaporarse

EL FRACASO DE LOS MERCADOS PRIVADOS DE ASESORAMIENTO SOBRE LA GESTIÓN DE RIESGOS

• Alentó a los hogares para pasar a las hipotecas globales y a otros productos financieros de riesgo
-En parte incompetencia
*No entendía riesgo
-En parte en rampantes conflicto de interés -el incentivo de los que están en el sector
financiero es maximizar los ingresos por comisiones
*Sin embargo, han continuado resistiendo reglamentaciones que pudieran frenar
sus malas prácticas (por ejemplo, la imposición de normas fiduciarias)
*La evidencia es que en Estados Unidos, el fracaso, incluso hoy en día, para cumplir
con esas normas está costando a los jubilados decenas de miles de millones de
dólares al año
-Ellos participan activamente en la "pesca de tontos" -para las personas que de ellas
podrían tomar ventaja
-Participa activamente en las prácticas de préstamos discriminatorios y abusivos

Economía del Comportamiento

• Prevé nuevos conocimientos sobre las limitaciones en las capacidades de los individuos para juzgar
los riesgos y tomar decisiones (ahorros) inter-temporales
-Marcadamente diferente de la “racional” toma de decisiones subyacente de un actor
racional defectuoso/modelo de expectativas racionales
• Los incentivos no funcionan
• Las personas pueden ser fácilmente influenciados ("codazo")
• Objetivo de la publicidad es moverlos a comprar productos que maximizan los ingresos de las
personas en el sector financiero
-El sector financiero se ha destacado en la explotación de estas irracionalidades del
mercado -en busca de aquellos a los que pueden explotar más rentablemente
*A pesar de que a veces han sido izada en su propia trampa
• Destaca la importancia de los programas públicos / impagos públicos

Consecuencias de la dependencia del sector privado en el segundo pilar

 108

• Pobre cobertura,
 alto nivel de inseguridad,
 los ingresos de pensiones significativamente más bajos,
 los altos costos fiscales,
 una mayor desigualdad

-Todo para mejorar los ingresos del sector financiero
-Juego de sumas negativas

HAY ALTERNATIVAS

• El Fondo de Gobierno de Canadá tiene un alto rendimiento, baja volatilidad, transacciones bajo
costo e inmune a la influencia política
• Un gran número de los fondos soberanos de éxito y los fondos de pensiones de ejecución del
gobierno (Países Bajos, Noruega)
• Los sistemas de pensiones públicas con muy bajos costos de transacción y el buen "servicio al
cliente"
• Cerca de 23 países privatizaron las pensiones en décadas anteriores, en los últimos años
alrededor del 7 de estos países han invertido, en parte de totalmente re-nacionalización de sus
sistemas de pensiones, y otros países lo están considerando

RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

• Más fuerte es el "primer" pilar (público) -necesario para evitar la pobreza en la vejez y proporcionar
un nivel mínimo de seguridad en la vejez
• Un segundo pilar público
-Con una importante contribución de componente (aporte público) –complementando
contribuciones de personas de bajos ingresos
-Con algún elemento de relación intergeneracional suavizado -evitando relativa pobreza
en la vejez, especialmente importante en las economías donde los ingresos están
creciendo
-Con un importante beneficio definido ("seguro") de componentes, suavizando mercado
de valores y la volatilidad de la tasa de interés y proporcionar un seguro contra la inflación
-El gobierno tiene la responsabilidad de la gestión macro; debe ser parcialmente
responsable por las consecuencias de las fluctuaciones macroeconómicas
-Transición voluntaria de los de los instrumentos de inversión existentes al nuevo programa
• Opción Pública (s) para el tercer pilar
-Debe haber al menos un instrumento de inversión alternativo en la que los individuos
pueden sentirse seguros de que los costos de transacción sean bajos, que no están siendo
presa de ellos, etc.
-Puede haber opciones alternativas con diferente riesgo
-Mejor orientación sobre la gestión de riesgos
• Mejora de la legislación de todos los instrumentos de inversión
-Especialmente si son elegibles para el tratamiento fiscal favorable
-Normas fiduciarias, costos máximos de transacción, requisitos fuertes de divulgación, etc.

COMENTARIOS FINALES
• Los mercados con información imperfecta y asimétrica son a menudo ni eficientes ni estables
-Los mercados financieros ilustran que
 109

El Sector Financiero se aprovechó de los demás

-La Crisis expuso lo más profundo de los problemas
• Hay enormes costos para no tener un buen programa de pensiones
-La inseguridad, la pobreza en la vejez, la desigualdad
-Puede incluso tener consecuencias macroeconómicas (built-in desestabilizadores
automáticos)
• Arreglos actuales inadecuados
-Las reformas podrían ser un paso importante en la creación de un mejor sistema
 110

III. JOSEPH STIGLITZ SE CUADRA CON EL NO+AFP Y RECOMIENDA

AVANZAR A UN SISTEMA DE PENSIONES PÚBLICO

HÉCTOR CÁRCAMO
17 junio 2015

El Premio Nobel de Economía de 2001, famoso por sus críticas al modelo imperante, dijo que el
sistema privado genera bajas pensiones y cobertura, eleva la inseguridad de los afiliados y provoca
un costo alto para el Estado.

Joseph Stiglitz, el afamado Premio Nobel de Economía del año 2001, puso el dedo en la llaga
respecto al sistema de pensiones de nuestro país y abrió la puerta para validar un posible cambio
de fondo al modelo chileno en este tema, al señalar que se debería transitar a un sistema público.

Invitado al cierre de un seminario organizado por la comisión que estudia cambios al sistema de
AFP y que preside David Bravo, el economista hizo –vía videoconferencia– un duro diagnóstico del
funcionamiento del sistema financiero mundial, el cual, aseguró, no funcionó ni antes ni después
de la crisis subprime de 2008.

Su presentación pareció respaldar la campaña de No+AFP y que fue portada del diario Pulso de
ayer, debido a una noticia en la que dicho medio cuestionaba que un funcionario de la
Subsecretaría de Previsión Social –que ayer abría el evento– la respaldara en Twitter.

En su presentación, Stiglitz sostuvo que con lo ocurrido en 2008 quedaron en evidencia varios
mitos, como el relativo a lo recomendable que es que los fondos sean gestionados por privados.

Su bajada al sistema de pensiones fue lo que llamó el juego de suma cero, en que el sistema de
pensiones privado puede invertir con alto riesgo en las bolsas internacionales y, si se produce una
caída, es finalmente el Estado el que llega a cubrir los espacios dejados por la exposición de los
fondos a estos riesgos.

"A pesar de que toda la sociedad está pagando este enorme costo, aquí el que gana, ciertamente,
es el sector financiero. Esto simplemente ha realzado el ingreso al sistema financiero en ese país,
lo cual resulta en un juego de suma cero. Esto es una enorme pérdida para la sociedad y es muy
importante alejarse del segundo pilar que se refiere al sistema privado", afirmó.

"Chile debiese estar sumamente preocupado por tener un sistema de pensiones privado, ya que
es uno de los países más desiguales de la OCDE y ese modelo genera mayor desigualdad", planteó
 111

el economista estadounidense, agregando que Chile debiera tomar un camino que lo aleje “del
segundo pilar del sistema privado".
De hecho, recordó que en el mundo hay 23 países que privatizaron sus sistemas de pensiones,
aunque ya siete de ellos revirtieron su decisión y habría varios más que lo están reconsiderando.

Su propuesta se alineó con los rumores de que el Gobierno planearía separar la cotización de los
afiliados, dejando una parte para un sistema público y solidario, donde los más jóvenes financien
las pensiones de los mayores, algo más cercano al sistema de reparto que aún persiste
masivamente en Europa.

"Esto me lleva a mi recomendación de políticas: lo que necesitan (en Chile) es un primer pilar más
fuerte. Resulta más necesario para evitar pobreza en la vejez y asegurar un nivel mínimo de
seguridad. Se debería crear un segundo pilar público, que debe tener un componente de
redistribución importante y debe haber un elemento de suavidad intergeneracional que evite la
relativa pobreza en la vejez", sostuvo, puntualizando que podría tener el carácter de voluntario.

"La situación actual no es adecuada, ni en Chile ni en el mundo", aseguró, destacando que hay
sistemas alternativos que han sido exitosos.

Entre ellos, el conocido fondo gubernamental creado en Canadá, el cual posee alta rentabilidad y
tiene autonomía respecto del ciclo político. O los modelos implementados en Holanda y Noruega,
que tienen bajos costos de transacción y buenos niveles de rentabilidad.

Incluso, se refirió a la recomendación que ha hecho el Banco Mundial en el sentido de tener un

tercer pilar, que permita contar con alternativas públicas como vehículo de inversión alternativa,
con bajos costos, en ambientes de gestión menos riesgosos y donde los ciudadanos sientan que no
se abusa de ellos.
112
 113

Capítulo 2

LEY DE EMPLEO JUVENIL DEROGADA Y ALTERNATIVA

Dossier del debate sobre el proyecto de
“ley pulpin” y la alternativa después de su derogatoria
(ley general del empleo y los regímenes laborales
especiales).

Entre fines del 2014 y comienzos del 2015 se produjo una gran movilización de
los jóvenes contra le Ley que Promueve el Acceso de Jóvenes al Mercado
Laboral y a la Protección Social Nº 30288. Al ser derogada por el Congreso
desapareció el incentivo legal para la capacitación de los jóvenes. En este
capítulo se ha dado cuenta del debate producido sobre todo en el enfoque
económico y se elaboró un proyecto de ley que mantiene los aspectos
rescatables sobre educación y capacitación de la juventud y además se daba
plazo para aprobar la Ley General del Trabajo que tiene muchos años sin
concluirse. De discutirse y promulgarse esta ley general deberían quedar
eliminados la mayor parte de regímenes especiales que disminuyen derechos
laborales y habían sido creados de manera temporal pero aún se mantienen
en el tiempo.
 114

Elaborado por el Equipo Técnico del Congresista Norman Lewis, 2do.Vicepresidente del Congreso
de la República

PROYECTO DE LEY
ALTERNATIVO A LA LEY DE EMPLEO JUVENIL

ASEGURA EL APOYO ESTATAL A LA CAPACITACION DE LOS JOVENES DE 18 A

24 AÑOS Y LA PROMULGACION DE LA LEY GENERAL DEL TRABAJO EN 120
DIAS CON LA UNIFICACION DE LOS REGIMENES LABORALES ESPECIALES

La bancada ____________ presenta este proyecto que busca que la derogatoria de la llamada “Ley
pulpín”-no postergue indefinidamente la tarea de culminar –tras más de una década- la ley general
del trabajo y asegure el apoyo a la capacitación de los jóvenes trabajadores.

I.EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

En los hechos, desde el 16 de diciembre 2014 en que se publicó la Ley 30288 de Empleo Juvenil
(LEJ) hubo creciente coincidencia en su derogatoria, que finalmente, se logró el 26 de enero de
2015.

Un resumen de los seis proyectos presentados hasta ahora permite identificar más coincidencias
que discrepancias y es posible entonces aprobar una ley que acumule y compatibilice los aspectos
más positivos de los seis proyectos que llevaron a la derogatoria de la ley N° 30288 y que se detallan
en el Cuadro 1
 115

Cuadro 1
SINTESIS DE PROYECTOS DE LEY ALTERNATIVOS A LEY EMPLEO JUVENIL 30288
DEROGA(D)
BANCADA Y EXPOSICION DE
P.L. N° MODIFICA(M) ARTICULOS COMENTARIOS
AUTOR SUSPENDE(S) MOTIVOS
1.Concertación 04088 D DOS. Señalan que los trabajadores jóvenes ya Esta corriente ha participado en las
Parlamentaria 17 Dic. Establecen como política están incluidos en los TUO de los DL 728, movilizaciones contra la ley.
(Elías Rodríguez) urgente que la SUNAFIL 650, 713 y pueden recurrir a los Juzgados
(Superintendencia de de Paz y Juzgados Especializados
Fiscalización Laboral) Laborales para reclamar sus derechos y
fiscalice los centros beneficios
laborales y obligue a
inscribir en planillas a los
trabajadores.
2.Fuerza Popular 04089 S TRES. Se refieren a los artículos 23 y 26 de la La bancada por decisión
(J.J.Díaz Dios) 17 Dic. Proponen suspender Constitución que serían vulnerados por la mayoritaria acordó oponerse a la
vigencia de la ley para Ley. Fundamentan su negativa a la ley pese a presidir la Comisión
generar un espacio de derogatoria en estadísticas del 2013 de la dictaminadora de Trabajo.
diálogo de 180 días de propia ley que señala que los jóvenes de La Presidenta tuvo que renunciar
modo de buscar acuerdos. 18 a 24 años presentan un 9.3% de
desempleo sobre un promedio de 4% y
que más del 57% no tienen contrato de
trabajo.
3.Dignidad y 04090 D DOS. Señala y enumera los recortes a derechos También han reiterado su firma en
Democracia 17 Dic. Derogación simple e y beneficios laborales que permite la ley, el Proyecto presentado por el
(Natali Condori) inmediata las ventajas a las empresas para que Congresista Justiniano Apaza
capaciten y la vulneración a dispositivos
constitucionales sobre disciriminación y
derechos laborales irrenunciables.
4.Acción Popular 04102 D TRES. Enumera los seis derechos o atribuciones Véase la fundamentación de las
- Frente Amplio 17 Dic. El Artículo 2º crea en un que son recortados o no otorgados a los vulneraciones en la Demanda de
(Jonhy Lescano) plazo de treinta días una que se sometan a este régimen laboral: Inconstitucionalidad presentada en
 116

Comisión Especial 1.CTS Diciembre ante el TC y que ya fue

Multipartidaria encargada 2.Gratificaciones admitida a trámite
de diseñar un régimen 3.Asignación Familiar
laboral que no tenga los 4.Seguro de Vida
graves errores de la ley 5.Utilidades Empresariales
30288 para este tipo de 6.Vacaciones de 30 días. Desarrolla las seis
trabajadores vulneraciones a la Constitución que ello
significa
5.Perú Posible 04103 M ARTÍCULO UNICO. En una sustantiva exposición de motivos, En el plano constitucional critica
(Rennán 22 Dic. Modifica los artículos 8 y 14 entre otros temas, este proyecto critica que no se siga el principio del Art.
Espinoza) de la Ley restituyendo la que el régimen especial creado dure cinco 103 de la Constitución que señala
indemnización por término años y que se quiera hacer pagar a los que las leyes especiales se hacen
de contrato y los 30 días de jóvenes el costo de la crisis del modelo. por la naturaleza de las cosas y no
vacaciones y cambia las Por ello se restituye la mayor parte de los por la diferencia de las personas.
disposiciones derechos Alerta además que se está
complementarias quinta y vulnerando el Convenio 132 OIT
sexta restableciendo la CTS que prohibe vacaciones menores a
y las dos gratificaciones tres semanas.
6.Dignidad y 04105 D DOS. Después de una precisa síntesis dela ley y En el Análisis de Costo /Beneficio el
Democracia 22 Dic. Simple derogatoria de una comparación de los salarios Proyecto tiene un interesante
(Justiniano mínimos vigentes en Latinoamérica (en desarrollo de los costos y beneficios
Apaza) que el Perú es penúltimo con U$255) este no monetarios de una derogatoria
proyecto precisa cómo esta ley viola los de ley.
artículos 22 (Protección y Fomento del
Empleo), 23 (El Estado y el Trabajo) y 26
(Principios que Regulan la Relación
Laboral) de la Constitución vigente. En
particular señalan el carácter
discriminatorio insalvable de la norma.
Fuente.- Proyectos de Ley. Portal Parlamentario Congreso. Elaborado por Manuel Lajo. Colaboración Técnica con la Segunda Vicepresidencia y Oficina de Participación
Ciudadana.
 117

SI SE CONCENTRA EN EL ESTIMULO A LA CAPACITACION LA LEY PROMULGADA PODRIA FAVORECER LA FORMALIZACION EN LOS TRES TIPOS DE EMPRESAS QUE
CONTRATAN JOVENES DE 18 A 24 AÑOS
El siguiente cuadro sintetiza el debate reciente sobre el impacto que tendría la ley en la formalización de las empresas grandes, pequeñas y microempresas. La
conclusión es definitiva: más de dos tercios de los jóvenes que se trata de favorecer y que trabajan informalmente en las MYPES y pequeñas empresas, no serían
beneficiados por la ley como lo han sido incorporados sino marginalmente por la Ley de Pequeña Empresa y Ley de MYPES.

Cuadro 2
COSTO SALARIAL TOTAL DE CONTRATAR JOVENES SIN EMPLEO O ENTRE 18 Y 24 AÑOS PARA TRES TIPOS DE EMPRESAS ANTES Y DESPUES DE LA LEY EMPLEO
JUVENIL (LEJ)
DISTRIBUCION DE TRABAJADORES ENTRE
GRAN EMPRESA PEQUEÑA EMPRESA MYPEs
18 Y 24 AÑOS Y REGIMEN DE SALARIOS
(100 y más trabajadores) (10 a 100 trabajadores) (de 2 a 10 trabajadores)
TOTALES
I. TOTAL 1.4 MILLONES Total: 304,000 jóvenes Total: 204,000 jóvenes Total : 616,000 jóvenes
-Excluyendo a los que no tienen ningún De los cuales hay mucho más de 2/3 (22.5% de los que no tienen (68% de los jóvenes que no tienen
contrato formal o vínculo laboral con contrato formal bajo el régimen contrato) contrato)
registrado –en ONP o AFP- quedan: general pero menos de 1/3
908,000 jóvenes trabajando sin contrato14 permanecen como trabajadores
15
informales.

II. SALARIOS DIRECTOS E INDIRECTOS: (1) 88,000 informales

llamados por algunos Derechos Y (9.7% de los que no tienen contrato)
Beneficios y por otros Paga: solo Salario
Con la LEJ: salario + 13.9%

14 De los 908 mil jóvenes trabajadores que se trata de formalizar hay:

 616 mil trabajando sin contrato, en MYPES, es decir microempresas (véase 4ª columna)
 204 mil en pequeñas empresas y
 88 mil en grandes empresas.
15 Por tanto, según ENAHO 2013, de 1.124 millones de trabajadores que registra la estadística solo están (formalizados o no) en la gran empresa 216 mil (19.3%, que incluyen a los 88 mil antes

señalados). En la pequeña empresa hay 204 mil (18.1%) pero el grueso está en la microempresa (616 mil jóvenes, el 55%).
 118

“Sobrecostos Laborales” establecidos por 2) 216,000 con contrato Paga: Salario +27% Paga: Salario +7%
el régimen bajo el que se hace el contrato Paga: Salario + 53% (frente a Salario+13.9% de la Ley
(incluyen ingresos indirectos como Empleo Juvenil o Pulpín)
CTS, 2 gratificaciones, aportes para
seguros de salud y pensiones,
vacaciones de 30 días, etc.)

III. LEY LABORAL QUE LOS RIGE Están bajo Régimen General de Están bajo Régimen de Pequeña Se rigen por la Ley de Microempresa
Trabajo Empresa

IV.¿LE CONVIENE O NO A CADA TIPO DE -Si contrata bajo nuevo régimen LEJ -Por lo tanto a la pequeña -Por lo tanto a la Mype no le conviene
EMPRESA LA LEY DE EMPLEO JUVENIL? pagaría: Salario + 13.9% (ahorraría empresa le convendría la nueva LEJ (“Pulpin”) porque le
39.1% del salario por cada trabajador) formalizar mediante la nueva LEJ obligaría a pagar 13.9% de costos
-Si se contrata a los 88 mil, con SMVL pues pagaría 13.9% de costos adicionales sobre el salario mientras
de S/. 750, “ahorraría” por mes S/. adicionales al salario por actualmente solo paga salario +7% (le
258.06 millones al año S/. 3,096 contratar al trabajador en tanto encarecería 6.4% los costos
millones o US$ 1,032 millones. que actualmente debería pagar adicionales de contratar mano de
- Por lo tanto a la gran empresa le 27% adicionales por formalizar a obra)
conviene la LEJ pues formalizaría a su mano de obra. Sin embargo no se ha considerado
menor costo. No se ha considerado los los subsidios para capacitación
Además habrá subsidios para subsidios para capacitación del
capacitación nuevo personal

Fuente: ENAHO 2013. Reelaborado por Manuel Lajo a partir del artículo de Humberto Campodónico, La República, 5 Enero 2015.
 119

CONCLUSION: La nueva ley de empleo juvenil no favorece al joven en ningún tipo de empresa
(excepto un estímulo a contratar con menos derechos al pequeño sector informal de la grande) pues
disminuye drásticamente su salario total (directo + indirecto) y solo abarata a los empleadores la
formalización de un tercio (los de la gran y pequeña empresa) del total de jóvenes-más de un millón-
que trabajan actualmente sin derechos en el PERÚ. Aparte están los jóvenes desempleados.

Considerando los cuadros 1 y 2, es evidente que hay importantes consensos que pueden hacer
posible un dictamen unitario.

POSIBLES CONSENSOS:
1. Dejar sin efecto la supresión o recorte de (o bien restituir) los 7 derechos o “beneficios“ del
régimen laboral general que se recortaban con el objetivo de estimular la contratación y
formalización del empleo de jóvenes entre 18 y 24 años. Esta orientación ha sido desaprobada en
su mayoría por la opinión pública y la misma población laboral que se quería beneficiar.

2. Reforzar el componente capacitación presente en la ley, aunque a gran parte de los participantes
en el debate le parece que bastaría con incluir estos artículos como una adenda o modificación de
la LEY N° 28518, LEY SOBRE MODALIDADES FORMATIVAS LABORALES (Fecha de publicación: Lima,
martes 24 de mayo de 2005, que tiene 60 artículos y disposiciones transitorias, complementarias
y finales, además de otras normas para su aplicación. Véase como Anexo)
3. Dado que la ley permite su inclusión, se trata de excluir terminantemente al joven capacitado –
p.e. con maestría u otros títulos similares, aunque tenga la edad- de este régimen especial.

4. Excluir a la gran empresa (de 100 y más trabajadores) en la aplicación de este régimen especial,
excepto en lo referente a las facilidades tributarias para la capacitación de los jóvenes que recién
ingresen a trabajar.

5. Iniciar y concluir en un plazo perentorio fijado por esta ley la revisión de los regímenes laborales
especiales (agroexportación, textil, CAS, trabajadoras del hogar, etc.) que se establecieron
transitoriamente pero se han prolongado hasta hoy, estableciendo un plazo fijo para su balance
de vigencia y unificación en la Ley General del Trabajo.

II. FORMULA LEGAL

ARTÍCULO UNO
Déjese sin efecto el articulado de la Ley Nº 30288, excepto en los artículos 19, 20 y 21, los que
serán incluidos y compatibilizados en el Reglamento de la presente Ley con la Ley° 28518 y
reglamento sobre modalidades formativas laborales publicada en Lima, martes 24 de mayo de
2005.
OBLIGACIONES DEL EMPLEADOR
Artículo 19. Obligaciones del empleador
Son obligaciones del empleador:
a) Proporcionar un ambiente de trabajo seguro y saludable para prevenir los
riesgos laborales, de acuerdo a las normas de la materia.

b) Cumplir con el pago oportuno de la remuneración y demás beneficios sociales

para el régimen laboral especial contemplado en la presente norma.
 120

c) Respetar los derechos fundamentales y constitucionales de los jóvenes.

d) Cumplir con las retenciones y los aportes a la seguridad social en salud,

pensiones y seguro de riesgo, de acuerdo con los parámetros establecidos en las
leyes correspondientes a su régimen de contrato.

e) Cumplir con la jornada y horario de trabajo de los jóvenes, de acuerdo a las

normas que las regulan.

f) Proporcionar a los jóvenes capacitación para el trabajo, a fin de mejorar su

formación laboral y sus capacidades para el desarrollo de sus labores y el
incremento de la empleabilidad y productividad, para lo cual se pueden acoger al
incentivo previsto en el artículo 20 de la presente norma.

g) Los demás contemplados en las normas que resulten aplicables supletoriamente

al régimen del empleo laboral juvenil.

Artículo 20. INCENTIVOS PARA LA CAPACITACIÓN DE JÓVENES

Las empresas que contraten jóvenes bajo este régimen especial tienen derecho a
un crédito tributario contra el Impuesto a la Renta equivalente al monto del gasto
de capacitación de jóvenes contratados bajo este régimen, siempre que no exceda
al cinco por ciento (5%) de su planilla anual de trabajadores16 del ejercicio en que
devenguen dichos gastos; para lo cual son aplicables los requisitos a que se reitere
el numeral 23.2 del artículo 23 de la Ley 30056 y sus modificatorias, salvo lo
dispuesto en el literal a) de dicho numeral. Este porcentaje es adicional al
establecido por el crédito por gastos de capacitación señalado en la Ley 30056 y
sus modificatorias.

INCENTIVOS PARA LA CONTRATACIÓN DE JÓVENES

Artículo 21. Incentivo por primer empleo
En el caso de las micro y pequeñas empresas, el Estado asume el costo
correspondiente al primer año de la cotización del seguro social en salud de los
jóvenes, que ingresen por primera vez a planilla electrónica, en virtud de esta
norma.
A efectos de recibir el incentivo previsto en el párrafo precedente, el joven debe
ser contratado por un (1) año como mínimo. En caso de que se termine la relación
laboral del joven por decisión unilateral de la empresa antes del primer año, esta
debe hacerse cargo de los montos de cotización del seguro social en salud
correspondientes, en cuyo caso la empresa debe devolver al Estado los aportes
abonados. El procedimiento para la implementación del presente artículo se
regulará en el reglamento de la presente Ley.

ARTÍCULO DOS
Queda constituida la Comisión Laboral Multipartidaria con la misma proporcionalidad de la actual
Junta de Portavoces. En el plazo impostergable de tres meses esta Comisión presentará al Pleno
del Congreso el Proyecto de Ley General del Trabajo completando el elaborado en su mayor parte
por el Congreso, el Ejecutivo y el Consejo Nacional del Trabajo en la década pasada. Este proyecto
de Ley unificará todos los regímenes especiales que fueron creados en su mayoría como

16 Nótese que se está ampliando de 2.5 % a 5% de la planilla anual ,respecto de la ley original
 121

instrumentos de promoción transitoria de la inversión y que se han prolongado exageradamente17.

El Pleno tendrá un mes para discutir, aprobar y enviar al Ejecutivo esta nueva Ley General del
Trabajo.

III.COSTO BENEFICIO
No implica gastos para el Estado distintos a los previstos en la Ley 30288 original del Régimen
especial juvenil .Los beneficios son de gran envergadura para la economía en su conjunto al
estimular la contratación de jóvenes por primera vez contando con un apoyo del Estado que asume
el pago del seguro de salud por un año .A los jóvenes trabajadores no se les retira derechos o
beneficios de los regímenes laborales normados en las leyes General, de la Pequeña Empresa o
de las MYPES.

IV.IMPACTO EN LA LEGISLACION VIGENTE

El presente Proyecto de Ley al establecer 120 días (4 meses calendario) para promulgar la rezagada
LEY GENERAL DEL TRABAJO cumple con llenar un grave vacío en nuestra legislación. Además
consolida la eliminación –mediante la derogatoria de la llamada “Ley Pulpin”- del pretendido
recorte o retiro de varias atribuciones o derechos de los trabajadores entre 18 y 24 años .Por ello
no incurre en ninguna colisión con artículos constitucionales ni otras leyes laborales que han sido
invocadas en el debate desde el 16 de Diciembre18, en que se promulgó la ley 30288.

Lima, Lunes 26 de Enero de 2015

Firmas

17Distintos regimens laborales especiales: Ley MYPES, Agroindustria, Textil, CAS, Trabajadores del Hogar, entre otros).
Esto pone en cuestión la sobrevaloración del mercado autoregulado. La demanda de derogatoria de la ley Pulpin, puede
entonces dar inicio a una movilización masiva por la aprobación de la ley general del trabajo que restituya todos los
beneficios y derechos laborales y elimine los distintos regímenes especiales (Félix Jiménez).
18 Véase especialmente los artículos y entrevistas de los Ex ministros de Trabajo Javier Neves Mujica, Adolfo Ciudad y otros.
 122

RESUMEN DE LA LEY 30288 Y SU REGLAMENTO QUE PROMUEVE EL ACCESO

DE JÓVENES AL MERCADO LABORAL Y A LA PROTECCIÓN SOCIAL
La ley tienen como objeto general: Mejorar la empleabilidad y promover la contratación de jóvenes
entre 18 y 24 años desocupados o se incorporen por primera vez a la planilla electrónica.

La ley tiene naturaleza temporal por un plazo de 5 años desde su entrada en vigencia creando para
ello un régimen laboral especial juvenil.

El contrato laboral juvenil tiene las siguientes características:

- Sujeto a plazo determinado y a tiempo completo
- Debe estar por escrito en tres copias
- Los jóvenes no pueden exceder el 25% del total de trabajadores de la empresa
- El plazo es de por lo menos un año y su renovación por lo menos seis meses
- El plazo máximo en una empresa es de 3 años
- El joven recibirá una reparación del empleador al incumplir éste el contrato

Los derechos laborales son:

- Remuneración mínima
- Jornada de 8 horas ó 48 semanales
- Descanso semanal, vacacional, feriados
- Protección contra despido injustificado
- Afiliado al Seguro Social de Salud
- Afiliado a un régimen de pensiones
- Inscripción en la bolsa de trabajo

Las obligaciones para el empleador son:

- Ambiente de trabajo seguro
- Pago oportuno
- Respeto a derechos fundamentales
- Cumplir con las retenciones de ley
- Cumplir con la jornada de trabajo
- Propiciar la capacitación

En el caso de las micro y pequeñas el Estado asume el costo del primer año del seguro de salud.
Asimismo, se prohíbe cese de actuales trabajadores para cambiarlos por jóvenes de este régimen.

En la propuesta de Reglamento se establece lineamientos para la promoción de los jóvenes al

mercado laboral, los cuales son:
- Empleabilidad
- Formalidad laboral
- Protección Social
- Transitoriedad
- Estabilidad
- Legalidad

En el reglamento se propone que el régimen laboral especial juvenil tiene carácter opcional
haciéndolo alternativo a los regímenes laborales existentes los cuales tienen preferencia.
 123

Los jóvenes con estudios técnicos o universitarios contratados bajo el régimen deben desarrollar
actividades relacionadas a su formación. En el caso de estudiantes con estudios secundarios se
buscará incrementar su empleabilidad y una adecuada capacitación laboral como así de darse el
caso promocionar la continuidad de sus estudios.

En el reglamento se adiciona el derecho a la participación anual de utilidades y a la inscripción de

la Ventanilla Unica de Promoción del Empleo. Asimismo se desarrolla dentro de las obligaciones
del empleador la correspondiente a la capacitación en cuanto a su obligatoriedad, inicio, petición,
certificación y crédito fiscal (límite de 2% de la planilla anual) por gastos de capacitación.

(Elaboración: Carlos Arana)

 124

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD ANTE EL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Presentada el 23 de Diciembre 2014.
Congresistas Jonhy Lescano y Bancada Acción Popular - Frente Amplio

LA ARGUMENTACION JURIDICA DE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOSTIENE QUE LA LEY

Nº 30288 VULNERA 6 ARTICULOS DE LA CONSTIRUCIÓN. COINCIDE CON LA EXPOSICION DE MOTIVOS
DEL PROYECTO DE LEY Nº4102, PRESENTADO EL 18 DE DICIEMBRE 2014 POR LA BANCADA ACCION
POPULAR ­FRENTE AMPLIO, QUE SE REPRODUCE A CONTINUACION

l. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La Ley Nº 30288, Ley que promueve el acceso de jóvenes al mercado laboral y a la protección social
en forma inconstitucional forma un régimen laboral especial con una serie de beneficios
recortados en comparación con el régimen laboral de la actividad privada, regulado mediante
Decreto Legislativo Nº 728.

Así, el régimen laboral juvenil especial que propone la Ley Nº 30288 NO les otorga a los jóvenes entre
18 y 24 años los siguientes beneficios:
1. Compensación por Tiempo de Servicios - CTS.
2. Gratificaciones
3. Asignación Familiar
4. Seguro de Vida
5. Utilidades Laborales

A ello le sumamos que este régimen laboral especial le ofrece a los jóvenes vacaciones de solo 15
días calendario por cada año completo de servicios a diferencia del régimen laboral de la actividad
privada general que otorga 30 días calendario de descanso vacacional y la indemnización por
despido antes del vencimiento del contrato, equivalente a apenas a 20 remuneraciones diarias
con un tope de 120 remuneraciones diarias, monto mucho menor al régimen laboral privado
común.

Llama la atención además que la Ley proponga como pago una remuneración mínima como uno
de los beneficios del régimen laboral especial juvenil, cuando de acuerdo a las estadísticas, los
jóvenes ocupados según nivel educativo, con secundaria completa, con educación técnica o
educación universitaria con contrato y sin contrato dependientes, ya perciben incluso más de la
remuneración mínima, llegando incluso a percibir los jóvenes de 18 a 24 años con educación
universitaria dependiente e independiente hasta S/. 1,601 nuevos soles y S/. 1,421 nuevos soles
respectivamente. ¿Qué beneficios o mejoras está proponiendo esta Ley entonces? Ninguna, sino
por el contrario está precarizando las condiciones laborales de este sector importante de la
población como son los jóvenes de 18 a 24 años de edad.

Por ello, la pregunta que corresponde es ¿cómo puede considerarse un empleo decente y
de calidad si se pretende legitimar contratos temporales sin considerar la naturaleza
permanente de los puestos de trabajo? ¿Cómo puede hablarse de empleo de calidad negándole
la asignación familiar, en caso que estos jóvenes trabajadores tengan hijos? Sin gratificaciones,
sin utilidades, sin CTS, sin seguro de vida y con vacaciones de apenas 15 días, la Ley Nº 30288 está
 125

considerando que los jóvenes trabajadores del país de 18 a 24 años son peruanos(as) de segunda
categoría.

Estas disposiciones generan las siguientes violaciones constitucionales:

Vulneración del derecho de igualdad ante la ley
La citada ley atropella el principio de igualdad ante la ley contenido en el artículo 2º inciso 2º de la
Carta Magna, porque sin base objetiva y razonable suficientemente legitima, discrimina a los
jóvenes trabajadores del país otorgándoles menores derechos, tratándolos como ciudadanos de
segunda categoría.

Vulneración al principio de igualdad de oportunidades sin discriminación

Esta norma establecida en el artículo 26º numeral 1 de la Carta Magna está íntimamente vinculada
a la norma constitucional contenida en el artículo 2º inciso 2) que hemos analizado sobre el
principio de igualdad ante la ley. Puede darse el caso, de acuerdo a la Ley Nº 30288, que en una
misma empresa existan trabajadores contratados por el régimen laboral general de la actividad
privada regulado por Decreto Legislativo Nº 728 y jóvenes de 18 a 24 años contratados por este
régimen laboral especial juvenil realizando exactamente las mismas labores y sin embargo recibirán
estos últimos menores derechos. Peor aún, lo que ocurrirá es que con esta ley se generará un
incentivo perverso a los empleadores, quienes contratarán a los jóvenes entre 18 y 24 años como
mano de obra precaria y barata hasta por el plazo máximo de duración que le permite la ley (3
años) para ruego retirarlos de la empresa sin darles posibilidad alguna de ingresar al régimen
laboral de la actividad privada general, y contratarán a otros jóvenes entre 18 y 24 años como
nueva mano de obra barata y precaria.

De otro lado, señala la Ley Nº 30288, que este régimen laboral especial juvenil tendría una
naturaleza temporal por un plazo de 5 años desde su entrada en vigencia.

Lamentablemente, estas supuestas temporalidades en la vigencia de las normas, cuando se trata

de regímenes laborales especiales, nunca se respetan en la realidad. Tal es el caso del régimen
laboral del Decreto Ley Nº 22342, Ley de Promoción de Exportaciones No Tradicionales que tenía
un carácter temporal y sin embargo lleva a la fecha 36 años de vigencia en el país, precarizando
los derechos y beneficios laborales de los trabajadores.

Por lo tanto, el régimen laboral especial juvenil, en términos reales no es ni será una modalidad
laboral transitoria, sino una modalidad contractual precaria con vocación de permanencia a todas
luces inconstitucional.

Vulneración del derecho al trabajo

Cuando la Carta Magna dice en su artículo 22º que el trabajo es un derecho, lo que está señalando
es: que es un derecho fundamental, equitativo, efectivo, exigible, e irrenunciable (en derechos
laborales no disponibles). Sólo esta clase de trabajo es la que constituye un medio de realización
de la persona, que es la segunda nota que prescribe la norma constitucional.

La naturaleza de trabajo que implica la Ley Nº 30288 no reúne estas características que exige la
Constitución y los tratados internacionales suscritos por el Perú. Por el contrario, se trata de un
tipo de trabajo precario, con derechos no efectivos, y profundamente inequitativo.

Vulneración del Artículo 24º de la Constitución, que señala que el trabajador tiene derecho a
una remuneración equitativa y suficiente
Los derechos remunerativos otorgados por este régimen laboral especial juvenil, como hemos
señalado en los puntos anteriores, no constituyen derechos que sean equitativos ni suficientes
 126

que permita el bienestar material del trabajador y su familia. No son equitativos pese a que
podrían realizar igual trabajo si comparamos a un trabajador joven de este régimen especial
respecto de un trabajador del régimen del Decreto Legislativo Nº 728.

Vulneración del artículo 23º de la Constitución, que señala que ninguna relación laboral puede
limitar el ejercicio de los derechos constitucionales
Cuando la Constitución señala que “ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los
derechos constitucionales", lo que quiere decir es que ningún contrato de trabajo puede
obstaculizar que los trabajadores puedan hacer valer los derechos que la Carta Magna les
reconoce. Sin embargo, ese es el efecto del régimen laboral especial juvenil.

Vulneración del artículo 29º de la Constitución

Finalmente, la Ley Nº 30288 al negarles el derecho a recibir utilidades, vulnera el artículo 29º
de la Constitución que impone al Estado el reconocer el derecho de los trabajadores a
participar en las utilidades de la empresa y promover otras formas de participación.

En resumen, lo que se aprecia con esta la Ley Nº 30288 es que bajo la apariencia del propósito
de reducir la brecha de informalidad laboral, pretende beneficiar al sector empresarial
reduciendo "sobrecostos laborales" restando únicamente beneficios y derechos de los
trabajadores. Consideramos que la informalidad debe ser enfrentada de otra manera, pues la
solución a los problemas que afronta el sector empresarial deben centrarse esencialmente en
la reducción de las cargas tributarias, la atención a la problemática de los elevados intereses
bancarios, el costo de las tarifas de energía, etc.

Por ello resulta necesaria la derogatoria de la Ley Nº 30288, mal denominada "Ley que
promueve el acceso de jóvenes al mercado laboral y a la protección social".

II. ANALISIS COSTO-BENEFICIO

La presente iniciativa legislativa no genera ningún gasto para el Tesoro Público. Por el contrario,
al derogar la Ley Nº 30288, se defienden los derechos fundamentales los cuales tienen derecho
a ejercer sin limitación alguna los jóvenes del país entre 18 a 24 años, sin discriminación alguna
por cuestiones de edad.

III. EFECTOS DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL

El efecto de la presente iniciativa legislativa sobre la legislación nacional implica la derogación

de la Ley Nº 30288, Ley que promueve el acceso de jóvenes al mercado laboral y a la protección
social.

IV. VINCULACIÓN CON EL ACUERDO NACIONAL Y LA AGENDA LEGISLATIVA

La presente iniciativa se encuentra enmarcada en las siguientes políticas de Estado del Acuerdo
Nacional: Décimo Primera Política de Estado - Promoción de la igualdad de oportunidades sin
discriminación; y Décimo Cuarta Política De Estado - Acceso al empleo pleno, digno y
productivo.
 127

NOTA DE PRENSA (Febrero 9 Enero 2015)

CRITICAS AL REGLAMENTO
Despacho Congresista Jonhy Lescano

Participación en utilidades es irrelevante porque gran mayoría de empresas no pagan este derecho.
REGLAMENTO DE LEY PULPIN NO IMPIDE QUE EMPRESAS REEMPLACEN A TRABAJADORES CON
DERECHOS COMPLETOS POR OTROS CON DERECHOS RECORTADOS

Capacitación de trabajadores la termina pagando el Estado por beneficio de crédito fiscal. El

congresista Yonhy Lescano, vicepresidente de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del
Parlamento, señaló que el proyecto de reglamento de la Ley Laboral Juvenil (LLJ) pre-publicado el
día de hoy en virtud de la Resolución Ministerial N° 002-2015-TR, trae supuestos candados de
protección al trabajador que no son tales, porque no evitarán el abuso. Así por ejemplo, en los
artículos 29° y 30° se dispone que en el caso de los contratos suscritos con jóvenes con anterioridad
a la nueva ley, no se podrán renovar bajo la normativa de ésta. Las empresas eludirán con facilidad
esta prohibición no renovando estos contratos (pues la mayoría son a plazo fijo) y contratando a
otros trabajadores jóvenes bajo la denominada “Ley Pulpín”. El artículo 31° dice que los
trabajadores que fueran cesados sin “causa justa” regulados bajo otros regímenes, no podrán ser
reemplazados por otros trabajadores bajo el régimen de la nueva ley. Las empresas burlarán esta
restricción despidiendo por “causa justificada”, por ejemplo, disponiendo una evaluación general
de desempeño, y sacando a quienes no la aprueben, para contratar a nuevos trabajadores bajo la
“Ley Pulpín”.

La inclusión del derecho de los jóvenes a la participación anual en las utilidades de la empresa (que
no está en la ley), es una “inclusión” ociosa, por cuanto este derecho ya está establecido en el
artículo 29° de la Constitución. Ahora bien, lo cierto es que las empresas en el Perú rara vez
distribuyen utilidades entre sus trabajadores, por lo que termina siendo un derecho irreal.

De otro lado, la capacitación le sale gratis a la empresa, por cuanto, si capacita a sus trabajadores,
esto le da derecho a un crédito fiscal de 2% de su planilla total por año contra el impuesto a la
renta (artículo 24°). Vale decir, que quien termina asumiendo el costo es el Estado. Es lírica la norma
que dispone que la capacitación sea anual (artículo 20) por cuanto la empresa sólo está obligada a
hacer un contrato por un año. Las renovaciones –que son facultativas- se dan sólo por seis meses,
cada vez, con lo que en éstas no se darán las capacitaciones.

No es cierto que los derechos que otorga la nueva ley sean mínimos, por cuanto por un elemental
análisis costo-beneficio las empresas pagarán únicamente los derechos a que les obliga la nueva
ley. Por tanto, que el proyecto de reglamento diga que el joven puede recibir más derechos por
negociación colectiva, mutuo acuerdo, decisión unilateral del empleador, etc. es lírico.

Agradecemos su difusión.
 128

ANEXOS

I. JÓVENES PRODUCTIVOS, NO INFORMALES

Por: Piero Ghezzi, Ministro de la Producción
En: La República. Martes, 06 de enero de 2015

La desconfianza ante la Ley del Empleo Juvenil (LEJ) es alta. Nuestro reto como gobierno es
convencer de que la LEJ facilita el encuentro entre jóvenes con hojas de vida cortas y empresas
que los enriquezcan y aceleren su formalización, el aumento de su productividad y la mejora de
sus carreras profesionales.

Sin embargo, la LEJ es cuestionada, en algunos casos con razones válidas, y en otros con
información incorrecta o incompleta.

1. Una primera crítica es que no existe el problema. Se citan estadísticas del INEI que señalan que
del 2008 al 2012 el “empleo juvenil adecuado” creció de 25% a 63%. Pero, el indicador tiene un
nombre engañoso: muchísimos jóvenes “adecuadamente empleados” no ganan ni la
Remuneración Mínima Vital y tienen empleos informales, sin seguro de salud ni pensión. La fuente
más fiable es la Encuesta Nacional de Hogares. Según esta, solo 1,7% de los peruanos de 18 a 24
años tiene un contrato laboral formal, a plazo indeterminado y con beneficios. Entre los demás
jóvenes, 63% trabajan en la informalidad, 23% tienen contrato, pero temporal y 11,2% están
desempleados. Nadie puede estar satisfecho con esto.

2. También se afirma que la LEJ tiene como objetivo beneficiar a las empresas a costa de los
derechos de los jóvenes. Nada más lejos de la verdad. En nuestro país las políticas económicas han
respondido en el pasado a presiones de grupos de interés. Tal vez eso explica la desconfianza. Pero
esta ley no responde a grupos de interés, sino para darles voz a aquellos jóvenes relegados a la
informalidad.

El Estado está además financiando el 100% (hasta 2% de la planilla) de capacitaciones que

complementen la experiencia laboral de los jóvenes. Esto puede equivaler a tres sueldos por joven
por año. Con la LEJ, la reforma universitaria, Beca 18, se demuestra que, lejos de buscar al “joven
barato”, queremos jóvenes productivos con ingresos cada vez más altos.

3. Otra crítica es que si el régimen para microempresas no funcionó, tampoco lo hará este. Pero,
los incentivos de formalidad para las microempresas nunca se implementaron. Además, el
gobierno anterior omitió abordar la baja productividad de las microempresas, que no les permite
siquiera pagar costos laborales reducidos. Finalmente, los trabajadores formalizados en una Mype
podían pedir beneficios pasados del régimen general. Ello generaba un desincentivo grande.

4. Una cuarta crítica es que el Ministerio de Trabajo no participó en la elaboración de la LEJ. El

MTPE sí participó en la norma aprobada por unanimidad en el Consejo de Ministros. Esta crítica
implica una visión del Estado como parcelas aisladas. Pero nuestros problemas principales son
multisectoriales. Una norma laboral (MTPE), con énfasis en productividad (PRODUCE), y que usa
recursos públicos (MEF), requiere una coordinación multisectorial. Y así fue.

5. La última preocupación válida en esencia es que con 220 inspectores en Lima y 180 en las
regiones la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) no se dará abasto. Este
gobierno creó la SUNAFIL, casi triplicó el sueldo de los inspectores, y está aumentando su número
 129

y calidad. Habrá 750 inspectores el 2016, más aquellos de los gobiernos regionales. Entre mantener
el statu quo hasta que la fiscalización laboral sea ideal o avanzar en paralelo, escogimos lo segundo.

Queremos convencer a todos de que estamos comprometidos con este régimen temporal y su
reforzada fiscalización para que logre sus objetivos. A quienes desconfían, podemos asegurarles
que la Ley de Empleo Juvenil está diseñada para favorecer a nuestros jóvenes. Su capacidad y
talento son el activo más determinante de nuestro futuro como país. Y ese futuro depende de que
ellos enriquezcan sus capacidades productivas, "aprendiendo haciendo". De poco sirve mejorar
nuestro sistema educativo si los jóvenes estarán desempleados, o en actividades informales de
baja productividad que les impiden desarrollarse. Por ello, les ofrecemos un futuro mejor, bajo la
premisa de que una mejor experiencia laboral inicial les traerá beneficios a lo largo de toda su vida
profesional, para beneficio de sus familias y de la sociedad.

http://archivo.larepublica.pe/columnistas/opinion/jovenes-productivos-no-informales-06-01-
2015

RESPUESTA AL MINISTRO PIERO GHEZZI SOBRE LA LEY DEL EMPLEO JUVENIL

Manuel Lajo ,Ph.D.
7 Enero, 2015

Qué bueno que el Ministro Piero Ghezzi inicie en los diarios y usando todo el poder mediático del
Gobierno y los grupos económicos una respuesta gubernamental más meditada frente "a la alta
desconfianza" (en verdad rechazo vigoroso casi unánime entre la juventud de todo el país) a la Ley
del Empleo Juvenil (LEJ) y reconozca que los cuestionamientos y críticas se fundan en "Razones
Válidas" y, en cinco casos (que pretende refutar) en "información incorrecta e incompleta".
Los comentarios están resumidos en el Cuadro “Costo salarial total de contratar jóvenes entre 18 y
24 años para tres tipos de empresas antes y después de la Ley de Empleo Juvenil (LEJ) que está en
el Proyecto de Ley Alternativo a LEJ. Le recomendaremos aceptar que para el gobierno y el país es
mejor derogar la ley pues no solo es inconstitucional sino técnica y políticamente insostenible.
Pero la respuesta al resuelto y masivo rechazo a esta ley debería ser el inicio de paquetes de política
económica sustancialmente distintos a los que se ha pretendido imponer durante el año 2014, como
sugeriremos.
 130

II. ARTICULOS DEL ECONOMISTA FELIX JIMENEZ, Ph.d.

II.1. MINISTRO AVIZORA «TRAGEDIA» SI CONGRESO DEROGA LA LEY PULPÍN

Por: Félix Jiménez. Economista Ph.D. Profesor Principal PUCP
En: Diario Uno. Sábado, 10 enero 2015

El ministro de la Producción, P. Ghezzi, ha dicho que «sería una tragedia que el Congreso derogue
la Ley de Empleo Juvenil». ¿Habrá querido decir «tragedia para el gobierno» o «tragedia para él»
por haber sido uno de sus autores?

Sorprende la exageración del ministro.

Esta ley es un desatino y una tremenda falta de respeto a la inteligencia de los jóvenes.

Los argumentos del ministro en defensa de esta ley, que los jóvenes han denominado ley Pulpín,
son deleznables (véase su artículo “Jóvenes productivos, no informales” en LR, 06-01-15).

1. El ministro dice: «El indicador de empleo adecuado es engañoso: muchísimos jóvenes

“adecuadamente empleados” no ganan ni la Remuneración Mínima Vital y tienen empleos
informales, sin seguro de salud ni pensión».

Así responde cuando se argumenta que la ley Pulpín pierde sentido si se toma en cuenta que el
porcentaje de jóvenes de 18 a 24 años adecuadamente empleados aumentó de 25% a 63% entre
2008 y 2012.

-El ministro no sabe qué es y cómo se mide el «empleo adecuado».

Según el INEI y el BCR, son «adecuadamente empleados» los trabajadores que laboran 35 o más
horas semanales y que obtienen un ingreso igual o mayor al Ingreso Mínimo Referencial; y, también
los que voluntariamente trabajan menos de 35 horas. El concepto «adecuadamente empleado» es
contrapuesto al de «subempleado»; y el ingreso considerado como adecuado es aquel que resulta
superior al Ingreso Mínimo Referencial (IMR), establecido para el cálculo del subempleo invisible.

-El ministro miente cuando dice que «muchísimos jóvenes “adecuadamente empleados” no ganan
ni la Remuneración Mínima Vital».
No sabe que el Ingreso Mínimo Referencial estimado por el INEI al mes de octubre de 2014 es de
S/. 865.61, mayor que la Remuneración Mínima Vital de S/. 750 soles.

El crecimiento económico redujo el subempleo de estos jóvenes, situando sus ingresos por encima
de la Remuneración Mínima Vital. Pero la ley Pulpín les fija la percepción de un ingreso igual a la
remuneración Mínima Vital. ¡Otro recorte potencial de ingresos!

El empleo adecuado de los jóvenes aumentó152% en cuatro años, porque creció la economía. Este
crecimiento fue un fenómeno macroeconómico y no el resultado de recortes de derechos y
beneficios laborales de los trabajadores. En general, el subempleo se redujo sustantivamente en
los años de crecimiento, a pesar de la existencia de estos recortes en distintos regímenes especiales
que se introdujeron desde los años noventa.

2. El ministro dice: «Puedes ser informal y tener un empleo adecuado». Según información de la
ENAHO «solo 1,7% de los jóvenes de 18 a 24 años tiene un contrato laboral formal, a plazo
indeterminado y con beneficios. Entre los demás jóvenes, 63% trabajan en la informalidad, 23%
 131

tienen contrato, pero temporal y 11,2% están desempleados. Nadie puede estar satisfecho con
esto».

El ministro está diciendo que la ley Pulpín es la solución a estos problemas (informalidad, contrato
temporal y desempleo). Hay que señalar, de paso, que los jóvenes entre 18 y 24 años que trabajan
en la informalidad representan solo el 8.1% del total de trabajadores informales; y, estos últimos
representan el 74.3% de la PEA ocupada total.

-El razonamiento del ministro es cándido.

Supone que las empresas reaccionarán ante el recorte de beneficios y derechos (es decir, ante la ley
Pulpín), creando más puestos de trabajo para los jóvenes. Pero esto es solo un supuesto ideológico.
Los puestos de trabajo se expanden cuando crece la producción; y, crece la producción cuando
crece la demanda. Si hay incertidumbre sobre el comportamiento futuro de la demanda agregada,
si las empresas no avizoran un crecimiento de sus ventas, éstas no aumentarán el empleo y pueden
incluso despedir trabajadores. El recorte de los ingresos de los trabajadores, al disminuir su
capacidad de compra, afecta el nivel de la demanda agregada futura.

Por último, el ministro debe saber que dependiendo del estilo de crecimiento, la expansión del
empleo puede enfrentar un límite en el ritmo de acumulación de la capacidad productiva per
cápita. Si este ritmo se rezaga frente al crecimiento de la fuerza laboral, aumentará el subempleo
y la informalidad.

3. El ministro, suponiendo que los jóvenes ya tienen un empleo por obra y gracia de la ley Pulpín,
manifiesta: «La ley tiene dos grandes pilares: la experiencia y la capacitación. Esto hará que el
capital humano de los jóvenes mejore». Después florea: «a los jóvenes les ofrecemos un futuro
mejor, bajo la premisa de que una mejor experiencia laboral inicial les traerá beneficios a lo largo
de toda su vida profesional, para beneficio de sus familias y de la sociedad».

¿Por qué no nos revela el ministro el número de puestos de trabajo, adicionales a los actualmente
existentes, que creará la ley Pulpín? No tiene manera de saberlo. ¿Cómo se crearán puestos de
trabajo en plena desaceleración económica? Si no hay creación de puestos de trabajo, ¿cree el
ministro que los 940 mil jóvenes de 18 a 24 años que actualmente trabajan en la informalidad
(63%), serán trasladados por las empresas al régimen laboral de la ley Pulpín? No lo dice. No hay
manera de saber cuál es el futuro mejor que ofrece la ley a los jóvenes.

A modo de conclusión
El ministro afirma que el régimen para microempresas no funcionó, entre otras razones, «porque
los trabajadores formalizados en una MYPE podían pedir beneficios pasados del régimen general.
Ello generó un desincentivo grande». Esta es una revelación importante. El ministro nos está
diciendo que una vez recortados los beneficios para formalizarse, éstos no pueden ser reclamados
luego de ser formalizados. Esto es lo que hemos llamado «cambiar mocos por babas». Los
trabajadores son informales porque no ejercen derechos laborales. La ley, «reconociéndoles» solo
un mínimo de derechos, los convierte en «formales».

http://diariouno.pe/columna/ministro-avizora-tragedia-si-congreso-deroga-la-ley-pulpin/
 132

II.2. ES POSIBLE UN MODELO ECONÓMICO CON DERECHOS LABORALES Y

MEJORES SALARIOS
Por: Félix Jiménez. Economista Ph.D. Profesor Principal PUCP
En: Diario Uno. Sábado, 17 enero 2015

El modelo económico neoliberal descuida el desarrollo de los mercados internos porque genera
una distribución de los ingresos que perjudica a los trabajadores. El estancamiento de los salarios
reales y la precarización del empleo es consustancial a este modelo. No se dinamiza ni se
industrializa la economía y, por lo tanto, se posterga el desarrollo de mercados internos, porque se
cree que se adquiere ventaja competitiva en los mercados internacionales cuando se dispone de
mano de obra con bajos salarios y bajos costos laborales no-salariales.

EL PREDOMINIO DEL EMPLEO PRECARIO

El estilo de crecimiento económico neoliberal tuvo consecuencias importantes en la generación de
empleo y de ingresos. Es verdad que aumentó el empleo con el crecimiento económico de la última
década. Pero como se trató de un crecimiento impulsado por la demanda externa y los altos precios
de los minerales, este crecimiento no alteró significativamente la estructura del empleo. De
acuerdo con información del INEI para el año 2013, el 73.7% del empleo es informal y el 70.9% se
encuentra en empresas de «1 a 10 trabajadores» (microempresas), donde predominan los bajos
ingresos y bajas calificaciones.

La manufactura perdió importancia en la generación de empleo: participa solo con el 10.1%. La

elasticidad empleo-producto de este sector disminuyó de 0.764 –que es la que se registra en el
período de los sesenta–, a un promedio de cerca de 0.55. De otro lado, la agricultura, comercio,
servicios y la construcción, concentran el 88.3% de la PEA ocupada. Son sectores productores de
bienes y servicios no transables, y son los que mayores «oportunidades» de empleo generan
(63.7%). La agricultura que es básicamente tradicional participa con el 24.6% del empleo total.

Por último, el 78.2% de los ocupados en los sectores comercio y servicios, y cerca del 80% de la
PEA ocupada en la agricultura, se encuentran en empresas de «1 a 10 trabajadores». En estos tres
sectores predomina el empleo informal, es decir, el empleo sin derechos laborales que incluye a
asalariados fuera de planilla, a los que trabajan por cuenta propia o en empresas no registradas
jurídicamente. Son trabajadores sin recursos suficientes para proteger a sus familias y enfrentar
sus necesidades de salud y educación.

Esta situación de precariedad laboral proviene del desmantelamiento de los estándares laborales
básicos propiciado por el neoliberalismo desde la década de los noventa. «La disciplina del hambre
–decía John Bates Clark, autor de la teoría de la distribución del ingreso basada en la productividad
marginal–, descalifica al trabajador para hacer una negociación exitosa, y si el empleador está en
total libertad de contratar a los hombres que individualmente podrían ofrecerse a trabajar bajo la
presión del hambre, el empleador puede conseguirlo por muy poco» (Clark, 1913, p. 292).

OTRO MODELO DE CRECIMIENTO

La mayor desigualdad en la distribución de los ingresos y el estancamiento de los salarios reales, le
hizo perder liderazgo en el crecimiento a la manufactura y a la agricultura. El resultado fue la
imposibilidad de endogenizar el crecimiento económico por la vía de la expansión y creación de
mercados internos.

Durante el «fujimorato», el salario real promedio fue equivalente a solo el 37.2% del registrado en
el año 1987. Este promedio no cambió significativamente durante los últimos años. Mientras el PBI
 133

per cápita creció a la tasa promedio anual de 3.9% entre 1993 y 2013, los salarios reales lo hicieron
a la tasa insignificante de 0.35% promedio anual.

Para los neoliberales los derechos laborales y el cuidado del medio ambiente son vistos como
costos que deben ser minimizados para estimular las inversiones. Por eso el crecimiento se hizo
dependiente de los mercados internacionales, al mismo tiempo que se descuidó el desarrollo de
los mercados internos.

Entonces, lo que el país necesita para desarrollarse es endogenizar su crecimiento; y esto, como
señala Palley (2002), requiere «salarios crecientes y una mejor distribución del ingreso. Juntos
generan un círculo virtuoso de crecimiento donde un aumento de los salarios estimula el desarrollo
del mercado doméstico y el desarrollo del mercado doméstico estimula el crecimiento de los
salarios». Los países que fortalecen su mercado interno, desarrollando la industria y la agricultura,
están menos sujetos a las fluctuaciones de los mercados internacionales. Además, democracia y
buenos estándares laborales (no discriminación, libre sindicalización, contratación colectiva,
seguridad social, y otros derechos y beneficios sociales), son la clave de este nuevo modelo.

Hay que recordar que el fácil acceso a mano de obra barata, además de fomentar el extractivismo
o rentismo entre las empresas, «elimina el incentivo para que las empresas disminuyan sus costos
desarrollando o adoptando nuevas tecnologías». La ganancia genuina de competencia basada en
los aumentos de la productividad y las mejoras en la calidad, se sustituye por la ganancia de una
competitividad espuria que erosiona la calidad del trabajo, el medio ambiente y la distribución del
ingreso. No se puede ganar competitividad a costa de la capacidad adquisitiva de los salarios, y de
los derechos y beneficios de los trabajadores.

A MODO DE CONCLUSIÓN
Cuando no se paga un salario digno –como señala J.M. Clark (1929)–, «hay una pérdida de
capacidad productiva que cae como una carga generalizada en la sociedad, que a menudo afectan
a las futuras generaciones». El estancamiento de los salarios reales causa un daño irreversible al
capital humano de los pobres.

http://diariouno.pe/columna/es-posible-un-modelo-economico-con-derechos-laborales-y-
mejores-salarios/

II.3.PROTESTA JUVENIL Y NEOLIBERALISMO CRIOLLO EN COYUNTURA CRÍTICA

Por: Félix Jiménez. Economista Ph.D. Profesor Principal PUCP
En: Diario Uno. Sábado, 03 enero 2015

La coyuntura por la que atraviesa actualmente el país está caracterizada por la confluencia de dos
hechos. En primer lugar está el enfriamiento de la economía y su incapacidad de reproducir en el
futuro próximo las altas tasas de crecimiento de los años previos a la crisis internacional de 2008-
2009. El incierto contexto externo ha puesto en cuestión el estilo neoliberal de crecimiento y
acumulación de capital de las últimas dos décadas. Y, en segundo lugar, está el creciente deterioro
de la democracia constitucional liberal. Los partidos políticos han perdido total credibilidad y todos
los poderes del Estado están penetrados por la corrupción. No hay control ni rendición de cuentas
creíbles de los elegidos. El extractivismo económico promovido por las políticas neoliberales, llegó
hasta los niveles más altos de las instituciones del Estado en forma de aprovechamiento
desembozado de los recursos públicos. Hay corruptos y corruptores que han infiltrado el Poder
 134

Judicial, el Ministerio Público y Contraloría General de la República para operar con impunidad. Las
instituciones políticas y económicas extractivistas impulsadas por el poder político desde la década
del «fujimorato» se reforzaron mutuamente aprovechando los periodos de altos precios de las
materias primas.

La configuración de una coyuntura crítica

La masiva irrupción de jóvenes en la política con movilizaciones contra la ley Pulpín que les recorta
derechos y beneficios sociales –que ha puesto al margen a los políticos tradicionales–, se han
sumado al enfriamiento económico y a la erosión de la democracia constitucional liberal,
configurando una coyuntura crítica que pueden trastornar el equilibrio existente de poder político
y económico neoliberal. Se trata de un momento de cambio significativo –como dirían David y Ruth
Collier (1991)– que está dando paso justamente a una nueva expresión política en el país.

Las movilizaciones masivas de los jóvenes y que continuarán según sus organizadores a nivel
nacional, apuntan directamente contra el extractivismo neoliberal en el mercado de trabajo. Todas
las políticas neoliberales –la liberalización comercial y financiera, las facilidades al capital
transnacional, el establecimiento de una competencia entre países mediante el desmantelamiento
de los estándares regulatorios, las privatizaciones, el debilitamiento de los sindicatos, la
desprotección laboral, y el recorte de beneficios y derechos de los trabajadores–, afectan a los
trabajadores de los sectores privado y público, precarizan el empleo, y reducen y/o estancan la
capacidad de compra de los salarios. Por esta razón, en casi todos los países que adoptaron el credo
neoliberal, aumentó la desigualdad en la distribución de los ingresos.

La indignación de los jóvenes apunta precisamente al núcleo del discurso neoliberal según el cual
la disminución relativa de los costos laborales aparece así como un factor indispensable para ganar
competitividad en el comercio internacional, insertar las unidades productivas en las cadenas de
valor de la economía global y como un incentivo para promover las inversiones privadas. Es el
primer cuestionamiento masivo, social y juvenil, al modelo neoliberal que no pudo resolver la
informalidad en la que se encuentran más del 70% de los trabajadores.

¿Fin del equilibrio extractivista?

Pero el desenlace de la actual coyuntura crítica, es incierto. «El camino exacto del desarrollo
institucional durante las coyunturas críticas –nos recuerdan Acemoglu y Robinson–, depende de
cuál de las fuerzas en oposición logra tener éxito, de qué grupos son capaces de formar coaliciones
efectivas y de qué líderes pueden estructurar los acontecimientos en provecho propio».

Lo que queda claro es que las protestas juveniles han puesto en agenda los temas antes evitados
por el poder político y económico. La restricción de derechos y beneficios laborales expresada en
diversos dispositivos que generan distintos regímenes (Ley MYPES, Agroindustria, Textil, CAS,
Trabajadores del Hogar, entre otros). Esto pone en cuestión la sobrevaloración del mercado
autorregulado. La demanda de derogatoria de la ley Pulpín, puede entonces dar inicio a una
movilización masiva por la aprobación de la ley general del trabajo que restituya todos los
beneficios y derechos laborales y elimine los distintos regímenes especiales.

El otro tema es el del colapso de los partidos políticos, junto al rechazo de sus principales «líderes»
vinculados directa o indirectamente con la corrupción y/o que aprovechan los cargos públicos para
hacer negocios privados. Los jóvenes reclaman una nueva forma de hacer política. Es la primera
participación ciudadana, activa y directa, el germen de la virtud cívica en jóvenes interesados en
mejorar sus condiciones de vida en sociedad,
 135

Si las movilizaciones continúan y se expanden a lo largo y ancho del país, si los jóvenes y otros
movimientos progresistas construyen coaliciones efectivas, entonces se producirá una
recomposición del espacio político haciendo posible la ruptura definitiva del equilibrio extractivista
para dar paso a la innovación política y económica.

A modo de conclusión
“Toda juventud es inquieta –decía José Ingenieros. El impulso hacia lo mejor solo puede esperarse
de ella: jamás de los enmohecidos y de los seniles (…) Nada cabe esperar de los hombres que entran
a la vida sin afiebrarse por algún ideal; a los que nunca fueron jóvenes, paréceles descarriado todo
ensueño. Y no se nace joven; hay que adquirir la juventud. Y sin un ideal no se adquiere”.

http://diariouno.pe/columna/protesta-juvenil-y-neoliberalismo-criollo-en-coyuntura-critica/
 136

III. ENTREVISTAS AL EX MINISTRO DE TRABAJO

JAVIER NEVES MUJICA

III.1.ENTREVISTA EN EL DIARIO LA REPUBLICA

Javier Neves Mujica. Ex ministro de Trabajo entre el 2004 y el 2005.
Por: José Carlos Díaz Zanelli
En: La República, Viernes 26 de Diciembre 2014

No solo rechaza el nuevo régimen laboral juvenil, sino que para el ex ministro de Trabajo este debe
ser derogado, y el próximo debate debe darse en el Consejo Nacional del Trabajo. Remarca que la
norma aprobada es un "calco y copia" de las propuestas de los gremios empresariales, a los que el
Gobierno se ha sometido.

¿Cuál es su postura con relación al nuevo régimen laboral juvenil?

De rechazo. Creo que rebajar derechos laborales no es un camino para formalizar. Lo que se va a
conseguir es que por fin se reemplace a trabajadores del régimen general, por este especial con el
fin de ahorrar costos. Y eso se permitirá en empresas de un tamaño injustificado. Entonces, no
tengo un buen concepto de este régimen. Creo, además, ni siquiera es una ley bien estructurada,
sino que está dirigida únicamente a ahorrar el costo de pequeñas empresas e incluso medianas y
grandes.

Y si ya se está viendo la flexibilización como algo que no funcionaría, ¿se le ocurre alguna propuesta
alternativa que pueda impulsar la formalización?
Bueno, yo creo que la propuesta pasa por la capacitación de los jóvenes y en ese sentido me parece
positivo que se haya brindado incentivos para capacitación. Pero creo que eso podría haberse
introducido en la actual ley de modalidades formativas sin crear todo un escenario conflictivo.

¿Incentivos como reducciones tributarias serían más útiles?

Eso figura en esta ley del empleo juvenil, pero eso es lo único rescatable de la ley. Creo que
aplicado a las pequeñas y medianas empresas se pudo haber añadido a la ley de modalidades
formativas sin necesidad de una nueva ley que ha creado un inmenso problema.

¿Qué opina de la manera como el Ejecutivo defiende este régimen? En el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) reconocen que Sunafil, que debe fiscalizar las condiciones laborales, no funciona
como lo esperaban.
Me parece que el Poder Ejecutivo ha manejado políticamente muy mal esta nueva ley. Ha inundado
los medios con una campaña mentirosa, señalando una serie de aspectos que no están en la ley.
Creo que ha sido una conducta pésima.

Ya se sabe que la iniciativa nació en Produce y el MEF. ¿No debió participar más el Ministerio de
Trabajo, ya que es una reforma laboral?
Yo creo que la política laboral la maneja el MEF en coordinación con los gremios empresariales. Es
decir, que el Gobierno está totalmente sometido a los poderes fácticos y hay una injerencia de los
gremios empresariales. Si uno consulta las propuestas que tenía la Sociedad Nacional de Industrias,
la Cámara de Comercia de Lima y la Confiep, verá que hay un calco y copia. Creo que Ana Jara y
Fredy Otárola no tienen formación básica en materia laboral. No tienen antecedentes que los
acredite ni como especialistas ni como enterados. Eso facilita que el MEF pueda tener una
presencia tan gravitante. Esto porque los demás son solo operadores políticos.
 137

¿Cuál debería ser el siguiente escenario?

Creo que se debería derogar la ley y recoger el único aspecto positivo, que es el tributario e
introducirlo en la ley de modalidades formativas. Creo que un Gobierno no es más débil cuando
rectifica, sino es más razonable cuando ha cometido un error y lo rectifica. Confucio decía que no
rectificar un error cometido es cometer otro error.

¿En qué fuero cree que debería darse un eventual nuevo debate?
Creo que el escenario natural es el Consejo Nacional del Trabajo. Ahí debería buscarse un consenso
y si no se tiene, el Legislativo, a iniciativa del Ejecutivo, debería aprobar una ley. Pero esperamos
que sea una norma meditada, no precipitada.

La defensa del Ejecutivo se ha amparado desde el inicio en que se cumple con los requisitos que
impone la OIT.
La OIT ha tenido un pronunciamiento y ha condenado la rebaja de los derechos laborales. Es un
debate más nuestro y hay un rechazo masivo de los propios jóvenes que serían los beneficiarios.
Creo que el Gobierno debe atender eso.

http://archivo.larepublica.pe/26-12-2014/se-deberia-derogar-la-ley-y-recoger-el-unico-aspecto-
positivo-que-es-el-tributario

III.2.ENTREVISTA EN REVISTA CARETAS

Javier Neves Mujica. Ex ministro de Trabajo entre el 2004 y el 2005.
Por: Enrique Chávez
En: Revista Caretas. Nº 2366. 23 Diciembre 2014

ENTREVISTA. Javier Neves Mujica fue Ministro de Trabajo entre el 2004 y el 2005. Abogado
laboralista y docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú, es uno de los especialistas mejor
reconocidos en el campo.

–¿Cuál es su opinión sobre la nueva ley de promoción del empleo juvenil?

–No es convincente. Según el INEI, del 2008 al 2013 el empleo adecuado (jornada completa que
alcanza para cubrir la canasta mínima familiar) de los jóvenes de entre 18 y 24 años se incrementó
de 25% a 63%, el subempleo se redujo de 65% a 28% y el desempleo de 10% a 9%. ¿Hay un drama
como para justificar una ley que promueva contratación con degradación de derechos? No.

–¿La ley de promoción es innecesaria?

–No hay crisis en el empleo juvenil. Bastaba con reformar la ley de modalidades formativas e
introducirle los beneficios tributarios por capacitación. Salvo que la intención sea distinta a la que
se dice.

–¿Cuáles son las consecuencias?

–Según la ley, el 25% del total de la planilla de toda empresa –pequeña, mediana o grande– puede
estar compuesta por jóvenes en este rango de edad. ¿Qué va a pasar? Hoy día una empresa grande
que tiene el 54% de costo laboral por régimen general va a querer ahorrar y el 25% de su planilla
la va a pasar a 14,4%, que son los costos laborales del nuevo régimen para jóvenes. Incluso va a
pasar lo mismo con la pequeña empresa que tiene 29,1% de costos laborales. ¿Quién no lo va a
hacer? Solo la microempresa que tiene el 5%. Pero el gobierno dice que quiere formalizar el trabajo
 138

de los jóvenes sobre todo en la microempresa. Falso. No se va a conseguir porque tendría que
pasar de 5% a 14,4% en costos laborales. Imposible.

–Los jóvenes ya eran vulnerables, con contratos temporales en sectores como el del retail. Dicen que
esta ley no permite despedir a los que ya trabajan. ¿Qué piensa al respecto?
–Lo que infiere es exacto. Es lo que va a pasar. El 80% de los jóvenes con contrato en el régimen
general tienen un contrato temporal. ¿Qué va a ocurrir? Va a vencer el contrato, el empleador no
lo va a renovar y los van a reemplazar por jóvenes en el régimen especial, con un gran ahorro.

–¿A dónde apunta la Ley entonces?

–Me parece muy sospechoso que el nuevo régimen beneficie a empresas de todo tamaño. Se
entiende por qué los gremios empresariales están tan contentos. Me da la impresión que quien
legisla en materia laboral es el MEF. Es vergonzoso que el ministro de Trabajo esté pintado y que
todas las propuestas de modificación vengan de Economía. Él no tiene opinión, sale y sustenta de
manera muy pobre. Humala igual pero, en fin, él no es ministro y no tiene por qué ser experto en
cada sector.

–¿Qué rol le corresponde al Consejo Nacional del Trabajo?

–El CNT lo utilizan los gobiernos cuando quieren que un proyecto no salga. Esa es la historia de la
Ley General del Trabajo. Allí se entrampó y nunca salió. Todos los proyectos que los gobiernos
quieren van por fuera del CNT. Es un grave atentado al diálogo social.

–Los empresarios sostienen que el mercado laboral peruano es uno de los más rígidos del mundo.
¿Qué cree?
–Es falso. Se quejan principalmente de la rigidez en la contratación y el despido, pero la Ley de
Productividad y Competitividad laboral prevé 11 tipos de contratos temporales y una cláusula
abierta al final para cualquier otra figura similar. Por eso hoy en día más de tres cuartas partes del
sector privado formal tienen contrato temporal. A esos señores no se les despide nunca. No hay
necesidad. Su contrato vence y ya. No hay costo porque tampoco se les paga indemnización. Y la
indemnización solo opera cuando el despido es injustificado. Si un empleador quiere despedir a un
trabajador con motivo no tiene que pagarle nada. Los empresarios quieren que la contratación sea
enteramente libre en el sentido que todos los contratos sean a plazos. Y encima quieren abaratar
el despido en el caso del empleo injustificado. Bueno, pues. La brecha del ingreso en el Perú es,
como dicen los economistas, la boca abierta de un cocodrilo. Las remuneraciones y las utilidades
eran más o menos parejas hace 20 años. Hoy están descomunalmente separadas.

–En términos comparativos, ¿cómo compara la legislación laboral peruana frente a la de otros
países?
–En una media regional. Se dice que tenemos más remuneraciones anuales que otros países. Puede
ser verdad pero tenemos más mini-remuneraciones, porque la remuneración peruana es muy baja.
Muchas comparaciones son tramposas.

http://blog.pucp.edu.pe/blog/derechogerenciaydesarrollo/2014/12/27/r-gimen-laboral-juvenil-
no-se-justifica-neves-mujica/
 139

IV. ARTICULOS DE HUMBERTO CAMPODONICO

IV.1. MÁS PULPA PARA PULPÍN

Por: Ing. Humberto Campodónico
En: La República, 05 de enero 2015

Si bien hay elementos de fondo que indican de manera documentada y solvente que los problemas
de la llamada “informalidad” tienen su raíz en la escasa base productiva y no en los llamados
“sobrecostos laborales”, es también importante conocer la base estadística de los planteamientos
que sustentan la Ley 30288, Ley Pulpín.

Al analizar la Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza (ENAHO 2013)
que publica el INEI (1), nos encontramos con el hecho siguiente: la mayor tasa de informalidad en
el empleo de los jóvenes está en aquellos que están trabajando en las MYPES, o sea en las empresas
que tienen de 2 a 10 trabajadores. Por tanto, la nueva ley debería ir dirigida a ellos.

Pero no es eso lo que sucede pues, en los hechos –y más allá de las supuestas buenas intenciones
de Produce y al MEF–, lo que hace la ley es beneficiar más a las grandes empresas, aquellas que
tienen 100 o más trabajadores. Veamos.

En el Perú los jóvenes de 18 a 24 años que son asalariados, públicos o privados, llegaron en el 2013
a 1.4 millones de personas. Si excluimos a aquellos que no están afiliados a alguna AFP o a la ONP
(ergo, no tienen contrato formal), la cifra se reduce a 908,000 jóvenes. Estos son los que debieran
beneficiarse de la Ley Pulpín.

De estos 908,000 jóvenes, hay 616,000 sin contrato y que están trabajando en las empresas de 2
a 10 trabajadores (las MYPES), o sea el 68% del total. ¿ A ellos les llega la Ley Pulpín? No. Ellos se
rigen por la Ley de la Microempresa, que solo considera un 7% de “costos adicionales” al salario.

Como se sabe, la Ley Pulpín considera “sobrecostos” del 13.9%, ya que se eliminan las
gratificaciones, la CTS y 15 días de vacaciones. Lo que esto quiere decir es que a la MYPE no le
conviene la “Ley Pulpín” porque con el régimen MYPE paga mucho menos.
Sigamos. En las empresas de 11 a 100 trabajadores, la ENAHO nos dice que hay 204,000 jóvenes,
el 22.5% del total de los que no tienen contrato. Y en las empresas de 100 a más trabajadores,
suman 88,000 jóvenes los jóvenes que no tienen contrato, el 9.7% del total.

En estos dos casos, la Ley Pulpín sí es más atractiva para el empleador. Pero vamos por partes. En
el caso de las empresas de 11 a 100 trabajadores rige otra ley, llamada la Ley de la Pequeña
Empresa y aquí los derechos de los trabajadores (no hay que llamarlos “sobrecostos”), equivalen
al 27% del salario, más o menos el doble de la Ley Pulpín (13.9%).

Para las empresas de 100 a más trabajadores, lo que rige es el Régimen General y aquí los derechos
equivalen al 53% del salario. Aquí sí existe una ganancia grande del empresario, pues dejaría de
pagar cerca del 40% (53-13.9).

No solo eso: las empresas de 100 y más trabajadores emplean un total de 304,000 jóvenes, de los
cuales 216,000 tienen contrato (y tienen todos sus derechos) y, como ya vimos, 88,000 jóvenes no
tienen contrato y son informales.
 140

En este caso, la informalidad debería tender a cero, si es que hubiera una efectiva fiscalización
laboral, lo que le corresponde a la Sunafil. Pero es aquí donde hay problemas y se sabe que sus
inspectores se van a la huelga por incumplimiento del convenio colectivo de las autoridades de
trabajo. Así estamos.

Agreguemos que las empresas de 100 y más trabajadores, de un lado, son las que más se han
beneficiado de esta década de crecimiento y, de otro, las que ahora se van a beneficiar de la
reducción del 30 a 28% de la tasa del impuesto a la renta.

Otrosí: si bien se habla mucho de los “sobrecostos”, lo que no se menciona es que el salario mínimo
en el Perú es de US$ 252 mensuales, uno de los más bajos de América Latina. En Colombia, Brasil,
Chile y Ecuador es de US$ 271, 301, 371 y 354, respectivamente (datos de los Ministerios de
Trabajo de esos países).

Lo que todo esto quiere decir es que en el Perú la legislación laboral está retaceada a gusto del
empleador. A todas las diferentes leyes que hemos mencionado, falta la de los trabajadores del
campo, que también retacea sus derechos.

La conclusión simple de estos datos es que el 68% de los jóvenes sin contrato que están en las
MYPES, nada tienen que ver con la Ley Pulpín, pues la legislación de las MYPE es más beneficiosa
para los empleadores. Y, también, que la Ley MYPE, que ya tiene varios años de vigencia, no ha
logrado su objetivo “formalizador”, pues el 68% de los jóvenes que allí se emplea sigue sin contrato.

Por tanto, la salida de la informalidad no puede venir por los recortes de los derechos sino por el
impulso a la mejora de la productividad (pero no la mejora espuria de reducción de ingresos) sino
de nuevas oportunidades de inversión y de empleos, lo que implica abrirse a nuevos sectores
productivos. Es lo que se llama diversificación. Pero no se oye, padre, porque estamos ante otra de
las grietas del modelo: no produce trabajo digno.

(1) La encuesta llega a 31,190 viviendas y es la base estadística más confiable y técnicamente solvente. Verla
en http://www.inei.gob.pe/bases-de-datos/

http://archivo.larepublica.pe/columnistas/cristal-de-mira/mas-pulpa-para-pulpin-05-01-2015

IV.2. SALARIO MÍNIMO, INSTITUCIONALIDAD DÉBIL

Por: Ing. Humberto Campodónico
En: La República, 24 de febrero 2015

El 7 de diciembre pasado, en “El Peruano”, la ministra de Trabajo Nancy Laos dijo: “A cerca de 2
años de haberse incrementado la Remuneración Mínima Vital (RMV) a 750 nuevos soles, el Consejo
Nacional del Trabajo (CNT) inició la evaluación para hacer posible un nuevo incremento. Dijo que
en el último Consejo de Ministros se acordó que la iniciativa se evalúe en la Comisión Técnica de
Productividad y Salario Mínimo”.

No hay duda entonces, de que el tema está en la agenda del Consejo de Ministros. Pero el CNT
casi no aparece en el debate, pues se le “ningunea” ya que no conviene a los intereses económicos
de algunos ministros. Veamos por qué.
 141

El CNT fue creado por la ley 27711 en el año 2002. La que establece explícitamente que verá los
temas de la RMV. Y también plantea que participarán el gobierno, los empresarios (Confiep,
Cámara de Comercio de Lima, Sociedad Nacional de Industrias) y los trabajadores (CGTP, CUT, CTP
y CATP). Una tripartita.

El 2007 se aprobó el informe que establece una fórmula para calcular el aumento de la RMV, la
misma que toma en cuenta el comportamiento de la productividad. Esto es muy importante
porque la productividad mide la cantidad de mercancías que produce un trabajador. Si el aumento
del sueldo está por encima de la productividad habrá más dinero para comprar, pero una cantidad
inferior de productos para vender. Por tanto, podría haber inflación de precios.

La fórmula también toma en cuenta la proyección de la inflación futura. Asimismo, se dice que cada
2 años la CNT verá si corresponde modificar la RMV.

Hay, entonces, una institución, una fórmula y una periodicidad. Eso no es sólo en el Perú. Eso
sucede en la gran mayoría de países de la región. En Chile, Colombia, Brasil y Argentina, la revisión
de la RMV tiene una periodicidad anual. En Chile, el informe de la Comisión va al Congreso, que lo
aprueba. En Colombia, si no hay acuerdo entre las partes, es el Presidente de la República quien
decide sobre la RMV.

En EEUU el salario mínimo es de US$ 7.50/hora. Pero a partir del 2015 el gobierno de Obama lo
subirá a US$ 10/hora para, de un lado, estimular la demanda y, de otro, para combatir la creciente
desigualdad en la distribución del ingreso. 21 de los 28 países de la Unión Europea tienen salario
mínimo, a los que se ha sumado Alemania hace 3 meses, planteando una RMV de €8.20/hora.

Volvamos al Perú. Todos los avances se trancaron en el 2009 cuando una de las partes –el sector
empresarial– se negó a aplicar una cláusula gatillo de aumento de la RMV en 27 soles, para
compensar la enorme inflación (6.7%) del 2008. El ministro de Trabajo, Jorge Villasante, tomó
partido por los empresarios y no llevó el informe al Consejo de Ministros. En protesta, la CGTP se
retiró temporalmente de la CNT.

Pero desde el 2012 se comenzó a trabajar otra vez para lograr un nuevo consenso. Se plantearon
3 condiciones previas al aumento de la RMV: que no haya habido recesión, que la RMV no sea
mayor al 50% de la remuneración promedio de la planilla y que la informalidad urbana no esté por
arriba del 60 a 65%. En la actualidad las tres condiciones se cumplen (por ejemplo, del 2005 al 2012
la informalidad urbana bajó del 65.3% al 53.1%), por lo que procede estimar el aumento de la RMV.

¿Cuál sería el aumento de la RMV actual de S/. 750/día? No más de 9% (de acuerdo con la fórmula)
porque la inflación de estos últimos dos años ha estado alrededor de 2.7% y el aumento de la
productividad tiene cifras parecidas. Unos 67 soles adicionales. No es un aumento “fabuloso”, pero
ayuda a estimular la demanda interna.

No solo eso. Actualmente la participación de los salarios por tipo de ingreso, según las Cuentas
Nacionales del INEI, se mantiene estancada en el 21% del PBI (al 2012), cayendo desde el 26% que
tenía en el 2003, cuando comenzó el fuerte crecimiento económico. Lo inverso sucede con el
excedente de explotación (ganancias), que en el mismo periodo subió su participación del 58 al
63%. Ojo: el 5% del PBI equivale a US$ 10,000 millones anuales, que es lo que unos pierden y otros
ganan.

La cuestión central aquí es el respeto de la institucionalidad, de la cual carecemos en muchos

aspectos. Ello implica respeto a la fórmula y a la periodicidad. Los políticos, los economistas y la
 142

población en general pueden pensar muchas cosas (personalmente, discrepo con la fórmula y
pienso que debe revisarse) pero lo que no se puede hacer es saltarse la institucionalidad a la
garrocha. Menos aún con el viejo cuento de que “los informales van a quebrar y que aumentará la
informalidad así como la inflación”.

Quizá la explicación de fondo sea que los últimos gobiernos solo impulsan la institucionalidad que
les interesa, las llamadas “islas de excelencia” (Indecopi, BCR, Sunat, organismos reguladores y
algunos ministerios). Otras instituciones, como el CNT, son ninguneadas porque no hay la voluntad
política de reforzarlas. Y por eso son débiles. Ese es el quid de la cuestión.

A propósito, ¿en qué marco institucional se aprobó el aumento de sueldos de los ministros en
100%? ¿No fue acaso, “el que puede, puede”?

http://archivo.larepublica.pe/columnistas/cristal-de-mira/salario-minimo-institucionalidad-debil-
24-02-2014
 143

V. LEY QUE PROMUEVE EL EMPLEO TEMPORAL

Por: Iván Alonso
En: El Comercio, Viernes 09 de enero del 2015.

Para la gran mayoría, nos tememos, la idea de un empleo formal terminará siendo una ilusión
pasajera.

No parece haber meditado lo suficiente el Gobierno en los efectos de la llamada ‘ley pulpín’ sobre
sus potenciales beneficiarios. Las consecuencias inmediatas están bastante claras: la ley facilitará
la contratación de ciertos jóvenes que de otra manera no tendrían cabida en el sector formal. Las
más remotas no lo están tanto: ¿querrán las empresas mantener a esos jóvenes en planilla al
vencerse sus respectivos contratos dentro de uno, dos o tres años?

La ley crea el contrato laboral juvenil, con una duración mínima de un año y máxima de tres. Los
jóvenes contratados bajo este régimen no deben haber tenido anteriormente un empleo formal; y
en caso lo hubieran tenido, deben haber estado desocupados (formalmente) por lo menos en los
últimos tres meses. El nuevo régimen incentiva a las empresas a contratar a esos jóvenes,
reduciendo sustancialmente el costo laboral.

El contrato laboral juvenil obliga a la empresa a pagar el sueldo mínimo, pero no dice nada sobre
las gratificaciones de julio y diciembre ni sobre la compensación por tiempo de servicios (CTS). Cabe
suponer que no serán aplicables, salvo que el reglamento de la ley, a ser publicado próximamente,
disponga lo contrario. Además, para las micro y pequeñas empresas, el estado asume el pago de
Essalud por un año.

Eche pluma el lector. Doce sueldos de 750 hacen 9.000 soles al año. Un 25% menos de lo que
cuesta contratar a un joven bajo el régimen general, que, incluyendo las dos gratificaciones, el 9%
de Essalud y la CTS, asciende a más de 12.000 soles anuales. Bajo ese régimen, ningún joven cuya
experiencia y calificaciones le permitan producir más de 9.000, pero menos de 12.000 soles al año,
podía conseguir un trabajo en una empresa formal. Ahora sí. Esa es la gran virtud de la ‘ley pulpín’.

Pero es una virtud que, como el epónimo jugo, viene con fecha de vencimiento. Al cabo de un año,
cuando la micro o pequeña empresa tenga que decidir si renueva o no el contrato, tomará en
cuenta que a partir de ese momento deberá asumir ella misma los aportes a Essalud. El costo de
mantener empleado al joven sube de súbito 9%. A menos que su productividad haya aumentado
en esa proporción, como mínimo, la empresa preferirá dejarlo ir.

Inclusive la gran empresa, que debe asumir desde un principio el aporte a Essalud, solamente lo
retendrá, al cumplirse el plazo máximo de tres años, si la productividad del joven ha aumentado lo
suficiente como para justificar los 12.000 soles anuales que le cuesta emplearlo bajo el régimen
general. Los que no hayan podido cruzar ese umbral volverán al sector informal.

Para que un joven transite sin interrupción del nuevo régimen al régimen general, su productividad
tendrá que aumentar en el orden del 8% anualmente, que no es poca cosa. Es verdad que algunos
estarán más cerca que otros del umbral de la formalidad cuando firmen su primer contrato, como
también es verdad que algunos adquieren habilidades más rápido que otros. Por una u otra razón,
un cierto número de jóvenes conseguirá instalarse firmemente en el mercado formal de trabajo.
 144

Pero para la gran mayoría, nos tememos, la idea de un empleo formal terminará siendo una ilusión
pasajera.

Si el Gobierno quisiera evitar que eso suceda, debería hacer del nuevo régimen una opción
permanente, eliminando el plazo máximo que le ha puesto al contrato laboral juvenil.
 145

VI. PROPUESTA DE PROYECTO DE LEY PRESENTADA POR JOVENES DE

LOS COLECTIVOS QUE ORGANIZARON MARCHA CONTRA
“LEY PULPIN”
(15 de Diciembre del 2015)

PROYECTO
LEY DE PRIMER EMPLEO DIGNO Y PRODUCTIVO

TÍTULO PRELIMINAR
DE LOS PRINCIPIOS, OBJETIVOS Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

Artículo I.- Principios

I.1. Principio de respeto a la dignidad de la persona: La persona humana y el respeto de su
dignidad y derechos son el eje central de todo proceso laboral y formativo en una
sociedad y Estado democráticos.

I.2. Principio de igualdad y no discriminación: En el desarrollo del proceso formativo, la

inserción laboral y la prestación de servicios se reconocen y respetan plenamente los
principios constitucionales de igualdad y no discriminación. El reconocimiento de este
principio no impide la aplicación de medidas de afirmación positiva con el objeto de lograr
mayores niveles de igualdad.

I.3. Principio de articulación educativa y formación continua: Los procesos educativos formales
e informales deben de estar articulados con la inserción laboral y la prestación de servicios. Para
ello se requiere contar con espacios institucionalizados en distintos niveles de relación entre
jóvenes trabajadores, empleadores e instituciones educativas.

I.4. Principio de participación: Los procesos formativos, de inserción laboral y prestación de

servicios se desarrollan con la participación activa de los jóvenes trabajadores involucrados en
estos procesos. La participación de los jóvenes se manifiesta en distintos niveles, en las
actividades vinculadas al diseño de los procesos formativos como en la elaboración de las
políticas públicas sobre el primer empleo digno y productivo.

I.5. Principio de primacía de la realidad: Este principio establece que en caso de contradicción o
discordancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que consta en los documentos debe de
privilegiarse lo que sucede en los hechos. Este principio es reconocido en los procesos
formativos, de inserción laboral y prestación de servicios.

Artículo II.- Objetivos

Son objetivos de la presente Ley:
a. Establecer el marco normativo y los incentivos adecuados para la promoción y generación de
empleo digno y productivo entre la población joven, en particular entre los menores de 25
años;
b. Promover y supervisar el acceso efectivo a formación de calidad, empleo con derechos
laborales y protección social entre los trabajadores, en particular aquellos menores de 25 años;
 146

c. Fomentar la formación y capacitación laboral vinculadas a los procesos productivos y de

servicios, con el fin de mejorar la empleabilidad y la productividad laboral, sin descuidar una
educación participativa e integral;
d. Proporcionar una formación que permita el adecuado desarrollo d e l a s capacidades
para el trabajo y la vida, incidiendo en la formación continua integral, la empleabilidad, las
capacidades y habilidades de innovación.

Artículo III.- Ámbito de aplicación

El ámbito de aplicación de la presente Ley comprende a todas las empresas o entidades
públicas o privadas, independientemente del régimen laboral o de servicios aplicable. En
ningún caso la aplicación del régimen de primer empleo juvenil digno y productivo significará
una disminución de derechos laborales o de seguridad social.

TÍTULO I
DE LAS MODALIDADES DE PRIMER EMPLEO DIGNO Y PRODUCTIVO

Artículo 1.- Modalidades de primer empleo juvenil

Las modalidades de primer empleo juvenil son modalidades laborales que relacionan
el aprendizaje teórico con el práctico mediante el desempeño de labores y tareas
programadas de capacitación y formación profesional. Estas modalidades reconocen
plenamente los derechos laborales a nivel individual y colectivo así como el derecho a la
seguridad social.

Artículo 2.- Tipos de modalidades de primer empleo:

Las modalidades de primer empleo juvenil son:
1. Del aprendizaje:
a. Con predominio en la Empresa.
b. Con predominio en el Centro de Formación Profesional: Prácticas Preprofesionales.

2. Práctica Profesional.

3. De la Capacitación Laboral Juvenil

Artículo 3.- Derechos y beneficios

Las modalidades de primer empleo están sujetas al régimen laboral de la actividad privada,
salvo en las materias reguladas por la presente Ley.

Artículo 4.- Centros de Formación Profesional

Los Centros de Formación Profesional son entidades especializadas debidamente autorizados
por el Ministerio de Educación; los Servicios Sectoriales de Formación Profesional, y otros
que se creen con igual finalidad y a los que la Ley les otorgue tales atribuciones.

Asimismo, los Servicios de Formación Profesional están debidamente autorizados por el

sector competente, gestionados por organizaciones, empresas, gremios empresariales y
organizaciones sindicales que reúnan los requisitos de calidad y pertinencia según los
lineamientos de la Política Nacional de Formación Profesional. Dichas entidades se rigen por
sus normas especiales y las que señala la presente Ley.

CAPÍTULO I
DEL APRENDIZAJE
 147

Artículo 5.- Definición del aprendizaje

El aprendizaje es una modalidad que se caracteriza por realizar parte del proceso formativo en
las unidades productivas de las empresas, previa formación inicial y complementación en un
Centro de Formación Profesional autorizado para desarrollar la actividad de formación
profesional.

Artículo 6.- Finalidad

Mediante esta modalidad se busca complementar la formación específica adquirida en el
Centro de Formación Profesional, y consolidar el desarrollo de habilidades sociales y personales
relacionadas al ámbito laboral.

Artículo 7.- Contrato de Aprendizaje

Es un acuerdo de voluntades, responsabilidades y obligaciones celebrado entre la
empresa, el Centro de Formación Profesional y el aprendiz. Pueden celebrar Convenios de
Aprendizaje las personas mayores de 14 años, siempre que acrediten cómo mínimo la
conclusión de sus estudios primarios. Este contrato deberá de cumplir con los derechos y
garantías reconocidos para los adolescentes por el Código del Niño y Adolescente. Asimismo
deberá informar de los derechos reconocidos como aprendiz con las garantías e incentivos
correspondientes contenidos en la presente Ley.

Artículo 8.- La empresa

Corresponde a la empresa brindar facilidades al aprendiz para que realice su aprendizaje
práctico, durante el tiempo que dure su formación profesional, mediante la ejecución de
tareas productivas correspondientes a un Plan Específico de Aprendizaje previamente
definido por el Centro de Formación Profesional, así como permitirle asistir a las
actividades formativas complementarias programadas por esta institución.

Artículo 9.- El aprendiz

El aprendiz se obliga a cumplir las tareas productivas en una empresa por tiempo
determinado, conforme a la reglamentación y normatividad de ésta y del Centro de
Formación Profesional.

Artículo 10.- El Centro de Formación Profesional

Corresponde a las entidades especializadas en Formación Profesional, planificar, dirigir y
conducir, a nivel nacional, las actividades de capacitación, perfeccionamiento y especialización
de los aprendices en el ámbito de sus competencias, así como evaluar y certificar las
actividades formativas.

Artículo 11.- Del aprendizaje con predominio en la empresa

Es la modalidad que se caracteriza por realizar mayoritariamente el proceso formativo en la
empresa, con espacios definidos y programados de aprendizaje en el Centro de Formación
Profesional. Este aprendizaje con predominio de la empresa se realiza mediante un Contrato
de Aprendizaje que se celebra entre:
1. Una empresa patrocinadora.
2. Un aprendiz, siempre que acredite como mínimo haber concluido sus estudios primarios y
tener un mínimo de 14 años de edad, y
3. Un Centro de Formación Profesional autorizado expresamente para realizar esta modalidad.

La duración del convenio es equivalente a la extensión del proceso formativo. No deberá

exceder de 4 años.
 148

Artículo 12.- Del aprendizaje con predominio en el Centro de Formación Profesional: Práctica
Preprofesional
La práctica pre profesional es la modalidad que permite a la persona en formación durante su
condición de estudiante superior aplicar sus conocimientos, habilidades y aptitudes mediante
el desempeño en una situación real de trabajo. El reconocimiento de derechos laborales es
proporcional al período laborado.

Este aprendizaje con predominio en el Centro de Formación Profesional se realiza mediante un

Contrato de Prácticas Preprofesionales que se celebra entre:
1. Una empresa.
2. Una persona en formación y
3. Un Centro de Formación Profesional.

El tiempo de duración del contrato está en función de la duración de la formación y el nivel de

calificación de la ocupación. Está sujeto a los requerimientos y condiciones establecidos por el
Centro de Formación Profesional. No deberá exceder de 4 años.

Artículo 13.- Práctica Profesional

Es la modalidad que busca consolidar los aprendizajes adquiridos a lo largo de la formación
profesional, así como ejercitar su desempeño en una situación real de trabajo. Este aprendizaje
denominado práctica profesional se realiza mediante un contrato de Práctica Profesional que
se celebra entre:
1. Una empresa
2. Una persona que egresa de un Centro de Formación Profesional o Universidad.

El tiempo de duración del contrato no es mayor a doce (12) meses salvo que el Centro de
Formación Profesional o Universidad, por reglamento o norma similar, determine una extensión
mayor.

El egresado deberá ser presentado a una empresa por el Centro de Formación Profesional o
Universidad, quien deberá llevar el registro del número de veces que se acoja a esta modalidad
hasta que complete el período máximo de la práctica profesional.

CAPÍTULO II
DE LA CAPACITACIÓN LABORAL JUVENIL

Artículo 14.- Definición

La capacitación laboral juvenil es una modalidad que se caracteriza por realizar el proceso
formativo en las unidades productivas de las empresas, permitiendo a los beneficiarios
ejercitar su desempeño en una situación real de trabajo.

Artículo 15.- Finalidad

Mediante esta modalidad se busca que el joven entre 16 y menos de 25 años, que no
haya culminado o ha interrumpido la educación básica, o que habiéndola culminado no sigue
estudios de nivel superior sean técnicos o universitarios, adquiera los conocimientos teóricos
y prácticos en el trabajo a fin de incorporarlos a la actividad económica en una ocupación
específica.
 149

Artículo 16.- Contrato de Capacitación Laboral Juvenil

Por esta modalidad de primer empleo conocida como Contrato de Capacitación Laboral Juvenil,
la empresa se obliga a brindar las condiciones a la persona para que realice su aprendizaje
práctico, durante el tiempo que dure el convenio, mediante la ejecución de tareas productivas
correspondientes a un Programa Específico de Capacitación Laboral Juvenil, definido por la
empresa anualmente y de manera previa.

La empresa tiene la responsabilidad de planificar y diseñar los programas, así como dirigir,
administrar, evaluar y certificar las actividades formativas. El joven se obliga a cumplir las
tareas productivas de la empresa, sin menoscabo de sus derechos laborales y de acuerdo con
los reglamentos y directivas de la empresa.

Artículo 17.- Programa de Capacitación Laboral Juvenil

Durante el último trimestre de cada año calendario, la empresa deberá presentar a la
Autoridad Administrativa de Trabajo su Programa Anual de Capacitación Laboral Juvenil para
su registro. De manera excepcional y debidamente sustentada la empresa puede presentar
un Programa Extraordinario de Capacitación Laboral Juvenil para su registro, fuera del plazo
indicado.

Artículo 18.- Contenido del Programa

El Programa de Capacitación Laboral Juvenil debe contener, como mínimo lo siguiente:
1. Determinación de las ocupaciones a ser cubiertas.
2. Plan de Capacitación, que debe contener un mínimo de cinco (5) horas semanales de
formación específica, concentrada o alternada y evaluación periódica. Esta formación puede ser
sustituida por estudios externos conducentes a la culminación de ciclos de la Formación
Profesional patrocinados por la Empresa.
3. Plazos de duración de la capacitación, que deben ser adecuados a la naturaleza de las
respectivas ocupaciones.
4. Requisitos para la obtención del Certificado de Capacitación Laboral Juvenil.
5. Capacidades adquiridas por el beneficiario y evidenciadas por la empresa.
El Programa de Capacitación Laboral Juvenil debe ajustarse a los lineamientos generales
establecidos en el Plan Nacional de Formación Profesional.

Artículo 19.- Duración del Convenio

El Convenio de Capacitación Laboral Juvenil debe tener una duración adecuada a la naturaleza
de las respectivas ocupaciones: no mayor a doce (12) meses en ocupaciones de poca calificación
o complejidad y menores niveles de responsabilidad, prorrogable por un período similar; y no
mayor a treinta y seis (36) meses, en ocupaciones que requieren de mayor calificación y
complejidad, y mayores niveles de responsabilidad.

Los períodos de capacitación laboral intermitentes o prorrogados no pueden exceder en su

conjunto de doce (12) meses o treinta y seis (36) meses, según corresponda, en la misma
empresa.

Artículo 20.- Sede de la Capacitación

La Capacitación Laboral Juvenil debe impartirse preferentemente en el propio centro de trabajo
o en Centros de Formación Profesional o en escuelas - taller o similares implementados en las
empresas para los jóvenes que estén cursando sus estudios escolares con la cooperación y el
apoyo técnico del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y de los centros educativos
que así lo dispongan.
 150

Artículo 21.- Certificado de Capacitación Laboral

El titular del Certificado de Capacitación Laboral puede obtener con el mismo su
correspondiente habilitación laboral técnica, la que será reconocida por el Ministerio de
Educación, previo cumplimiento de los requisitos establecidos.

TITULO II
NORMAS COMUNES A LAS MODALIDADES DE PRIMER EMPLEO

Artículo 22.- De las obligaciones de los jóvenes sujetos a alguna modalidad de primer empleo.
Son obligaciones de los jóvenes sujetos a alguna modalidad de primer empleo:
1. Cumplir con las di sposiciones formativo – laborales que les asigne la empresa.
2. Cumplir las obligaciones establecidas por el Centro de Formación, de ser el caso.
3. Observar las disposiciones y reglamentos que se apliquen en el centro de trabajo.
4. Cumplir con el desarrollo de programa de formación que aplique la empresa o el Centro
de Formación, de ser el caso.
Aquellas que deriven de su condición de trabajador en formación.

Artículo 23.- De los derechos de los jóvenes sujetos a alguna modalidad de primer empleo.
Los jóvenes sujetos a alguna modalidad de primer empleo tienen derecho:
1. A una remuneración como retribución por los servicios prestados, que no podrá ser menor a
la Remuneración Mínima Vital vigente.
2. A obtener dirección técnica y los medios necesarios para la formación laboral en la actividad
objeto del primer empleo.
3. A descansos semanales, feriados y vacacionales según el régimen común de la actividad
privada.
4. A las gratificaciones semestrales de julio y diciembre según el régimen común de la actividad
privada.
5. A la compensación por tiempo de servicios según lo dispuesto para el régimen común de la
actividad privada.
6. A contar con seguridad social en salud a través del Seguro Social de Salud, y a pensiones a
través del sistema libremente elegido por el trabajador juvenil. Para este efecto el Estado
cofinanciara el 50% de los aportes a los referidos sistemas.
7. Al seguro complementario por trabajo de riesgo, según el tipo de actividades que desarrollen.
El Estado cofinanciará los aportes a este seguro.
8. A que la empresa emita, cuando corresponda, los informes que requiera el Centro de
Formación Profesional en que cursa estudios el joven trabajador.
9. A contar con el respectivo certificado al término del primer empleo que precise las
capacidades adquiridas durante el desempeño efectivo de las labores en la empresa.
10. A los derechos colectivos de sindicalización, negociación colectiva y huelga, según la
regulación vigente.

Artículo 24.- De las obligaciones de los Centros de Formación Profesional

Son obligaciones de los centros de Formación Profesional:
1. Planificar y desarrollar los programas formativos de acuerdo a las necesidades del joven en
formación, y a los planes nacionales de formación laboral juvenil.
2. Dirigir y conducir las actividades de formación, capacitación, perfeccionamiento y
especialización del joven en formación en coordinación con la empresa.
3. Supervisar, evaluar y certificar las actividades formativas.
4. Coordinar con la empresa el mecanismo de monitoreo y supervisión de las actividades
que desarrolla el beneficiario.
 151

Artículo 25.- Duración de la Jornada

La jornada aplicable a las modalidades de aprendizaje con predomidio de la empresa, prácticas
profesionales y capacitación laboral juvenil es la del régimen general. Esta jornada incluye los
períodos de capacitación en la empresa dentro de los mínimos establecidos para cada caso.

En el caso de la modalidad de primer empleo con predominio del centro de formación (prácticas
pre profesionales) deberá aplicarse una jornada que no afecte la asistencia y desempeño en el
centro de formación, y no deberá exceder de 6 horas diarias con un máximo de cinco días a la
semana.

Artículo 26.- Inafectación de la retribución al impuesto a la renta

La retribución pagada por las labores de formación bajo alguna de las modalidades de primer
empleo juvenil se encuentra inafecta al Impuesto a la Renta. Asimismo, constituye gasto
deducible para la empresa.

Artículo 27.- Contenido de los contratos

Los contratos de primer empleo juvenil deben de contener los derechos y obligaciones de las
partes según lo establecido por la presente Ley. Los modelos de estos contratos serán
publicados por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo por los canales que permitan
su adecuado conocimiento y difusión.

Artículo 28.- Incentivos para las empresas

La inversión y gastos que las empresas realicen en capacitación bajo las modalidades de
primer empleo juvenil podrán ser utilizados como crédito tributario contra el Impuesto a la
Renta hasta un 20% del costo de la planilla de trabajadores sujetos al régimen regulado por
la presente Ley. Este porcentaje es adicional al establecido por el crédito por gastos de
capacitación señalado en la Ley 30056 y sus modificatorias.

Artículo 29.- Número máximo de beneficiarios en primer empleo juvenil

El número de jóvenes contratado mediante alguna modalidad de primer empleo juvenil estará
sujeto a los siguientes límites:
a. En los casos de aprendizaje y capacitación laboral juvenil hasta un veinte por ciento (20%)
del total de personal del área u ocupación específica y el veinte por ciento (20%) del total de
trabajadores de la empresa con vinculación laboral directa. Dicho límite puede incrementarse
en un 10% adicional, siempre y cuando este último porcentaje esté compuesto
exclusivamente por jóvenes con alguna incapacidad parcial y permanente así como por
jóvenes con responsabilidades familiares.
b. En los casos de prácticas preprofesionales y prácticas profesionales el límite estará en
función de que las actividades realizadas cumplan con los objetivos de formación y perfiles
profesionales correspondientes.

Artículo 30.- Promoción del empleo permanente

Las empresas o entidades que contraten de manera permanente a jóvenes que culminaron
sus contratos bajo el régimen de primer empleo regulado por esta Ley tendrán el beneficio
del cofinanciamiento de la seguridad social establecido en el artículo 23 numeral 6 durante el
primer año de relación laboral permanente.

Artículo 31.- Registro

El registro de los contratos de primer empleo juvenil ante la Autoridad Administrativa de
Trabajo es un requisito obligatorio para su validez. El plazo de registro es de 30 días hábiles
 152

desde su suscripción e inicio de prestación de servicios. En caso se registren con posterioridad

a ese plazo, los servicios involucrados se entenderán regulados por el régimen laboral común
de la actividad privada o el régimen laboral que corresponda.

Artículo 32.- Supervisión, fiscalización y seguimiento de objetivos

La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) es la entidad responsable de
supervisar el efectivo cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente Ley, de manera
conjunta con los órganos correspondientes de los Gobiernos Regionales.

La Dirección General de Inspecciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo deberá
aprobar un protocolo de fiscalización de cumplimiento de obligaciones vinculadas con las
modalidades de primer empleo juvenil.

Es obligación de la Autoridad de Trabajo contar con un registro actualizado de jóvenes bajo el

régimen de primer empleo juvenil, realizar un seguimiento efectivo de los planes y programas
vinculados y contar con información estadística que permita verificar el cumplimiento de metas y
objetivos.

Artículo 33.- Prohibición de reemplazo con fraude a la Ley

Está prohibido reemplazar trabajadores del régimen general o regímenes especiales de ser el
caso, por trabajadores bajo alguna de las modalidades de primer empleo juvenil. Se entiende por
reemplazo los casos de contratación de jóvenes bajo alguna modalidad de primer empleo para
suplir a trabajadores cesados sin causa justa o con contratos temporales cuyos contratos no han
sido renovados. De manera excepcional se permite el reemplazo en posiciones dejadas por
trabajadores cuando el cese se debió a una decisión voluntaria del trabajador como renuncia o
jubilación, o por situaciones como fallecimiento o discapacidad absoluta y permanente.

Artículo 34.- Desnaturalización

Las modalidades de primer empleo juvenil se consideran relaciones laborales permanentes bajo
el régimen común de la actividad privada en los siguientes casos:
a) Si el joven continúa laborando después de la fecha de vencimiento del plazo estipulado, o
después de las prórrogas pactadas, si estas exceden del límite máximo permitido para cada
modalidad.
b) Si el joven sigue laborando luego de cumplidos los veinticinco (25) años.
c) Cuando se demuestre simulación o fraude a las normas establecidas en la presente Ley.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y FINALES

Primera.- Derógase la Ley de Modalidades Formativas Laborales en lo que contradiga la
presente Ley.

Segunda.- Otorguese un plazo de 6 meses para que los convenios de aprendizaje, prácticas
profesionales y capacitación laboral juvenil se adapten a la presente Ley.

Tercera.- La presente Ley deberá ser reglamentada en un plazo máximo de 60 días por el
Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo con la participación de representantes de
organizaciones juveniles representativas.
 153

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
A partir de información de la Primera Encuesta Nacional de la Juventud Peruana (ENJUV 2012) de
8,2 millones de jóvenes, aproximadamente cinco millones se encontraban trabajando, 405,000
jóvenes se encontraban desempleados y 2,8 millones inactivos.

Entre estos grupos, un 42% de jóvenes solo trabajaba (no asistía a ningún centro educativo), 23%
solo estudiaba y 19% estudiaba y trabajaba a la vez. Lo más preocupante ha sido la existencia de
un grupo importante de jóvenes que además de que no trabajaba tampoco asistía a un centro
educativo (16% del total de jóvenes). Visto de esta forma, el desempleo es un problema menor
en relación a otros (Chacaltana y Dìaz, 2013), como la falta acceso a educación.

En el período 2004 - 2013, las condiciones laborales de los jóvenes han venido mejorando, como
consecuencia del crecimiento económico (Fuente: Encuesta Nacional de Hogares sobre
Condiciones de Vida y Pobreza del INEI-Metodología MTPE):
- La tasa de subempleo (empleo precario) en el rango de 18 a 24 años se redujo en 36,8 puntos
porcentuales, pasando de 64,8% a 28%; y disminuyó en 32,8 puntos porcentuales en el rango
de 25 a 29 años, pasando de 57,7% a 24,9%.
- La tasa de empleo adecuado (criterio económico de ingresos) en el rango de 18 a 24 años se
incrementó en 37,4 puntos porcentuales, pasando de 25,3% a 62,7%; y creció en 33 puntos
porcentuales en el rango de 25 a 29 años, pasando de 36,4% a 69,4%.
- La tasa de desempleo en el rango de 18 a 24 años se redujo de 9,9% a 9,2%; y de 5,9% a 5,7%
en el rango de 25 a 29 años.

Con información de la Encuesta Nacional de Hogares del Instituto Nacional de Estadística (INEI) se
observó que en el año 2011 solamente 20% de jóvenes ocupados contaba con algún tipo de
protección social —seguro de salud o afiliación a un sistema de pensiones—, y los porcentajes se
redujeron en el caso de trabajadores independientes y otros (trabajadores familiares no
remunerados y trabajadores del hogar). En el caso de la tenencia de contrato, solo los asalariados
(34,2% de ellos) reportaron haber firmado uno. Sin embargo, menos de un 5% de asalariados tuvo
un contrato a plazo indefinido. Respecto al salario promedio mensual, este fue cercano al salario
mínimo vigente al momento de la encuesta para el total de jóvenes ocupados (S/. 600 hasta
agosto, luego S/. 675), y solo fue mayor a este umbral en el caso de los asalariados y patrones.

Como señalan Chaclatana y Díaz, si bien la inactividad, el desempleo, y la falta de calidad del
empleo son los problemas más llamativos que enfrenta la juventud en el ámbito laboral, existe
una gran heterogeneidad de jóvenes con problemas específicos. Ello se debe a que la juventud es
una época en la que se experimentan diversas transiciones que tendrán importantes
repercusiones sobre la posibilidad de acceder a una trayectoria de empleo decente. Los jóvenes
pasan de ser hijos a padres, de la escuela a la educación para el trabajo, de la escuela al empleo
dependiente, de un empleo dependiente a un emprendimiento o, en algunos casos, experimentan
un proceso migratorio. Para que cada transición sea exitosa se requieren políticas públicas
específicas dedicadas a solucionar los problemas particulares de cada etapa de la transición.

Respecto del caso particular de los jóvenes en formación (modalidades formativas laborales), la
regulación actual no les otorga derechos que permitan calificar sus actividades como un trabajo
digno o decente (en términos de la Organización Internacional del Trabajo). Se les excluye de
considerarlos como un régimen laboral, por lo que tienen derechos laborales restringidos, sin
acceder a una adecuada protección social. Además, existen indicios que permiten señalar que el
nivel de informalidad es más alto que en otros sectores laborales ya que mientras los registros del
Ministerio de Trabajo muestran que en el año 2013 exitían alrededor de 63 mil convenios
registrados, a partir de la ENAHO se obtiene que para el mismo año existían más del doble de
 154

personas que se declaraban como jóvenes en formación (en las distintas modalidades
reconocidas).

La OIT en la Conferencia Internacional del Trabajo aprobó el Informe denominado “La crisis del
empleo juvenil: un llamado a la acción” en el cual señala que es necesario “adoptar un enfoque
multidimensional con medidas para impulsar un crecimiento favorable al empleo y la creación de
trabajo decente mediante políticas macroeconómicas, empleabilidad, políticas de mercado de
trabajo, iniciativa empresarial juvenil y derechos de los jóvenes, a fin de afrontar las consecuencias
sociales de la crisis asegurando al mismo tiempo la sostenibilidad financiera y fiscal”.

Asimismo, plantea una serie de principios rectores con el objeto de mejorar las condiciones de
empleo y vida de los jóvenes, en particular los siguientes:
- Tomar en consideración la diversidad de las situaciones nacionales para elaborar un conjunto
de políticas multidimensional, coherente y adaptado a cada contexto;
- Incluir el pleno empleo como objetivo esencial de las políticas macroeconómicas;
- Asegurar la coherencia efectiva entre las políticas económicas, de empleo, de educación y
formación, y de protección social;
- Promover la participación de los interlocutores sociales en la formulación de políticas mediante
el diálogo social;
- Adoptar una combinación de políticas bien calibrada que aliente a un número mayor de
empleadores a invertir y a generar nuevas oportunidades de empleo para los jóvenes;
- Garantizar que todos los programas y políticas respeten los derechos de los trabajadores
jóvenes y tengan en cuenta la dimensión de género.
- Corregir los desajustes entre los puestos de trabajo disponibles y las competencias de los
jóvenes, que limitan el acceso a las oportunidades de empleo;
- Alentar la iniciativa empresarial juvenil con el fin de impulsar el crecimiento de empresas
sostenibles, entre ellas las cooperativas y las empresas sociales, en las zonas rurales y urbanas;
- Crear alianzas de colaboración innovadoras con múltiples actores en las que participen los
gobiernos, los interlocutores sociales, las instituciones educativas, las comunidades y los
propios jóvenes;
- Aprovechar las amplias posibilidades para el intercambio de experiencias que puedan inspirar
acciones concretas y adaptadas a cada contexto, aun teniendo presente que los modelos de
acción no se pueden reproducir de forma sistemática;
- Llevar a cabo un seguimiento, una evaluación y una presentación de informes eficaces de las
políticas y los programas para fundamentar las intervenciones futuras;
- Los jóvenes son parte de la solución. Su voz ha de ser escuchada, su creatividad, aprovechada y
sus derechos respetados en las acciones para afrontar la crisis del empleo juvenil.

El actual régimen de prácticas y formación laboral juvenil creado hace más de dos décadas no ha
sido mejorado ni adecuado a las actuales necesidades, manteniendo la exclusión de importantes
derechos laborales y de la seguridad social. Por ese motivo requiere ser reemplazado por un
nuevo régimen de primer empleo digno y productivo que además de reconocer derechos
laborales y a la seguridad social, otorgue incentivos reales a las empresas para la contratación
juvenil invirtiendo en capacitación y protección social, mejorando la empleabilidad de los jóvenes
peruanos.

Asimismo, se ha verificado que existe un alto nivel de informalidad en la aplicación de las

modalidades formativas, por lo que se requiere además de una mayor y mejor fiscalización
generar incentivos tributarios y a la seguridad social que fomenten la aplicación formal de las
modalidades de primer empleo por los empleadores.
 155

Por ello, el presente proyecto de Ley propone modalidades de primer empleo juvenil que
combinen el respeto de derechos sociales con incentivos a la capacitación y protección social.
Además de prohibir el uso fraudulento de estas modalidades y promocionar la contratación
permanente.
156
 157

Capítulo 3

COMO RECUPERAR EL SALARIO MÍNIMO VITAL

ANTERIOR AL FUJISHOCK
Proyecto de ley, debate y estudios anexos.

En términos de valor real el salario mínimo vital alcanza actualmente en el

Perú solo a la tercera parte del que existía en el período anterior al fujishock
de 1990. En este capítulo se presenta y fundamenta un proyecto de ley por el
que el mismo Congreso reajusta de inmediato en un 10% el SMVL
(recuperando el valor real dada la inflación de los recientes tres años) como
parte de una política de recuperación de largo plazo del nivel real de
remuneraciones. El Congreso está obligado a legislar sobre los precios básicos
de la economía, como parte central de sus atribuciones. Pero además esta
recuperación del SMVL contribuiría eficazmente a revertir la actual
desaceleración económica evitando que se convierta en recesión. Se incluye
además 8 anexos que abordan el tema y 5 artículos que explican lo principal
de la ley.
 158

PROYECTO DE LEY QUE RECUPERA EL NIVEL DEL

SALARIO MINIMO VITAL REAL
PARA QUE LOS TRABAJADORES PARTICIPEN EN LAS GANANCIAS DE PRODUCTIVIDAD
DE LOS ULTIMOS 15 AÑOS -Y A LA VEZ SE PROMUEVA LA FORMALIDAD DEL EMPLEO-
SE REAJUSTA LA REMUNERACION MÍNIMA VITAL LEGAL EN S/.75 -DE S/. 750 A S/.
825- DESDE MARZO 2015 Y SE AUMENTA EN ENERO DE CADA AÑO EN 10% HASTA
LLEGAR A UN INGRESO FAMILIAR PROMEDIO INEI IGUAL AL COSTO DE LA CANASTA
DE SUBSISTENCIA. A PARTIR DE ALLI SE MANTENDRA SU PODER ADQUISITIVO
REAJUSTANDOLO CON EL IPC ANUAL.

Los Congresistas que suscriben, NORMAN LEWIS DEL ALCAZAR e integrantes de la BANCADA UNION
REGIONAL y otras bancadas, en ejercicio del derecho de iniciativa legislativa que les confiere el Art.
107º de la Constitución Política del Perú desarrollado por el Art. 22º, literal c, del Reglamento del
Congreso de la República, presentan a consideración del Congreso de la República el siguiente
Proyecto de Ley:

I. FORMULA LEGAL

Ley Nro.
El Congreso de la República
Ha dado la Ley siguiente:

ARTÍCULO 1º.-
Objeto de la Ley.
Establézcase como Política de Estado lograr gradualmente la nivelación de la Remuneración Mínima
Vital Legal (en adelante RMVL) o Salario Mínimo Vital Legal (SMVL) con el Costo real de la Canasta
Básica de Consumo Familiar -que se usa oficialmente para medir niveles de pobreza- y con el
promedio de la RMVL real del período de 26 años anteriores a la hiperinflación (Enero 1962-Dic
1988). Logrado ese nivel debe mantenerse en el tiempo mediante el reajuste anual con el IPC
nacional (Índice de Precios al Consumidor acumulado).

ARTÍCULO 2º.-
Recuperación del Nivel Real del SMVL de Julio 2012
Para compensar la inflación acumulada entre los años 2012 al 2014, reajústese la RMVL de S/. 750
a S/. 825 a partir de la promulgación de esta ley.

ARTÍCULO 3º.-
Recuperación Gradual del Nivel Promedio 1962-1988
Para recuperar gradualmente el nivel anterior a la hiperinflación auméntese en 10% al inicio de
cada año hasta que el Ingreso Familiar Promedio estimado por INEI (1 trabajador y fracción) alcance
el valor mensual de la Canasta Básica de Consumo Familiar calculada por el INEI, la que coincide con
el promedio de la RMVL entre 1962 y 1988. La referencia es de S/. 1,322 en soles del 2007.

ARTÍCULO 4º.-
Reajuste anual del SMVL a partir de que se alcance el valor de la Canasta Básica de Consumo Familiar
Logrado este nivel se asegurará su mantenimiento mediante el reajuste del SMVL según el aumento
del Indice de Precios al Consumidor (IPC) nacional acumulado cada 1º de Enero. Esta gradualidad
tiene como objetivo asegurar que la demanda real por consumo crezca en vez de desacelerarse y
 159

que se produzca la redistribución de los frutos del crecimiento de la economía peruana en la

últimos 15 años (2000 al 2014) sin que se perjudique la rentabilidad de las inversiones en general.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA
Deróguese toda ley o norma de rango inferior que pueda oponerse o dificultar el cumplimiento de
esta ley

II. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El presente proyecto de ley no suprime aunque se compatibiliza con la normatividad sobre el

Consejo Nacional del Trabajo, la concertación tripartita vigente incluso por normas internacionales
ni los procedimientos previstos para procesar los reajustes de salario. Pero al establecer una
Política de Remuneraciones Permanente y de Largo Plazo integra esa normatividad y la potencia,
dentro de las atribuciones de una Ley aprobada por el Congreso.

Esta norma, superior en su contenido y alcance, consiste en lo siguiente:

1. La RMVL llegará gradualmente a nivelarse con dos indicadores:
(a) Con el costo real de la Canasta Básica Familiar que se usa oficialmente por el INEI
como referencia para las familias en pobreza (p. e. en el 2010 fue aprox. S/.
1,300) y
(b) Con el promedio de la RMVL real del período de dos a tres décadas en que no
se produjo hiperinflación. Es el caso de los 26 años comprendidos entre enero
1962 y diciembre 1988 (S/.1322 en soles del 200719).

2. En aplicación de la política anterior, se reajusta la RMVL o SMVL20 a S/. 825 a partir de la

promulgación de esta ley; y anualmente se incrementará en 10% hasta llegar al valor de la
Canasta Básica de Consumo Familiar calculada por el INEI para el ingreso de 1 trabajador y
fracción por familia . Con ello se recuperaría en los próximos años tanto el nivel del Costo de
la Canasta Mínima Familiar como el del Salario Real Promedio entre Enero 1968 y Diciembre
1988, cuando no hubo hiperinflación.

3. Una vez alcanzada la meta anterior, establecer como un mecanismo automático y

obligatorio la reajuste anual con respecto al IPC acumulado nacional (no solo el de Lima) ,
que se dará a partir del 1º de Enero de cada año .
FUNDAMENTACIÓN
 Pese al aumento a S/.750 el 1º de julio 2012 -hace dos años y medio- la RMVL en términos
reales está muy retrasada respecto de la que era vigente en la década anterior a la
hiperinflación de 1989-90.No se reajustaba desde enero 2008 y se aumentó
insuficientemente en Marzo, Agosto 2011 y Julio 2012. En el Perú el SMVL no se ha
recuperado de su dramática caída desde 1988 a pesar que la fase expansiva del ciclo
económico duró -desde el 2000 (o 2002) hasta el 2014 –casi 15 años.
 Esta inequidad atenta contra el propio crecimiento económico al estancar o empequeñecer
el mercado interno, lo cual ha sido y es contraproducente para las propias empresas
pequeñas, medianas y grandes del Perú en una época de expansión de las economías del
Asia y América Latina

19Según los índices oficiales publicados por el INEI.

20Remuneración Mínima Vital Legal o Salario Mínimo Vital Legal se usarán como sinónimos .Se definen como el monto
establecido legalmente como pago por el trabajo en un mes. Es mínimo y vital porque se considera que cubre al menos el
costo de vida del trabajador asalariado.
 160

Gráfico 1
Perú, 1962 – 2014. EVOLUCIÓN DE LA REMUNERACIÓN MÍNIMA VITAL REAL
(S/. 2007)
2,000 S/. 1,322 mensuales es el promedio de la
Remuneración Mínima Vital desde enero
1,800 1962 a dic. 1988, un período de crecimiento
similar al actual
1,600

1,400 S/.417 es el promedio de la RMVL

entre 1989 y noviembre 2014. Como
1,200 el costo de la canasta básica familiar
S/. 2007

para la población en pobreza es según

1,000 el INEI S/. 1,450, la RMVL cubre solo
el 29% de la canasta. El SMV de S/.
800 750 equivale el 52%.
600

400

200

0
may-67

may-75

may-83

may-91

may-99

may-07
sep-64

sep-72

sep-80

sep-88

sep-96

sep-04

sep-12
ene-62

ene-70

ene-78

ene-86

ene-94

ene-02

ene-10
Fuente: INEI
Elaboración: Manuel Lajo y Carlos Arana

Comentario sobre Remuneración Mínima Vital. En el Indice real Enero 1962 – 2015 del INEI se
observa en este gráfico la verdadera magnitud de la pérdida de capacidad adquisitiva de la
remuneración mínima -que habría empezar a recuperar a inicios del 2015. Los incrementos de enero
2008 a S/.550 hasta S/.750 en julio 2012 no logran recuperar el nivel real de las décadas pasadas,
anteriores al fujishock. Además la RMV de S/.750 ha caído aproximadamente un 10% desde Julio
2012. Además el nivel actual está tres veces por debajo del nivel del período 1962-1980.

Gráfico 2
 161

Perú, Julio 2011 – Diciembre 2014. EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE LA REMUNERACIÓN MÍNIMA VITAL
REAL DURANTE EL GOBIERNO DE OLLANTA HUMALA Y POSIBLE REAJUSTE EN MARZO 2015 (JULIO
2011=100)
130
Reajustar la RSMV a S/. 825 solo
recuperaría el poder adquisitivo
125 de Julio 2012 dándole una
pequeña holgura para la 124.2
121.1 inflación del año

120
100 = Julio 2011

115
111.8
112.9
110
109.0

105

100 100.0
ene-12

ene-13

ene-14

ene-15
sep-11

mar-12

sep-12

mar-13

sep-13

mar-14

sep-14

mar-15
nov-11

nov-12

jul-13

nov-13

nov-14
jul-11

jul-12

jul-14
may-12

may-13

may-14

Fuente: INEI
Elaboración: Manuel Lajo y Carlos Arana

1. Invocando distintos argumentos durante los años de mayor prosperidad del ciclo económico
expansivo 2000-2014 (Véase Cuadro 1) no ha existido una voluntad política decidida para
recuperar el salario real en el Perú deprimido desde los años 1989-9021.

21 Un primer ejemplo, bajo el Gobierno de Alan García: el miércoles 10 de noviembre 2010, la Ministra de Trabajo y
Promoción del Empleo, Manuela García, anunció que el Consejo de Ministros había acordado efectivizar, mediante un
decreto supremo, un aumento del SMVL a los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada con un
incremento de 30 soles a partir del 1º de diciembre y de 20 soles desde el 1º de febrero del 201121(Véase DS Nº 011-
2010-TR).
Este reajuste de S/. 50 -apenas 9% de su valor de entonces- era a todas luces tardío, insuficiente, injusto y anti-técnico, a
la luz de lo siguiente:
Tardío, porque demoró innecesariamente dos años en reajustarse después de que la inflación de 5.8% del 2008
deterioró el poder adquisitivo del SMVL en su primer año de vigencia.
Insuficiente, porque solo recupera una parte de la suma de poder adquisitivo perdido en cada uno de los 36
meses por la inflación acumulada desde Enero 2008 (9%)
Injusto y anti-técnico, porque pese a la argumentación de la Ministra (Nota al pié 4) comete el error técnico de solo
recuperar lo perdido por inflación exclusivamente en el último trienio (9%) olvidando la gran caída desde las
décadas pasadas, lo que se ilustra fehacientemente en el Gráfico 3.
 162

En el año 2015, cuando es necesario revertir una desaceleración claramente observada en el

2014 (solo 2.4% de crecimiento del PBI frente a un promedio de 5.3% en 15 años y aún mayor
en 12 años), que podría convertirse en una fase de recesión, es urgente recuperar el poder
adquisitivo de los ingresos por trabajo y de esa manera aumentar la demanda y el consumo
de todos los bienes y servicios de la Canasta de Consumo de la mayoría de la población.

Insistir en un enfoque concentrador del ingreso durante la actual expansión y globalización

mediante la contención de los salarios -y los ingresos laborales que lo toman como guía- sería
una forma de favorecer una recesión del ciclo estructural iniciada en el 2014.

Los argumentos para oponerse al reajuste en el debate del mes de Febrero-Marzo de 2015 han
sido –como siempre- que:
a) Solo correspondería aumentar salarios si se demuestra el aumento de la productividad.
Las cifras de aumento del PBI 2002-2014 (Cuadro 1) y del PBI per-cápita (Gráfico 3) son
suficientes para demostrar ese aumento, aunque el Ministro Piero Ghezzi22 trate de llevar
el debate hacia el ámbito microeconómico, donde también los estudios empíricos por
sectores de la economía y por factores de la producción demuestran un incremento.
b) Solo se favorecería un pequeño sector de trabajadores formales que reciben salario
mínimo y que la pequeña y microempresa no podrían pagar el aumento y ello llevaría a
mayor informalidad.

Ambos argumentos han sido varias veces refutados por los estudios del Consejo Nacional del
Trabajo y del propio Ministerio del Trabajo23. Sobre lo primero se ha demostrado que el SMVL
es un precio de referencia que afecta no solo a los formales sino sobre todo al salario que se
paga en amplios sectores informales. Sobre lo segundo, los estudios empíricos publicados en
la bibliografía señalada del Ministerio del Trabajo demuestran que los aumentos sí son
absorbidos y pagados por la pequeña y micro-empresa.

Una demostración irrefutable de lo anterior es lo sucedido en 2011 y 2012 en que los

aumentos en dos tramos de S/. 75 fueron absorbidos mientras disminuía la informalidad y
crecía el empleo, como lo reportaron las cifras oficiales.

22Véase por ejemplo la crónica sobre el tema en La República, 5 de Marzo 2015.

23“Remuneración Mínima y Canasta Básica de Consumo: Recuperación de Capacidad Adquisitiva y Equidad Distributiva
“.Dic.2007. Representación del Sector de Trabajadores en la Comisión Tripartita. Ver también los boletines anuales del
MINTRA del 2012 y 2013.
 163

Cuadro 1
ECONOMIA PERUANA ENTRE EL 2000-2014
AÑO AUMENTO PBI (%) INFLACIÓN (%)
2000 2.7 3.8
2001 0.6 2.0
2002 5.5 0.2
2003 4.2 2.3
2004 5.0 3.7
2005 6.3 1.6
2006 7.5 2.0
2007 8.5 1.8
2008 9.1 5.8
2009 1.0 2.9
2010 8.5 1.5
2011 6.5 3.4
2012 6.0 3.7
2013 5.8 2.8
2014 2.4 3.2
Promedio 5.3 2.7
Fuente: BCRP. Elaboración: Manuel Lajo
Nota: El promedio de crecimiento del PBI desde el 2002 hasta el 2013 (12 años) es 6.15% en 12
años. Y si tampoco se considera el 2009 el promedio alcanza a ¡6.63% en 11 años!

Pero además debe tenerse en cuenta el crecimiento de la economía desde el 2002 y el 2014
(véase Cuadro 1) y a la vez la cada vez mayor desigualdad en la distribución del ingreso en el
Perú, que se observa en el Gráfico 5.

En efecto, el PBI per cápita real del 2010 (más de 7,000 nuevos soles de 1994) está muy por
encima del nivel histórico de largo plazo 1950-2010) pero es evidente -y existe hasta ahora
consenso entre los especialistas- que esa cifra encubre una mayor desigualdad respecto del
período anterior. En cuanto al período reciente, el PBI creció según el INEI 9.8% en el año
2008 y 0.6% en el 2009 (9.5% y 1%, según el BCRP) y se dio un crecimiento de 8.8% (INEI) u
8.5% (BCR) en el 2010, y continuó el crecimiento hasta la desaceleración observada en el 2014.

Pese al crecimiento durante los regímenes de 2006-2011 y 2011-2015, aumenta la

desigualdad: es notoria una situación de injusticia que no se revierte con una mini
recuperación de las remuneraciones del sector asalariado de menores ingresos, como la que
dio el Gobierno de García a partir de Enero y Febrero 2011 o el aumento escalonado de
Ollanta Humala en Agosto 2011 y Julio 2012 hasta alcanzar S/. 750, que perdió gran parte de
valor adquisitivo con la inflación de los tres años 2012-2014.
 164

Gráfico 3
PBI PER CAPITA REAL 1950-2008 (NUEVOS SOLES A PRECIOS DE 1994)

Fuente: BCRP Elaboración: Desarrollo Peruano

Pero la creciente desigualdad es innegable en las cifras oficiales: por ejemplo, la participación
de los salarios (ingresos por trabajo) cae desde 30.1% de los Ingresos en 1991 hasta 22% en el
2009 mientras que los excedentes de explotación (rentas, utilidades, y otros ingresos por
propiedad o inversiones) pasa de 52.7% a 62.8% para los mismos años24. (Cfr. Gráfico 4).Esta
mayor desigualdad ha continuado en los años recientes 2011-2014.

Esta forma de medir la evolución de la distribución del ingreso nacional es una alternativa
sencilla que usa las cifras del INEI. Se trata de observar la participación en el ingreso nacional
por un lado de las Remuneraciones y por otro del Excedente de Explotación. Según la
Metodología del INEI este excedente es la retribución al riesgo empresarial (ganancias y
pérdidas empresariales) derivadas de la actividad productiva de la unidad económica.
Comprende las utilidades de las empresas constituidas en sociedad como el ingreso de los
trabajadores independientes o ingresos empresariales de las empresas no constituidas en
sociedad.

24 En el 2009 el PBI o Ingreso Nacional llegó a 381,700 millones de nuevos soles o 126,810 millones de dólares al tipo de
cambio de 3.1 soles por dólar. Según el Marco Macroeconómico Multianual (Agosto 2010) el Ingreso Nacional en el 2010
llegará a 420.2 mil millones de soles o 148,480.6 millones de dólares al tipo de cambio de 2.83.
 165

Gráfico 4
INEI: SALARIOS Y EXCEDENTES DE EXPLOTACION, 1991-2008 (EN % DEL PBI)

Fuente: INEI. Publicado en Cristal de Mira, H. Campodónico, La República,7 Febrero 2010

El cuadro anterior también permite señalar el carácter contra- producente de esta situación
para el mismo crecimiento pues al impedir el aumento de la demanda solvente restringe el
mercado de bienes y servicios de consumo de los más amplios sectores sociales y lo canaliza
solo a un porcentaje menor de familias. La estructura de la demanda se distorsiona cuando
aumenta el consumo de bienes suntuarios y se estanca relativamente la de bienes y servicios
de consumo de las mayorías.

Como consecuencia de ello, específicamente las inversiones extractivistas de recursos

naturales y el sector oligopólico que atiende el mercado local no logran consolidar un amplio
mercado interno porque se lo impiden ciertos mecanismos discriminatorios o excluyentes.

Entre estos últimos destacan:

 la RMVL embalsada -aún con las alzas de Agosto 2011 y Julio 2012,bajo el Gobierno de
Humala- restringe la demanda de los llamados “bienes-salario” o bienes y servicios de
consumo de masas;
 el “óbolo minero”(mantuvo tres mil millones de soles anuales de tributación potencial
en manos de la gran empresa minera) o la reforma tributaria en la minería del
Gobierno de Ollanta Humala que solo logró transferir una parte limitada del excedente
obtenido en los años de mayores precios de los minerales
 eliminación de aranceles para importaciones que compiten deslealmente con la
producción nacional agropecuaria (que impide la recaudación fiscal por unos 1000
millones por el total de importaciones o 200 millones de dólares anuales por
importaciones agropecuarias, mientras presiona a la baja los precios de productos
agrarios nacionales que las importaciones han venido sustituyendo en el mismo
mercado interno).
 166

Un segundo ejemplo sobre la falta de voluntad para recuperar el poder adquisitivo del salario
real es la crisis de inicios del 2014 que culminó en la renuncia del Presidente del Consejo de
Ministros César Villanueva. No abundaremos sobre el tema, ampliamente debatido en esa
coyuntura.

2. No solo es posible sino imprescindible recuperar en el mediano plazo el nivel promedio del
salario real del periodo 1962-1988 (periodo de crecimiento económico) y una parte del poder
adquisitivo del que se ha despojado a los trabajadores y mayoría de los empresarios desde 1988.

Por dicha razón en el Cuadro 2 se entrega una simulación del incremento gradual del SMVL
desde S/.750 en Marzo 2015 hasta S/.1, 329 en Enero 2020 (para simplificar en soles
nominales, suponiendo que no hay inflación):

Cuadro 2
INCREMENTO GRADUAL DEL SMVL PROPUESTO DESDE S/. 750 EN
MARZO 2015
Año Monto S/.
Julio 2012 750
Marzo 2015 825
Enero 2016 (+ 10%) 908
Enero 2017 (+ 10%) 998
Enero 2018 (+10%) 1,098
Enero 2019 (+10%) 1,208
Enero 2020 (+10%) 1,329

Este aumento durante seis años acercaría el SMVL tanto al nivel promedio de la remuneración
real de 26 años (1962-1988) (S/.1322)25 como al costo de la Canasta Básica Familiar de Consumo
según INEI (S/. 1,300 aprox.)26

Uno de los objetivos centrales de este Proyecto de Ley es establecer un mecanismo para
recuperar una parte del poder adquisitivo del que se ha despojado a los trabajadores que
reciben una RMVL y a los obreros, empleados, profesionales, técnicos y empresarios
independientes cuyas remuneraciones se fijan con referencia a dicho salario mínimo o cuyos
ingresos resultan del consumo de los trabajadores, muy determinado por el nivel del SMVL.

El Cuadro 3 muestra la evolución del SMVL en los últimos años, en términos nominales, es
decir en soles corrientes:

Cuadro 3

25Soles del 2007

26Calculado por soles nominales. Según el estudio mencionado en la nota de pie de página 5 una familia promedio en el
2006 es integrada por 4,2 miembros. El costo de la Canasta Básica Familiar S/. 1,179. Como el Salario Mínimo Vital Legal
era de S/. 500, este cubría el 42.4% de la canasta. Sin embargo debe considerarse que el ingreso familiar se compone de
2.02 perceptores, como promedio de todas las regiones. Véase el Cuadro 4 del estudio “Remuneración Mínima y Canasta
Básica de Consumo: Recuperación de Capacidad Adquisitiva y Equidad Distributiva “.Dic.2007. Representación del Sector
de Trabajadores en la Comisión Tripartita. Es de esperar que el CNT, el MINTRA e INEI hayan actualizado y deberían
publicar estas cifras.
 167

Perú 1962-2015: REMUNERACION O SALARIO MÍNIMO VITAL NOMINAL MENSUAL

EN NUEVOS SOLES
FECHAS DE CAMBIO MONTO SOLES
Enero 1962 0.00000055
………… ………
Sept. 1997 a Feb. 2000 345
………… ……..
Abr. 2000 a Ago. 2003 410
Sept. 2003 436.7
Oct. 2003 a Dic. 2005 460
Ene. 2006 a Sept. 2007 (Asume el Presidente García, 500
Julio 2006)
Oct. 2007 a Dic. 2007 530
Ene. 2008 a Nov. 2010 550
Dic. 2010 a Enero 2011 580
Marzo 2011 600
Agosto 2011 (Asume el Presidente Humala, 675
Julio 2011)
Julio 2012 750
Fuente: INEI
Elaboración M. Lajo

Una primera visión panorámica de la evolución de la RMV a largo plazo se obtiene al

expresar la misma en soles de Octubre 1997.

Gráfico 5
EVOLUCION DE LA REMUNERACION MINIMA 1962-2008
(EN SOLES DE OCTUBRE 2007)

Fuente: MTPE/CNT, Propuesta de la representación del sector trabajador, 2008. Diario La República
 168

Pero interesa calcular con datos oficiales el promedio de la Remuneración Mínima para un
período largo (26 años) antes de que la hiperinflación de 1989 a1991 redujera su poder
adquisitivo y lo mantuviera así por un período muy prolongado. Para ello extraemos el Gráfico
6 (elaborado con los datos de la pág. web de INEI), que muestra la evolución del poder
adquisitivo de la RMVL, como salario en soles constantes, y el Cuadro 7 que lo muestra como
índice real, entre enero 1962 y noviembre del 2011.

Como se observa en ellos, aunque en gráficos distintos, coinciden la evolución de la

Remuneración real con la del Indice real. (Otros gráficos relevantes se encuentran en los links):
https://www.facebook.com/photo.php?fbid=1574370446137049&set=p.1574370446137049
&type=

Gráfico 6
REMUNERACION MINIMA VITAL REAL: SOLES 2007 (ENERO 1962-NOV. 2014)
2,000
1,750
1,500
1,250
S/. 2007

1,000
750
500
250
0
may-91
may-67

may-75

may-83

may-99

may-07
sep-64

sep-72

sep-80

sep-88

sep-96

sep-04

sep-12
ene-62

ene-70

ene-78

ene-86

ene-94

ene-02

ene-10

Fuente: INEI.
Elaboración: CENES

Gráfico 7
 169

INDICE REMUNERACION MINIMA VITAL REAL: BASE AÑO 2007=100

(ENERO 1962-NOV. 2014)
400
350
300
250
Indice Base 2007 = 100

200
150
100
50
0
1977-10

1995-10

2013-10
1962-1
1964-4

1968-10
1966-7

1971-1
1973-4
1975-7

1980-1
1982-4

1986-10
1984-7

1989-1
1991-4
1993-7

1998-1
2000-4

2004-10
2002-7

2007-1
2009-4
2011-7
Fuente: INEI.
Elaboración: CENES

Específicamente se observa que desde 1988, la RMVL cayó en términos reales llegando a su
punto más bajo en el año del Fujishock (1990) y en los años de implantación del modelo
neoliberal (1992-1996).

Con la data oficial del INEI se ha calculado cuál sería el promedio de la RMVL en soles del 2007
(en el período enero 1962 a 1988): S/.1, 322.
Es este el nivel que proponemos sea recuperado gradualmente desde marzo 2015.

Por coincidencia el Costo de la Canasta Familiar en el 2011-2012 es también aproximado a ese

monto, según el INEI: S/. 1, 292, cercano a S/.1322.

En conclusión, al reajustar el SMVL hasta S/.825 desde Febrero 2015 -e iniciar su incremento
gradual hacia S/.1,322- se habría iniciado la recuperación del nivel promedio que tuvo en una
época de crecimiento 27 similar a la reciente (de aprox. 15 años : 2000 a 2015) y se avanzaría
hacia alcanzar el costo oficial de la Canasta Familiar calculado empíricamente por el INEI.

3. Se establece un mecanismo automático de aumento anual del 10% del SMVL -que podrá ser
registrado por el CONSEJO NACIONAL DEL TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO28- para

27 Período de 26 años:1962 a 1988,antes de los años de hiperinflación de 1989 a 1991

28ElConsejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo es un mecanismo de diálogo social y concertación laboral del
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que procura la participación ciudadana y la consolidación de la democracia
en el mundo del trabajo. Se instaló el 4 de enero de 2001, Sus representantes suscribieron una Declaración de Principios
estableciendo como su misión: “La mejora de la calidad de vida de los trabajadores, el fomento de relaciones laborales
adecuadas y las condiciones apropiadas para el desempeño eficiente de la actividad empresarial”. Posteriormente, el
foro del Acuerdo Nacional destacó en sus Políticas de Estado el rol del Consejo para la institucionalización del diálogo
social y la afirmación de la democracia: Cuarta: Institucionalización del Diálogo y la Concertación, y Décimo Cuarta:
Acceso al Empleo Digno y Productivo. (Extracto de su página web)
 170

remontar gradualmente el actual retraso de la RMVL. El reajuste cesará cuando se alcance el

costo INEI de la Canasta Familiar 29

No basta con reajustar con justicia y razón la RMVL por una sola vez. Este Proyecto de Ley, al
aprobarse, asegurará un reajuste de 10% anual hasta que se alcance el monto equivalente al
Costo de la Canasta Mínima Familiar. (Véase en INEI la metodología y cálculo periódico del
Costo de la Canasta Familiar)

4. RMVL, aumento de la productividad, formalización y capacidad de las MYPES para pagar

mayores salarios.
Con respecto a la comparación del nivel del SMVL peruano con el resto de países de las
Américas, sobre el costo de la canasta familiar y el impacto del nuevo SMVL en el sector
informal, somos de opinión que los estudios publicados en la página web del CNTPE han sido
suficientemente rigurosos y detallados.

Asimismo, creemos que se ha esclarecido la vinculación entre SMVL y las remuneraciones con
los aumentos de productividad laboral, con la capacidad o no de las PYMES, MYPES y
microempresas para pagar salarios mínimos decentes30.

En el año 2005, con la suscripción del Pacto de Mediano Plazo por la Inversión y el Empleo
Digno, los representantes ante el Acuerdo Nacional se comprometieron a concertar esfuerzos
para la mejora de la productividad laboral y la competitividad de las empresas, articulando a
este propósito la mejora de las condiciones para acceder a un empleo digno. Así, el Consejo
aprobó su adhesión al Pacto en su Sesión Extraordinaria Nº 13, firmándose el mismo el 4 de
febrero de 2005. En el año 2006, el Plan Nacional de Competitividad identificó diversas acciones
que le correspondían al CNTPE, como entidad responsable en “Política económica, mercados
financieros y de capitales” y “Fortalecimiento Institucional”.

En este espacio vital y político, el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo tiene
como objetivo discutir y concertar políticas en materia laboral. (Extracto de su página web).

Nuestra opinión es que estos análisis y creación de indicadores y variables para el monitoreo
han sido en los últimos 9 años el principal aporte del Consejo Nacional de Trabajo y
Promoción del Empleo. Pero ha llegado la hora de concretar todas esas propuestas. Es lo
que se inicia con este Proyecto de Ley.

III. ANÁLISIS COSTO / BENEFICIO

1. El principal beneficio al aumentar el salario mínimo es incrementar el mercado interno y la

demanda, lo cual beneficia a los asalariados pero también a todos los empresarios porque
aumenta la demanda solvente de “bienes-salario”; es decir, de los bienes y servicios que
conforman la canasta de consumo de los trabajadores y sectores de menores ingresos, que
son la mayoría de la población, lo que arrastra al resto de sectores, incluso no asalariados del
campo y la ciudad.

29 Véase la estadística publicada periódicamente por el INEI en que se calcula el Costo de la Canasta Mínima, así como la
estadística que considera el ingreso familiar promedio como proveniente de dos personas.
30 Véase especialmente: Norberto E. García. RMV, MYPE Y CANASTA BASICA.15de Octubre, 2007. RM y CANASTA BASICA

DE CONSUMO: RECUPERACION DE CAPACIDAD ADQUISITIVA Y EQUIDAD DISTRIBUTIVA. Propuesta de la Representación

del Sector Trabajador. .Sept a Dic 2007.
 171

2. Otro beneficio es revertir la tendencia a la desigualdad del actual modelo económico, lo cual
es fundamental para el desarrollo nacional ya que la demanda distorsionada (pocas familias
con alta capacidad adquisitiva) solo lleva a más distorsiones económicas y políticas.

3. Con respecto a los costos y riesgos de este aumento del SMVR, se dice que las pequeñas
empresas no podrían pagar estos salarios. Por el contrario, el aumento de la demanda de
alimentos, vestido, transporte, servicios de salud y otros bienes que consumen los sectores
de bajos ingresos no solo permitirá un incremento de las ventas e ingresos de esos 5 millones
de empresas, microempresas y emprendedores sino también de las ventas de la gran
empresa.

4. Finalmente, pero no menos importante, el beneficio principal de un aumento del salario real
es el reconocimiento de los derechos humanos básicos del trabajador dentro de una
concepción de desarrollo humano.

Lima, 10 de Marzo de 2015

 172

5 ARTICULOS EXPLICATIVOS DEL PROYECTO DE LEY Y PARA CONSULTA Y

OBSERVACIONES
20 Marzo,2015

AUMENTAR AHORA EL SALARIO MINIMO A S/. 825 SALVARIA AL PERU DE LA

RECESION

1. ¿Puede hablarse ya de recesión en vez de solo desaceleración de la economía peruana?

2. ¿Cómo remontar la desaceleración sin pasar a la recesión?
3. ¿Por qué nuestra propuesta es aumentar solo S/. 75 este año y 10% anual desde enero 2016
hasta alcanzar el costo mínimo de la canasta familiar?
4. ¿Cómo impactaría la recuperación del salario mínimo sobre ingresos del trabajo, empleo y
formalización?
5. ¿Y por qué debe hacerlo el Congreso y no el Consejo Nacional del Trabajo?

1. ¿PUEDE HABLARSE YA DE RECESIÓN EN VEZ DE SOLO DESACELERACION

DE LA ECONOMIA PERUANA?
Lima, 20 Marzo 2015

El Gobierno de Ollanta Humala ha pasado de un crecimiento del PBI de 6.5 % en el 2011 a un 6%,
5.8% y 2.4% en los años siguientes aunque ha logrado mantener la baja inflación que viene desde
inicios del siglo, como lo muestran el Gráfico 8 y Cuadro 5.

¿Pero terminará su período en recesión? ¿La actual corrida hacia arriba del dólar de más de 10%
en 12 meses y 4% en lo que va del año -en una economía que hoy es más “dólar-adicta” que antes-
producirá un aumento de la tasa inflacionaria? ¿Puede volverse a las aciagas épocas de recesión
con inflación? ¿Qué debería hacer el Ejecutivo y el Congreso (al que lo han mutilado en sus
atribuciones constitucionales con el pretexto de “no iniciativa de gasto”) para asegurar que ese
pasado no vuelva?

Los índices mensuales INEI de Enero 2015 muestran que la economía creció en solo 1.68% ,mejor
que los dos meses anteriores, Nov.0.24% y Dic.0.54%, pero por debajo del promedio de los doce
meses anteriores,es decir del año 2014: 2.4% ). Para Febrero los analistas especializados esperan
un crecimiento similar al de Enero y el BCR -que en Enero proyectaba para el año un 4.8%- habla
ahora de “un sesgo a la baja”.
 173

Gráfico 8
ECONOMIA PERUANA 2000-2015: TASAS ANUALES PBI e IPC (%)
10 Durante Gobierno actual
9 la tasa anual PBI baja de
6.5% a 2.4%. Esto puede
8 revertirse si se aumenta el
7 salario mínimo

6 CRECIMIENTO PROMEDIO 15 años PBI: 5.3%

5
%

4
3 INFLACIÓN ANUAL PROMEDIO 15 años: 2.7%

2
1
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Aumento PBI (%) Inflación (%)

Fuente: BCRP.
Elaboración: Manuel Lajo
Nota: El promedio de crecimiento del PBI desde el 2002 hasta el 2013 (12 años) es 6.15%. Y si tampoco se
considera el 2009 el promedio alcanza a ¡6.63% en 11 años!

Debe revisarse la calidad de los índices sectoriales INEI, (en especial las ponderaciones de cada
sector) pero al caer el del Sector Manufacturero (-5.54% en Enero) por noveno mes consecutivo,
técnicamente ese sector ya está en recesión, que es -con 16.52% de la economía total-el de mayor
peso en la economía total. Se habla de un repunte de la Minería-Hidrocarburos de 5.60% (14.36%
de ponderación) y otros sectores como Construcción (2.98%), Transporte y Comercio están
creciendo compensando la caída de Agricultura (-2.99%) y sobretodo Pesca (-23.51%) que
felizmente solo representa el 0.74%de ponderación. Nótese que Construcción pesa casi lo mismo
que Agricultura (5.9%). En todo caso los sectores punta del actual modelo Financiero-Seguros y
Telecomunicaciones, que juntos pesan como el 6%, están creciendo a casi 10% en el mes de Enero.

Primera Conclusión: Estamos al borde de iniciar una recesión de varios años. Si por inacción pública
y privada se extendiera la recesión de la manufactura a otros sectores se pasaría de la actual
desaceleración a iniciar la fase recesiva después de esta larga fase de crecimiento que duró casi
década y media (pese al bache del 2008).

Ya muchos colegas han mostrado que al mantenerse la raíz y estructura vulnerable de esta
economía periférica, dependiente, extractivista y hoy monopolizada en extremo, con la
impresionante expansión de las exportaciones mineras y agrarias de los últimos doce años (Gráfico
9) solo ha profundizado sus principales distorsiones y que nuestro crecimiento, arrastrado por la
expansión de China, tiene pies de barro mientras no se logre además un mercado interno
articulado, capaz de darle mayor estabilidad a la expansión. Desde hace décadas se han diseñado
los ejes de una estrategia de desarrollo con globalización eficiente del Perú pero todos los
sucesivos gobiernos –desde el de las FFAA y el general Juan Velasco pasando por el primero de
Alan García, el de Fujimori y por cierto el de Ollanta o no tuvieron la capacidad política de llevarla
 174

adelante o-en la mayoría de los casos- la abandonaron subordinándose al poder económico

cortoplacista que usa al estado criollo para aumentar su control económico y político pero no logra
asumir un plan soberano y de largo plazo.

En la actual coyuntura, al borde de iniciarse una recesión por el creciente déficit de la Balanza de
Cuenta Corriente y aún de la Balanza Comercial –desequilibrio típico de la economía peruana
después de una fase de expansión sin transformaciones- y cuando ya la entrada de capitales no
logra compensar la caída del valor de las exportaciones por baja de los precios, (véase
http://www.larepublica.pe/columnistas/cristal-de-mira/empezo-el-deficit-de-la-balanza-de-
pagos-02-03-2015) planteamos que la solución es un aumento progresivo de los salarios -
empezando por el mínimo- acompañado de un programa de reactivación que no se limite solo a
facilitar las cosas a la gran empresa o la empresa formalizada, como los paquetes del MEF desde el
2014 a la fecha.

Gráfico 9
Perú: EXPORTACIONES TOTALES, TRADICIONALES Y MINERAS, 1950-2012.
(MILLONES US$)
50,000

45,000

40,000

35,000 Impresionante expansión (por 5 o por 6 veces) del

valor de exportaciones desde inicios del siglo XXI
Millones US$

30,000 hasta el frenazo actual pero también crecieron así

las importaciones y no se uso –una vez más- el
25,000
excedente para cambiar la estructura vulnerable de
20,000 la economía peruana

15,000

10,000

5,000

0
1956

1971

1986

2001
1950
1953

1959
1962
1965
1968

1974
1977
1980
1983

1989
1992
1995
1998

2004
2007
2010

Totales Productos Tradicionales Mineras

Fuente: BCR
Elaboración: Manuel Lajo

2. ¿CÓMO REMONTAR LA DESACELERACIÓN SIN PASAR A LA RECESIÓN?

Lima, 20 Marzo 2015

Estar en la orilla de una recesión es la mejor oportunidad para iniciar la rectificación del modelo
económico que solo aprovechó la expansión al estilo “pan para hoy y hambre para mañana” para
obtener ganancias extraordinarias pero no sostenible.
 175

Para acabar con la desaceleración hay que aumentar la demanda y el consumo interno en vez de
seguir esperando que mejore la demanda y los precios por las exportaciones tradicionales y no
tradicionales por los productos peruanos. La medida más inmediata y de menor riesgo es…
aumentar moderada pero gradualmente el Salario o Remuneración Mínima Vital de S/. 750 a S/.
825 y manejar aranceles y franjas de precios para que esa mayor demanda se oriente a consumir
bienes nacionales en vez de aumentar importaciones.

RESOLVER PROBLEMAS DE ENFOQUE

Debe hacerse con realismo, gradualmente, uniendo a la mayoría de los trabajadores y a casi todos
los empresarios (que son pequeños y no monopólicos), pero también persuadiendo a los grupos
económicos –que se han hecho muy fuertes desde la hiperinflación alanista y el Fujishock- y que
tienen hoy el control de casi todos los principales mercados (industria y finanzas oligopólicas, gran
minería e hidrocarburos, construcción, gran comercio interior y exterior). No solo con los casos
Conga-Yanacocha, Tía María (y los 110 conflictos a punto de estallar en el 2015 según la Oficina
Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la PCM) sino con el Baguazo y otros casos, todos los grupos
sociales peruanos deberían ya saber que intentar imponer un proyecto de inversión que pone en
riesgo el medio ambiente y los sistemas hídricos de la población o pretender desconocer los
derechos de todos sobre los recursos naturales (a lo “Perro del Hortelano” con el pretexto de
“ponerlos en valor”) profundiza el conflicto social pues lleva a mayor contaminación ambiental y
social y mayor desigualdad. Ello es contraproducente, innecesario, suicida.

RESOLVER PROBLEMAS DE INFORMACION y LA INFORMALIDAD

Para plantear un programa anti-recesión el primer desafío es la calidad de la información y el
segundo, lograr que los organismos encargados de integrar esa información y elaborar una
estrategia lo hagan con la profundidad y rigor que se requiere.

Por ejemplo, la clasificación de Sector Fabril Primario y no Primario (este último con la clásica
división de Bienes de Consumo, Intermedios y de Capital), solo permite detectar que es la caída
feroz en Enero (-62.9%) de Harina y Conservas de Pescado y la caída en la mayor parte de las ramas
de Bienes de Consumo (fármacos, ropa, conservas de frutas y legumbres) e Intermedios
(imprentas, tejidos de punto y pinturas) lo que constituye la recesión. Pero no la explica.

La estadística oficial no ayuda mucho a diseñar un riguroso programa contra la recesión a partir del
Sector de la Manufactura o Industria. Los peruanos deberíamos conocer las ramas que usan
materias primas nacionales y aquellas que casi solo procesan importaciones –que compiten
deslealmente con producción nacional- y hacen pingues negocios aprovechando las
“imperfecciones”( dólar barato hasta hace poco y aranceles casi CERO, precios de monopolio y de
dumping en insumos y productos, especulaciones ,etc. en el agitado mercado nacional y mundial
de estos tiempos ).Pero esta clasificación sustantiva de las ramas industriales en que no basta
conocer el destino del producto sino el origen de los insumos y materias primas –tan fácil de hacer
con los recursos del MEF, BCR e INEI– debería ser el “mapa” para priorizar incentivos y
desincentivos desde el Estado. No existe o se usan otros mapas menos cuestionadores de intereses
encubiertos.

Asímismo, el INEI debería publicar un IPC según por lo menos 3 estratos de Ingreso (para los pobres
que siguen siendo más del 60%), lo hicimos en el grupo CENES mensualmente una década durante
la etapa hiperinflacionaria y después ya que es muy distinto el impacto de las alzas según el ingreso
familiar. Debería tenerse muy claramente establecida la composición promedio del gasto diario,
mensual y anual de los 31 millones de peruanos y de las familias tipo o promedio por estratos de
ingreso (Canastas de Consumo) pero sobre todo una simulación de hacia dónde se orientaría la
demanda si aumentan los ingresos, es decir, si aumenta el salario mínimo.
 176

Mejor aún: deberíamos conocer la verdad de la simbiosis entre la formalidad e informalidad en

cada uno de los mercados por producto y región significativa del Perú actual, el del 2015.

El problema es que encontramos informalidad y manipulación de la información en los sectores en

función de los intereses de los que manejan esos mercados. El de la minería es impresionante: la
3ra. producción y exportación de oro es la minería informal. Un caso casi increíble es el de la Pesca
(como lo dieron a conocer los diarios hace buen tiempo y ahora el Director del IPE en su reciente
artículo “Sin Brújula en el Mar” (http://ipe.org.pe/documentos/sin-brujula-en-el-mar) y de qué
modo podría inducirse el aumento de la demanda por productos nacionales producidos con
eficiencia.

Los analistas como siempre tienen la esperanza tanto en que avancen los proyectos como
Toromocho, ampliación de Cerro Verde y sobre todo Tía María como en que los precios
internacionales mejoren o por lo menos no sigan cayendo. Así la Minería tendría “un buen año”.
Más de lo mismo.

3. ¿PORQUÉ NUESTRA PROPUESTA ES AUMENTAR SOLO S/.75 ESTE AÑO Y 10%

ANUAL DESDE ENERO 2016 HASTA ALCANZAR EL COSTO MINIMO DE LA
CANASTA FAMILIAR?
Lima,20 Marzo 2015

Los economistas sabemos que los precios básicos de la economía como el salario (precio de la
mano de obra), la tasa de cambio (precio de la divisa), la tasa de interés (precio del dinero), la tasa
de ganancia del capital y otros, dependen casi siempre más de la política (relación de fuerzas
sociales, capacidad de unos de imponer o persuadir avanzar en los propios intereses a otros) que
de la economía (producción, procesamiento, comercio y consumo en un aparato o plataforma que
integra todos los mercados de insumos, productos y factores, nacional y global o mundial y en los
que se con medios escasos se optimiza resultados). Veamos el caso del salario mínimo peruano.

Obsérvese el Gráfico 10, que muestra la evolución del Salario Mínimo en el Perú en términos reales
(es decir expresado en moneda de un solo año, con lo que se hacen comparables las cifras pues se
elimina efecto de la inflación) en el último medio siglo (52 años): La época de mayor salario
coincide con regímenes industrialistas y de fortalecimiento de las organizaciones populares. No es
casualidad que el mayor salario se haya dado en 1974, bajo el Gobierno del General Velasco. En los
Gobiernos de Belaúnde y los tres primeros años del primer alanato el salario es menor pero aún se
mantiene en un nivel alto. La debacle, el nivel más bajo del salario real viene con la hiperinflación,
el fujishock y los años del Golpe de Fujimori, es decir en los tres eventos en que el pueblo trabajador
es traicionado (votó por otro tipo de shock), empobrecido, dividido y debilitado políticamente.
 177

Gráfico 10
Perú, 1962 – 2014. EVOLUCIÓN DE LA REMUNERACIÓN MÍNIMA VITAL REAL
(S/. 2007)
2,000

1,800

1,600

1,400

1,200
S/. 2007

1,000

800

600

400

200

may-07
may-67

may-75

may-83

may-91

may-99
ene-02
ene-62
sep-64

ene-70
sep-72

ene-78
sep-80

ene-86
sep-88

ene-94
sep-96

sep-04

sep-12
ene-10
Fuente: INEI Elaboración: Manuel Lajo y Carlos Arana
NOTA EXPLICATIVA DEL GRAFICO: EN LOS 25 AÑOS ANTES DE LA HIPERINFLACION DE ALAN GARCÍA Y EL SHOCK
DE FUJIMORI EL PROMEDIO DEL SALARIO MINIMO VITAL (EN SOLES REALES) ERA TRES VECES MAYOR QUE EL
PROMEDIO EN LOS 25 AÑOS SIGUIENTES (1989-2014) ¿PUEDE SEGUIRSE SOSTENIENDO ESTE MODELO?

No es casualidad que tras el Autogolpe del 92 se implantó casi en su totalidad el ajuste neoliberal
o la receta del Consenso de Washington (que incluyó, en Noviembre de 1992 la imposición por
decreto de las AFPs que expropiaron una parte del salario, los fondos de pensiones, aunque se
hayan presentado entonces y ahora como de “libre elección y afiliación”). Pese a la gran expansión
del PBI desde hace 12 años el salario mínimo promedio (S/. 417, en moneda del 2007) no llega a
recuperarse desde fines de los 90 ni a nivel de 1/3 del salario promedio antes de la hiperinflación
y el fujishock (S/. 1,322) aunque se nota el efecto del alza de S/.75 c/u en 2011 y 1012, que si no
se recuperan habrán retrocedido por la inflación de tres años.

Una de las recetas neoliberales es la “flexibilización” del mercado laboral, es decir, el desmontaje
de los derechos laborales individuales y colectivos, y la consideración del salario como otro “precio
de equilibrio” entre una oferta y demanda “en competencia”. En los enfoques más extremos se
considera a los sindicatos un “monopsonio” porque agrupan intereses de ofertantes de mano de
obra mientras las empresas que demandan no son monopolios y no deben sufrir interferencias
como las de estas leyes laborales –o aún convenciones internacionales OIT- que imponen
“sobrecostos” (como vacaciones, asignación familiar, seguro de salud y de vida, Compensación por
Tiempo de Servicios o indemnización por despido arbitrario, etc.). Algunos llegan a plantear que el
salario mínimo -establecido aún en la Constitución de 1993- es una distorsión y que la
 178

remuneración solo debe obedecer a la productividad microeconómica (de cada empresa) y no solo
macroeconómica (medida por la evolución del PBI per-cápita, por ejemplo).

Tampoco es casualidad que en 25 años (1989 a 2014) el salario mínimo promedio sea tres veces
más bajo que en los anteriores 26 años (1962-1988, víspera de la hiperinflación). La debacle del
proyecto reformista militar, la acción del terrorismo senderista- políticamente destructiva del
movimiento popular -y la incapacidad de la dirigencia nacional para unificarse en defensa de los
intereses mayoritarios explican este miserable nivel salarial (el más bajo de América Latina) y los
demás componentes regresivos de los últimos 25 años.

PROPONEMOS UN REAJUSTE DE S/.75 ESTE AÑO (10% DEL ACTUAL RMVL DE S/.750) Y UN
AUMENTO DE 10% CADA ENERO DESDE EL 2016 HASTA ALCANZAR EL COSTO DE LA CANASTA
FAMILIAR.
Pese al aumento a S/. 750 el 1º de julio 2012 -hace dos años y medio- la RMVL en términos reales
está muy retrasada respecto de la que era vigente en la década anterior a la hiperinflación de 1989-
90. No se reajustaba desde enero 2008 y se aumentó insuficientemente en Marzo, Agosto 2011 y
Julio 2012. En el Perú el SMVL no se ha recuperado de su dramática caída desde 1988 a pesar que
la fase expansiva del ciclo económico duró -desde el 2000 (o 2002) hasta el 2014 –casi 15 años.
Proponemos que después de este primer reajuste de S/. 75, a partir de Enero 2016 cada inicio de
año aumente el SMVL en 10% hasta alcanzar el Costo de la Canasta Mínima Vital INEI. De la
siguiente manera:

Cuadro 4
INCREMENTO GRADUAL DEL SMVL PROPUESTO DESDE S/.750 EN
MARZO 2015
Año Monto S/.
Julio 2012 750
Marzo 2015 825
Enero 2016 (+ 10%) 908
Enero 2017 (+ 10%) 998
Enero 2018 (+10%) 1,098
Enero 2019 (+10%) 1,208
Enero 2020 (+10%) 1,329

Pero no necesariamente durará 6 años la recuperación de los niveles salariales previos a la

hiperinflación. Según el INEI una familia promedio en el 2006 es integrada por 4,2
miembros. El costo de la Canasta Básica Familiar era entonces S/. 1,179. Como el Salario
Mínimo Vital Legal era de S/. 500, este cubría el 42.4% de la canasta. Sin embargo debe
considerarse que el ingreso familiar se compone de 2.02 perceptores, como promedio de
todas las regiones. (Véase el Cuadro 4 del estudio “Remuneración Mínima y Canasta Básica
de Consumo: Recuperación de Capacidad Adquisitiva y Equidad Distributiva”. Dic. 2007.
Representación del Sector de Trabajadores en la Comisión Tripartita).

Proponemos que el SMVL tenga como meta llegar al Costo de la Canasta Básica Familiar,
que es una canasta de familia pobre. Pero este incremento permitirá recuperar el poder
adquisitivo real del promedio 1962-1988

¿Cuáles son las cifras actuales de la Canasta Mínima Familiar? Pedimos que el Consejo
Nacional del Trabajo, el Ministerio del Trabajo y el INEI publiquen las cifras actualizadas
 179

para que pueda simularse el impacto y el cronograma de esta propuesta de recuperación

del salario que es con seguridad compartida por la mayoría de las fuerzas sociales y
políticas.

RECUPERAR EL SALARIO REAL DEL PERIODO ANTERIOR A LA HIPERINFLACION

Esta inequidad de la actual situación atenta contra el propio crecimiento económico al estancar o
empequeñecer el mercado interno, lo cual ha sido y es contraproducente para las propias
empresas pequeñas, medianas y grandes del Perú en una época de expansión de las economías
del Asia y América Latina.

Invocando distintos argumentos durante los años de mayor prosperidad del ciclo económico
expansivo 2002-2014 (Véase Cuadro 5) no ha existido una voluntad política decidida para recuperar
el salario real en el Perú deprimido desde los años 1989-90.

Desde el segundo trimestre del año 2015, es necesario revertir una desaceleración claramente
observada en el 2014 (solo 2.4% de crecimiento del PBI frente a un promedio de 5.3% en 15 años
y aún mayor en 12 años) y también en Enero y Febrero del 2015 (apenas 1.7% en cada mes), que
podría convertirse en una fase de recesión. Es urgente –como lo hemos planteado, para evitar la
recesión- empezar a recuperar el poder adquisitivo de los ingresos por trabajo y de esa manera
aumentar moderadamente la demanda y el consumo de todos los bienes y servicios de la Canasta
de Consumo de la mayoría de la población.

Insistir en un enfoque concentrador del ingreso durante la actual expansión y globalización

mediante la contención de los salarios, como en el caso de la derogada Ley de Empleo Juvenil -y de
los ingresos laborales que toman al SMVL como guía o referencia- no solo es desaprobado
activamente por la población sino que sería una forma de favorecer una recesión del ciclo estructural
iniciada en el 2014.

Con las cifras del INEI y el BCR autores como Campodónico y otros han mostrado cómo la
participación de los salarios en el PBI pasaron de 30% en 1991 a 21% en el 2008 mientras las
utilidades e ingresos empresariales e independientes (excedente de explotación) pasan de 52.7% a
62.8% para los mismos años. Este tipo de crecimiento concentra ingresos por renta de propiedad
y utilidades y disminuye la participación de los ingresos por trabajo. Véase lo publicado en Cristal
de Mira, H. Campodónico, La República, 7 Febrero 2010.

4. ¿CÓMO IMPACTARIA LA RECUPERACION DEL SALARIO MINIMO SOBRE

INGRESOS DEL TRABAJO, EMPLEO Y FORMALIZACIÓN?
Lima, 20 Marzo 2015

Respondamos a las objeciones que pueden darse a esta propuesta

¿Por qué se propone solo aumentar el SMVL ahora en S/.75, un 10% del SMVL actual, que
solo recuperaría lo perdido por la inflación desde Julio 2012 quedando una pequeña holgura
que sería absorbida por la inflación del 2015?

Ir a una recuperación gradual, moderada o prudente -pero sostenida en el tiempo- del poder
adquisitivo del SMVR permite actuar con realismo y a la vez anular los argumentos que se han dado
 180

para oponerse al reajuste en el debate desde Enero de 2015, después de derogada la Ley de Empleo
Juvenil. Estos argumentos han sido –como siempre- que:
a) “Solo correspondería aumentar salarios si se demuestra el aumento de la productividad”.
Las cifras de aumento del PBI 2002-2014(Cuadro 1) y del PBI per-cápita son suficientes
para demostrar ese aumento, aunque el Ministro Piero Ghezzi trate de llevar el debate
hacia el ámbito microeconómico (cada empresa o subsectores), donde también los
estudios empíricos por sectores de la economía y por factores de la producción demuestran
un incremento por lo menos hasta el 2012. Véase por ejemplo la crónica sobre el tema en
La República, 5 de Marzo 2015. Sin embargo, los informes del Consejo Nacional del Trabajo,
investigaciones de Norberto García y los anuarios del Ministerio del Trabajo presentan
evidencia del aumento de la productividad por sectores de la economía en los 12 primeros
años de este siglo, desde el agro hasta la minería

b) “Solo se favorecería un pequeño sector de trabajadores formales que reciben salario mínimo
y se generaría desempleo”. Esta afirmación no tiene sustento. Todo lo contrario: en uno de
los estudios más conocidos publicado en el 2005 (lamentablemente solo para inicios de la
década pasada pero no parece haber variado mucho la realidad laboral) del BCR (Nikita
Céspedes. Efectos del Salario Mínimo en el Mercado Laboral Peruano. Estudios Económicos.
BCR. 2005 http://www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Revista-Estudios-Economicos/
13/ Estudios- Economicos-13-5.pdf, también publicado por el IPE, centro de difusión del
enfoque contrario incluso en algunos de sus integrantes a la existencia misma del SMVL)
demuestra que de 12.2 millones de trabajadores ocupados en el 2003, 4.97 millones, es
decir el 40.8% estaban afectos a la ley del SMVL. Aunque siguiendo la misma fuente según
los estudios de ENAHO, tomados por el BID, el 42.9% recibe salarios por debajo del SMVL,
es decir se incumple la ley de SMVL. Obviamente, la incidencia es mayor en el área rural,
en la microempresas (con menos de 5 trabajadores) y con personal de menor nivel de
educación.

Puede señalarse por ello que cerca del 20% de la población ocupada a inicios de la década
pasada recibía SMVL y que para el grueso o la totalidad de la población ocupada y las
empresas formales e informales el SMVL es un referente crucial para determinar las
remuneraciones y ejerce un inmenso “efecto de irradiación” pues según él se determina el
salario de los trabajadores mineros (por ley, mayor en un 5% que el SMVL), agrarios, la
asignación familiar en el 100% de los asalariados y en las PYMES y trabajadores del hogar.

Respecto de que la recuperación del SMVL generaría desempleo, vale la pena citar algunas
conclusiones de Céspedes: “Sobre los efectos de la RMV en los ingresos, se encuentra que
el incremento de RMV registrado en setiembre de 2003 ha tenido efectos distributivos a favor
de los trabajadores que perciben menores ingresos, evidencia encontrada por el cambio
registrado en la distribución de los ingresos mensuales luego de implementarse la medida.
Este componente actúa en sentido contrario y podría compensar en determinada magnitud
los costos en términos de pérdidas de empleos formales que se registrarían ante un
incremento de la RMV” (subrayados nuestros)

A partir de los trabajos empíricos de entonces concluye:

“Sobre los efectos de la RMV sobre el empleo, se reporta que la probabilidad de mantener el
empleo, entre periodos en los cuales se registró un incremento de la RMV, cambia de manera
heterogénea según el nivel de ingresos de los trabajadores. Trabajadores con menores
ingresos tienen menores probabilidades de mantener el empleo, siendo menor aun entre
los trabajadores jóvenes, mientras que los trabajadores de mayores ingresos tienen
mayores probabilidades de mantener sus empleos. Asimismo, este resultado se mantiene
 181

al evaluar la probabilidad de pasar del empleo hacia el desempleo y/o hacia la inactividad;
en este último caso, la probabilidad de pasar hacia el desempleo y/o hacia la inactividad a
partir de la ocupación, en un contexto de incremento de la RMV, es de aproximadamente 20
por ciento entre trabajadores de bajos ingresos” (subrayados nuestros)

Pese a la gran heterogeneidad del sector laboral formal e informal en el Perú Céspedes
concluía que un incremento (ojo: no una recuperación) de la RMVL creaba un 20% de
probabilidad de pasar al desempleo para trabajadores de balos ingresos. Pero no ha
estudiado qué sucede con la demanda de bienes de la microempresa y sector informal si
aumenta realmente el salario en toda la población ocupada (nuestra hipótesis sostiene que
ello más que compensará la menor demanda de trabajo, generándose un círculo virtuoso
hacia la reactivación).

Es por ello que proponemos en el Proyecto de Ley casi un año para evaluar la situación
laboral tan heterogénea y recién aumentar 10% en Enero del 2016.

En conclusión, se ha demostrado que el SMVL es un precio de referencia que afecta no solo

a los formales sino sobre todo al salario que se paga en amplios sectores informales y que si
bien un aumento real del SMVL podría aumentar en 20% la probabilidad de desempleo en
los sectores de más bajos ingresos, no se ha estudiado el impacto en la demanda de bienes
y servicios de la microempresa (y la necesidad de mano de obra) de un aumento real de los
salarios en toda la población ocupada.

c) “La pequeña y microempresa no podrían pagar el aumento y ello llevaría a mayor

informalidad”.
Estos argumentos ya han sido respondidos en parte en el acápite anterior y varias veces
refutados por los estudios del Consejo Nacional del Trabajo y del propio Ministerio del
Trabajo. Véase “Remuneración Mínima y Canasta Básica de Consumo: Recuperación de
Capacidad Adquisitiva y Equidad Distributiva”. Dic. 2007. Representación del Sector de
Trabajadores en la Comisión Tripartita. Ver también los boletines anuales del MINTRA del
2012 y 2013.

Sobre lo primero -la supuesta incapacidad de la microempresa para aumentar el salario

mínimo- los estudios empíricos publicados en la bibliografía señalada del Ministerio del
Trabajo demuestran que los aumentos sí son absorbidos y pagados por la pequeña y micro-
empresa.

Pero una demostración fáctica irrefutable de lo anterior es lo sucedido en 2011 y 2012 en

que los aumentos del SMVR en dos tramos de S/. 75 fueron absorbidos mientras disminuía
la informalidad y crecía el empleo, como lo reportan las cifras oficiales.

Finalmente, algunos plantean la conveniencia de establecer SMVL diferenciados por

regiones. Vale la pena terminar esta nota con una cita larga en el estudio citado del
especialista Nikita Céspedes, pero que perece aún vigente:
“Como línea de investigación futura, se sugiere estudiar los costos y/o beneficios
de tener una RMV diferente según regiones. Sobre este último punto, existirían dos
posiciones contrarias (aunque no las únicas) por evaluar antes de implementar
exitosamente una política de salarios mínimos diferenciados por regiones. Por el
lado de la oferta laboral, una remuneración mínima de menor valor en las regiones
con menor grado de desarrollo podría reducir el empleo formal en estas regiones
al reducir la participación laboral de aquellas personas quienes se verían atraídas
 182

por las remuneraciones más altas de otras regiones. Contrariamente, y por el lado
de las firmas, habría incentivos para que las empresas puedan establecerse en las
regiones fuera del área de Lima Metropolitana con la finalidad de aprovechar los
reducidos costos laborales que implicarían los menores salarios mínimos. Este
último punto sería un elemento que estimularía la formalización laboral en las
regiones fuera del área de Lima Metropolitana (resto urbano). La heterogeneidad
en la estructura productiva y en el desarrollo de una estructura industrial cada vez
mas vinculada hacia los productos de exportación hacen prever que la fijación de
un salario mínimo distinto en estas regiones podría contribuir al desarrollo de
empresas y/o empleos formales en estas regiones”.

5. ¿Y PORQUE DEBE HACERLO EL CONGRESO Y NO EL CONSEJO NACIONAL DEL

TRABAJO?
Lima, 20 Marzo 2015

Como parte de las restricciones a las atribuciones Congreso que el actual modelo constitucional –
que expresa el modelo económico en vigencia- existe una interpretación a nuestro modo de ver
excesiva, exagerada y anticonstitucional del Artículo 79 de la Constitución que impediría que el
Congreso cumpla sus funciones en temas fundamentales como, en este caso, una política de largo
plazo sobre salarios y remuneraciones:
La Constitución Política, establece en el Artículo 79 que “los representantes ante el
Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se
refiere a su presupuesto”

Y el Reglamento del Congreso:

El Artículo 76° señala que las proposiciones legislativas de los congresistas “no pueden
contener propuestas de creación ni aumento de gasto público. Esta regla no afecta el
derecho de los Congresistas de hacer proposiciones en ese sentido durante el debate del
Presupuesto”. (subrayados nuestros)

“En este sentido, la gestión financiera del Estado queda sometida, en lo que corresponde a las
iniciativas legislativas de los congresistas, a una restricción constitucional en materia del
incremento del gasto público” (tomado del Blog Cuarto Intermedio, Febrero 2012).

No podemos discrepar con la necesidad de mantener un orden en las finanzas públicas evitando
que el Congreso o los Congresistas mediante iniciativas localistas o clientelistas distorsionen los
planes y proyectos de más largo plazo en las Regiones y provincias.

Pero lo anterior no puede anteponerse o servir para ignorar que la Atribución N°2 Del Congreso
(después de la de dar leyes, interpretar, modificar o derogar las existentes) según el Art. 102 de la
Constitución es “velar por el respeto de la constitución y de las leyes y disponer lo conveniente para
hacer efectiva la responsabilidad de los infractores”.

¿Y CUÁLES SON LOS ARTÍCULOS LABORALES QUE EL CONGRESO TIENE LA OBLIGACIÓN DE HACER
RESPETAR?
Van del Artículo 22 al 29 del Título I, Capítulo II (De los Derechos Sociales y Económicos). Señalemos
solo lo más pertinente para efectos del Salario Mínimo (para no mencionar los derechos a jornada
de ocho horas, descanso semanal y anual remunerados, protección contra el despido arbitrario,
 183

derecho a sindicación, negociación colectiva y huelga, y a participar en las utilidades y otras formas
de participación):
“El trabajo es objeto de atención prioritaria del Estado… (Art.23)
El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él
y su familia, el bienestar material y espiritual. Las remuneraciones mínimas se regulan por el
Estado con la participación de las organizaciones representativas de los trabajadores y de los
empleadores (Art.24)

Entonces ¿puede considerarse que un Proyecto de Ley por el que el Congreso establece una
Política Remunerativa de Largo Plazo que haga efectivos los derechos laborales principales , como
parte de una estrategia distinta (a la iniciada en 1990 y 1992 mediante un Golpe de Estado), defina
una variable central (el Salario Mínimo Legal Real) para el desarrollo económico del país? ¿Puede
con ese pretexto amputarse las facultades de la representación nacional para cumplir lo que debe
atender prioritariamente y establecer así parámetros y criterios básicos para el desarrollo
económico?

En el proyecto de ley que se propone el objetivo no es “incrementar el gasto público” sino evitar la
recesión, superar la desaceleración actual e introducir equidad en la política de remuneraciones
distorsionada desde el shock de Agosto 1990.

¿Y por qué no lo dejamos al Consejo Nacional del Trabajo?

Este ya hizo su trabajo técnico y de concertación hasta tocar sus límites: en una década “consensuó”
el 85% de la Ley General del Trabajo pero no logró completar la tarea. No se ha reunido desde hace
más de dos años para determinar el nuevo Salario Mínimo Vital, incumpliendo su propio Reglamento.

Si la representación de los empleadores o los trabajadores tienen poder de veto y ya agotaron sus
posibilidades de consenso lo razonable es que sea una representación aún más amplia como el
Congreso, cumpliendo con la Constitución, tome los insumos técnicos y de consenso logrados por
el CNT y defina la nueva política de remuneraciones del Perú.

En todo caso, para evitar un debate innecesario, pragmáticamente, sugerimos dos soluciones:
a) Que el Proyecto se debata y apruebe en el Congreso como una modificación muy
importante de la Ley de Presupuesto del 2015.

b) Que sea el Ejecutivo el que envíe al Congreso este Proyecto –como ya se mencionó en una
iniciativa desde Palacio-, con ocasión de la derogatoria de la Ley de Empleo Juvenil.
 184

Cuadro 5
ECONOMIA PERUANA ENTRE EL 2000-2014
AÑO AUMENTO PBI (%) INFLACIÓN (%)
2000 2.7 3.8
2001 0.6 2.0
2002 5.5 0.2
2003 4.2 2.3
2004 5.0 3.7
2005 6.3 1.6
2006 7.5 2.0
2007 8.5 1.8
2008 9.1 5.8
2009 1.0 2.9
2010 8.5 1.5
2011 6.5 3.4
2012 6.0 3.7
2013 5.8 2.8
2014 2.4 3.2
Promedio 5.3 2.7
Fuente: BCRP . Elaboración: Manuel Lajo
 185

ANEXOS

I. ¿QUÉ SIGNIFICA FRENTE AL COSTO DE LA CANASTA FAMILIAR EL MONTO

DE S/. 600 DE LA RMV DESDE FEBRERO 2011?
Extracto de La Revista Agraria Nº 124, CEPES, Nov. 2010
«Según el INEI, el costo de la canasta familiar en Lima Metropolitana es S/. 2,112 mensuales; pero el
valor de la canasta de consumo básico, a fin de no caer en la categoría de «pobre», es S/.1,292»

Para evitar caer en esta categoría, padre y madre deben trabajar con salario mínimo; y si quieren
acceder a la canasta «normal», deben hacerlo también los hijos o encontrar segundas o terceras
fuentes de ingreso. Por tanto, el nuevo salario mínimo no cumple con aquello que lo define: ser
«vital», es decir, suficiente para vivir. Para vivir, necesitan sobreexplotarse.

Pero ¿debe el salario mínimo cubrir las necesidades de toda la familia, o solo de quien lo recibe?
Es obvio que debe servir para toda la familia; es lo que indica el Convenio 131 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), suscrito por el gobierno peruano y que es, por tanto, vinculante. En
su segundo artículo, el convenio estipula que para fijar el salario mínimo se deberán tener en
cuenta las necesidades de los trabajadores y de sus familias, así como otros factores económicos.

También manda el convenio que, en vista de que las condiciones económicas están en constante
movimiento, los salarios deben ser ajustados de tiempo en tiempo.

En la mayoría de países de la región así ocurre y el salario mínimo es reajustado anualmente. Pero
eso no sucede en el Perú, debido a tres razones:
-los gobiernos tienen un fuerte sesgo pro empresarial,
-no regulan la codicia empresarial y
- los asalariados no tienen la fuerza suficiente para exigir el reajuste de manera eficaz.

El Consejo Nacional del Trabajo —en donde están sentados representantes de los tres actores
involucrados— es un organismo de escasa eficacia
 186

II. EL INCREMENTO DEL SMV O RMV EN EL PERÚ DESDE EL AÑO 2002 HA SIDO
14%. EN AMÉRICA LATINA: 37%

VARIACIÓN % TOTAL DEL INDICE DE SALARIO MÍNIMO REAL ENTRE 2000-2008

(INDICE AÑO 2000=100)

(*) Excluyendo a Argentina de la muestra.

Fuente: OIT.
Elaboración: Otra Mirada.
 187

III.LAS RAZONES ELECTORERAS DEL ALZA DEL SALARIO MÍNIMO

Por: Humberto Campodónico

Miércoles 10 De Noviembre De 2010. La República.

El anuncio de Alan García de elevar el salario mínimo de 550 a 600 soles mensuales es una muestra
más, de un lado, del “salto a la garrocha” total de la institucionalidad existente para regular el
salario mínimo en el país y, de otro, de la total capacidad discrecional del Presidente en esta y otras
materias.

Comencemos por el principio. En el Perú la Ley 27711 (Ley del Ministerio del Trabajo) establece
también la creación del Consejo Nacional del Trabajo (CNT), cuya función es participar, en su rol de
órgano consultivo, en la regulación del salario mínimo, lo que se refrenda con la Ley 28318 del
2004.

El CNT –que cuenta con la participación de empresarios, sindicatos y el Estado– ha aprobado

criterios para determinar el incremento del salario mínimo en base a la inflación y la productividad,
el mismo que debe ser revisado cada dos años. Estos criterios se basan en el pronóstico de la
inflación de los próximos 24 meses (y no la pasada, para evitar el impacto de la inflación inercial)
y, también, de la productividad de los 24 meses anteriores (para que el alza no impacte sobre los
costos empresariales)

Así, en setiembre del 2007 se expidió el DS-022-2007-TR, que determinó el alza del salario mínimo
a S/. 550/mes desde enero del 2008. Por lo tanto, a enero del 2010, debería haberse modificado
para cumplir con la legislación y la institucionalidad vigente. Pero no se hizo, porque el gobierno –
y un sector de los empresarios– se opuso.

No solo eso. Antes, en el 2008, el CNT planteó un alza del salario mínimo de 27 soles (la llamada
cláusula “gatillo”) para compensar a los trabajadores por la inflación de 5.79% de ese año. Tampoco
esto se quiso aprobar, lo que motivó la protesta de las organizaciones sindicales. En el 2009 la
inflación fue 2.94% y en lo que va del 2010 (a setiembre) ha sido de 2.03%. Hay, entonces, razones
valederas y legales para que suba el salario mínimo (que es uno de los más bajos de América Latina),
en un contexto en que la productividad ha seguido aumentando, junto al crecimiento general de
la economía en el 2009 y en el 2010.

Pero en el Perú sucede que la participación en % del PBI de las ganancias sube como la espuma,
mientras que la participación de los salarios disminuye (La boca del cocodrilo sigue abierta,
www.cristaldemira.com, 24/7/10). En otros países esto es visto como un motivo de amplia
preocupación y los mandatarios hacen hincapié, año a año, de los logros que obtienen debido a la
continua recuperación de la participación de la masa salarial en el ingreso nacional. Lógico, esto
amplía el poder adquisitivo, con lo cual mejoran los trabajadores, a la vez que se estimula la
demanda interna, lo que también conviene a los empresarios. Pero aquí eso no sucede. Por el
contrario, se elaboran informes sesgados e interesados que dicen, por ejemplo, que un alza del
salario mínimo perjudica a las MYPEs y también a los trabajadores porque “alienta la informalidad”.

También que el salario mínimo debiera ser regional (puede ser) y por sectores productivos (puede
ser). Pero todo queda en declaraciones y no se llega a nada concreto.

La piedra de la torta es que García ahora dice que el salario mínimo debe aumentar 50 soles
mensuales. ¿Por qué no 20 ó 100 ó 150? Según Ipsos-Apoyo, un hogar del sector E de Lima gana
 188

S/. 730 mes, lo que no le alcanza y necesitaría S/. 1,350/mes para vivir, lo que no se cubre con dos
salarios mínimos que propone García. Queda claro que si García se ocupa ahora del salario mínimo
–lo que no le interesó antes– tiene un claro tinte electorero. Diferente hubiera sido si esa
preocupación por los ingresos de los asalariados hubiera seguido un camino de respeto de las leyes
y de la institucionalidad. ¿No es cierto?
 189

IV.CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD Y REAJUSTE DEL MÍNIMO

Documento síntesis del
CONSEJO NACIONAL DEL TRABAJO CNTPE

I. EL REAJUSTE DEL MINIMO Y EL CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD.

1. En una economía abierta y que debe mejorar su competitividad, es importante que los reajustes
de salarios tomen en cuenta el esfuerzo productivo del país que permite absorber dichos
aumentos. El indicador de ese esfuerzo productivo es el crecimiento de la productividad total,
definido como el aumento del producto por unidad de insumos de capital y trabajo. Si los salarios
se reajustan por encima del aumento de la productividad, generan presiones hacia alza de precios
y pérdidas de competitividad.

2. En la perspectiva previa, es conveniente que el reajuste del salario mínimo incorpore por una
parte la inflación subyacente esperada, y por otra el aumento registrado en la productividad
multifactorial. De ese modo, el salario mínimo es reajustado por el aumento esperado de precios
de tendencia, más un indicador de la mejora del esfuerzo productivo nacional.

3. Al reajustar el salario mínimo por la suma de la inflación esperada subyacente más el aumento
registrado en la productividad multifactorial, se está no sólo cumpliendo con un criterio técnico de
reajuste, si no dando una señal hacia el sector privado y hacia los trabajadores, un referente para
que en los reajustes de salarios a nivel de empresa, se vaya tomando en cuenta, progresivamente,
el aumento de la productividad.

4. La fórmula desarrollada para el reajuste es por lo tanto:

w = pe + qf (1)
Donde
w : es el reajuste del salario mínimo
pe : es el aumento esperado de precios medido por la inflación subyacente esperada.
qf: es el aumento de la productividad multifactorial.

5. La inflación subyacente esperada es estimada por el Banco Central de la Reserva. La medición

del aumento de la productividad multifactorial se expone en la sección que sigue.

6. El crecimiento anual del PIB se origina en tres factores:

a) el aumento del nivel de empleo,
b) el aumento del capital y
c) un remanente, que refleja las mejoras de productividad que se verificaron ese año.

Siguiendo ese enfoque, el crecimiento de la productividad multifactorial, se ha estimado siguiendo

el criterio de calcular el aporte del capital y del trabajo al crecimiento del PIB, y restando del
crecimiento del PIB esos dos aportes. La fórmula utilizada es la siguiente:

qf = y – Ey/k * k – Ey/e * e (2)

En la formula previa
(qf) es el crecimiento anual de la productividad multifactorial,
(y) es la tasa de crecimiento del PIB;
(Ey/k) es la variación del PIB por unidad de variación del capital y
 190

(k) la tasa de crecimiento del stock de capital.

Por lo tanto
(Ey/k* k) es el aporte del aumento del stock de capital al crecimiento del PIB.

De la misma manera,
(Ey/e) es la variación del PIB por unidad de crecimiento del empleo y
(e) el crecimiento anual del empleo total.

Por consiguiente
(Ey/e * e) es el aporte del crecimiento del empleo al crecimiento anual del PIB.

Si se resta del crecimiento anual del PIB el aporte del aumento del volumen de empleo y del capital,
el remanente es el aumento del PIB que es explicado por mejoras de organización, por
innovaciones tecnológicas, por mejoras de calificación laboral y de gestión, y de otros hechos que
contribuyen a mejorar la productividad multifactorial. Todos los componentes de la fórmula previa
pueden ser estimados a partir de la información disponible del BCRP, PEEL/MTPE e INEI, a medida
que se va generando la información necesaria, disponible generalmente a fines de cada año.

7. La fórmula previa de reajuste del salario mínimo es útil en períodos normales. Si el país está
entrando en una recesión, o si se genera un aumento excesivo del desempleo o de la informalidad,
o si la relación entre el salario mínimo y el salario promedio crece en forma desmedida, es
necesario adoptar medidas que pueden afectar la fórmula. Por consiguiente, es importante que el
CNT y MTPE monitoreen los indicadores anticipatorios del crecimiento del PIB, y de las tendencias
del desempleo abierto, de la informalidad y de la relación salario mínimo/salario promedio, a la
manera de un sistema de advertencia temprana, para colocar el reajuste del mínimo en el contexto
de la realidad correspondiente.

8. En períodos en que el país está efectuando un gran esfuerzo de aceleración de la inversión, es

conveniente hacer espacio a la generación de ahorro en el sector empresas, y para ello, se
contempla una modificación de la fórmula (1) como sigue.
w = a*qf + pe donde (a < 1) (3)
El valor de (a) puede ser estimado a través de modelos macroeconómicos que determinan cual es
el crecimiento del ahorro (particularmente del ahorro en las empresas) requerido por la
aceleración de la inversión. Alternativamente, existe la posibilidad de establecer el valor de (a) por
negociación y acuerdo entre las partes, por ejemplo, acordando que sea igual a 0.95.

9. El crecimiento de la productividad es el principal determinante de la reducción de costos por

unidad producida, ya que permite expandir la producción con un menor requerimiento de insumos.
En consecuencia, el crecimiento de la productividad por un lado es la fuente de la competitividad,
y por el otro permite la elevación gradual del nivel de vida de la población. En esta perspectiva, el
crecimiento de la productividad es algo que beneficia tanto a los trabajadores como a los
empleadores. Por lo tanto, es un área por excelencia para forjar consensos respecto a las medidas
que pueden desarrollarse para aumentar la productividad a nivel de las empresas y del país.

II. POLITICAS ACTIVAS PARA EL AUMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD.

10. El crecimiento de la productividad tenderá a tener lugar a un cierto ritmo, por la presión
competitiva de los mercados. No obstante, existe la posibilidad de complementar el
comportamiento de los mercados con políticas activas, sobre todo en ámbitos en que el ajuste de
los mercados no incide o lo hace débilmente.
 191

11. Entre las medidas para aumentar la productividad en Perú, existió consenso en la Comisión
respectiva del CNT que debatió el tema sobre la importancia de las siguientes: i) políticas para
impulsar la formación y capacitación laboral, técnica y de gestión empresarial (esto último para
microempresarios); ii) señales hacia el sector privado – empresas y trabajadores - para incluir el
aumento de la productividad en el reajuste de salarios, comenzando por el salario mínimo; iii)
promover políticas de incentivos y estímulos para la adopción de innovaciones; iv) políticas para
impulsar la formación de consorcios, redes y cadenas productivas para competir, en las cuales las
micro y pequeñas empresas se vinculen con empresas medianas y grandes; v) promover una
institucionalidad bipartita o tripartita que estimule el aumento de la productividad.

12. Formación y Capacitación Laboral. En la actualidad, existe un déficit y un retraso considerable

en materia de formación y capacitación laboral. En Perú la principal fuente de mano de obra
calificada es obtenerla de otra empresa que los haya calificado. Esto es una solución positiva para
la empresa que capta a estos trabajadores calificados, pero no lo es ni para las empresas que los
pierden, ni para los trabajadores que necesitan calificación, ni para el país. Es factible entonces
elaborar propuestas razonables, que conduzcan a establecer: i) incentivos o créditos tributarios a
la capacitación laboral y también a la capacitación en gestión para microempresarios; ii) un
esquema de acreditación voluntaria de entidades oferentes de capacitación; iii) un esquema de
certificación de competencias laborales; iv) un esquema de certificación voluntaria de la calidad y
adecuación a la demanda de las empresas, de la oferta de servicios de las entidades oferentes; v)
un sistema de acceso a financiamiento para la formación y capacitación. Esto no significa crear
burocracia e intervención estatal, ya que puede hacerse estableciendo una institucionalidad con
plena participación privada, con canales de acceso e incidencia para las entidades de capacitación
y formación con mayor trayectoria en el país.

13. Reajustes de salarios y aumento de la productividad. Respecto a la vinculación entre reajuste de

salarios y aumento de la productividad, es factible establecer un criterio técnico consensuado
tripartitamente, que incorpore la inflación esperada y el aumento de la productividad en el reajuste
periódico del salario mínimo. De hecho, en la Comisión tripartita respectiva del CNT, ya se ha
elaborado una propuesta técnica que cuenta con el consenso de las partes. El reajuste del salario
mínimo con ese criterio, es una señal hacia el sector privado, que servirá para que las empresas
cuenten con un referente para aplicar en el reajuste de sus salarios – lo que implica establecer un
nexo entre aumentos de salarios y aumentos de productividad, que es lo deseado para fines de
competitividad. Sería deseable que el CNT y otras instancias privadas y públicas, promovieran y
difundieran el enfoque de reajuste de salarios privados basado en la inflación esperada más el
aumento de la productividad – fuera de otros factores personales como promociones, mejoras en
la calificación, etc.

14. Incentivos y estímulos a la adopción de innovaciones. En este campo se constata un hecho

similar al registrado cuando una empresa invierte en capacitación y poco después, otras empresas
contratan a los trabajadores entrenados por ella. En el caso de la innovación, la empresa que
adopta innovaciones obtiene una mayor rentabilidad durante un tiempo, ya que es altamente
probable de que las empresas competidoras adopten innovaciones similares siguiendo su ejemplo.
Por consiguiente, la inversión inicial en innovaciones no puede ser recuperada fácilmente a nivel
privado, aún cuando a nivel social o del país, es muy importante que el proceso de adopción de
innovaciones se desarrolle rápida y masivamente. Es en este tipo de situaciones, en las que se
verifican asimetrías entre objetivos privados y objetivos sociales, que es necesario promover
políticas para compensar dichas asimetrías. En la actualidad, la mayor parte de los países
desarrollados y muchas de las experiencias de economías emergentes exitosas, incentivan la
adopción de innovaciones y facilitan su financiamiento, porque es la manera de compensar a las
 192

empresas para alentarlas a innovar para mejorar la competitividad, en un contexto en que la

rentabilidad privada de la innovación posee un riesgo de debilitarse muy rápidamente. Para
hacerlo, diferentes países utilizan incentivos fiscales o créditos tributarios, en la forma de un
porcentaje del gasto en innovación, y líneas de financiamiento para el testeo y adopción de
innovaciones. En Perú, la noción de incentivos ha sido desfigurada, por un uso desmedido e
inapropiado de los mismos. Es por ello que en este ámbito, lo importante es concentrarse en
incentivos condicionados a logros y temporales – no eternos. Un ejemplo de incentivo
condicionado a logros, es estimular con un crédito tributario equivalente a 5 por ciento del gasto
en innovaciones, a las empresas que presenten evidencia de haber elevado la productividad y las
ventas por unidad de insumos como consecuencia de haber adoptado la innovación. En este
ejemplo, el incentivo es diferido y otorgable sólo a aquellos que evidencien logros. Es relevante
también señalar que el establecimiento de incentivos diferidos condicionados a logros, requiere
previamente de una conceptualización clara de que es lo considerado una innovación para recibir
el incentivo. Esto último implica establecer expresamente normas técnicas respecto a lo que puede
o no ser considerado una innovación. De otra manera, cualquier empresa que, por ejemplo, cambie
de posición ocupacional a un trabajador, puede sentirse con el derecho a solicitar el incentivo.

En Perú, el estímulo a las innovaciones se concentra en la atención en el desarrollo de la Ciencia y

Tecnología para generar innovaciones en el país – cuando lo necesario es incentivar la adopción de
innovaciones ya disponibles en decenas y decenas de países más avanzados – y en la labor de los
CITES del Ministerio de la Producción – que aunque muy útiles, no pueden reemplazar millones de
decisiones empresariales privadas que son las que deben ser estimuladas para fortalecer la
adopción de innovaciones para el aumento de la productividad.

15. Formación de consorcios, redes y cadenas productivas. Es necesario promover dichos

consorcios, redes y cadenas, por dos razones. La primera es que en el mundo actual, no se compite
de empresa a empresa si no de consorcio a consorcio, de cadena productiva a cadena productiva.
Mejorar la productividad de sólo una empresa de la cadena, es insuficiente, es imprescindible el
mejoramiento de la competitividad de todas las empresas que forman sus eslabones. La segunda
razón es que Perú es un país de pequeñas y microempresas. Un 97 por ciento de los
establecimientos del país son pequeñas o microempresas. Es dudoso que sea factible mejorar la
competitividad de una alta proporción de las mismas, si se sigue intentando el desarrollo individual
de cada pequeña o microempresa. A la inversa, las experiencias exitosas sugieren que es probable
tener más éxito si las pequeñas empresas se agrupan en consorcios o cadenas productivas, y si las
políticas públicas tienen en cuenta a esos consorcios y cadenas productivas. También aquí el CNT
puede impulsar ideas y propuestas para que las entidades de Gobierno desarrollen políticas
favorables a la constitución de consorcios y cadenas productivas.

16. Institucionalidad para el aumento de la productividad. Los aumentos de la productividad serán

más fáciles de lograr si las empresas y el país adoptan los pasos institucionales que los hagan más
viables. Una economía abierta requiere, necesariamente, un tipo de relaciones laborales entre
empresas y trabajadores, muy diferente al existente cuando la economía estaba cerrada. El
crecimiento de las empresas y la mejora del bienestar de los trabajadores dependen, en una
economía abierta, del aumento de la competitividad y productividad. Dependen, entonces, del
aporte y contribuciones que las empresas y los trabajadores puedan hacer para dicho objetivo
común, que une sus intereses frente a la competencia externa.

El primero de los pasos necesarios es la difusión de prácticas empresariales de aumento de la

productividad, acompañadas por la comprensión de los trabajadores de la importancia de ese
aumento – lo que incluye incentivos a buenas prácticas, mejores relaciones laborales que inciden
positivamente sobre la productividad, difusión de códigos de ética, etc. Los gremios de
 193

empleadores, los sindicatos, las organizaciones de empleadores y trabajadores y el CNT, pueden

contribuir decisivamente a difundir prácticas de mejora continua de la productividad en las
empresas que todavía no las han adoptado – sobre todo en las pequeñas.

El segundo paso es el estímulo a los acuerdos a nivel de empresa para el aumento de la

productividad. Acuerdos que se establecen a nivel de empresa y el colectivo de trabajadores y/o
de secciones de la empresa, con compromisos recíprocos y metas de aumentos de la productividad
para, por ejemplo, los próximos dos años. En los que se establece también relación entre aumentos
de salarios y aumentos de productividad. Estos acuerdos pueden ser promovidos aún en las
empresas en las que no se implementa la negociación colectiva. También aquí las organizaciones
de trabajadores y de empleadores y el CNT pueden desempeñar un rol destacado para impulsar y
difundir estos acuerdos.

El tercer paso es la inclusión de las metas, compromisos, incentivos o medios para el aumento de la
productividad, en la negociación colectiva, o el perfeccionamiento de los ya existentes en los casos
en que la negociación colectiva vigente ya incluya el tema productividad. La forma que adopte la
inclusión del objetivo productividad puede ser variada: bonos tomando en cuenta metas de
productividad, incentivos que vinculen aumentos de salarios con aumentos de productividad,
compromisos de capacitación laboral en la empresa, etc. También acá las organizaciones de
empleadores y de trabajadores, y el CNT, pueden desempeñar un rol clave contribuyendo a la
promoción y difusión de este enfoque.

El cuarto paso es el perfeccionamiento de acuerdos sectoriales de aumento de la productividad,

que suele tener lugar cuando las empresas y los trabajadores de un sector coinciden en la
necesidad de desarrollar toda una gama de acciones para mejorar su competitividad, y entre ellas,
estiman importante inducir actitudes acordes en el personal ocupado en las mismas. El rol del CNT
y de las organizaciones de trabajadores y empleadores para facilitar y difundir estos acuerdos es
también muy relevante.

El quinto paso es el perfeccionamiento es un Pacto Nacional por la Productividad y la

Competitividad, en el que las organizaciones de empleadores y trabajadores y el Gobierno, asumen
compromisos recíprocos para impulsar el aumento de la productividad como una tarea esencial
para el futuro del país, sus empresas y sus trabajadores. El Pacto puede ser de naturaleza nacional,
aunque su implementación implica asumir los compromisos a nivel micro, de las empresas y sus
trabajadores. El CNT es por su naturaleza, el ámbito por excelencia para desarrollar las acciones y
negociaciones que conduzcan a un Pacto de esa naturaleza. Un tema adicional, es la necesidad de
fortalecer el CNT y el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en el ámbito del análisis de la
productividad y de las políticas para impulsar su aumento.

También es necesario ir desarrollando en el INEI, una información apropiada para el monitoreo del
crecimiento de la productividad, a nivel agregado, por sectores y en lo posible, distinguiendo
grandes y pequeñas empresas – ya que Perú es un país de elevada heterogeneidad productiva.

Es importante subrayar que no existe un orden cronológico entre los cinco pasos mencionados
previamente. La enumeración previa responde a un criterio de enumerar acciones desde el nivel
micro más simple al nivel macro. Pero es perfectamente posible que el CNT, el Gobierno y las
organizaciones de trabajadores y de empleadores, impulsen acciones simultáneas en los cinco
frentes simultáneamente. Los compromisos que las tres partes asuman en un Pacto de esta
naturaleza, implican ser llevados a la práctica por cada una de ellas.
 194

17. En síntesis, en las cinco áreas ejemplificadas en los párrafos previos, todas importantes para
acelerar el crecimiento de la productividad, el libre comportamiento de los mercados puede ser
complementado con políticas activas para acelerar el aumento de la productividad. Es por ello que
se justifica que el CNT contribuya a impulsar y promocionar políticas activas razonables, orientadas
a:
i) fortalecer la capacitación laboral y micro-empresarial,
ii) vincular el reajuste de salarios con el aumento de la productividad,
iii) establecer una institucionalidad proclive al aumento de la productividad,
iv) estimular e incentivar la adopción de innovaciones ya disponibles en países más avanzados;
y
v) promover la formación de consorcios, redes, y cadenas productivas.

En particular, el CNT posee por su carácter tripartito y por su aptitud para establecer alianzas e
irradiar incidencia, una capacidad y jurisdicción propia muy valiosas para constituirse en una
instancia forjadora de consensos para apoyar acciones y políticas para impulsar el aumento de la
productividad en Perú. Ese rol potencial puede ser plenamente aprovechado, en forma positiva,
para ir desarrollando gradualmente una influencia importante en el país en este campo. Una de
esas acciones, que legitimarían plenamente el rol del CNT en la promoción del aumento de la
productividad, es el de promover activamente un Pacto Nacional de Productividad, que sin duda,
serviría para colocar en el centro de la atención y el debate, el tema del crecimiento de la
productividad como motor de la competitividad del país y de sus empresas.
 195

V.SALARIO MINIMO Y TASA DE DESEMPLEO ABIERTO

EN LOS PAISES DE AMERICA LATINA

SALARIO MINIMO EN AMERICA LATINA 2009

En US$ mensuales

Perú: 186 dólares mensuales (550 soles)

TASA DE DESEMPLEO ECONOMIAS LATINOAMERICANAS

Fuente: B. Central y Ministerios Gob. Venezuela

 196

VI.¿SALARIO MÍNIMO O JUSTO?

Por: Luis Davelouis Lengua
En El Tapete. Lunes 18 de Abril del 2011

La economía y las utilidades de las empresas han venido creciendo de manera espectacular, pero
ello no se ha visto reflejado en los salarios. Ya es hora ¿no?

“Si se debe o no elevar la remuneración mínima es una discusión bizantina”, afirma el profesor de
la facultad de Economía de la Universidad del Pacífico, Gustavo Yamada. Y en parte tiene razón. Se
trata de un pleito de más de dos décadas con creación de grupos y comités de trabajo y consejos
nacionales de por medio. Pero nada parece funcionar.

En esos últimos 20 años, la economía ha venido creciendo a una tasa promedio de 5%, lo que
significa que, en ese lapso, el PBI casi se ha duplicado mientras que los salarios no han corrido igual
suerte. Si acaso –según el profesor Carlos Anderson de Centrum Católica– “apenas superan el nivel
que tenían en 1973”.

De hecho, el índice de salario mínimo del INEI, entre el año 2000 y enero de este año muestra un
pequeño crecimiento. ¿Cómo es eso posible (o justo) si, en ese mismo lapso, las utilidades de las
empresas peruanas marcaron récords espectaculares?

Por poner dos ejemplos: hace 10 años (en el 2000), el Banco de Crédito tenía un patrimonio neto
de S/.1.740 millones y hoy supera los S/.5.539 millones; pasó de obtener una utilidad neta de
S/.70,2 millones en el 2000 a una de S/.1.209 millones en el 2010 ¡más de 1.600%! Otro: la
compañía minera Milpo –en el período mencionado–, pasó de un patrimonio neto de S/.294,5
millones y una utilidad neta de S/.12,5 millones en el año 2000 a un patrimonio de S/.540 millones
y una utilidad de S/.129,6 millones tan solo 10 años más tarde.

Eso no ha sucedido con los sueldos que, según el ex viceministro de Hacienda, Waldo Mendoza, se
han mantenido constante en los últimos 10 años mientras que el PBI creció 50% en términos reales.
Así, parece más que evidente que es necesario elevar los ingresos de los trabajadores en, al menos,
la mitad de eso.

SÍ SE PUEDE
El principal argumento en contra de elevar la remuneración mínima ha sido (y es) esgrimido por el
sector empresarial en su mayoría. Sostienen que hacerlo obstaculizaría la formalización de las
empresas que están en el sector informal e incluso el regreso de algunas a la informalidad al elevar
los costos de contratación y todos aquellos asociados a los salarios. Pero también se señala que los
salarios son un precio como cualquier otro y que, por ello, deben formarse por oferta y demanda;
y, en ese sentido, una remuneración establecida por ley, genera una seria distorsión en el mercado.

“La realidad es más compleja que eso –explica Anderson– el 52% de la economía es informal y está
bajo una opacidad total, el salario mínimo tiene, en ese sentido, una función de señalización que
el sector informal adopta para la toma de decisiones (...) no es tan verdad que cause desempleo”.

Para él, el meollo del asunto es que la mentalidad del empresario nacional “es inflacionaria (...) por
eso exigen márgenes de entre 25% y 30% (altísimo comparado con estándares internacionales: las
empresas más grandes del ránking de “Forbes” marginan 7% en promedio) pues, de lo contrario,
 197

piensan que la inversión no vale la pena (...). Eso no tiene sentido en una economía no inflacionaria
como la actual”. Según Anderson, se trata de que el empresario flexibilice los márgenes y “muestre
su alma siendo más solidario (...), las personas no sienten el crecimiento ni el bienestar asociado a
él y por eso reclaman”.

Otro argumento en contra es la competitividad: elevar los costos laborales juega en contra. “La
competitividad no está ligada ni a políticas mercantilistas, ni a depredación de recursos naturales,
ni a salarios bajos (..), el salario en Suiza es de US$19,5 por hora, de US$11 en EE.UU. y de US$7,5
en España mientras que en América Latina es de US$3,5 y en África de US$1 (...).En ese sentido,
nosotros deberíamos ser más competitivos que Suiza y claramente no lo somos”, explica el
profesor de Centrum Católica, Alejandro Indacochea.

El ex presidente de la Confiep, Ricardo Briceño, opina que ese análisis peca de simplista: “hay
sectores intensivos en capital y no en mano de obra que no tendrían ningún problema, pero los
que son intensivos en mano obra, como el textil y el agropecuario, están acogotados porque tienen
márgenes muy pequeños”.

El presidente de la Asociación de Exportadores (ÁDEX), José Luis Silva Martinot, insiste que la
competitividad podría verse afectada pero que, más que eso, le preocupan las mypes y pymes que
no podrían afrontar los costos mayores y desaparecerían o se volverían hacia la informalidad.

“Como principio, pienso que la gente debe ganar más pero me preocupa que las pymes regresen
a la informalidad porque los costos las sacan del mercado”, asegura.
El presidente de la CGTP, Julio Bazán, sostiene que la “opinión de los empresarios no se ajusta a la
realidad (...), la competitividad debe medirse con la región y estamos muy por debajo incluso que
los salarios que se pagan en Bolivia (...), elevando el salario mínimo crece el mercado interno para
las propias mypes y pymes (...), el mínimo debe ser S/.750”.

El empresario textil y presidente de los textileros de Gamarra, Diógenes Alva, está de acuerdo:
“S/.600 es muy bajo, se debe elevar al menos a S/.750 para darle vida digna a los trabajadores;
cuando el trabajador gana más, hay más mercado interno que solo crece si hay más consumidores
(...) yo soy empleador pero fui empleado, yo sé cómo es”. El INEI, lamentablemente y a diferencia
de países como Ecuador, no publica información para comparar el costo de la canasta básica y el
ingreso mínimo. “El INEI no quiere dar esa cifra”, afirma Indacochea.

¿QUÉ HACER?
Tres de cada cuatro trabajadores no están en planilla, es cierto, y los incentivos y subsidios que el
Estado les dio a las mypes no se han materializado –como seguramente se esperaba– en un paso
masivo de estas al sector formal. Aparentemente, el tema de los costos no es tan determinante,
¿o sí?

“En la gran empresa puede haber espacio, pero hay sectores en los que no lo hay, particularmente
entre las mypes y pymes y, en especial, en provincias (...), el salario mínimo se usa como referencia
y base en la agroexportación y el sector textil y pueden ser afectados (...), tal vez habría que ir a un
esquema de salarios mínimos diferenciales, pero ¿cómo lo supervisas?”, sostiene la ex ministra de
Economía, Mercedes Aráoz.

Según Yamada, la heterogeneidad productiva en el Perú es tan amplia que, así como hay grandes
empresas internacionalmente competitivas, hay cientos de miles de mypes “que pagan el salario
mínimo y menos”. También el costo de vida es distinto: mucho mayor en Lima y las grandes
ciudades que en las medianas y en el ámbito rural. De lo que se trata es de alcanzar el equilibrio,
 198

no por buena onda, sino por sentido de equidad y para que el modelo pueda asegurarse a sí mismo
la continuidad.
 199

VII.SALARIO MÍNIMO: EL QUE PUEDE, PUEDE

Por: Humberto Campodónico
Lunes, 23 de febrero de 2015

“En Alemania, como en EEUU, los lobbistas empresariales y algunos economistas han comenzado
a decir que un sueldo mínimo robusto trae consigo una pérdida de empleos y aumento de precios.
Pero la experiencia histórica nos dice otra cosa. El aumento en el gasto de consumo debido a
salarios más altos es bueno para la economía. De otro lado, impulsar la demanda de los
consumidores es especialmente importante en Alemania, cuya economía es demasiado
dependiente de las exportaciones” (New York Times, 07/07/2014).

Este editorial resalta la implementación del salario mínimo (SM) en Alemania en el 2014 –donde
no existía– en momentos que en EEUU se discutía una propuesta para aumentarlo, lo que era
criticado por la derecha republicana. Lo mismo sucede acá, con diversos argumentos.

Agreguemos que el SM rige en 190 países y tiene como objetivo lograr mejores salarios para los
trabajadores de menores ingresos, siempre y cuando las ganancias de productividad hayan sido
superiores al promedio del nivel de salarios.

Esto es importante porque si los salarios aumentan más que la productividad, vamos a tener una
mayor cantidad de dinero demandando una cantidad de bienes que ha crecido menos que los
salarios. O sea, aumento de precios.

¿Es que la legislación sobre el SM toma en cuenta esta consideración clave? Sí. Desde el 2007, por
mandato de la Ley 29381, el Consejo Nacional del Trabajo (CNT) del Ministerio de Trabajo, adoptó
una fórmula que toma en cuenta, a) los aumentos de productividad ya obtenidos y, b) un
pronóstico de la inflación futura [1]. La suma nos dice cuánto debe aumentar el SM. El cálculo se
hará cada dos años.

De otro lado, los costos laborales unitarios en los últimos años han crecido mucho menos que la
productividad (salvo en el 2009), como lo señalan Julio Gamero y Raúl Mauro. Dicho de otra
manera, los frutos del aumento de la productividad se han quedado en mucho mayor medida en
poder de los empresarios y no se han trasladado a los trabajadores, lo que se logra con la
redistribución producto del aumento del SM.

Un argumento en contra es el de la informalidad y el otro que llega a muy pocos trabajadores. Esto
ha sido desvirtuado por un reciente informe del CNT de setiembre del 2014, que se hizo,
justamente, para cumplir con su mandato sobre el cálculo del SM.

O sea que ya existe informe. Allí se establece que, al 1 de julio del 2014, el SM debería aumentar
en 14,5% (S/. 109 mensuales), porque la productividad aumentó en 6.6 y 3.9% en el 2012 y 2013,
mientras que la inflación esperada para el 2014 y 2015 es de 2% cada año.

Agrega el Informe que un aumento del SM “beneficiaría directamente a 774 224 trabajadores
formales a nivel nacional, 9 008 en el sector público y 765 216 en el sector privado (24,9% del
universo formal en el último caso). En el ámbito privado, el 53,3% se desempeña en empresas de
1 a 10 trabajadores, el 22,7% en empresas de 11 a 100 trabajadores y el 24,1% en empresas de
101 a más trabajadores”. Esto equivale a S/. 1,000 millones anuales inyectados a la economía.
 200

Dice el Informe que “la tasa de informalidad laboral tampoco se elevó fuertemente, sino que
mostró una importante reducción en los últimos años, al pasar de 68,8% en el 2005 a 57,7% en el
2012 a nivel nacional, según el INEI; en tanto que a nivel urbano disminuyó de 65,3% a 53,1% en el
mismo período”.

No solo eso. El SM en el Perú cayó fuertemente durante el primer gobierno de García y luego con
el “fujishock” de 1990. Así, “a pesar de la recuperación del SM real observada en los últimos 20
años, su valor en el 2013 representa apenas el 34,4% del SM real registrada en 1972”. Increíble
pero cierto.

Además de las consideraciones económicas y distributivas, existe un tema clave que en el Perú no
se respeta: la institucionalidad. La normatividad vigente establece que el SM lo elabora el CNT y
que su vigencia tiene un período de dos años.

Por tanto, si el último aumento fue en junio del 2012, correspondía revisarlo en junio del 2014.
Pero cuando, a fines del 2013, el Premier César Villanueva lo planteó (y lo mismo hizo la ministra
Nancy Laos, ver www.cristaldemira.com, 24/02/2014), inmediatamente sus declaraciones fueron
rechazadas y semanas después tuvo que dejar el cargo.

Hace unos pocos días, nuevamente el SM ha entrado en agenda para que se aumente… en el 2016.
Sigue el salto a la garrocha a las leyes. ¿Por qué? Porque es un tema “sensible” para el
empresariado y el MEF. Y, como en EEUU, aquí tenemos a economistas que defienden lo mismo,
con diversos argumentos.

Pero eso no sucede en Chile, donde el aumento del SM se discute, todos los años en el Congreso.
Ni tampoco en Colombia, donde una tripartita lo discute cada año y se lo presenta al Presidente de
la República, quien lo aprueba. Tanto en Chile como en Colombia, si la decisión final es no aumentar
el SM, pues no aumenta. Pero nadie les dice a los funcionarios que no hagan su trabajo. Hay más
“institucionalidad”, tan cara, en teoría, al ministro Ghezzi.

¿Por qué? Porque aquí se bajan los impuestos a las empresas y se promulga la “Ley Pulpín” sin
consulta alguna a los propios interesados. ¿Por qué? Porque “el que puede, puede”. Por eso.

[1] Dice la norma que no se toma en cuenta la inflación pasada para que no haya “inflación inercial”, o sea que para que
el SM no la traslade “hacia adelante”.
 201

VIII.REMUNERACION MINIMA Y CANASTA BASICA DE CONSUMO:

RECUPERACION DE CAPACIDAD ADQUISITIVA Y EQUIDAD DISTRIBUTIVA.
(Propuesta de la Representación del Sector Trabajador ante la Comisión ad hoc del Consejo Nacional
de Trabajo. 2007)

5. Impacto de los ajustes en la Remuneración Mínima: empleo, pobreza y desigualdad

Usualmente, las posturas que se oponen al reajuste de la RMV señalan los efectos adversos que
tiene sobre el empleo (particularmente sobre el empleo informal o de la microempresa). Sin
embargo, una investigación que auspició el MTPE31 encontró lo siguiente:

• Respecto a los niveles de empleo, se ha recopilado información que indica con un

bajo grado de significancia que el aumento del salario mínimo induciría a una reducción (o
no creación) del empleo formal. Un aumento del salario mínimo en 10% provocaría la
pérdida de alrededor de 9.2 mil empleos. No obstante, se ha comprobado a la vez que la
generación de empleos debida al impacto del crecimiento económico diluiría dicho efecto
adverso, lo que daría como saldo neto un incremento de 8.3 miles de empleos. Se deduce
aquí que el mejor momento para ejecutar un incremento del salario mínimo en magnitudes
significativas debiera ser durante la fase de expansión del crecimiento económico, como la
presente.

• Respecto al impacto del salario mínimo sobre el resto de salarios, se ha encontrado

amplia evidencia a partir del análisis de los cambios de los ingresos en el panel de
trabajadores ocupados de julio – octubre del 2003, de que el salario mínimo sirve de señal
de incremento de los ingresos de los trabajadores, principalmente los de menores
recursos y de aquellos que se encuentran en la vecindad del salario mínimo inicial.
Adicionalmente, se ha encontrado evidencia de que el cambio del salario mínimo de
S/ 410 a S/ 460 sirvió de señal o de “faro” para el incremento de ingresos en los
trabajadores informales de los deciles de ingreso más bajos (ver el Gráfico 2).

• La principal hipótesis a ser probada en cuanto al impacto del salario mínimo sobre
el bienestar es que reduce los niveles de pobreza y desigualdad. Respecto al primer
impacto, Lustig y McLeod32 encuentran evidencia de que un incremento en los salarios
mínimos reales está asociado a una caída de los niveles de pobreza. No obstante, señalan,
no se puede concluir que un incremento en el salario mínimo es la forma más costo efectiva
para alcanzar tal objetivo.

• Para nuestro país, se ha encontrado que el incremento del salario mínimo cumplió
un rol distributivo no inflacionario en los sectores de menores ingresos a la par que
posibilitó la reducción de la extrema pobreza en un punto porcentual. La disminución de la
desigualdad se confirma a partir de la observación de que el indicador del Gini33 decreció
de 0.52720 a 0.48397 en el panel de trabajadores ocupados de julio y octubre. Debe

31
Mauro, Raúl, “Política competitiva y salario mínimo en el Perú, PNUD – Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo”, Informe final de consultoría, Febrero de 2005.
32 Lustig, Nora & McLeod, Darryl (1997) “Minimum wages and poverty in developing countries: some

empirical evidence”, in Labor Markets in Latin America, Brooking Institution Press, Chapter 3,
Washington DC.
33
Mientras más cercano sea el Gini a la unidad, mayor desigualdad. Inversamente, en tanto este
indicador sea cercano a cero, mayor el nivel de equidad.
 202

acotarse sin embargo que esta disminución recoge el impacto conjunto de la recesión y el
incremento del salario mínimo observados en el segundo semestre del 2003.

Gráfico 2
Distribución Kernel de los ingresos del panel de ocupados en Lima Metropolitana, julio-
octubre 2003

Elaboración: Propia a partir de las EPE 2003.

Gráfico 3
Impacto de la RMV en las remuneraciones medias de los deciles más pobres

Elaboración: Propia en base a las EPE mar-dic 2003 provista por el INEI.

• Respecto a los niveles de desigualdad, puede asegurarse que el incremento del

salario mínimo durante el mes de setiembre del 2003 contribuyó a la equidad. En efecto si
se observa la evolución de los ingresos medios según decil de ingreso se apreciará que los
ingresos de los deciles más bajos se incrementan significativamente entre octubre y
noviembre del 2003. Ello es consecuente con el cumplimiento gradual (pero relativamente
rápido) de la ley del salario mínimo que favoreció en conjunto a la población de menores
ingresos (Ver Gráfico 3)
 203

• Estos cambios no se observan en los deciles 4 al 9 (las clases medias y medias altas).
Técnicamente, estos sectores no son sensibles a los cambios en la legislación del
salario mínimo; por lo tanto este resultado consolida la afirmación de que estos
trabajadores tienen una mayor probabilidad de conservar su empleo luego de un
incremento del salario mínimo. Esta particularidad puede observarse con detenimiento
al comparar los coeficientes de variación de sus ingresos34 hasta antes del incremento del
salario mínimo y luego incluyendo los tres meses posteriores al incremento del salario
mínimo. Los deciles menos sensibles a los cambios del salario mínimo se encuentran entre
el 4 y el 9 cuyos coeficientes de variación de sus ingresos no cambian a pesar del
incremento del salario mínimo. En contraste los deciles 2 al 3 casi cuadruplican su
respectivo coeficiente de variación al verse afectados positivamente por el incremento del
salario mínimo. El ingreso medio del decil más bajo muestra una tendencia creciente desde
principios de año, y ve reforzado su ingreso luego del incremento del salario mínimo (Ver
Cuadro 2).

Cuadro 2
Coeficiente de variación de ingresos medios según decil, marzo-setiembre; marzo-diciembre

Elaboración: Propia a partir de las EPE, INEI.

• Al diferenciar la evolución de los ingresos entre trabajadores formales e

informales35 se encuentra evidencia de que luego del mes de septiembre del 2003, fecha
en que se aplicó una nueva ley del salario mínimo, provocó un cambio en las
remuneraciones de los deciles poblacionales más bajos, independientemente del decil que
se trate. No obstante, en el caso de los trabajadores formales los impactos son más
importantes para el primer decil y el segundo decil. Por su parte, en los trabajadores
informales, el impacto del salario mínimo es favorable aún para los trabajadores del tercer
decil (Ver Gráficos 4 y 5).

Gráfico 4

34
El coeficiente de variación se define como la relación entre la variabilidad de los datos y su respectiva
media aritmética.
35
La pregunta que permite operacionalizar esta diferenciación es si el trabajador en cuestión cuenta con
seguro de salud o no (P222 en la base de datos de la EPE).
 204

Evolución de los ingresos medios de los trabajadores ocupados en el sector formal de Lima
Metropolitana según decil, marzo – diciembre 2003

Elaboración: Propia en base a las EPE mar-dic 2003 provistas por el INEI

Gráfico 5
Evolución de los ingresos medios de los trabajadores ocupados en el sector informal de Lima
Metropolitana según decil, marzo – diciembre 2003

Elaboración: Propia en base a las EPE mar-dic 2003 provista por el INEI

• El anterior resultado arroja evidencia a favor del llamado “efecto farol” que tendría
la política del salario mínimo peruano. Es decir, el salario mínimo tendría un impacto
positivo sobre los salarios de los trabajadores informales puesto que ellos serían
contratados tomando como referencia este precio o los cambios del mismo.

6. Remuneración Mínima, Canasta Básica y Perceptores

Una primera constatación es que, en el periodo post hiperinflacionario, el costo de la canasta básica
familiar creció mucho más que la remuneración mínima. Es por ello que en el año 1991, la
remuneración mínima de entonces permitía cubrir el 74% de la Canasta Básica Familiar para un
hogar de 6 miembros. En el año 2006, con el salario mínimo de S/ 500 mensuales sólo se cubría el
42,4% de la referida Canasta no obstante considerarse sólo 4,2 miembros por hogar dados los
cambios demográficos acontecidos (Ver Cuadro 3)
Cuadro 3
 205

Remuneración mínima, Canasta Básica Familiar y miembros del hogar en Lima Metropolitana (1991-
2006)

Fuente: Chacaltana, Juan ¿Qué hacemos con el salario mínimo? En Economía y Sociedad 60, CIES,
junio 2006.
INEI – Encuesta Nacional de Hogares – ENAHO 2006
Encuesta Nacional de Hogares sobre Medición de Niveles de Vida, (ENNIV) 1991, División
de Pobreza y Recursos Humanos Banco Mundial, Diciembre, 1993
INEI – Encuesta Nacional de Hogares, IV Trimestre 1999

Un aspecto a tomar en consideración es que la composición y estructura de la Canasta Alimentaria,

que es base para la Canasta Básica Familiar, se ve referida a una determinada dotación de calorías
que se construye a partir de recomendaciones establecidas por las autoridades competentes. Hay
que considerar, sin embargo, que según algunas investigaciones36 existe una alta correlación entre
el consumo de calorías con el nivel de ingresos. Es decir, si los ingresos bajan, las calorías
consumidas siguen igual trayectoria y si el consumo real es el que se utiliza como base para llegar
al consumo normativo –sobre el cual se construye la Canasta Alimentaria- un nivel de ingresos más
bajo podría estar consagrando un consumo de calorías más bajo que el requerido.

No obstante, se ha señalado37 que el ajuste en los valores calóricos que se muestran en las
Canastas alimentarias referidas obedece a un ajuste en la norma calórica, al haberse focalizado en
el individuo (Ver el Gráfico 6).

Gráfico 6

36
Lavado y Gallegos “Demanda de calorías y Productividad en el Perú”, CIUP - CIES, 2005 en
http://cies.org.pe/files/active/0/PM04_04.pdf
37
En una de las sesiones de la comisión ad hoc, una funcionaria del INEI, señaló que los cambios en la cantidad
de calorías obedecían a una precisión de la norma calórica.
 206

Valores calóricos en las Canastas Básicas de Consumo (Lima Metropolitana)

Calorías per cápita

Fuente: Información Básica Perú: Encuesta Nacional de Hogares Sobre Medición de Niveles de Vida,
(ENNIV) 1991, División de Pobreza y Recursos Humanos Banco Mundial, Diciembre, 1993;
INEI, Informe Técnico, Medición de la pobreza 2004, 2005 y 2006

Gráfico 7
Variación de las Canastas Básicas, a nivel Nacional y Lima Metropolitana (1999-2006)

Fuente: INEI, Informe Técnico, Medición de la pobreza 2004, 2005 y 2006

Es común hacer referencia a que la heterogeneidad del país se expresa, también, en lo disímil de
las canastas en las regiones. No obstante, la evidencia empírica podría estar indicando que se
estaría ante un proceso de convergencia en los valores de las Canastas Básicas regionales y la de
Lima Metropolitana (Ver Gráfico 7). Entre 1999 y el 2006, mientras que el valor monetario
de la Canasta Básica mensual per cápita ha aumentado en 39% en el espacio nacional (incluida
Lima Metropolitana), para el caso de Lima Metropolitana dicho valor ha aumentado en menor
porcentaje, en 32%.

Con el cambio metodológico para la medición del subempleo por ingresos en 1994, el
Ministerio de Trabajo incorporó el criterio del número de perceptores, al interior de un hogar, para
 207

precisar que el ingreso de referencia del, también conocido, subempleo invisible se obtendrá con
el aporte de todos los miembros del hogar que estén activos en el mercado de trabajo obteniendo
algún ingreso. Desde ese entonces, el ingreso de referencia se divide entre 2 perceptores. En razón
de ello, de ese cambio metodológico, el subempleo por ingresos disminuyó de una manera notable.

Cuadro 4
Número promedio de perceptores de ingresos en hogares según presencia de jefes de hogar con
trabajo asalariado (Por regiones, 2006)

Fuente: ENAHO – INEI, 2006

Elaboración: Propia

Este criterio, de considerar el número de perceptores por hogar para hacer la vinculación entre la
remuneración mínima necesaria para cubrir el costo de la canasta básica familiar, si bien lo ha
asumido la presente administración del MTPE no es una norma general. Diversos países en la región
no lo adoptan al momento de comparar el salario o remuneración mínima con el costo monetario
de la canasta básica.

En el caso del Perú, un elemento a considerar es el grado de dispersión en las tasas de

asalaramiento en sus diversas regiones. Por ejemplo (ver Cuadro 4) una primera constatación es
la correspondencia inversa entre el número de perceptores por hogar con niveles de pobreza.
Regiones como Huancavelica, Ayacucho, Puno tienen menos perceptores asalariados que las
regiones con menor pobreza relativa.
 208

Si se aplicara como criterio general, la dotación de perceptores promedio por hogar (entre 2,0 a
2,3) como el mecanismo para vincular la remuneración mínima con el valor monetario de la canasta
básica, se estaría afectando a los hogares en regiones de mayor pobreza que, usualmente,
presentan los mayores tamaños de familia promedio.
 209

IX. DECRETO SUPREMO Nº 005-2016-TR.

DECRETO SUPREMO QUE INCREMENTA LA REMUNERACION MINIMA VITAL
DE LOS TRABAJADORES SUJETOS AL REGIMEN LABORAL DE LA ACTIVIDAD
PRIVADA
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, el artículo 24 de la Constitución Política del Perú establece que corresponde al Estado la
regulación de la remuneración mínima, con participación de las organizaciones representativas de
trabajadores y empleadores;

Que, el numeral 7.9 del artículo 7 de la Ley Nº 29381, Ley de Organización y Funciones del
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, establece como función exclusiva de este ministerio
el fijar y aplicar los lineamientos de la política de remuneraciones mínimas;

Que, conforme al artículo 89 literal h) del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio
de Trabajo y Promoción del Empleo, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2014-TR, corresponde
al Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo, participar en la regulación de la
remuneración mínima;

Que, en consecuencia, corresponde al Estado, conforme al mandato constitucional y a lo dispuesto

por los Convenios 26 y 99 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificados por las
Resoluciones Legislativas Nº 14033 del 4 de abril de 1962 y 13284 del 1 de febrero de 1960,
respectivamente, fijar la remuneración mínima de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la
actividad privada;

Que, el reajuste de la remuneración mínima que se dispone toma en cuenta criterios técnicos para
el análisis de los índices de inflación subyacente y productividad, a fin de que el incremento refleje
el desempeño económico de nuestro país y contribuya con la mejora sostenida del poder
adquisitivo de los trabajadores;

Que, mediante Ley N° 30381 se dispuso el cambio de denominación de la unidad monetaria del
Perú de Nuevo Sol a Sol;

De conformidad con el inciso 8) del artículo 118 de la Constitución Política del Perú; el inciso 3) del
artículo 11 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo;

DECRETA:

Artículo 1.- Objeto de la Norma

Incrementar en S/. 100,00 (cien y 00/100 soles) la Remuneración Mínima Vital de los trabajadores
sujetos al régimen laboral de la actividad privada, con lo que la Remuneración Mínima Vital pasará
de S/. 750,00 (setecientos cincuenta y 00/100 soles) a S/. 850 (ochocientos cincuenta y 00/100
soles); incremento que tendrá eficacia a partir del 1 de mayo de 2016.
 210

Artículo 2.- Regulación Complementaria

El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo mediante resolución ministerial dicta las normas
que sean necesarias para la mejor aplicación del presente Decreto Supremo.

Artículo 3.- Refrendo

El presente Decreto Supremo es refrendado por el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los treinta días del mes de marzo del año dos mil dieciséis.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente de la República

DANIEL MAURATE ROMERO

Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo
 211

SEGUNDA PARTE

MERCADO
AGROALIMENTARIO Y
DE TIERRAS
 212

Capítulo 4

INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL PERÚ 2015

Realidad del Agro, agricultura familiar y contenido de
la Ley Seguridad Alimentaria y Nutricional aprobada en
el 2013 pero archivada en el 2014. Hoy de nuevo en
espera

El 7 de Octubre 2015 el Congreso aprobó por unanimidad la Ley de

Promoción y Desarrollo de la Agricultura Familiar .Establece las obligaciones,
lineamientos y formas cómo el estado debe apoyar a casi el 90% de los
productores agrarios, que son minifundios y economías familiares. Pero aún
está pendiente desmontar los mecanismos que impiden la rentabilidad de su
producción, lo que esta ley no toca directamente.
Sin embargo, la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que se aprobó
en Diciembre 2013 pero fue observada se archivó en el 2014. A fines del 2015
se discutió otra vez en el Pleno cuando se volvió a presentar y aprobar en la
Comisión Agraria. Se aprobó pero… volvió a ser observada y finalmente fue
archivada al finalizar la legislatura. Esta increíble historia sucedió pese a que
buscando el consenso para su aprobación desde el 2013 retiramos el término
SOBERANIA ALIMENTARIA del Proyecto de Ley. Como el propio ejecutivo
aprobó una estrategia de seguridad alimentaria (que se transcribe en este
capítulo) pareciera que de lo que se trata es evitar que se legalice una
supervisión o vigilancia social de la alimentación peruana.
El reconocer y garantizar el derecho a la alimentación de todos los
peruanos y organizar en cada nivel (Distrital, Provincial y Regional) Consejos
de Seguridad Alimentaria puede ser el instrumento que frene la creciente
inseguridad alimentaria tanto a nivel macroeconómico como a nivel de
familias o individuos entre los que se observa desnutrición y mala alimentación
pese a más de 12 años de bonanza económica. Hoy el Perú importa alimentos
básicos por unos 4,000 millones de dólares, más del 30% del consumo total o
el equivalente a lo que exporta en productos agropecuarios tradicionales y no
tradicionales.
 213

INFORME TECNICO, DICIEMBRE 2013

CONGRESO DE LA REPÚBLICA
SEGUNDO VICEPRESIDENTE: NORMAN LEWIS DEL ALCAZAR
COMISIÓN AGRARIA 2013-2014
EQUIPO ASESORIA TECNICA38

PERU 2014: LA NUEVA LEY Y LA

SEGURIDAD ALIMENTARIA-NUTRICIONAL Y MEDIO-AMBIENTAL

 ¿CUAL PUEDE SER EL IMPACTO DE LA NUEVA LEY PARA SUPERAR LA ACTUAL INSEGURIDAD
ALIMENTARIA EN EL PERU?
 UNA VISION PANORAMICA Y ACTUAL DE LA PRODUCCION, IMPORTACION Y EXPORTACION
DE ALIMENTOS -AGRUPADOS EN SEIS TIPOS DE CADENAS- DE LOS QUE DEPENDE EL
ACCESO, DISPONIBILIDAD, ESTABILIDAD EN EL SUMINISTRO Y VULNERABILIDAD DEL
ABASTECIMIENTO PARA LOS 30 MILLONES DE PERUANOS.

I. UNA SÍNTESIS DE LA LEY APROBADA POR EL PLENO EN DICIEMBRE 2013: LA

AGROALIMENTACIÓN ES UN SISTEMA MAS QUE UN “SECTOR”

La nueva ley es una norma que impulsa una gran transformación del Sistema Agroalimentario no
solo es declarativa sino que reconoce derechos, dispone obligaciones y crea organismos
intersectoriales pero precisando EL CÓMO se va a “reconocer “ y “garantizar” el derecho a la
alimentación de todo peruano.

Este informe busca difundir el contenido de la ley y señalar algunas de sus aplicaciones frente a la
actual situación de la seguridad alimentaria de la población peruana. Se busca así que esta ley no
sea “letra muerta” -como tantas otras en el Perú- sino que sea aplicada y defendida por cada
productor agropecuario, cada funcionario nacional, regional y municipal y cada consumidor. Como
todas las normas, su aprobación y promulgación es solo el inicio de la tarea que tenemos todos los
peruanos para hacer realidad la seguridad (y soberanía) alimentaria en nuestra patria.

LA AGRICULTURA Y ALIMENTACION COMO SISTEMA Y NO TANTO COMO “SECTOR”

En nuestra opinión definir a la agricultura y alimentación como un “sector” lleva a serios equívocos:
induce a pensar en términos más administrativos o burocráticos (actividades bajo jurisdicción del
Ministerio de Agricultura y Riego) en vez de entender al agro como una cadena en la que la
producción agropecuaria propiamente dicha (sector “primario”) es solo un eslabón que se vincula
con otros eslabones de un cadena nacional e internacional que:
a) tiene aprovisionamiento de la industria de insumos químicos, fertilizantes, herramientas
y maquinarias;
b) comercializa en forma mayorista y minorista materias primas, insumos y productos
intermedios y productos finales en mercados minoristas y mayoristas del campo y la
ciudad;
c) llega al consumo de toda la población en los hogares y fuera del hogar;

38Informe elaborado PARA FUNDAMENTAR el Proyecto de Ley del Mismo Nombre. Equipo conformado por MANUEL
LAJO, RICARDO MELGAR, SALOMÓN CABREJOS Y ALCIBIADES KAQU. Redacción: Manuel Lajo.
 214

d) es proveedora de la agroindustria procesadora que forma parte de una industria

mundial muy dependiente en ramas estratégicas del comercio internacional de
“commodities” (granos para pan, productos avícolas, lácteos, oleaginosas, conservas y
embutidos, bebidas, etc);
e) exporta cultivos tradicionales (café, cacao, azúcar) y no tradicionales (frutas como
mango, palta, etc. y legumbres y hortalizas como espárragos, alcachofas, páprika, etc.)

No se trata entonces de un “sector” o espacio aislado o estático sino parte de un Sistema

Agroalimentario Mundial, con un comportamiento muy complejo y dinámico que tenemos la
obligación de conocer a fondo para asegurar la alimentación y el progreso de las familias y de la
población peruana y el avance hacia una economía nacional más eficiente, con más competencia
y menos monopolio, que use las ventajas comparativas naturales o competitivas y establezca
mecanismos de desarrollo con integración internacional que en vez de subdesarrollar y crear más
distorsiones permita remontar el atraso.

Por eso el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria (SINASAN) que crea esta Ley es mucho más
adecuado para la política pública que el “sector” agricultura.

“Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria (SINASAN): Créase el Sistema

Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional -SINASAN-, como órgano
público de carácter intersectorial e intergubernamental, adscrito al
Ministerio de Agricultura y Riego, constituido por el conjunto de principios,
normas, instrumentos, procedimientos y reglas, aprobadas con la finalidad
de dirigir las políticas de la SAN (Sistema de Seguridad Alimentaria) para
garantizar el derecho a una alimentación adecuada de la población.

La ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional aprobada en el Pleno del 19 de Diciembre es producto

de un amplio consenso social y político porque:
a) reconoce y garantiza el derecho de los peruanos a una alimentación adecuada y
saludable,
b) pero también define las obligaciones del Estado y
c) la responsabilidad de los individuos e instituciones no públicas en la
implementación del derecho humano a la alimentación
d) y crea el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN),
encargado de aplicar:
- las políticas públicas,
- el Plan Nacional y
- la Estrategia de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

SEGURIDAD CON SOBERANIA ALIMENTARIA

Como lo explicó en el Pleno del 19 de Diciembre 2013 el Congresista Norman Lewis, para lograr
amplio consenso - aún de los sectores más resistentes en lo ideológico- se retiró el término
SOBERANIA:
“El concepto de soberanía como título de esta norma que se ha retirado
como nombre -queda como Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional- mas
no se ha retirado el espíritu y la definición de soberanía dentro del contenido,
en el artículo 4.5, o sea, se respeta el espíritu del significado de soberanía y
el contenido como tal”.

¿Qué dice el inciso 4.5 del Artículo 4 de la Ley (ROL DEL ESTADO)?
 215

“El Estado define las políticas alimentarias, agrarias y pesqueras en el marco

del Constitución Política del Perú y de respeto a los tratados internacionales,
mediante la aplicación de estrategias sustentables de producción,
conservación, comercialización y consumo de alimentos. Asímismo valora y
protege los conocimientos y buenas prácticas de los pequeños y medianos
productores agrarios, respetando sus culturas, modos de producción y
manejo de la agro-biodiversidad bajo el enfoque de interculturalidad.”

Lo central del concepto de soberanía alimentaria está recogido en este artículo. Y como la ley (Art.2°)
es “de observancia obligatoria” para todas las entidades de la administración pública (Ley 27444) el
Estado peruano implementará estas políticas en el marco del SINASAN, el cual involucra a
productores, comercializadores y consumidores.

Para ello la nueva ley, en su artículo 3 define el DERECHO A LA ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN y la

SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL. Para entender lo que sigue de este informe es
indispensable difundir estas dos definiciones:
“DERECHO A LA ALIMENTACION Y NUTRICION: Es el derecho humano
fundamental garantizado por el Estado, que consiste en tener acceso,
individual o colectivamente, de manera regular y permanente, a los
alimentos adecuados y suficientes en cantidad y calidad nutricional, inocuos
y culturalmente aceptables que contribuyan al desarrollo humano integral;

SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL: Es el acceso físico, económico y

socio cultural de todas las personas en todo momento a alimentos
suficientes, inocuos y nutritivos, de manera que puedan ser utilizados
adecuadamente para satisfacer sus necesidades nutricionales, a fin de llevar
una vida activa y sana”.

Para hacer realidad estas definiciones LA LEY PRECISA INSTANCIAS y ORDENA DIVERSAS ACCIONES
QUE DEBEN APLICARSE de manera obligatoria por el Sector Público y con participación de la
sociedad civil:
1. Establece 5 COMPONENTES DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA:
1.1. Disponibilidad de alimentos;
1.2. Estabilidad en su suministro;
1.3. Acceso de la población y grupos vulnerables;
1.4. El consumo – manejo adecuado y
1.5. El acceso a la información nutricional

2. Dispone las 5 FORMAS CÓMO EL ESTADO VELA Y PROTEGE ESTE DERECHO:

2.1. Erradicando la malnutrición y la inseguridad alimentaria de la población según su ciclo de
vida;
2.2. Promoviendo la cultura alimentaria y nutricional;
2.3 Mejorando la disponibilidad al fomentar competitividad y sostenibilidad de la oferta de
alimentos de origen nacional;
2.4. Fortaleciendo el acceso económico;
2.5. Estableciendo mercados locales y regionales en zonas pobres y promoviendo programas
de sensibilización y educación nutricional.

3. Define 7 PRINCIPIOS que deben seguirse sobre seguridad alimentaria:

3.1. SOLIDARIDAD,
 216

3.2. EQUIDAD,
3.3. INTEGRALIDAD,
3.4. SOSTENIBILIDAD,
3.5. TRANSPARENCIA,
3.6. DESCENTRALIZACION Y
3.7. PARTICIPACION CIUDADANA

4. Establece 11 OBJETIVOS de LA POLÍTICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL :

4.1. Disminuir y prevenir la desnutrición y malnutrición;
4.2. Erradicar el hambre;
4.3. Garantizar la disponibilidad;
4.4. Generar condiciones de acceso;
4.5. Desarrollar hábitos saludables;
4.6. Fomentar producción orgánica y ecológica de forma sostenible y diversificada defendiendo
la biodiversidad y el ambiente;
4.7. Propiciar producción de pequeños y medianos productores para la reducción de la
dependencia alimentaria;
4.8. Promover la generación de valor agregado y los encadenamientos productivos
aprovechando los recursos naturales y las ventajas competitivas del país;
4.9. Desarrollar articuladamente las políticas públicas de la Seguridad Alimentaria y Nutricional
(SAN) con los gobiernos regionales y locales;
4.10. Promover la participación y vigilancia del cumplimiento de esta ley por los productores,
comercializadores y consumidores;
4.11. Garantizar la investigación científica, tecnológica y productiva sobre estos temas.

5. Crea un Sistema intersectorial e intergubernamental integrado por 7 ministros y

representantes de la sociedad civil (SINASAN) PARA GARANTIZAR EL DERECHO A UNA
ALIMENTACION ADECUADA DE LA POBLACION.

6. Precisa sus 9 FUNCIONES, EN TORNO AL DISEÑO, APROBACION E IMPLEMENTACION

DEL PLAN NACIONAL Y LA ESTRATEGIA NACIONAL DEL SINASAN.

7. Crea la Comisión de Consulta, Participación y apoyo a las instancias del Consejo.

8. Define las 4 competencias que los ministerios deben asumir con respecto a la
alimentación de los peruanos: para DISPONIBILIDAD, ACCESO, CONSUMO-
UTILIZACIÓN BIOLÓGICA Y ESTABILIDAD EN EL SUMINISTRO DE ALIMENTOS

Extracto del Proyecto de ley aprobado por el Pleno del Congreso el 19 de Diciembre 2013:
“Art. 3.1.2.
Seguridad Alimentaria y Nutricional
Es el acceso físico, económico y socio cultural de todas las personas en todo momento a alimentos
suficientes, inocuos y nutritivos, de manera que puedan ser utilizados adecuadamente para
satisfacer sus necesidades nutricionales, a fin de llevar una vida activa y sana.

Son componentes de la Seguridad Alimentaria y Nutricional:

a. La disponibilidad de alimentos, está vinculada a la adecuada cantidad y variedad de
alimentos con los que se cuenta en forma oportuna a nivel local, regional y nacional. En
tal sentido, comprende los factores de: producción, transformación, conservación,
 217

almacenamiento, comercialización e importaciones, las condiciones de comercio

exterior y la ayuda alimentaria.
b. La estabilidad en el suministro de alimentos adecuados significa evitar, a través de
políticas pública preventivas, el desabastecimiento de alimentos por eventos de crisis
económicas, variación de precios, incapacidad tecnológica o acontecimientos climáticos
adversos.
c. El acceso a los alimentos implica el desarrollo de las condiciones que garanticen a toda
la población y especialmente a los grupos vulnerables su acceso equitativo.
d. El consumo, comprende el proceso de toma de decisiones para seleccionar, preparar y
distribuir los alimentos a ser consumidos o usados, lo que comprende un adecuado
manejo de los alimentos que respondan a las necesidades nutricionales.
e. Acceso a información nutricional de los alimentos que se consumen.

II. POSIBLE IMPACTO DE LA APLICACIÓN DE ESTA LEY PARA SUPERAR LA VULNERABILIDAD O

INSEGURIDAD ALIMENTARIA DEL PERÚ EN CADA GRUPO DE CADENAS DE CULTIVOS Y CRIANZAS
Y EN EL CONJUNTO

En la sección anterior se ha resumido toda la ley y se ha reproducido los 4 componentes de la

SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL: disponibilidad, estabilidad, acceso, consumo e
información sobre los alimentos. Pero antes de analizar en detalle la actual estructura del
abastecimiento (producción e importación) de alimentos reiteremos los conceptos de
VULNERABILIDAD E INSEGURIDAD ALIMENTARIA

Extracto de la nueva Ley:

“3.1.3.VULNERABILIDAD O RIESGO A LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA
Es el conjunto de factores que determinan la propensión a sufrir una inadecuada nutrición o a que el
acceso de suministro de alimentos se interrumpa al producirse una falla en el sistema de provisión.

Entonces la seguridad alimentaria puede ser amenazada por dos grandes motivos:
1. Cuando la población o una parte de ella no puede acceder por razones de solvencia
económica (por estancamiento o retroceso macroeconómico o bien -habiendo
crecimiento- por mala distribución del ingreso) a una adecuada nutrición
(inseguridad económica). Este es claramente el caso peruano.

2. Cuando hay escasez o aún inexistencia física de alimentos porque o no se han

producido en el país o no se han importado los alimentos necesarios (inseguridad
física). Este es el riesgo cuando en alimentos básicos existe la necesidad de importar
la materia prima en ramas industriales claves. Este es claramente el caso peruano.

Por lo tanto, es indispensable precisar los volúmenes de alimentos producidos o importados hoy y
los patrones de comportamiento de la producción, industrialización y comercio interno y externo
de alimentos. Es lo que iniciamos en el cuadro de cinco grupos de alimentos presentado más
adelante.

¿Pero quién produce los alimentos en el Perú?

Los que se consumen sin procesamiento (antes de la cocina) son producidos por 2.2 millones de
unidades agropecuarias. Los que se consumen después de procesamiento industrial son
 218

producidos por unas decenas de empresas industriales que se abastecen de materias primas
nacionales o importadas. (Es este uno de los temas claves para entender el comportamiento del
sistema agroalimentario en el Perú). La industria alimentaria está muy concentrada: solo una media
docena de grupos económicos tiene mucho más de la mitad de la oferta de derivados de trigo,
aceites (soya), avícola, lácteos, cerveza, azúcar, algodón y en menor medida arroz y otros
productos.

Debemos señalar el rasgo principal del agro peruano: EL PREDOMINIO DE LA AGRICULTURA

FAMILIAR. Este rasgo condicionará toda la estrategia y las políticas públicas que se ejecuten para
lograr la seguridad alimentaria: las políticas deberían adecuarse al tipo de productores que se
atienden. No puede ser eficaz una política que ignore que alrededor del 90% de los productores
son minifundistas familiares.

“3.1.4. AGRICULTURA FAMILIAR

Aquella que involucra a familias que tienen en la agricultura su principal fuente de ingresos y uso
prioritario de la fuerza de trabajo; incorpora actividades agrícolas, pecuarias, agroforestales,
industrias rurales y empleo rural”.

LA AGRICULTURA FAMILIAR CONSTITUYE CASI EL 90% DE LOS PRODUCTORES

Como se observa en el Gráfico N° 1 de los 2.2 millones de unidades agropecuarias, 1.8 (casi 82%)
son menores de 5 Has. y 196 mil (es decir casi un 9%) tienen entre 5 y 10 Has. Se trata de un agro
de minifundios familiares en que solo 42 mil unidades agropecuarias poseen más de 50 mil Has.

Gráfico 1
PERU: PAIS CON AGRO MINIFUNDISTA
 EN EL 2012, el 81.6% DE LA UNIDADES AGROPECUARIAS TIENE MENOS DE 5 Has.
 EL NUMERO DE UNIDADES AGROPECUARIAS CRECIO EN 25.4% (500 MIL DE 1.8
MILLONES HASTA LLEGAR A 2.2 MILLONES) ENTRE 1994 Y 2012 (CENSOS
AGROPECUARIOS)
 219

Fuente: CEPES

Una visión simplificada del mercado de alimentos puede obtenerse en el Gráfico 2: mientras 30 millones
de personas demandan diariamente alimentos (calorías, proteínas y grasas) unos 2.2 millones de
productores los ofertan. Una parte de los alimentos de consumo masivo son importados como materia
prima de los industria (trigo, soya, maíz, lácteos, algodón y en menor medida azúcar y arroz) y vendidos
procesados en forma de pan, pollo, aceites, textiles, lácteos, cerveza y otros.

Gráfico 2
UNA VISIÓN PANORÁMICA DEL SISTEMA AGROALIMENTARIO PERUANO, AÑO 2013
 220

(*) Datos publicados en la entrevista de AGRONOTICIAS al Ministro de Agricultura y Riego MILTON VON
HESSE, 30 de Noviembre 2013, Cuadros 6 y 7.

Esta oferta importada puede alcanzar el 30% de los nutrientes en general porque se importa casi la
totalidad de los insumos de la industria de aceites (de soya) y molinería de trigo y cerveza-malta, el 70%
de los insumos de la industria avícola y crecientes cantidades de la materia prima de la industria de
algodón-textil, lácteos, azúcar y arroz.

¿EXISTE SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL PERU ACTUAL?

La inseguridad alimentaria está definida en esta ley (no acceso y riesgo en disponibilidad) y debemos
ver si se da o no en la realidad peruana.

Muy recientemente (7 Enero 2014) el MINAGRI ha publicado la Estrategia Nacional de Seguridad

Alimentaria y Nutricional con 5 Objetivos Específicos y 20 políticas que responden al concepto de
seguridad y soberanía alimentaria39. Aplicar esta estrategia será parte del esfuerzo del estado y la
sociedad civil para cumplir con esta ley. Pero es necesario “aterrizar” aún más de lo conceptual y
legal a la realidad concreta.

¿QUÉ DEBE HACER EL GOBIERNO NACIONAL Y LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES A TRAVES
DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA PARA QUE ESTA LEY SE CUMPLA?
Para contestar estas preguntas lo primero es saber cuál es la actual situación de disponibilidad y
acceso a los alimentos para los 30 millones de peruanos.

Sobre el acceso económico de los diversos estratos sociales según sus ingresos (que depende de
la capacidad de compra de unas 8.5 millones de familias que conforman la población peruana) se
puede encontrar estudios y estadísticas diversas. Este informe se concentra en el acceso material,
la disponibilidad y estabilidad en el suministro físico y económico de los alimentos. En muchas
publicaciones hemos presentado la evolución a largo plazo de cada cadena40.

39 Véase Estrategia de Seguridad Alimentaria y Nutricional. MINAGRI - Pág Web.7 Enero 2014
40 Véase por ejemplo Manuel Lajo “Presente, Pasado y Futuro de la Alimentación en el Perú”. Ed. ESAN, F.F. Ebert y CENES.
 221

Aquí presentamos una síntesis de la estructura actual de la producción y mercados de alimentos

para tener una aproximación sobre cómo y a qué mercados se aplicara la ley de seguridad
alimentaria y nutricional.

No todos los cultivos o crianzas son igualmente significativos en la agroalimentación peruana (no es
igual hablar de papa que de arvejas, de pollo que de cuy) ni su comportamiento a corto o mediano
plazo es igual (p.e., el trigo, soya y maíz –pollo responden a las tendencias económicas y
tecnológicas de cadenas agroalimentarias internacionales por su dependencia de importación de
la materia prima. En tanto el arroz y la yuca casi no se importan, mientras los espárragos y frutas
están crecientemente siendo exportadas a las economías emergentes del Asia) . Una visión
panorámica (Cuadro 1) muestra que hay tres tipos de cadenas agro-alimentarias:
a) Las de mayor autosuficiencia física, que pueden ser de mayor o menor consumo masivo y en
la que están también los alimentos tradicionales de la población andina y amazónica: GRUPOS
1, 2 y 3
b) Las cadenas orientadas a la agro exportación: GRUPO 4
c) Las cadenas de aguda o creciente dependencia de importaciones: GRUPOS 5 y 6

¿QUÉ DICE ESTE CUADRO RESPECTO A SI EN EL PERÚ HAY O NO SEGURIDAD ALIMENTARIA Y

NUTRICIONAL? Solo se anotan algunas observaciones:
1. La seguridad en acceso físico en el abastecimiento y disponibilidad de alimentos básicos
proveedores de calorías, proteínas y aceites está dividida: frente a la producción
autosuficiente de papa41, arroz (autosuficiente), yuca, camote y cereales y otros alimentos
andinos y amazónicos (grupos 1, 2 y 3) se levanta el peso enorme de la importación de trigo
y maíz para pollos (Grupos 5 y 6), soya (aceites y torta para la avicultura) pero también, y
en menor medida lácteos, azúcar y hasta arroz. Esta creciente importación de algodón,
azúcar, cebada–malta y lácteos, además de frejol debería ser analizada en profundidad.

2. Las agro-exportaciones tradicionales y no tradicionales han permitido que mientras se

importa alimentos y productos agropecuarios por 4,515 millones de dólares en el 2012 se
exporte en ese año productos agrarios por 4,390. Estos datos agregados proporcionados
por el MINAGRI deberían ser analizados en forma desagregada para poder extraer
conclusiones más rigurosas. Es obvio que se están considerando importaciones y
exportaciones textiles y de algodón pero no se conoce la distribución, volumen y precio
individuales

3. Puede señalarse provisionalmente que la seguridad alimentaria (acceso económico a

alimentos) del Perú en alimentos claves como el pan, pollo, aceites y otros depende de la
disponibilidad de divisas. Y como en los últimos 12 años el crecimiento de la economía
peruana ha sido constante impulsado por los precios de las materias primas (mineras y en
menor medida agropecuarias) puede decirse que se está poniendo en práctica el principio
de la ventajas comparativa o competitiva en el comercio de alimentos: se cultiva y vende al
exterior aquello en que por la naturaleza, clima y habilidades el Perú puede producir a
menor costo y se importa los cereales, oleaginosas y lácteos en cuya producción otros
países son más eficientes. Pero esta afirmación debe ser relativizada.

Lima, Julio 1990 y los informes publicados hasta el 2004-2005 en la revista bimensual NUEVA ECONOMÍA de CENES
(Centro de Estudios Nueva Economía y Sociedad), Lima.
41 Sin considerar el agua contenida en la papa la producción nacional solo llega a un volumen de algo más de la mitad

que el volumen de trigo importado, que se acerca a 2 millones de TM.

 222

4. Lo anterior sería lógico si los mercados mundiales de alimentos no estuvieran distorsionados

por los subsidios a la agricultura y a la exportación agropecuaria, dumping y monopolios
predominantes en EEUU, Unión Europea y Japón. Es por ello que más bien es totalmente
incoherente que frente a esa realidad de gran proteccionismo agropecuario de los países
industrializados (registrada minuciosamente por la OECD y recogida como central en las
negociaciones de la OMC, Organización Mundial de Comercio y su predecesora, la Ronda
de Uruguay) países como el Perú eliminen -con muy pocas excepciones - los sistemas de
franjas de precios y los aranceles a las importaciones de alimentos, como se ha hecho entre
el 2007 y el 2011. El gobierno de Alan García- incluso adelantándose a la aplicación del TLC
Perú-EEUU negociado por el Gobierno de Toledo- eliminó prácticamente casi toda protección
en mercados estructuralmente distorsionados como los de commodities de granos, lácteos y
oleaginosas.

5. Pero lo más importante para la seguridad alimentaria es la competencia por el mercado de

alimentos peruano entre un núcleo de 5 ramas industriales muy dependientes de alimentos
importados y varias decenas de líneas de productos o cadenas que enfrentan precios al
productor reducidos por la presión de menores precios de los alimentos importados. Estos
menores precios se deben tanto a su avanzada tecnología y alta productividad como a los
subsidios en los países de origen que distorsionan la formación de precios en los mercados
de commodities internacionales.

6. En conclusión la seguridad alimentaria del Perú es vulnerable o hasta precaria en algunos

alimentos básicos de consumo de masas pues hay una creciente dependencia de
importaciones en pan, harina, fideos, aceites y margarina, maíz, pollo y huevos, algodón,
lácteos, malta y en parte azúcar y arroz.

7. Las agro exportaciones crecientes siguen llegando a obtener divisas en un monto similar
a las importaciones pero –en nuestra opinión- es el mecanismo de competencia desleal de
las importaciones sobre los precios del productor nacional de productos iguales o sustitutos
uno de los principales mecanismos que impide el desarrollo agrario

El Cuadro 1 es preliminar pero su visión integral otorga una visión completa –aunque estática- del
sistema agro alimentario peruano.

Cuadro 1
CADENAS DE CULTIVOS y CRIANZAS EN GRUPOS42

42Se ha tomado como criterio para jerarquizar el orden (de mayor a menor volumen de la producción) principalmente
su peso o gravitación en el abastecimiento de masas de consumidores, su autosuficiencia o dependencia de
 223

O TIPOS DE PRODUCTOS SEGÚN DATOS DEL AÑO 201243

1. CULTIVOS DE CONSUMO PRODUCCION IMPORTACIÓN DEPENDENCIA
MASIVO CON MAYOR (en miles de TM) (en miles de TM) IMPORTACIONES
AUTOSUFICIENCIA %
Papa44 4,472 nd45 nd
Arroz (pilado) 2,033 254 11.1
Plátano 1,963 nc46 nc
Azúcar 47 1,106 246 18.2
2. DE PRODUCCION PRODUCCION IMPORTACIÓN DEPENDENCIA
AUTOSUFICIENTE CON (en miles de TM) (en miles de TM IMPORTACIONES
MENOR CONSUMO MASIVO %
Yuca 1,121.6 nc nc
Pescado48 581.9 nc nc
Vacuno 359.9 nd nd
Camote 303.9 nc nc
Porcino 160.7 nd nd
Ovino 90.3 nd nd
Alpaca 25.9 nc nc
Cuy 16.5 nc nc
Frejoles49 12.0 8.3 40.8
3. DE PRODUCCION Y PRODUCCION IMPORTACIÓN DEPENDENCIA
CONSUMO ANDINO Y (en miles de TM) (en miles de TM IMPORTACIONES
AMAZONICO TRADICIONAL %
Choclo 361.7
Maíz amiláceo 279.4
Cebada (corriente) 213.9 97.1
Olluco 180.4
Arvejas (verde y seco) 170.1 26.2
Habas (verde y seco) 139.0
Coca (estimado) 128.7
Oca 93.1 nc
Quinua 44.2 nc
Tarwi 11.7 nc
Cañihua 4.9 nc
Kiwicha 2.7 nc

importaciones.
43 Muchos datos son preliminares, sujetos a revisión (como la importación de lácteos) y en otros casos se requiere

completar la información (como el caso de la harina de pescado) por no estar aún disponible o ser no confiable.
(Rogamos tener en cuenta esta nota de advertencia).
44 Para comparar su gravitación respecto de las fuente de calorías importadas como el trigo o el maíz avícola, debe

convertirse estos 4.5 millones de TM en materia seca (lo que sería aprox. 1 millón de TM) y en kilo calorías. Se prescinde
de la importación de papas procesadas para la industria de pollo a la brasa.
45 Nd: información no disponible. Se habla sin embargo de una importación anual de papa procesada de unas 25,000

TM.
46 Nc: información no considerable.
47 Se considera esta cadena en este tipo de cadena pero también en el de autosuficiencia en riesgo debido a que en los

13 años recientes la dependencia de importaciones promedio está por encima del 18% y no parece con tendencia a
disminuir sino al contrario.
48 Agregado: fresco, congelado, salado.
49 Agregado: grano verde y seco.
 224

4. DE EXPORTACIÓN PRODUCCION EXPORTACIÓN EXPORTADO

TRADICIONAL Y NO (en miles de TM) (en miles de TM) %
TRADICIONAL
Azúcar 1,106.0 47.0 4.2
Cebolla 775.4 161.3 20.8
Espárragos 385.6 131.9 34.2
Uva 364.9 163.0 44.7
Café 304.1 265.0 87.1
Palta 250.3 92.8 37.1
Mango 184.4 107.3 58.2
Alcachofa nd 49.0
Hortalizas (incluye paprika) nd 21.7
Harina de pescado nd nd
Forestales nd nd
Madera nd nd
Coca-derivados nd 0.2
5. DE CONSUMO MASIVO CON PRODUCCION IMPORTACIÓN %
AGUDA INSEGURIDAD POR (EN MILES DE TM) (EN MILES DE TM) IMPORTADO
IMPORTACIONES
SUBSIDIADAS
Soya torta avícola 1,056.0
Soya aceite refinado 344.0 99.0
Soya frejol 2.3 92.7
Maíz duro avícola 1,396.0 1,822.0 56.0
Pollo y pavo50 1,250.0 nc nc
51
Huevos 330.0 nc nc
Trigo 226.1 1,696.5 89.0
52
Algodón 111.3 49.0 30.6
Cebada malta nd 77.6
6. DE INSEGURIDAD IMPORTANTE PRODUCCION IMPORTACIÓN %
O EN RIESGO (EN MILES DE TM) (EN MILES DE TM) IMPORTADO
Azúcar 53 1,106.0 246.0 18.2
Leche54 1,788.0 321.8 18.0
Algodón-textil -confecciones55 111.3 49.0 30.6
Carne vacuno 359.9 nd nd

50 Se trata de productos elaborados con maíz y torta de soya importados en aprox. 60% y 99%. respectivamente. Cifras
aproximadas preliminares
51 Idem. Cifras aproximadas
52 Se considera la cadena algodón en los dos tipos dado que no se dispone de datos definitivos que incorporen la

importación de insumos textiles elaborados (hilados, telas o aún confecciones). Por ello estos datos deben considerarse
provisorios ,
53 Según el Ministerio de Agricultura y Riego y la SUNAT en el 2012 se importó el 14% del azúcar consumido en el Perú

y en los últimos 13 años (Años 2000 al 2012) se importó el 18%. Véase Cuadro 2 de la Entrevista de AGRONOTICIAS (30
nov 2013) al Ministro Milton Von Hesse.
54 Dato provisional, sujeto a revisión por la diversidad de fuentes. Según la misma fuente oficial se importó el 18% de la

leche en el 2012 y en promedio 17% en 13 años. Debería considerarse la superficie sembrada y la producción de alfalfa
y otros forrajes para la ganadería de leche pero aquí solo se anota la producción de leche fluida en el 2012.
55 Se repite la cadena del Algodón en los grupos 5 y 6 para enfatizar la dependencia que crece en la industria textil .Si se

considera solo la materia prima de la industria textil actual este % puede subir a 70%.
 225

Semillas nd nd nd

III. LA LEY DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL Y LA COMPETENCIA EN EL MERCADO DE

ALIMENTOS (CALORÍAS Y PROTEÍNAS) EN EL PERU

Los cuatro cuadros (2 al 5) que se presentan aquí permiten comprobar la confrontación en el

mercado de alimentos (que pueden todos reducirse y expresarse en calorías y proteínas) entre las
cadenas dependientes de importaciones y las de producción con predominio nacional.

Los Cuadros 2 y 3 fueron publicados como parte de una entrevista reciente al Ministro de
Agricultura56. No solo muestran la gravedad de la dependencia en oleaginosas, molinería, avícola
y en parte lácteos, azúcar y arroz (Cuadro 2) sino que descubren que hace unas décadas no se
importaba nada de maíz, soya ni algodón (Cuadro 3). Nuestra opinión es que por ello debe
analizarse o revisarse el patrón mismo de crecimiento de esta agroindustria57.

Por otro lado, los Cuadros 4 y 5 muestran la enorme gravitación de los alimentos importados
(especialmente trigo, maíz y soya) en el aprovisionamiento de calorías y proteínas para la población
peruana. El trigo importado ya era en la década pasada el principal proveedor de proteínas y el
segundo de calorías. Si se considera que la mayor parte de las carnes están constituidas por el pollo
(en gran medida ensamblado con maíz y torta de soya importado) puede decirse que solo gracias
a la producción de arroz, papa, plátano, tubérculos y cereales andinos, azúcar y lácteos la situación
de inseguridad alimentaria no es tan grave ya que se importa casi todo el trigo y la soya y una gran
parte del maíz, algodón y frejol. La aplicación de la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, al
hacer participar en el reforzamiento de la producción y el consumo y la información sobre los
mercados agroalimentarios puede ser un factor muy importante para revertir las tendencias hacia
la inseguridad alimentaria.

Cuadro 2
PROMEDIO DE LA DEPENDENCIA DE ALIMENTOS 2002-2012.
SEGÚN EL MINAGRI Y LA SUNAT EL PROMEDIO EN 12 AÑOS (2000-2012) DE LA DEPENDENCIA DE
IMPORTACIONES EN ALGUNOS ALIMENTOS BASICOS ES MUY ALTO
¿CUÁNTO DE LO CONSUMIDO POR LOS
ALIMENTO
PERUANOS EN 12 AÑOS SE IMPORTÓ?
Soya 99%
Trigo 88%
Maíz duro 53%
Azúcar 18%
Lácteos 17%
Arroz 5%
(*) Datos oficiales publicados recientemente, en Noviembre 2013.
Fuente: MINAGRI y SUNAT
Elaboración: MINAGRI/OPP/UPS. Publicado por AGRONOTICIAS Nov. 2013, Pág.18.

Cuadro 3

56 Entrevista al Ministro de Agricultura Milton Von Hesse. AGRONOTICIAS, Noviembre 2013.

57 Un avance en este sentido está en el Informe Técnico sobre Precio de Maíz, Pollo y Pescado elaborado por esta asesoría

(aún no publicado) y en el libro PRECIOS JUSTOS, presentado en CEPLAN el 15 de Diciembre de 2011 y de próxima
publicación.
 226

DEPENDENCIA ALIMENTARIA 1960 Y 2012

Y CRECIENTE: EN 52 AÑOS LA DEPENDENCIA EN
PRINCIPALES ALIMENTOS BASICOS SE AGRAVA:
PRODUCTOS 1960 2012
Soya (para industria avícola) 82.7 99.8
Trigo 71.1 88.2
Aceite Vegetal 8.9 74.8
Maíz Amarillo Duro 0.4 56.6
Algodón 0.0 31.4
Leche 5.8 21.5
CDA (Coeficiente de Dependencia Alimentaria): volumen importado sobre el total
Fuente: Minag y Minagri.
Elaboración: Asesoría Comisión Agraria del Congreso.

Cuadro 4
Perú 1980 –2002: EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA CALORÍAS EN EL CONSUMO DE LOS
PRINCIPALES PRODUCTOS AGROALIMENTARIOS (PORCENTAJES)
Producto 1980 1985 1990 1995 2000 2002
Arroz 18 17 26 16 22 22
Trigo 22 19 18 20 16 17
Azúcar 1/ 15 19 19 18 16 16
Papa 9 8 5 9 9 9
Yuca 2/ 6 6 4 5 7 6
Aceites 3/ 6 6 7 8 6 6
Maíz 8 7 5 7 6 6
Frutas 5 5 5 5 6 6
Carne 4 4 4 4 4 4
Leche 2 4 3 4 3 3
Cebada 2 3 1 1 2 2
Hortalizas 1 1 1 1 1 1
Frijoles 1 2 1 1 1 1
Total 100 100 100 100 100 100

Total Calorías al día

Consideradas 1,690 1,667 1,618 1,935 2,154 2,199
1/ Azúcar refinada 2/ Yuca y otros tubérculos 3/ Aceites Vegetales
Fuente: FAO
Elaboración: CENES

Cuadro 5
 227

Perú 1980 – 2002: EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA PROTEÍNAS EN EL CONSUMO DE LOS

PRINCIPALES PRODUCTOS AGROALIMENTARIOS (PORCENTAJES)
Producto 1980 1985 1990 1995 2000 2002
Trigo 29 25 25 28 22 23
Carnes 18 20 22 21 21 21
Arroz 15 15 23 14 19 19
Papa 8 7 5 9 8 8
Leche 5 8 7 9 7 7
Maíz 9 8 6 8 7 7
Yuca 1/ 5 5 4 4 6 6
Hortalizas 2 2 2 2 3 3
Cebada 3 4 1 2 2 2
Frijoles 4 5 3 2 2 2
Frutas 1 1 1 1 1 1
Total 100 100 100 100 100 100

Total Proteínas al día 39 39 36 45 50 51

Consideradas
1/ Yuca y otros tubérculos
Fuente: FAO, Base de Datos FAO STAT
Elaboración: CENES
 228

Gráfico 3
Perú 1990 – 2004: COMPOSICIÓN DEL VALOR DE MERCADOS DE PRINCIPALES PRODUCTOS AGROINDUSTRIALES (MILLONES US$)

5000
46 30
55 177 166 35
37 54
175 182 188 137
189 183
160 234 188
4000 230 136 30
142 33 31 52 209
88 293 290 50 162 237
144 140 283 165 126 44 178
288 136 178 155 177
140 134 248 153 170 140 187 226 270
169 171 141 253 265 182
158 24 18 271 252 247 137 262 230
227 245 451
128 133 127 122 214
3000 194 25
127 126 127 108
839 245 380
35 134 227 226 209 740 877 307 294 342
Millones US$

137 107 92 847

116 239 865
195 92 190 183 678 784
194 666 747 783
106 739
2000 210 604 686
486
518 1416 1356 1454
1240 949
1234 1090 1011 935 862 912
970 1055 1009
1000 871

898 970 975 974 916 885 927 964 1058

737 884
483 629 648 603
0 AÑOS
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fideos C/a granel Leche Pasteurizada Aceite Compuesto Huevos
Fideos C/envasado Carne Porcino Aceite Vegetal Leche Evaporada
Harina trigo (s/p) Cerveza Blanca Carne de Ave
Fuente: INEI, Minag, BCR Elaboración: CENES
 229

Por otro lado, es indispensable considerar la gravitación económica de los mercados de alimentos
procesados. En el Gráfico 3 puede verse el predominio de las ventas de carne de ave, cerveza y
harina de trigo que hace una década juntos ya llegaban a ventas anuales por 3 mil millones de
dólares. Con el resto de alimentos procesados llegaban a 4,400 millones de dólares. En más de diez
años estos mercados han crecido considerablemente y en la actualidad pueden llegar quizás al
doble del monto de ventas de la década pasada.

Es este panorama de los mercados sobre los que influirá la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional
aprobada por el Congreso del Perú el 19 de Diciembre del 2013 pero no promulgada ni observada
hasta la actualidad (Julio 2014)58.

CONCLUSION
Finalmente ¿cuál sería entonces la orientación principal de una estrategia de crecimiento de la
agricultura y la agroindustria con seguridad alimentaria? Las ramas o cadenas de producción e
industrialización de papa, arroz, cereales y tubérculos andinos, azúcar, frutas y legumbres para el
mercado interno y para la exportación tradicional y no tradicional –que hoy crecen velozmente
deben ser el eje del desarrollo nacional y regional y merecen el mayor apoyo público y privado.

Las ramas o cadenas de molinería de trigo, oleaginosas, avícola, algodón-textil, malta–cerveza, y

en menor medida lácteos son (especialmente las cinco primeras), las cadenas agroalimentarias que
requieren mayor integración vertical con la producción agraria local – deben seguir siendo las
ramas más dinámicas y de crecientes economías de escala y tecnologías de punta pero procesando
cada vez mayor materia prima nacional producida con eficiencia.

El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN) puede ser el gran instrumento
que avance en la reforma agroalimentaria y reconversión agroindustrial hacia la competencia y la
eficiencia.

58 Fue bloqueada por una reconsideración después de haber sido aprobada. Se afirmaba que requería votación calificada
por modificar la Ley de los Gobiernos Regionales. Cuando esta observación fue desechada por los especialistas se recurrió
a señalar que modificaba la Ley de la Defensoría del Pueblo, algo también absurdo pues la alimentación es un derecho
fundamental cuya defensa se incluye entre las tareas constitucionales de la Defensoría.
 230

LEY DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Aprobado por el Pleno, 19 diciembre 2013

TITULO I
DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1 °.- Objeto de la Ley

El objeto de la presente Ley es reconocer y garantizar el derecho de los peruanos a una
alimentación adecuada y saludable, con énfasis en la población más pobre y vulnerable,
priorizando la atención de la niñez, las mujeres gestantes o lactantes y la población adulta
mayor; asimismo definir las obligaciones del Estado y la responsabilidad de los individuos e
instituciones no públicas en la implementación del derecho humano a la alimentación y
nutrición, y crear el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, en adelante
denominado SINASAN.

Artículo 2º.- Ámbito de la Ley

La presente Ley es de observancia obligatoria para todas las entidades de la administración
pública, comprendidas en el Artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, encargadas de implementar políticas, programas y
proyectos de Seguridad Alimentaria y Nutricional, en adelante denominado SAN, el cual
involucra a productores, comercializadores y consumidores.

Artículo 3°.- Definiciones y siglas

3.1. Definiciones
3.1.1 Derecho a la Alimentación y Nutrición
Es el derecho humano fundamental garantizado por el Estado, que consiste en tener
acceso, individual o colectivamente, de manera regular y permanente, a los alimentos
adecuados y suficientes en cantidad y calidad nutricional, inocuos y culturalmente
aceptables que contribuyan al desarrollo humano integral.

3.1.2 Seguridad Alimentaria y Nutricional

Es el acceso físico, económico y socio cultural de todas las personas en todo momento a
alimentos suficientes, inocuos y nutritivos, de manera que puedan ser utilizados adecuadamente
para satisfacer sus necesidades nutricionales, a fin de llevar una vida activa y sana.

Son componentes de la Seguridad Alimentaria y Nutricional:

a. La Disponibilidad de alimentos, está vinculada a la adecuada cantidad y variedad de alimentos
con los que se cuenta en forma oportuna a nivel local, regional y nacional. En tal sentido,
comprende los factores de: producción, transformación, conservación, almacenamiento,
comercialización e importaciones, las condiciones de comercio exterior y la ayuda alimentaria.
b. La estabilidad en el suministro de alimentos adecuados significa evitar, a través de políticas
pública preventivas, el desabastecimiento de alimentos por eventos de crisis económicas,
incapacidad tecnológica o acontecimientos climáticos adversos.
c. El acceso a los alimentos implica el desarrollo de las condiciones que garanticen a toda la
población y especialmente a los grupos vulnerables su acceso equitativo.
d. El consumo, comprende el proceso de toma de decisiones para seleccionar, preparar y
distribuir los alimentos a ser consumidos o usados, lo que comprende un adecuado manejo
de los alimentos que respondan a las necesidades nutricionales.
e. Acceso a información nutricional de los alimentos que se consumen.
 231

3.1.3. Vulnerabilidad a, o riesgo de la inseguridad alimentaria

Es el conjunto de factores que determinan la propensión a sufrir una inadecuada nutrición o a
que el acceso de suministro de alimentos se interrumpa al producirse una falla en el sistema
de provisión.

3.1.4. Agricultura Familiar

Aquella que involucra a familias que tienen en la agricultura su principal fuente de ingresos y uso
prioritario de la fuerza de trabajo; incorpora actividades agrícolas, pecuarias, agroforestales,
industrias rurales y empleo rural.

3.2 Para la presente Ley las siguientes siglas significan:

3.2.1 SAN: Seguridad alimentaria y nutricional
3.2.2. SINASAN: Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
3.2.3 CONASAN: Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
3.2.4. COTESAN: Comité Técnico Sectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional
3.2.5. CORESAN: Consejo Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
3.2.6. COPROSAN: Consejo Provincial de Seguridad Alimentaria y Nutricional
3.2.7. CODISAN: Consejo Distrital de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Artículo 4°.- Rol del Estado

4.1 El Estado garantiza, respeta, protege, promueve, desarrolla y monitorea las diversas
acciones encaminadas al pleno goce del derecho a una alimentación adecuada sin discriminación
alguna y empleando el máximo posible de sus recursos.

4.2 La responsabilidad del ejercicio del derecho a una alimentación adecuada es un

compromiso compartido entre el individuo, la sociedad y el Estado.

4.3 El Estado vela por el derecho a una alimentación adecuada, para lo cual favorece y crea
condiciones para el progreso social y económico y toma medidas específicas inmediatas
encaminadas a:
a. Erradicar la malnutrición relacionada con problemas de desnutrición crónica, la anemia y las
enfermedades crónicas no transmisibles - ETN vinculadas con el sobrepeso - obesidad, y a la
inseguridad alimentaria y nutricional, en toda la población según el ciclo de vida y, en especial,
durante la gestación y los primeros años de vida.
b. Promover una cultura alimentaria y nutricional que revalore los conocimientos locales y
permita desarrollar buenas prácticas alimentarias y de higiene.
c. Mejorar la disponibilidad de alimentos preferentemente mediante el fomento de la
competitividad y sostenibilidad de la oferta de alimentos de origen nacional.
d. Fortalecer el acceso económico a alimentos nutritivos, inocuos y en cantidad suficiente
para las poblaciones en riesgo de padecer inseguridad alimentaria y nutricional.
e. Crear espacios propicios para el establecimiento de mercados locales y regionales de
alimentos, especialmente en las zonas urbanas y rurales pobres.
f. Promover desde el ámbito del Gobierno Central, Regional y Local programas de sensibilización,
información y educación nutricional con la finalidad de mejorar los hábitos alimenticios.

4.4 El Estado protege especialmente a los grupos de personas en situación de mayor

vulnerabilidad frente al ejercicio de su derecho a una alimentación adecuada.

4.5 El Estado define las políticas alimentarias, agrarias y pesqueras en el marco de la

Constitución Política del Perú y de respeto a los tratados internacionales, mediante la aplicación
 232

de estrategias sustentables de producción, conservación, comercialización y consumo de

alimentos. Asimismo valora y protege los conocimientos y buenas prácticas de los pequeños y
medianos productores agrarios, respetando sus culturas, modos de producción y manejo de
la agrobiodiversidad bajo el enfoque de interculturalidad.

4.6 Para la ejecución del derecho a una alimentación adecuada, el Estado actúa en todos
los ámbitos de gobierno, bajo responsabilidad, de manera integral, multisectorial y coordinada,
a fin de alcanzar la sostenibilidad de la seguridad alimentaria y nutricional de cada persona y
familia.

Artículo 5º.- De los principios de la política de seguridad alimentaria y nutricional Constituyen

principio de la SAN:

5.1 Solidaridad
Las acciones del Estado contribuyen a la transformación de mentalidades y actitudes individuales
conducentes a combatir la vulnerabilidad, el riesgo y la inseguridad alimentaria.

5.2 Equidad
El Estado genera las condiciones necesarias para que la población en situación de desventaja
sin distinción alguna de género, etnia, edad, nivel socio económico y lugar de residencia, tenga
acceso seguro y oportuno a los alimentos.

5.3 Integralidad
La SAN tiene carácter sistémico e intersectorial, abarca los tres niveles de gobierno toma en
cuenta el ordenamiento territorial, la diversidad cultural, educación, salud, protección
ambiental, recursos hídricos y productividad.

5.4 Sostenibilidad
Todas las acciones que realizan el Estado y los agentes vinculados a la SAN garantizan el acceso
físico, económico y social de manera oportuna y permanente a los alimentos adecuados en
cantidad y calidad, producidos bajo modelos sostenibles que protegen los recursos naturales, la
diversidad biológica y cultural del país.

5.5 Transparencia
El Estado y las entidades que integran el SINASAN promueven el acceso a la información pública
de las acciones que realizan en materia de la SAN y fortalecen los canales y los mecanismos de
control ciudadano.

5.6 Descentralización
El conjunto de políticas, planes y proyectos de la SAN se ejecutan de manera descentralizada con
los tres niveles de gobierno, atendiendo a las poblaciones excluidas.

5.7 Participación ciudadana

El Estado desarrolla la participación de la población en la formulación, ejecución y seguimiento
de la política nacional de seguridad alimentaria y nutricional y las políticas sectoriales que de
ella se deriven.

TITULO II
SEGURIDAD AUMENTARIA Y NUTRICIONAL
 233

CAPITULO I
POUTICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Artículo 6°.- Objetivos de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Las políticas aprobadas por el SINASAN constituyen los instrumentos orientadores en materia
de la SAN y son el marco para la gestión de la acción pública que cada nivel de gobierno aborde
en sus áreas de competencias, los objetivos son:
6.1 Disminuir y prevenir la desnutrición y malnutrición en la población en general, en todo el
territorio nacional.
6.2 Erradicar el hambre originado por la no disponibilidad y acceso de alimentos adecuados y
saludables.
6.3 Garantizar la disponibilidad de los alimentos inocuos, nutritivos y culturalmente aceptables,
en especial a los niños menores de cinco años, mujeres gestantes y lactantes, la niñez, adulto
mayor y población con discapacidades.
6.4. Generar las condiciones favorables de acceso permanente de las personas a los alimentos,
adecuados y suficientemente nutritivos.
6.5. Desarrollar una educación de hábitos alimenticios saludables en la población, que garantice
su calidad nutricional y el ejercicio de sus derechos.
6.6. Fomentar de manera especial la producción orgánica y ecológica de forma sostenible y
diversificada, defendiendo la biodiversidad y el ambiente.
6.7. Propiciar condiciones favorables para los pequeños y medianos productores del país
orientada a la reducción de la dependencia alimentaria.
6.8. Promover la generación del valor agregado y los encadenamientos productivos
aprovechando los recursos naturales y las ventajas competitivas del país.
6.9. Desarrollar de manera articulada con los diversos sectores, gobiernos regionales y locales, las
políticas públicas de la SAN.
6.10. Promover la participación activa y coordinada de los productores, comercializadores y
consumidores para la vigilancia del cumplimiento de la normatividad sobre seguridad
alimentaria y nutricional.
6.11. Garantizar la investigación científica, tecnológica y productiva para conocer y revalorar los
recursos naturales que aseguren la alimentación, la resistencia al cambio climático, la
accesibilidad socio cultural, su acceso económico y aporte nutricional.

CAPITULO II
SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Artículo 7°.- Creación del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional - SINASAN
Créase el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional -SINASAN-, como sistema
intersectorial e intergubernamental, constituido por el conjunto de principios, normas,
instrumentos, procedimientos y reglas, aprobadas con la finalidad de dirigir las políticas de la
SAN para garantizar el derecho a una alimentación adecuada de la población.

Artículo 8°.- Conformación del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional -SINASAN
Son instancias integrantes del SINASAN:
a) El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional - CONASAN.
b) Los Comités Técnicos Sectoriales de Seguridad Alimentaria y Nutricional - COTESAN. c) Los
Consejos Regionales de Seguridad Alimentaria y Nutricional - CORESAN.
d) Los Consejos Provinciales de Seguridad Alimentaria y Nutricional - COPROSAN.
e) Los Consejos Distritales de Seguridad Alimentaria y Nutricional - CODISAN.
 234

CAPITULO III
CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Artículo 9°.- Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional - CONASAN

9.1 El CONASAN, es el ente rector, con carácter transversal que orienta y conduce el SINASAN.
Es la instancia máxima de toma de decisiones y coordinación intersectorial e intergubernamental
del país.

9.2 Dicta las normas y procedimiento para la implementación del Plan Nacional y la
Estrategia Nacional del SINASAN, realiza su seguimiento y evalúa su cumplimiento.

9.3 Cuenta con una Secretaría Técnica a cargo del Ministerio de Agricultura y Riego.

Artículo 10°.- Miembros del CONASAN

Son miembros del CONASAN:
a) Ministro de la Presidencia del Consejo de Ministros, es el Presidente.
b) Ministro del Ministerio de Agricultura y Riego
c) Ministro del Ministerio de Salud.
d) Ministro del Ministerio de Educación.
e) Ministro del Ministerio de Desarrollo e Inclusión social.
f) Ministro del Ministerio de la Producción.
h) Ministro del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.
g) Un representante de Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
h) Un representante de la Red de Municipales Rurales - REMURPE.
i) Un representante de los pequeños y medianos productores.
j) Un representante de los comercializadores.
k) Un representante de los consumidores vinculados con la población objetivo.
l) Un representante de las organizaciones gastronómicas

En caso que un Ministro de Estado no asista por causas debidamente justificadas, lo reemplaza
su Viceministro debidamente facultado, con plenos poderes para la toma de decisiones.

El Presidente del CONASAN puede invitar a otros funcionarios, representantes o personas

vinculadas sobre la materia de la SAN, con conocimiento del Consejo.

Los representantes de la sociedad civil participan con voz y voto.

Artículo 11°.- Funciones del CONASAN

El CONASAN tiene las siguientes funciones:
a) Diseñar y aprobar las políticas del SINASAN.
b) Dar los lineamientos para el diseño ejecución y evaluación del Plan Nacional y la Estrategia
Nacional del SINASAN.
c) Aprobar los instrumentos y mecanismos para la implementación del Plan Nacional y la
Estrategia Nacional del SINASAN.
d) Disponer la formulación de políticas públicas de prevención frente a situaciones que afectan
a la SAN.
e) Solicitar informes sobre el estado situacional de la SAN a los organismos competentes.
f) Aprobar y presentar el informe anual y quinquenal sobre el estado de la SAN en el país.
g) Promover el intercambio o cooperación internacional sobre la materia de la SAN, en el
marco de la legislación aplicable.
h) Declarar la emergencia alimentaria y nutricional del país.
 235

i) Otras funciones que establezca el reglamento.

El CONASAN se reunirá de forma ordinaria cuatro veces al año y extraordinariamente a

convocatoria de su Presidente. Sus miembros no perciben remuneración ni emolumento alguno
por su participación.

CAPITULO IV
COMISIÓN DE CONSULTA, PARTICIPACIÓN Y APOYO A LAS INSTANCIAS DEL SISTEMA NACIONAL DE
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Artículo 12º.- Comisión de Consulta, Participación y Apoyo a las Instancias del SINASAN
Conformase la Comisión de Consulta, Participación y Apoyo a las instancias del SINASAN,
integrado por entidades públicas y privadas, así como por organizaciones de cooperación
internacional vinculadas a la SAN. Cada una de las instancias integrantes del SINASAN establece
una Comisión Consultiva, de Participación y Apoyo a las materias de la SAN en su jurisdicción.

CAPITULO V
COMITÉS TÉCNICOS SECTORIALES DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Artículo 13º.- Comités Técnicos Sectoriales de Seguridad Alimentaria y Nutricional -

COTESAN
13.1 Cada sector integrante del SINASAN deberá constituir un Comité Técnico Sectorial de
Seguridad Alimentaria y Nutricional llamado COTESAN. Integrado por el Ministro del sector,
quién lo preside y los titulares de los organismos del sector vinculados a la SAN.

13.2 Los COTESAN se reúnen de forma ordinaria mínimamente una vez por bimestre y
extraordinariamente a convocatoria de su Presidente.

13.3 Pueden incorporar con carácter de invitados a otros representantes del Estado y de la
sociedad civil, con voz pero sin voto.

Artículo 14º. Funciones de los COTESAN.

Corresponde a cada sector, en el marco de su competencia y especialidad:
a) Elaborar y aprobar la Política, el Plan y la Estrategia Sectorial de la SAN en concordancia con el
Plan Nacional.
b) Brindar asesoría técnica a cada integrante del SINASAN en su ámbito de competencia.
c) Elaborar y presentar el informe de avances y metas sectoriales.
d) Desarrollar investigación en materia de SAN conducentes a mejorar los programas y proyectos
de intervención desarrollados en su ámbito.
e) Publicar los informes sectoriales de la SAN.
f) Las demás que establezca la presente Ley y su reglamento.

Artículo 15º.- Objetivos Técnicos y Competencias Sectoriales

15.1 Todos los sectores, en su correspondiente ámbito de competencia, coordinan, articulan y
armonizan sus políticas y acciones a los principios y los objetivos en materia de la SAN, aun
cuando no formen parte del Sistema.

15.2 Corresponde a los sectores integrantes del SINASAN el diseño y la ejecución de los
siguientes componentes básicos de la seguridad alimentaria:
a) En materia de disponibilidad de alimentos, corresponde principalmente al Ministerio de
Agricultura y Riego, en coordinación con el Ministerio de la Producción y con la
 236

participación de otras instituciones del Estado representadas o no en el CONASAN, contribuir

a garantizar el abastecimiento de alimentos inocuos y nutritivos y culturalmente aceptables, de
origen agropecuario, hidrobiológico e industrial, en cantidad suficiente y con un nivel de
producción adecuada. A estos efectos, se dará prioridad a los productos alimentarios
provenientes de la pequeña producción agropecuaria y de pescadores artesanales, así como al
desarrollo de apropiados canales de comercialización y abastecimiento. Armonización,
engranaje,

b) En materia de acceso a los alimentos, corresponde principalmente al Ministerio de

Agricultura y Riego, en coordinación con los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo,
Transportes y Comunicaciones, Desarrollo e Inclusión Social, y Mujer y Poblaciones Vulnerables,
y con la participación de otras instituciones del Estado representadas o no en el CONASAN,
asegurar las condiciones adecuadas para el acceso físico a los alimentos para toda la población,
preferentemente de la más vulnerable. A estos efectos, se dará prioridad a la inversión en
infraestructura vial y de comercialización de alimentos; a la promoción del empleo y capacitación
laboral; al desarrollo de capacidades productivas y de generación de ingresos de la población
vulnerable, y al desarrollo de programas de protección social focalizados.

c) En materia de consumo y utilización biológica de los alimentos, corresponde principalmente al

Ministerio de Salud, en coordinación con los Ministerios de Educación, Vivienda,
Construcción y Saneamiento, Ambiente, Desarrollo e Inclusión Social, y Mujer y Poblaciones
Vulnerables, y con la participación de otras instituciones del Estado representadas o no en el
CONASAN, asegurar el consumo adecuado de alimentos sanos, inocuos y nutritivos, con
respeto a los hábitos alimenticios y la cultura. A estos efectos, se dará prioridad al
tratamiento de las necesidades energéticas y nutricionales de mujeres gestantes y lactantes,
niños, adultos mayores y discapacitados; a la implementación de medidas de control y
fiscalización de la inocuidad y calidad de los alimentos; a la instalación de sistemas
de vigilancia del estado nutricional de la población; a la promoción de una cultura de
consumo saludable basada en la diversidad cultural nacional; a la consejería y la educación
nutricional; a la promoción del consumo de agua segura.

d) En materia de estabilidad en el suministro de alimentos, corresponde al CONASAN, asegurar

condiciones para la provisión de alimentos en todo momento, y establecer medidas de
prevención y contingencia frente a eventos catastróficos que puedan generar crisis
alimentarias. A estos efectos, se dará prioridad a la implementación de políticas y
planes en adaptación, mitigación y gestión del riesgo frente al cambio climático; al manejo
sostenible de los recursos naturales; a la vigilancia de incidencia de plagas y enfermedades
que afecten cultivos de alimentos; a medidas que permitan el abastecimiento de alimentos
en periodos de crisis; y a la información sobre mercados mundiales y locales de alimentos.

CAPITULO VI
CONSEJOS REGIONALES Y LOCALES DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Artículo 16º.- Consejos Regionales y Locales de la SAN

16.1 En cada Gobierno Regional se constituye un CORESAN, presidido por el Presidente Regional.
16.2 En cada Gobierno Local Provincial se constituye un COPROSAN presidido por el alcalde.
16.3 En cada Gobierno Local Distrital se constituye un CODISAN presidido por el alcalde.
16.4 Las instancias de Gobierno regional y local son responsables de formular e implementar las
políticas, los planes, los programas, los proyectos y las directivas en materia SAN.
 237

TÍTULO III
INSTRUMENTOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

CAPITULO I
RECURSOS E INCENTIVOS DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y
NUTRICIONAL

Artículo 17º.- Recursos financieros

La implementación de lo dispuesto en la presente norma se financiará con cargo a los
presupuestos institucionales de los pliegos involucrados sin demandar recursos adicionales al
Tesoro Público.

Artículo 18º.- Incentivos a la innovación, promoción y fomento de la SAN.

El CONASAN promueve incentivos para las personas naturales o jurídicas que destaquen en la
innovación, promoción y fomento de la SAN. El reglamento de la presente Ley establecerá los
tipos de incentivos que fomenten la cultura alimentaria y nutricional, así como los criterios y
requisitos para su otorgamiento.

CAPITULO II
EVALUACIÓN Y FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y
NUTRICIONAL

Artículo 20°.- Respeto y ejercicio del derecho a la alimentación

21.1 La Defensoría del Pueblo vela por el pleno respeto y ejercicio del derecho a la alimentación,
así como al cumplimiento de los procesos, los reportes e informes de rendición de cuentas a que
está obligada toda autoridad o funcionario encargado del manejo de recursos destinados a la SAN.
21.2 Canaliza y asiste en las reclamaciones derivadas de la vulneración del derecho a la
alimentación.
21.3 Presenta los informes de evaluación de la política de la SAN.

Artículo 21 °.- Informe ante el Congreso.

En el mes de octubre de cada año, en el marco de la celebración del Día Mundial de la
Alimentación, el Presidente del Consejo de Ministros presentará ante el Pleno del Congreso de
la República informe sobre el cumplimiento y los avances de las políticas comprendidas en el
Plan Nacional y la Estrategia Nacional de la SAN

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS, TRANSITORIAS Y FINALES

PRIMERA.- Instalación de los Órganos

El Presidente del SINASAN, en un plazo no mayor de sesenta (60) días, contados a partir de la
entrada en vigencia del Reglamento de la presente Ley, convoca e instala el CONASAN. Igual plazo
se aplica para el caso de la instalación de los COTESAN, CORESAN, COPROSAN y CODISAN.

SEGUNDA.- Patrimonio y acervo documentario

La Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y el Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria, y demás documentos elaborados por la Comisión Multisectorial de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, creada mediante Decreto Supremo Nº 102-2012-PCM, serán tomados
como base para la labor del SINASAN.
 238

TERCERA.- Reglamentación y normas conexas

En un plazo no mayor de sesenta (60) días, contados a partir de la entrada en vigencia de la
presente Ley, el Poder Ejecutivo procederá a publicar su Reglamento.
Los tres niveles de gobierno articularán esfuerzos a fin de formular las normas complementarias
y conexas de la presente Ley.

CUARTA.- Instancias, órganos u otras formas de coordinación sobre materia de la SAN

Las diversas instancias, órganos u otras formas de coordinación regional y local existentes sobre
la SAN se adecúan al SINASAN y a los alcances de la presente Ley y su reglamento.

QUINTA.- Derogatorias
Derogase todas las disposiciones normativas y legales que se opongan a la presente Ley.

Lima, 18 de diciembre de 2013

NORMAN LEWIS DEL ALCAZAR TEOFILO GAMARRA SALDIVAR

PRESIDENTE DE LA COMISION AGRARIA PRESIDENTE COMISION INCLUSION SOCIAL
 239

NOTA EXPLICATIVA
LAS PERIPECIAS DE LA LEY DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
EN EL CONGRESO DEL PERU

Por MANUEL LAJO PhD,

Asesor Principal Comisión Agraria Ago. 2013- Julio 2014
30 Octubre 2015

EL ARCHIVO DE UNA LEY APROBADA POR EL PLENO EN TRES VOTACIONES PODRÍA SENTAR UN
FUNESTO PRECEDENTE PARA EL CONGRESO PUES SE HABRÍA CREADO UNA FORMA NUEVA DE
DESCONOCER LAS ATRIBUCIONES DEL PLENO E INCUMPLIR LA LEY

¿Se vetó la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional?

¿Por qué y quién lo hizo?
¿Se temía un debate amplio del tema o solo fue un acto de exceso de poder sin justificación?

1. Se adjunta a continuación los principales documentos sobre la forma cómo esta Ley fue
archivada pese a haber sido aprobada y rechazada la reconsideración.

2. La cronología está en el informe de Oficialía Mayor del 30 de Septiembre, que se reproduce

aquí.

3. El 19 de Diciembre el Pleno aprobó esta Ley y aprobó también la exoneración de la segunda

votación. Solo después de aprobada una Congresista argumentó que la ley cambiaba la Ley
Orgánica de los Gobiernos Regionales y por ello requería votación calificada. Presentó en
una hoja manuscrita la palabra reconsideración. Entonces quedó para consulta.

4. A los pocos días del 19 de Diciembre, el Gobierno (Ministerio de Agricultura) aprobó la

Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria. La ley que el Pleno aprobó tenía el mismo
nombre.

5. Sin embargo el Presidente del Congreso no envió la autógrafa de la Ley al Ejecutivo pese a
estar aprobada con dos votaciones en Diciembre 2013 y tampoco cuando fue rechazada la
reconsideración el 11 de Junio, por 72 votos a favor, uno en contra y una abstención.

6. La presidencia sostuvo -sin tener un respaldo firme, como puede verse en el Informe 019-
7340-2013-2014-DGP/CR -que se requería votación calificada. Pese a ser rechazada la
reconsideración se mantuvo en su postura de no enviar la ley a Palacio sino… al archivo.

7. La primera consulta a Oficialía Mayor concluyó con un texto en que desechaba el

cuestionamiento de la reconsideración: la ley aprobada no requería votación calificada
porque no modificaba la Ley Orgánica de los Gobiernos Locales. Pero encontraba otra
objeción, que sin embargo sostenía muy débilmente, ”tácitamente” y en condicional :

“El 27 de mayo de 2014, mediante Oficio 1117-7340-8-2013-2014-DGP/CR el

Director General Parlamentario, por encargo del Oficial Mayor del Congreso,
remitió un informe en respuesta al requerimiento formulado por el Presidente de
la Comisión Agraria, cuyas conclusiones son las siguientes:
 240

1. La conformación de los consejos regionales y municipales de seguridad

alimentaria y nutricional es un mecanismo destinado a establecer instancias de
coordinación y armonización sobre la política alimentaria y nutricional en el
país. Consecuentemente, no modifican la estructura orgánica de los gobiernos
regionales y locales sino que se conforman para que las entidades y sectores
gubernamentales, respetando cada uno de sus competencias, implementen,
coordinadamente, las acciones orientadas a atender la seguridad alimentaria y
nutricional.

2. El artículo 20 del texto sustitutorio modificaría tácitamente el artículo 9 de la Ley

Orgánica de la Defensoría del Pueblo al incorporar otras atribuciones al Defensor
del Pueblo. Esta consideración determinaría que la votación requerida para la
aprobación del proyecto, en caso se vote la totalidad, no deba ser menor a la
mayoría calificada que exige el artículo 106 de la Constitución Política y el artículo
81 inciso b) del Reglamento del Congreso para la aprobación o modificación de
leyes orgánicas.

8. A inicios de Junio 2014, conocido el informe de la DGP constatamos su debilidad y

propusimos como Asesor de la Comisión la CUESTION DE ORDEN del 16 de Junio que se
reproduce a continuación. Al no ser tratada en el Pleno el tema continuó en la
incertidumbre y a pesar que en Agosto y Septiembre la Comisión Agraria presionó
unánimemente porque se envíe la autógrafa ya que el 11 de Junio el Pleno desaprobó la
reconsideración, la nueva Presidenta del Congreso se resistió y terminó enviando el Tema
al Consejo Directivo, que lo envió al archivo. Pidieron a la Comisión Agraria presentar de
nuevo el Proyecto “esta vez sin mencionar a la Defensoría del Pueblo”, que había sido el
pretexto para no enviar la ley aprobada al Ejecutivo, para su promulgación o archivo.

9. Para concluir debo señalar que lo más grave es que se introdujo una teoría que justificaría
que el Presidente del Congreso no envíe la autógrafa de una ley aprobada por dos motivos

a) Por considerar- contra la votación mayoritaria que opina lo contrario -que estaría
enviando una ley que requeriría votación calificada y que por tanto “estaría
incurriendo en falta”. Insólito. No esperaría que el Ejecutivo la observe sino que el
Presidente del Congreso se adjudicaría la facultad de “observar” por adelantado una
ley aprobada.

b) Una ley aprobada en el Pleno casi por unanimidad podría desecharse si la

Presidencia considera que se trata de un raro caso en que “la votación individual sumada
no constituye una voluntad colectiva eficaz”. Para justificar este criterio se elaboraron los
párrafos que se extractan del informe de Oficialía Mayor del 30 de Septiembre 2014:

“Definitivamente, es aquí donde la voluntad colectiva del Pleno no se corresponde

con las voluntades individuales materializadas en cada voto.
La voluntad colectiva se constituye a través de la votación. De acuerdo
con la doctrina especializada, "la votación es la culminación del trabajo
legislativo, es la formación final de la voluntad colectiva a través de la
manifestación individual de la voluntad individual de cada uno de los
integrantes del cuerpo colegiado”59.

59
Bernardo Bátiz Vásquez, en su libro "Teoría del Derecho Parlamentario" (página 150). Colección Textos
 241

De ahí que podemos concluir que la voluntad colectiva del Pleno sobre el Proyecto
de Ley de Seguridad Alimentaria es incierta porque no podemos asegurar que lo
votado en la reconsideración responde a la manifestación de voluntad de cada
uno de los parlamentarios que estuvo presente en el acto de votación de esta
articulación reglamentaria.
VOLUNTAD COLECTIVA INEFICAZ SOBRE LA APROBACIÓN DEL PROYECTO

Por otro lado, el haberse votado en diciembre de 2013 por debajo del minimun
necesario para aprobar proyectos modificatorios de leyes orgánicas exigido por el
artículo 106º de la Constitución y el artículo 81 b) del Reglamento del Congreso,
determina, en nuestra opinión, que se ha producido una manifestación de
voluntad ineficaz y, como tal, no puede producir los efectos ordinarios de la
aprobación de un proyecto que modifica una ley orgánica”.

Así se justificó el archivamiento de una ley aprobada en dos votaciones, observada pero
cuya autógrafa jamás fue enviada al Ejecutivo sino que se le “observó “por adelantado sin
argumentos técnicos ni jurídicos, como se ha demostrado en la CUESTION DE ORDEN
propuesta por quien suscribe el 16 de Junio 2014, que se transcribe a continuación.

CUESTION DE ORDEN
16 de Junio 2014
Propuesta por la Asesoría de la Comisión Agraria (M. Lajo)
SOLUCION AL IMPASSE DE LA LEY DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL, EVITANDO QUE SE
ATENTE CONTRA LA SOBERANIA DEL CONGRESO

DOS VOTACIONES DEL PLENO DEL CONGRESO QUE APROBARON EL 19 DE DICIEMBRE LA LEY DE
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL NO PUEDEN SER ELIMINADAS POR UNA INSOLITA
RECONSIDERACION QUE FUE RECHAZADA POR 72 DE 77 VOTOS POSIBLES EN EL PLENO DEL 6 DE
JUNIO Y POR UNA OPINION MUY DISCUTIBLE DE LA OFICIALIA MAYOR SOBRE LAS FUNCIONES DE
LA DEFENSORIA DEL PUEBLO.

Tras retrasar seis meses sin mayores argumentos una ley prioritaria a favor de 30 millones de
consumidores de alimentos y productores agropecuarios dos congresistas (Martha Chávez y Luis
Galarreta) por error o confusión pretenden obligar al Presidente del Congreso a archivar
ILEGALMENTE la ley ya aprobada, violando la Constitución (Art.10860, Capítulo III, Título IV de la
Constitución vigente) y el Reglamento del Congreso (Artículos 78,79 y 8061).

Esto nos forzaría a presentar una Moción de Censura a su Dirección del Pleno pues su error podría
provocar una grave ilegalidad: que un informe discutible de funcionarios de la Dirección
Parlamentaria tenga un poder suficiente para enviar al archivo una LEY YA APROBADA por la
representación nacional.

Jurídicos Universitarios. Editado por OXFORD University Press México, año 1999, ciudad de México.
60 Artículo 108°. La ley aprobada según lo previsto por la Constitución, se envía al Presidente de la República para
su promulgación dentro de un plazo de quince días. En caso de no promulgación por el Presidente de la República, la
promulga el Presidente del Congreso, o el de la Comisión Permanente, según corresponda.
Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la ley aprobada en el Congreso,
las presenta a éste en el mencionado término de quince días.
Reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el voto de más de la mitad del número legal de
miembros del Congreso.
61 Véase los artículos correspondientes (78 al 80) en el recuadro.
 242

Gravísimo.

¿COMO SE APRUEBA UNA LEY Y SE LE ENVIA AL EJECUTIVO SEGÚN LOS ARTICULOS 78,79 Y 80 DEL
ACTUAL REGLAMENTO DEL CONGRESO?
DEBATE Y APROBACIÓN
Artículo 78°.- No se puede debatir ningún proyecto de ley que no tenga dictamen, ni ningún
dictamen que no haya sido publicado en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en
el Diario Oficial El Peruano, por lo menos siete (7) días calendario antes de su debate en el Pleno
del Congreso, salvo dispensa de uno de estos requisitos o de ambos, aprobada en la Junta de
Portavoces, con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso.
(Párrafo modificado. Resolución Legislativa del Congreso N° 011-2001-CR, publicada el 13 de octubre
de 2001)
Si la proposición de ley o resolución legislativa es rechazada, el Presidente ordenará su archivo. No
podrá presentarse la misma proposición u otra que verse sobre idéntica materia hasta el siguiente
periodo anual de sesiones, salvo que lo acuerde la mitad más uno del número legal de Congresistas.
(Párrafo modificado. Resolución Legislativa del Congreso N° 011-2000-CR publicada el 15 de
diciembre de 2000)
Cuando el Pleno lo estime necesario, podrá acordar, a pedido de un Congresista o un Grupo
Parlamentario y por mayoría simple de los presentes, la conformación de una Comisión de
Redacción, conformada por tres Congresistas propuestos por el Presidente, a efecto de que revisen
la redacción de las proposiciones aprobadas.
Si se plantea y aprueba una cuestión previa de vuelta a Comisiones, el Presidente ordenará el
reenvío y consultará el plazo.
De aprobarse la proposición de ley o resolución legislativa, la oficina especializada de la Oficialía
Mayor redactará la autógrafa, la misma que será firmada de inmediato por el Presidente y uno de
los Vicepresidentes. No se podrá debatir ninguna proposición que no tenga dictamen de Comisión,
salvo excepción señalada en el presente Reglamento.
La segunda votación a que se refiere el inciso e) del artículo 73° deberá efectuarse transcurridos
siete (7) días calendario como mínimo. Esta segunda votación será a totalidad y con debate.
(Párrafo adicionado. Resolución Legislativa del Congreso N° 011-2001-CR, publicada el 13 de octubre
de 2001)
Sin el requisito de la doble votación, la Mesa Directiva no puede proseguir el trámite de la ley, ni
enviarla al Presidente de la República para su promulgación. Sólo se encuentran exoneradas de
este requisito las proposiciones de resolución legislativa de aprobación de tratados, de aprobación
de ingreso de tropas extranjeras, de autorización de viajes al exterior al Presidente de la República
y las de designación, elección o ratificación de funcionarios, a que se refieren los incisos f), h) y j)
del numeral 1 del artículo 76° y el artículo 93° del presente Reglamento.
(Párrafo adicionado. Resolución Legislativa del Congreso N° 011-2001-CR, publicada el 13 de octubre
de 2001)
Asimismo están exoneradas de este requisito la aprobación de la Ley de Presupuesto General de la
República y sus leyes conexas, la aprobación de créditos suplementarios, habilitaciones y
transferencias de partidas, y la aprobación de la Cuenta General de la República. También están
exceptuados el voto de la cuestión de confianza al Consejo de Ministros así como las mociones de
censura al Consejo de Ministros o contra cualquiera de los ministros de Estado, que están referidos
en los artículos 133° y 132° de la Constitución Política del Estado.
(Artículo modificado. Resolución Legislativa del Congreso N° 025-2005-CR, publicada el 21 de julio
de 2006)
Envío al Presidente de la República
 243

Artículo 79°.- La autógrafa de la proposición de ley aprobada será enviada al Presidente de la

República para su promulgación dentro del plazo de quince días útiles.
Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la
proposición aprobada, las presenta al Congreso en el mencionado término de quince días útiles.
Las observaciones se tramitan como cualquier proposición, pero correrán en el expediente que dio
origen a la ley observada y su reconsideración por el Congreso requiere del voto favorable de más
de la mitad del número legal de miembros del Congreso.
(Artículo modificado aprobado por el Pleno del Congreso de fecha 06 de marzo de 1998)

Promulgación, publicación y vigencia

Artículo 80°.- Si no tiene observaciones, el Presidente de la República promulga la ley, ordenando su
publicación.
Si vencido el término de quince días, el Presidente de la República no promulga la proposición de ley
enviada, la promulga el Presidente del Congreso.
La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición
distinta de la misma ley que establezca un mayor período de “vacatio legis” en todo o en parte.
Las resoluciones legislativas según correspondan son promulgadas por el Presidente del Congreso
y un Vicepresidente.
(Artículo modificado aprobado por el Pleno del Congreso de fecha 06 de marzo de 1998)

I. LA RECONSIDERACION QUE BLOQUEÓ MAS DE SEIS MESES y ¡ENVIO AL ARCHIVO

UNA IMPORTANTE LEY AGRARIA Y ALIMENTARIA PESE A HABER SIDO APROBADA POR
EL PLENO DEL CONGRESO CON TRES VOTACIONES!
Antes de la aprobación de la ley, en el Pleno del 18 de Diciembre del 2013 el Congresista Carlos
Bruce , que había cuestionado dos puntos del Proyecto de Ley, fue aclarado por el Presidente de
la Comisión Agraria, Norman Lewis, que absolvió una de las dudas aunque se mantuvo la otra :

“El señor LEWIS DEL ALCÁZAR (GPUR).— Presidente, en el dictamen original, en el

artículo 7.°, decía: "Créase el Sistema Nacional de Soberanía y Seguridad
Alimentaria y Nutricional (SINASAN), como órgano público. Ese tema órgano
público', sí generaba gasto y generaba la conformación de un pliego, y esto ha sido
contrastado con el Ministerio de Economía, justamente, a raíz de esa crítica; y crear
el Sistema Nacional de Seguridad como sistema intersectorial e
intergubernamental, significa utilizar lo ya establecido, los estamentos de gobierno
central, de gobiernos locales que tienen una institución tanto como local y regional
y que ya no tienen gasto, o sea es un gasto establecido para ello, no se va a generar
un nuevo estamento, no genera gasto esta creación.
El señor PRESIDENTE (Fredy Rolando Otárola Peñaranda).— Continúe, congresista
Bruce.
El señor BRUCE MONTES DE OCA (GPCP).— Me parece bien la aclaración del
congresista Lewis, presidente, eso es lo que se refiere al gasto; pero la Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo establece explícitamente cómo se debe crear nuevas instancias
dentro del gobierno. Y acá se está violando expresamente esa ley.
En todo caso esto, presidente, va a requerir votación calificada, porque estamos
modificando una Ley Orgánica. Entonces, sigue habiendo esa observación, no
quiero echar por lo bajo el total de la ley, la ley me parece muy buena. Pero, la
creación de este sistema no puede hacerse por una ley común y corriente.
Ninguna instancia dentro del Ejecutivo pueda crearse con una ley, esto es una
flagrante violación a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. La LOPE está para algo, y
 244

ahí establece cómo se hace para crear una institución y eso no lo estamos
cumpliendo. Entonces, por más que no tenga costo, la LOPE establece cómo se
crean instituciones, y esto no es el caso.
Y como, repito, en todo caso estaríamos modificando la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo; entonces, esto tendría que tener votación calificada aquí…

II. PLANTEAMIENTO DE LA RECONSIDERACION Y FIN DEL ARGUMENTO TOMADO DE CARLOS BRUCE

POR MARTHA CHAVEZ PARA BLOQUEAR LA LEY AGROALIMENTARIA
La señora CHÁVEZ COSSÍO DE OCAMPO (GPFP).— Señor presidente, es evidente,
señor presidente, de acuerdo al artículo 16, eso que acaban de aprobar, señor, le
genera a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales, más allá de lo que pueda
decirle a usted indebidamente ese oficial mayor, más allá de ese consejo que no es
técnicamente, señor presidente, adecuado, más allá de ese errado consejo que usted
pueda recibir del oficial mayor; lo cierto es que el artículo 16 de ese texto le da,
contiene obligaciones para los gobiernos regionales y municipales, e inclusive, señor
presidente, establece acá, medidas respecto de la aprobación de los planes.
Eso implica una modificación a la ley orgánica, y requiere de acuerdo al artículo
106 de la Constitución, votación de 66 votos, la mitad más uno del número legal de
congresistas.
Por favor, señor.
Señor presidente, lamentablemente parece que en su bancada no conocen ni la
Constitución ni el Reglamento. Que en lugar de estar vociferando, aprendan un
poquito de la Constitución.
El artículo 81 del Reglamento del Congreso, señala que en el inciso b), que las leyes
orgánicas se aprobarán o modificarán con el voto favorable de por lo menos la
mitad más uno del número legal de congresistas. El número legal de congresistas
es...
El señor PRESIDENTE (Fredy Rolando Otárola Peñaranda).— Culmine, congresista
Chávez.
La señora CHÁVEZ COSSÍO DE OCAMPO (GPFP).— Señor presidente, aquí se
necesita 66 votos, no 55, no 60 o 61, se necesitan 66 votos. No se ha logrado esa
votación, y por lo tanto no se alcanzó la votación necesaria, señor presidente; así
de simple.
Pido que se someta a voto esta cuestión de orden, señor presidente.

Como puede verse, una vez aprobada la ley en dos votaciones en el Pleno del 19 de Diciembre (de
55 y 52 votos, la Sra. Martha Chávez recurrió al argumento de Bruce para evitar que la ley siguiera
su curso.

Pero el argumento que levantó la Sra. Chávez tomado el punto de vista de Bruce, fue
completamente desbaratado el 29 de Mayo 2014 (6 meses después) por la Oficialía Mayor a través
del Oficio 117-7340-8-2013-2014-DGP/CR firmado por José Abanto Valdivieso, Director General
Parlamentario, que concluyó lo siguiente:

“….Los consejos regionales de seguridad alimentaria y nutricional y los consejos

municipales que se conformarían en los ámbitos regional y local (Art.16 del texto
sustitutorio aprobada)NO MODIFICAN LA ESTRUCTURA ORGANICA DE ESTAS
ENTIDADES SINO QUE SE CONFORMAN PARA QUE LOS SECTORES, RESPETANDO
CADA UNO SUS COMPETENCIAS ,DENTRO DE SUS FUNCIONES IMPLEMENTEN LAS
 245

ACCIONES Y/O POLITICAS PUBLICAS ORIENTADAS A ATENDER LA SEGURIDAD

ALIMENTARIA “

III. SURGE UN NUEVO ARGUMENTO O PRETEXTO PARA BLOQUEAR LA LEY.

Pero según el informe del Director General Parlamentario

“el Artículo 20 del texto sustitutorio modificaría tácitamente el artículo 9 de la Ley Orgánica de la
Defensoría del Pueblo”. De allí infiere que se requeriría una votación calificada de 66 votos pues
“modificaría una ley orgánica”

Desde nuestro punto de vista no se justifica este novísimo obstáculo para que se promulgue una
ley que no tiene casi detractores porque responde a una estrategia nacional de lucha contra la
inseguridad alimentaria.
Aprobada la ley no le corresponde ya al Congreso observarla sino –si lo requiere- al Ejecutivo, que
mediante una observación podría obligar al Congreso a rectificar ese aspecto.

Sin embargo un primer análisis de la legislación nos permite señalas que la posición de la Dirección
General Parlamentaria sobre este tema es muy discutible. Si se observa bien el mandato de la
Constitución a la Defensoría del Pueblo SE JUSTIFICA PLENAMENTE Y CABE DENTRO DE SUS
FUNCIONES LO QUE LA NUEVA LEY PIDE A LA DEFENSORÍA .Son sus tareas naturales en defensa de
un derecho humano fundamental –la alimentación y nutrición-y la vigilancia que debe cumplir la
Defensoría respecto del cumplimiento de sus funciones por parte de la administración pública .

IV. ¿PERO QUÉ ES LO QUE LA NUEVA LEY ENCARGA A LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO?
Artículo 2O°.- Respeto y ejercicio del derecho a la alimentación
20.1 La Defensoría del Pueblo vela por el pleno respeto y ejercicio del derecho a la alimentación,
así como al cumplimiento de los procesos, los reportes e informes de rendición de cuentas a
que está obligada toda autoridad o funcionario encargado del manejo de recursos destinados
a la SAN.
20.2 Canaliza y asiste en las reclamaciones derivadas de la vulneración del derecho a la
alimentación.
20.3 Presenta los informes de evaluación de la política de la SAN.

Sin embargo, según la Constitución todo ello cabe perfectamente en las responsabilidades ya
existentes de la Defensoría, como puede observarse en los recuadros siguientes. La nueva ley no
está aumentando nada que ya no esté de manera explícita- pero también implícita pues no hay vida
sin alimentación- en la Constitución y en la ley orgánica de la Defensoría.

TAREAS DE LA DEFENSORIA DEL PUEBLO SEGÚN LA CONSTITUCIÓN

Artículo 162°. Corresponde a la Defensoría del Pueblo

- defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y

- supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los
servicios públicos a la ciudadanía.
 246

El Defensor del Pueblo presenta informe al Congreso una vez al año, y cada vez que éste lo solicita.
Tiene iniciativa en la formación de las leyes. Puede proponer las medidas que faciliten el mejor
cumplimiento de sus funciones.

Pero entonces
¿CUALES SON LOS MANDATOS CONSTITUCIONALES QUE LA DEFENSORIA DEL PUEBLO DEBE
ATENDER?
 DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA (Capítulo I, Título I de la Constitución vigente)
Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho:
1. A la vida62, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y
bienestar………
24. A la libertad y seguridad personales…

 DE LOS DERECHOS SOCIALES Y ECONOMICOS (Capítulo II, Título I de la Constitución vigente)

)
Artículo 6° .-…..
Es deber de los padres alimentar, educar y dar seguridad a sus hijos……

 DEL ESTADO, LA NACION Y EL TERRITORIO (Capítulo I, Título II de la Constitución vigente)

Artículo 44°. Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional;
garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las
amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.

Obsérvese ahora las atribuciones de la Defensoría:

III.- ATRIBUCIONES DE LA DEFENSORIA DEL PUEBLO SEGÚN SU LEY ORGANICA

Artículo 9.- El Defensor del Pueblo está facultado, en el ejercicio de sus funciones, para:

1.- Iniciar y proseguir, de oficio o a petición de parte cualquier investigación conducente al

esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración Pública y sus agentes que,
implicando el ejercicio ilegítimo defectuoso, irregular, moroso, abusivo o excesivo, arbitrario o
negligente de sus funciones, afecte la vigencia plena de los derechos constitucionales y
fundamentales de la persona y de la comunidad.

Las atribuciones del Defensor del Pueblo se extienden a todo el ámbito de la Administración
Pública.

Cuando las actuaciones del Defensor del Pueblo se realicen con ocasión de servicios prestados por
particulares en virtud de un acto administrativo habilitante, el Defensor del Pueblo podrá además
instar a las autoridades administrativas competentes el ejercicio de sus potestades de inspección y
sanción.

2.- Ejercitar ante el Tribunal Constitucional la acción de inconstitucionalidad contra las normas con
rango de ley a que se refiere el inciso 4) del Artículo 200 de la Constitución Política, asimismo, para

62Es obvio que la alimentación es el prerrequisito indispensable para la vigencia del derecho a la vida. EN VERDAD EL
DERECHO DE COMER ES INDISPENSABLE PARA QUE EXISTA EL DERECHO A LA VIDA
 247

interponer la Acción de Hábeas Corpus, Acción de Amparo, Acción de Hábeas Data, la de Acción
Popular y la Acción de Cumplimiento, en tutela de los derechos constitucionales y fundamentales
de la persona y de la comunidad.

Asimismo, está capacitado o facultado para intervenir en los procesos de Hábeas Corpus, para
coadyuvar a la defensa del perjudicado.

3.- Iniciar o participar, de oficio o a petición de parte, en cualquier procedimiento administrativo

en representación de una persona o grupo de personas para la defensa de los derechos
constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad.

4.- Ejercer el derecho de iniciativa legislativa conforme al Artículo 162 de la Constitución.

5.- Promover la firma, ratificación, adhesión y efectiva difusión de los tratados internacionales
sobre derechos humanos.

6.- Organizar y administrar el Registro Nacional de Detenidos y Sentenciados a Pena Privativa de

Libertad Efectiva. (*)
(*)Inciso derogado por la Tercera Disposición Complementaria y Derogatoria de la Ley N° 26900,
publicada el 16.12.97

7.- Dictar los reglamentos que requiera para el cumplimiento de las funciones de la Defensoría del
Pueblo y demás normas complementarias para la tramitación de las quejas que a su juicio
requieran de acción inmediata.

8.- Ejercer las demás atribuciones y facultades que establece la Constitución y esta ley.

VI. CONCLUSION:
No existe ninguna alteración de la ley orgánica de la Defensoría del Pueblo por la Ley de Seguridad
Alimentaria y Nutricional. Todo lo contrario: reafirma y precisa su valiosa intervención en la defensa
de un derecho humano fundamental y de una actividad básica y mayoritaria de los peruanos: la
alimentación y la agricultura.

La ley aprobada debe ser enviada al Ejecutivo dentro del plazo por vencerse de 15 días…. Y si aún
queda alguna duda, ella debe ser aclarada a requerimiento del Ejecutivo

NOTA: La siguiente Moción de Censura no llegó a presentarse al primar el criterio de no profundizar

un conflicto cuyo origen real no se conoce.

(Para el improbable caso que no se entendiera la cuestión de orden)

 248

MOCION DE CENSURA
AL PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
POR PRETENDER ARCHIVAR UNA LEY APROBADA POR EL PLENO DEL CONGRESO EN DOS
VOTACIONES

LA COMISION AGRARIA, POR ACUERDO UNANIME PLANTEA ANTE EL PLENO:

La censura del Presidente del Congreso, Fredy Otárola, por violar la Constitución y el Reglamento
del Congreso al negarse a enviar al Ejecutivo -y más bien pretender archivar- la autógrafa de la Ley
de Seguridad Alimentaria y Nutricional, aprobada en dos votaciones (de 57 y 55 votos) por el Pleno
del 19 de diciembre 2013, pese a haberse rechazado por 72 votos en el Pleno del 6 de junio la
reconsideración promovida por extraños intereses, sin argumentos válidos.
 249

OFICIALÍA MAYOR
30 Septiembre 2014

INFORME QUE EXPLICA SU ARCHIVO PESE A LA APROBACION DEL PLENO

PRESENTADO POR LA DIRECCION GENERAL PARLAMENTARIA
PROYECTOS DE LEY 635, 976, 977, 1163, 1209, 1553, 1679, 1993, 1970, 2262 y 2063
LEY DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

APROBACIÓN DEL PROYECTO EN EL PLENO

El 4 de julio de 2013 las comisiones de Inclusión Social y Personas con Discapacidad, y
Agraria presentaron un dictamen conjunto aprobado por unanimidad.

En la sesión del Pleno del 18 de diciembre de 2013 los presidentes de las comisiones de Inclusión
Social y Personas con Discapacidad, y Agraria sustentaron él referido dictamen. Se inició el debate
con las intervenciones de los congresistas y pasó a cuarto intermedio.

En la sesión del Pleno del Congreso del 19 de diciembre de 2013, se presentó un texto sustitutorio,
recibido en la sala de sesiones, a las 10:34 h suscrito por los presidentes de las referidas
comisiones.

En la citada sesión del Pleno continuó el debate y la congresista Martha Chávez Cossío advirtió
sobre el número de votos que se requería para la aprobación de dicha iniciativa, precisando
que modificaría las leyes orgánicas de gobiernos regionales y municipales. Esta opinión tuvo
el respaldo del congresista Eguren Neuenschwander.

Frente a esta observación, el Presidente del Congreso consultó al Presidente de la Comisión

de Inclusión Social y Personas con Discapacidad, quien refirió que no se requería votación
calificada y solicitó se ponga al voto dicho texto sustitutorio, aprobándose en primera
votación por 58 votos a favor, 5 en contra y 20 abstenciones. A solicitud del presidente de la
Comisión de Inclusión Social y Personas con Discapacidad, el Pleno del Congreso exoneró
al proyecto del trámite de la segunda votación.

En la misma fecha, a las 14:28 h la congresista Chávez Cossío presentó un pedido de

reconsideración a la votación del texto sustitutorio aprobado,

INFORME SOLICITADO POR LA COMISIÓN AGRARIA

El 14 de mayo de 2014, el Congresista Norman Lewis del Alcázar, Presidente de la Comisión
Agraria remitió a la Presidencia del Congreso el Oficio 580-2013-2014/CA- CR, mediante el
cual solicitó una opinión legal escrita respecto a que si el Proyecto de Ley sobre Soberanía y
Seguridad Alimentaria y Nutricional, que fue votado en la sesión del Pleno del 19 de diciembre
de 2013, modifica las Leyes Orgánicas de los Gobiernos Regionales y Locales, en razón de que en
dicha sesión los congresistas Chávez Cossío y Eguren Neuenschwander, consideraban que el
mencionado proyecto de ley sí modifica las precitadas leyes orgánicas.

El 27 de mayo de 2014, mediante Oficio 1117-7340-8-2013-2014-DGP/CR el Director General

Parlamentario, por encargo del Oficial Mayor del Congreso, remitió un informe en respuesta
al requerimiento formulado por el Presidente de la Comisión Agraria, cuyas conclusiones son las
siguientes:
 250

1. La conformación de los consejos regionales y municipales de seguridad alimentaria y nutricional

es un mecanismo destinado a establecer instancias de coordinación y armonización sobre la
política alimentaria y nutricional en el país. Consecuentemente, no modifican la estructura
orgánica de los gobiernos regionales y locales sino que se conforman para que las entidades y
sectores gubernamentales, respetando cada uno de sus competencias, implementen,
coordinadamente, las acciones orientadas a atender la seguridad alimentaria y nutricional.

2. El artículo 20 del texto sustitutorio modificaría tácitamente el artículo 9 de la Ley Orgánica de la

Defensoría del Pueblo al incorporar otras atribuciones al Defensor del Pueblo. Esta consideración
determinaría que la votación requerida para la aprobación del proyecto, en caso se vote la
totalidad, no deba ser menor a la mayoría calificada que exige el artículo 106 de la Constitución
Política y el artículo 81 inciso b) del Reglamento del Congreso para la aprobación o modificación
de leyes orgánicas.

TRÁMITE DE LA RECONSIDERACIÓN
En la sesión del Pleno de fecha 11 de junio de 2014 se consultó la reconsideración a la votación
planteada por la congresista Martha Chávez Cossío.

El congresista Norman Lewis del Alcázar, Presidente de la Comisión Agraria, al intervenir señaló lo
siguiente:

" ... esta reconsideración es puntual y fue presentada por la congresista Martha Chávez referida al
artículo 16 del proyecto de la ley que crea un Consejo Regional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, donde ella indica que debería tener una aprobación y contarse con la mayoría calificada
de 66 votos.

Nosotros hemos hecho la consulta respectiva, Presidente, a la Oficialía Mayor, a quien le hemos
pedido que aclare el tema, y la respuesta es que no necesita mayoría calificada y que existen
antecedentes como los que ocurrió con la Ley 28015, la Ley de promoción formalización de la
micro y pequeña empresa, que fue aprobada mediante votación ordinaria, y cuyo artículo 9.º
creó el Consejo Regional de la Mype como órgano de coordinación y armonización de la política
de promoción y apoyo a la micro y pequeñas empresas.

Presidente, por eso yo creo que rogaría que fuéramos al voto, al punto que ha solicitado la
congresista... ".

Posteriormente, el Presidente del Congreso indicó que el informe de la Oficialía Mayor concluye
que el proyecto requiere votación calificada y dispuso la lectura de sus conclusiones.

La congresista Chávez Cossío insistió en su pedido señalando que el proyecto de ley requiere
votación calificada. Manifestó que "cuando se modifican la estructura y el funcionamiento de
entes previstos en la Constitución, y los gobiernos regionales y la Defensoría del Pueblo, se
requiere una norma con rango de Ley Orgánica".

El Presidente del Congreso expresó lo siguiente: "Voy a reiterar que el informe es clarísimo, sin
lugar a dudas, prístino, meridiano, transparente y dice que se requiere (...) de votación calificada.
Ese es el informe de Oficialía Mayor, que va a hacer respetar la Presidencia del Congreso."
 251

Asimismo, el congresista Galarreta intervino indicando que "si se requiere una votación calificada,
no está aprobado el proyecto. Al no haber conseguido la votación calificada en su momento, ese
dictamen ha sido archivado, entonces qué reconsideración vamos a votar."

Enseguida el Presidente del Congreso puso al voto la reconsideración planteada por la congresista
Martha Chávez Cossío, la cual fue rechazada por 72 votos en contra, uno a favor y una abstención.

El Presidente del Congreso señaló que la reconsideración había sido rechazada y se solicitó la
dispensa del trámite de sanción del Acta para ejecutar lo acordado en la sesión.

Como podrá advertirse, tanto la votación del proyecto como su reconsideración, se procesaron
durante el mandato de la Mesa Directiva del periodo anual de sesiones 2013-
2014.

INTERVENCIONES POSTERIORES DE CONGRESISTAS Y DOCUMENTOS ADICIONALES

En la sesión del Pleno del Congreso del 12 de junio de 2014 la congresista Martha Chávez Cossío
intervino para plantear una cuestión de orden señalando que al no haberse aprobado la
reconsideración a la votación del proyecto. 635 sobre la seguridad alimentaria, que solo alcanzó
58 votos, requiriendo de 66 votos de acuerdo al artículo 106 de la Constitución Política, había sido
archivado.

La congresista expresó lo siguiente: "Por lo tanto, Presidente, le suplico a usted que zanje esta
situación anunciando, como corresponde, que ese proyecto al no haber alcanzado la votación
requerida ha sido archivado, eso es lo que solicito en la cuestión de orden".

En Seguida, el Presidente (Congresista Luis lberico) indicó que "había un informe de Oficialía Mayor
señalando que ese proyecto de ley requería votación calificada. En su momento voy a solicitar al
Presidente del Congreso que haga el, anuncio correspondiente."

En la sesión del Pleno del 25 de junio de 2014 el congresista León Rivera intervino para indicar que
"la Ley de Seguridad Alimentaria aprobada en dos votaciones, pero por las formalidades y el
tecnicismo está en la Oficialía Mayor aun cuando se ha votado negando una cuestión previa de la
congresista Chávez. Esta para un informe de Oficialía Mayor, e interpretar si colisiona con la ley
orgánica de la Defensoría del Pueblo. La Defensoría del Pueblo es la que defiende también los
derechos de los agricultores y del campo.

Por eso, señor, como justo homenaje le solicito resuelva el problema...".

El 18 de junio de 2014 la congresista Coari Mamani, mediante Oficio 572-2014-CFCM/CR, dirigido

al Presidente del Congreso, solicitó se proceda a elaborar y remitir la autógrafa de ley al Poder
Ejecutivo para su promulgación. Documento que se adjuntó a los antecedentes del proyecto
de ley.

El 26 de junio de 2014 la Comisión Agraria comunica su acuerdo unánime en el sentido de que

habiendo sido rechazada la reconsideración se tramite la autógrafa de ley al Poder Ejecutivo. Dicho
oficio se agregó a sus antecedentes.

El 3 de setiembre de 2014, mediante Oficio 008-2014-2015/GPDD-CR, dirigido a la Presidenta

del Congreso, el congresista Juan Pari Choquecota, Directivo Portavoz del Grupo Parlamentario
Dignidad y Democracia, hizo presente que el dictamen sobre Ley de Seguridad Alimentaria y
Nutricional fue debidamente aprobado por el Pleno del 19 de diciembre de 2013, habiéndose
 252

desestimado el 11 de Junio de 2014 una reconsideración planteada sobre el particular. En

consecuencia, refirió que la iniciativa legislativa se encuentra expedita para ser remitida al Poder
Ejecutivo a través de la autógrafa de ley, por lo que solicita disponer lo propio a fin de cumplir con
la aprobación de una ley de apreciable interés público. Asimismo, indicó que dicho pedido coincide
con la solicitud realizada por la congresista Coari Mamani. Dicho oficio se adjuntó a los
antecedentes del proyecto de ley.

ANÁLISIS

EL ACUERDO DEL PLENO SOBRE LA RECONSIDERACIÓN

La reconsideración planteada por la Congresista Martha Chávez Cossío contra la votación que
"aprueba" el texto sustitutorio del proyecto de Ley de Soberanía, Seguridad Alimentaria y
Nutricional, fue consultada al Pleno del Congreso en la sesión del 11 de junio de 2014, previa la
lectura de las conclusiones 1 y 2 del informe de la Oficialía Mayor sobre si el texto sustitutorio en
referencia modificaba las leyes orgánicas de los gobiernos regionales y locales.

No obstante, la precisión que hizo la Presidencia del Congreso, como director del debate, respecto
a que el informe de la Oficialía Mayor concluye en la pertinencia de la votación calificada del texto
sustitutorio sobre el proyecto de ley de Seguridad Alimentaria, las voluntades individuales
respecto del sentido del voto de la reconsideración no fueron certeras, tal como se explica a
continuación.

El director del debate indicó que se haría respetar la votación calificada que concluye el informe
de la Oficialía Mayor. Teniendo en consideración esta indicación de la Presidencia, lo usual que
debió acontecer en la votación de la reconsideración para revertir y dejar sin efecto la votación
del 19 de diciembre de 2013, es que dicha reconsideración fuera aprobada, deje -en
consecuencia- sin efecto la votación del texto sustitutorio, y genere el estadio procesal pertinente
y adecuado para que se vuelva a votar, pero esta vez, con la información que para aprobar el
proyecto se requería de la votación calificada (66 votos) que establece el artículo 81 b) del
Reglamento del Congreso.

Sin embargo, ello no ocurrió. Por el contrario, tal como se acredita del reporte correspondiente,
los Congresistas presentes votaron mayoritariamente en contra de la reconsideración, incluso los
que en su momento votaron en contra de la aprobación del proyecto, excepto la Congresista
Martha Chávez (votó a favor) y el Congresista Belaúnde Moreyra (votó en abstención).
Definitivamente, es aquí donde la voluntad colectiva del Pleno no se corresponde con las
voluntades individuales materializadas en cada voto.

La voluntad colectiva se constituye a través de la votación. De acuerdo con la doctrina

especializada, "la votación es la culminación del trabajo legislativo, es la formación final de la
voluntad colectiva a través de la manifestación individual de la voluntad individual de cada uno de
los integrantes del cuerpo colegiado”63.

De ahí que podemos concluir que la voluntad colectiva del Pleno sobre el Proyecto de Ley de
Seguridad Alimentaria es incierta porque no podemos asegurar que lo votado en la
reconsideración responde a la manifestación de voluntad de cada uno de los parlamentarios que
estuvo presente en el acto de votación de esta articulación reglamentaria.

63
Bernardo Bátiz Vásquez, en su libro "Teoría del Derecho Parlamentario" (página 150). Colección Textos
Jurídicos Universitarios. Editado por OXFORD University Press México, año 1999, ciudad de México.
 253

VOLUNTAD COLECTIVA INEFICAZ SOBRE LA APROBACIÓN DEL PROYECTO

Por otro lado, el haberse votado en diciembre de 2013 por debajo del minimun necesario para
aprobar proyectos modificatorios de leyes orgánicas exigido por el artículo 106º de la Constitución
y el artículo 81 b) del Reglamento del Congreso, determina, en nuestra opinión, que se ha
producido una manifestación de voluntad ineficaz y, como tal, no puede producir los efectos
ordinarios de la aprobación de un proyecto que modifica una ley orgánica.

Tal como lo han establecido el Tribunal Constitucional64 y la doctrina65, la relación entre leyes
orgánicas y leyes ordinarias no se sustenta en el principio de jerarquía sino en el de competencia.
Por ello, "conforme al sistema de fuentes diseñado por la Constitución en sus artículos 51º, 102º 1,
106º y 200º 4, (...), la categoría normativa de las leyes comprende a las leyes ordinarias y a las
leyes orgánicas, las cuales tienen la misma jerarquía jurídica".

Siendo entonces de la misma categoría normativa, la diferencia entre ellas estriba en la reserva
de ley que hace la Constitución Política sobre determinadas materias y en la votación exigida
para su aprobación. Es más, tanto la jurisprudencia constitucional como la doctrina, han
cumplido con calificar de inconstitucional una ley cuando una ley ordinaria, que modifica una
ley orgánica, se aprueba sin tener en cuenta el requisito de la mayoría calificada66.

El Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente67:

"(...). La eventual inconstitucionalidad sería consecuencia de que la ley ordinaria haya infringido
directamente el artículo 106º de la Constitución, al regular una materia reservada a la ley
orgánica, sin haber sido aprobada con el voto de más de la mitad del número legal de miembros
del Congreso, mayoría exigida por el artículo 106º constitucional".

A su vez, Enrique Linde Paniagua, refiere lo siguiente68:

"Si una ley ordinaria invadiera una materia que debe ser objeto de ley orgánica la única subsanación
posible supone la repetición del proceso de elaboración de la ley orgánica", es decir, conforme a
nuestro ordenamiento jurídico, aprobarla con la votación calificada que establece el artículo
106º de la Constitución y 81 b) del Reglamento del Congreso.

Consecuentemente, la aprobación del texto sustitutorio sobre el Proyecto de Ley de Seguridad

Alimentaria, en tanto que modifica tácitamente el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Defensoría
del Pueblo, requiere de una votación calificada.

64
Sentencia del Tribunal Constitucional 0003-2006-PI/TC, fundamentos jurídicos 18, 19 y 20. Publicado en el
Portal Institucional del Tribunal Constitucional.
65
Enrique Linde Paniagua, en su libro "Leyes Orgánicas" (página 12), Colección Derecho. Editado por Linde
Editores S.A., primera edición 1990, Madrid - España.
66
Sin embargo, autores como Enrique Bernales Ballesteros y César Delgado Guembes, opinan que las leyes
orgánicas tienen una calidad normativa jerárquicamente superior. En su libro "Manual del Parlamento"
(página 395), editado por el Congreso de la República, año 2012, el profesor César Delgado Guembes señala
lo siguiente:
"Existen criterios que permiten atribuir a las leyes orgánicas una calidad normativa jerárquicamente
superior, en particular por los efectos o impacto normativo que el carácter orgánico de su condición genera
en el resto del espectro normativo, condición e impacto de la que carecen normas de naturaleza puramente
ordinaria".
67
Sentencia ya citada, fundamento jurídico 18.
68
Obra ya citada, página 128.
 254

PROCESO LEGISLATIVO CULMINADO

Una situación como la acontecida en el presente caso no tiene una previsión normativa en el
Reglamento del Congreso. Si se revisa el reporte sobre el trámite procesal de los proyectos de
ley acumulados en el dictamen sobre Seguridad Alimentaria, podremos advertir que el proceso
legislativo, de acuerdo con las etapas procesales establecidas en el Reglamento Congreso, ha
concluido, aunque con incertidumbre respecto de la voluntad colectiva del Pleno.

CONCLUSIONES
Estamos entonces ante un proceso legislativo generado sobre el Proyecto de Ley de Seguridad
Alimentaria y tramitado durante el periodo anual de sesiones 2013-2014, que tiene las siguientes
peculiaridades:

1. La votación con la que se aprobó el proyecto el 19 de diciembre de 2013 no ha alcanzado el

mínimo necesario de votos (66) que se requiere para modificar una ley orgánica.
2. El resultado de la votación de la reconsideración puede no constituir la voluntad colectiva del
Pleno, por los hechos y circunstancias que hemos expuesto precedentemente.
3. El proceso legislativo recaído sobre el proyecto de ley, ha culminado.
4. Se trata de una situación no prevista en el Reglamento del Congreso y que no tiene
precedentes.

PROPUESTA
En atención a estas peculiaridades, proponemos lo siguiente:
La Presidencia del Congreso, previo acuerdo del Consejo Directivo, consulte al Pleno del
Congreso mediante votación ordinaria, alternativamente y en ese orden, lo siguiente:

1. Que se autorice a la Mesa Directiva a proseguir con el trámite de la autógrafa de ley. Esta
alternativa tiene como debilidad que, de ser acordada por el Pleno, podría ser objeto de
observación por el Poder Ejecutivo o, más grave aún, ser susceptible de ser declarada
inconstitucional por el Tribunal Constitucional por haberse dado por aprobada sin el
requisito de la votación calificada que exige el artículo 106º de la Constitución Política y
el artículo 81 b) del Reglamento del Congreso. De ser rechazada esta propuesta se pasaría
a la siguiente consulta.

2. Que se considere archivada la iniciativa desde del rechazo de la reconsideración

planteada por la Congresista Martha Chávez Cossío, para de esta manera posibilitar la
presentación de un nuevo proyecto sobre la materia en la presente legislatura ordinaria.
La ventaja de esta propuesta está en la posibilidad de tratar nuevamente el proyecto
de Ley de Seguridad Alimentaria en esta legislatura cuidándose, en el momento oportuno,
de votar en forma ordinaria o calificada, de acuerdo con lo que proponga el proyecto y de
conforme con la exigencia prevista en el Reglamento.

Finalmente, es pertinente reiterar que los informes del Servicio Parlamentario no tienen carácter
vinculante, sino sólo los que provienen de los órganos parlamentarios correspondientes, que son
principalmente la Comisión de Constitución y Reglamento y el Consejo Directivo.
Consecuentemente, dado el carácter inédito de la situación presentada, sería pertinente
solicitar una opinión consultiva a la Comisión de Constitución y Reglamento, que para los fines del
desarrollo de los procedimientos parlamentarios es la llamada a absolver competencialmente estas
consultas, según lo previsto en el artículo 34º del Reglamento del Congreso.

Lima, 30 de Septiembre 2014

 255

EL NUEVO PROYECTO DE LEY PRESENTADO EN NOVIEMBRE 2014

Aprobado en el pleno (2015) y otra vez bloqueado
por la misma congresista

DICTAMEN DE LA COMISION AGRARIA SOBRE LOS PROYECTOS DE LEY DE

SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL
El Congreso de la República;
Ha dado la ley siguiente:
LEY DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

TITULO I
DISPOSICIONES GENERALES.

Artículo 1. Objeto de la Ley

El objeto de la presente Ley es reconocer y garantizar el derecho de los peruanos a una
alimentación adecuada y saludable, con énfasis en la población más pobre y vulnerable,
priorizando la atención de la niñez, las mujeres gestantes o lactantes y de la población adulta
mayor; asimismo definir las obligaciones del estado y la responsabilidad de los individuos e
instituciones no públicas en la implementación del derecho humano a la alimentación y nutrición,
y crear el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, en adelante denominado
SINASAN.

Artículo 2. Ámbito de la Ley

La presente Ley es de observancia obligatoria para todas las entidades de la administración pública,
comprendidas en el Artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, encargadas de implementar políticas, programas y proyectos de la
Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional, en adelante denominado SAN, el cual
involucra a productores, comercializadores y consumidores.

Artículo 3. Definiciones y siglas

3.1. Definiciones
3.1.1 Derecho a la Alimentación y Nutrición
Es el derecho humano fundamental garantizado por el estado, que consiste en tener acceso,
individual o colectivamente, de manera regular y permanente, a los alimentos adecuados y
suficientes en cantidad y calidad nutricional, inocuos y culturalmente aceptables que
contribuyan .al desarrollo humano integral.

3.1.2 Seguridad Alimentaria y Nutricional

Es el acceso físico, económico y socio cultural de todas las personas en todo momento a
alimentos suficientes, inocuos y nutritivos, de manera que puedan ser utilizados adecuadamente
para satisfacer sus necesidades nutricionales, a fin de llevar una vida activa y sana.

Son componentes de la Seguridad Alimentaria y Nutricional:

a. La Disponibilidad de alimentos, está vinculada a la adecuada cantidad y variedad de alimentos
con los que se cuenta en forma oportuna a nivel local, regional y nacional. En tal sentido,
comprende los factores de: producción, transformación, conservación, almacenamiento,
comercialización e importaciones, las condiciones de comercio exterior y la ayuda alimentaria.
 256

b. La estabilidad en el suministro de alimentos adecuados significa evitar, a través de políticas

pública preventivas, el desabastecimiento de alimentos por eventos de crisis económicas,
incapacidad tecnológica o acontecimientos climáticos adversos.

c. El acceso a los alimentos implica el desarrollo de las condiciones que garanticen a toda la
población y especialmente a los grupos vulnerables su acceso equitativo.

d. El consumo, comprende el proceso de toma de decisiones para seleccionar, preparar y

distribuir los alimentos a ser consumidos o usados, lo que comprende un adecuado manejo de los
alimentos que respondan a las necesidades nutricionales.

e. Acceso a información nutricional de los alimentos que se consumen.

3.1.3 Vulnerabilidad, o riesgo de la inseguridad alimentaria

Es el conjunto de factores que determinan la propensión a sufrir una inadecuada nutrición o a
que el acceso de suministro de alimentos se interrumpa al producirse una falla en el sistema de
provisión.

3.1.4 Agricultura Familiar

Aquella que involucra a familias que tienen en la agricultura su principal fuente de ingresos y
uso prioritario de la fuerza de trabajo; incorpora actividades agrícolas, pecuarias,
agroforestales, industrias rurales y empleo rural.

3.2 Para la presente Ley las siguientes siglas significan:

3.2.1 SAN: Seguridad alimentaria y nutricional.
3.2.2 SINASAN: Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
3.2.3 CONASAN: Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
3.2.4. COTESAN: Comité Técnico Sectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
3.2.5. CORESAN: Consejo Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
3.2.6. COPROSAN: Consejo Provincial de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
3.2.7. CODISAN: Consejo Distrital de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Artículo 4. Rol del Estado

4.1. El Estado garantiza, respeta, protege, promueve, desarrolla y monitorea las diversas
acciones encaminadas al pleno goce del derecho a una alimentación adecuada sin 'discriminación
alguna y empleando el máximo posible de sus recursos.

4.2. La responsabilidad del ejercicio del derecho, a una alimentación adecuada es un compromiso
compartido entre el individuo, la sociedad y el Estado.

4.3. El Estado vela por el derecho a una alimentación adecuada, para lo cual favorece y crea
condiciones para el progreso social y económico y toma medidas específicas inmediatas
encaminadas a:
a. Erradicar la malnutrición crónica, relacionada con problemas de desnutrición crónica, la
anemia y las enfermedades crónicas no transmisibles - ETN vinculadas con el sobrepeso- obesidad,
y a la inseguridad alimentaria y nutricional, en toda la población según el ciclo de vida y, en
especial, durante la gestación y los primeros años de vida.

b. Promover una cultura alimentaria y nutricional que revalore los conocimientos locales y
permita desarrollar buenas prácticas alimentarias y de higiene.
 257

c. Mejorar la disponibilidad de alimentos preferentemente mediante el fomento de la

competitividad y sostenibilidad de la oferta de alimentos de origen nacional.

d. Fortalecer el acceso económico a alimentos nutritivos, inocuos y en cantidad suficiente

para las poblaciones en riesgo de padecer inseguridad alimentaria y nutricional.

e. Crear espacios propicios para el establecimiento de mercados locales y regionales de alimentos,

especialmente en las zonas urbanas y rurales pobres.

f. Promover desde el ámbito del Gobierno Central, Regional y Local programas de

sensibilización, información y educación nutricional con la finalidad de mejorar los hábitos
alimenticios.

4.4. El Estado protege especialmente a los grupos de personas en situación de mayor

vulnerabilidad frente al ejercicio de su derecho a una alimentación adecuada.

4.5. El Estado define las políticas alimentarias, agrarias y pesqueras en el macro de la

Constitución Política del Perú y de respeto a los tratados internacionales, mediante la
aplicación de estrategias sustentables de producción, conservación, comercialización y consumo
de alimentos. Asimismo valora y protege los conocimientos y buenas prácticas de los pequeños
y medianos productores agrarios, respetando sus culturas, modos de producción y manejo
de la agrobiodiversidad bajo el enfoque de interculturalidad.

4.6. Para la ejecución del derecho a una alimentación adecuada, el Estado actúa en todos los
ámbitos de gobierno, bajo responsabilidad, de manera integral, multisectorial y coordinada, a fin
de alcanzar la sostenibilidad de la seguridad alimentaria y nutricional de cada persona y familia.

Artículo 5. De los principios de la política de seguridad alimentaria y nutricional

Constituyen principio de la SAN:

5. 1 Solidaridad
Las acciones del Estado contribuyen a la transformación de mentalidades y actitudes individuales
conducentes a combatir la vulnerabilidad, el riesgo y la inseguridad alimentaria.

5.2 Equidad
El Estado genera las condiciones necesarias para que la población en situación de desventaja
sin distinción alguna de género, etnia, edad, nivel socio económico y lugar de residencia, tenga
acceso seguro y oportuno a los alimentos.

5.3 Integralidad
La SAN tiene carácter sistémico e intersectorial, abarca los tres niveles de gobierno toma en
cuenta el ordenamiento territorial, la diversidad cultural, educación, salud, protección ambiental,
recursos hídricos y productividad.

5.4 Sostenibilidad
Todas las acciones que realizan el Estado y los agentes vinculados a la SAN garantizan el acceso
físico, económico y social de manera oportuna y permanente a los alimentos adecuados en
cantidad y calidad, producidos bajo modelos sostenibles que protegen los recursos naturales, la
diversidad biológica y cultural del país.
 258

5.5 Transparencia
El Estado y las entidades que integran el SINASAN promueven el acceso a la información
pública de las acciones que realizan en materia de la SAN y fortalecen los canales y los mecanismos
de control ciudadano.

5.6. Descentralización
El conjunto de políticas, planes y proyectos de la SAN se ejecutan de manera descentralizada con
los tres niveles de gobierno, atendiendo a las poblaciones excluidas.

5.7. Participación ciudadana

El Estado desarrolla la participación de la población en la formulación, ejecución y seguimiento de
la política nacional de seguridad alimentaria y nutricional y las políticas sectoriales que de ella
se deriven.

TITULO II
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

CAPITULO I
POLITICADE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Artículo 6. Objetivos de la Política de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Las políticas aprobadas por el SINASAN constituyen los instrumentos orientadores en materia
de la SAN son el marco para la gestión de la acción pública que cada nivel de gobierno aborde
en sus áreas de competencias, los objetivos son:
6.1. Disminuir y prevenir la desnutrición y malnutrición en la población en general, en todo el
territorio nacional.

6.2. Erradicar el hambre originado por la no disponibilidad y acceso de alimentos adecuados y

saludables.

6.3. Garantizar la disponibilidad de los alimentos inocuos, nutritivos y culturalmente aceptables,

en especial a los niños menores de cinco años, mujeres gestantes y lactantes, la niñez,
adulto mayor y población con discapacidades.

6.4. Generar las condiciones favorables de acceso permanente de las personas a los alimentos,
adecuados y suficientemente nutritivos.

6.5. Desarrollar una educación de hábitos alimenticios saludables en la población, que garantice
su calidad nutricional y el ejercicio de sus derechos.

6.6. Fomentar de manera especial la producción orgánica y ecológica de forma sostenible y

diversificada, defendiendo la biodiversidad y el ambiente.

6.7. Propiciar condiciones favorables para los pequeños y medianos productores del país
orientada a la reducción de la dependencia alimentaria.

6.8. Promover la generación del valor agregado y los encadenamientos productivos aprovechando
los recursos naturales y las ventajas competitivas del país.

6.9. Desarrollar de manera articulada con los diversos sectores, gobiernos regionales y
locales, las políticas públicas de la SAN.
 259

6.10. Promover la participación activa y coordinada de los productores,

comercializadores y consumidores para la vigilancia del cumplimiento de la normatividad sobre
seguridad alimentaria y nutricional.

6.11. Garantizar la investigación científica, tecnológica y productiva para conocer y revalorar los
recursos naturales que aseguren la alimentación, la resistencia al cambio climático, la accesibilidad
socio cultural, su acceso económico y aporte nutricional

CAPITULOII
SISTEMANACIONALDE SEGURIDADALIMENTARIAY NUTRICIONAL

Artículo 7. Creación del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional-SINASAN.

Créase el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional -SINASAN-, como sistema
intersectorial e intergubernamental, constituido por el conjunto de principios, normas,
instrumentos, procedimientos y reglas, aprobadas con la finalidad de dirigir las políticas
de la SAN para garantizar el derecho a una alimentación adecuada de la población.

Artículo 8.- Conformación del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional-SINASAN.

Son instancias integrantes del SINASAN:
a. El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional - CONASAN.
b. Los Comités Técnicos Sectoriales de Seguridad Alimentaria y Nutricional - COTESAN.
c. Los Consejos Regionales de Seguridad Alimentaria y Nutricional - CORESAN.
d. Los Consejos Provinciales de Seguridad Alimentaria y Nutricional - COPROSAN.
e. Los Consejos Distritales de Seguridad Alimentaria y Nutricional - CODISAN.

CAPITULO III
CONSEJO NACIONALDE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Artículo 9. Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional -CONASAN

9.1 El CONASAN es el ente rector, con carácter transversal que orienta y conduce el SINASAN.
Es la instancia máxima de toma de decisiones y coordinación intersectorial e intergubernamental
del país.

9.2 Dicta las normas y procedimiento para la implementación del Plan Nacional y la Estrategia
Nacional del SINASAN, realiza su seguimiento y evalúa su cumplimiento.

9.3 Cuenta con una Secretaria Técnica a cargo del Ministerio de Agricultura y Riego.

Artículo 10. Miembros del CONASAN

Son miembros del CONASAN:
a. Presidente del Consejo de Ministros, será quien la preside.
b. Ministro del Ministerio de Agricultura y Riego.
c. Ministro del Ministerio de Salud.
d. Ministro del Ministerio de Educación.
e. Ministro del Ministerio de Desarrollo e Inclusión social.
f. Ministro del Ministerio de la Producción.
g. Ministro del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.
h. Un representante de Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
i. Un representante de la Red de Municipales rurales - REMURPE.
j. Un representante de los pequeños y medianos productores.
 260

k. Un representante de los comercializadores.

l. Un representante de los consumidores vinculados con la población objetivo.
ll. Un representante de las organizaciones gastronómicas.

En caso que un Ministro de Estado no asista por causas debidamente justificadas, lo reemplaza
su Viceministro debidamente facultado, con plenos poderes para la toma de decisiones.

El Presidente del CONASAN puede invitar a otros funcionarios, representantes o personas

vinculadas sobre la materia de la SAN, con conocimiento del Consejo.

Los representantes de la sociedad civil participan con voz y voto.

Artículo 11. Funciones del CONASAN

El CONASAN tiene las siguientes funciones:
a. Diseñar y aprobar las políticas del SINASAN.

b. Dar los lineamientos para el diseño ejecución y evaluación del Plan Nacional y la Estrategia
Nacional del SINASAN.

c. Aprobar los instrumentos y mecanismos para la implementación del Plan Nacional y la

Estrategia Nacional 'del SINASAN.

d. Disponer la formulación de políticas públicas de prevención frente a situaciones que afectan a

la SAN.

e. Solicitar informes sobre el estado situacional de la SAN a los organismos competentes.

f. Aprobar y presentar el informe anual y quinquenal sobre el estado de la SAN en el país.

g. Promover el intercambio o cooperación internacional sobre la materia de la SAN, en el marco

de la legislación aplicable.

h. Declarar la emergencia alimentaria y nutricional del país.

i. Otras funciones que establezca el reglamento.

El CONASAN se reunirá de forma ordinaria cuatro veces al año y extraordinariamente a

convocatoria de su Presidente. Sus miembros no perciben remuneración ni emolumento alguno
por su participación.

CAPITULOIV
COMISIÓN DE CONSULTA, PARTICIPACIÓNY APOYO A LAS INSTANCIAS DEL SISTEMA NACIONALDE
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Artículo 12. Comisión de Consulta, Participación y Apoyo a las Instancias del SINASAN
Confórmese la Comisión de Consulta, Participación y Apoyo a las instancias del SINASAN,
integrado por entidades públicas y privadas, así como por organizaciones de cooperación
internacional vinculadas a la SAN. Cada una de las instancias integrantes del SINASAN
establece una Comisión Consultiva, de Participación y apoyo a las materias de la SAN en su
jurisdicción.
 261

CAPITULOV
COMITÉS TÉCNICOS SECTORIALES DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Artículo 13. Comités Técnicos Sectoriales de Seguridad Alimentaria y Nutricional - COTESAN

13.1 Cada sector integrante del SINASAN deberá constituir un Comité Técnico Sectorial de
Seguridad Alimentaria y Nutricional llamado COTESAN. Integrado por el Ministro del sector, quién
lo preside y los titulares de los organismos del sector vinculados a la SAN.

13.2 Los COTESAN se reúnen de forma ordinaria mínimamente una vez por bimestre y
extraordinariamente a convocatoria de su Presidente.

13.3 Pueden incorporar con carácter de invitados a otros representantes del Estado y de la
sociedad civil, con voz pero sin voto.

Artículo 14. Funciones de los COTESAN.

Corresponde a cada sector, en el marco de su competencia y especialidad:
a. Elaborar y aprobar la Política, el Plan y la Estrategia Sectorial de la SAN en concordancia con el
Plan Nacional.

b. Brindar asesoría técnica a cada integrante del SINASAN en su ámbito de competencia.

c. Elaborar y presentar el informe de avances y metas sectoriales.

d. Desarrollar investigación en materia de SAN conducentes a mejorar los programas y

proyectos de intervención desarrollados en su ámbito.

e. Publicar los informes sectoriales de la SAN.

f. Las demás que establezca la presente Ley y su reglamento.

Artículo 15. Objetivos Técnicos y Competencias Sectoriales

15.1 Todos los sectores, en su correspondiente ámbito de competencia, coordinan, articulan
y armonizan sus políticas y acciones a los principios y los objetivos en materia de la SAN, aun
cuando no formen parte del Sistema.

15.2 Corresponde a los sectores integrantes del SINASAN el diseño y la ejecución de los
siguientes componentes básicos de la seguridad alimentaria:
a) En materia de disponibilidad de alimentos, corresponde principalmente al Ministerio de
Agricultura, en coordinación con el Ministerio de la Producción y con la participación de
otras instituciones del Estado representadas o no en el CONASAN, contribuir a garantizar el
abastecimiento de alimentos inocuos y nutritivos y culturalmente aceptables, de origen
agropecuario, hidrobiológico e industrial, en cantidad suficiente y con un nivel de producción
adecuada. A estos efectos, se dará prioridad a los productos alimentarios provenientes
de la pequeña producción agropecuaria y de pescadores artesanales, así como al
desarrollo de apropiados canales de comercialización, abastecimiento, armonización y
engranaje.

b) En materia de acceso a los alimentos, corresponde principalmente al Ministerio de

Agricultura, en coordinación con los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo,
Transportes y Comunicaciones, Desarrollo e Inclusión Social, y Mujer y Poblaciones Vulnerables,
 262

y con la participación de otras instituciones del Estado representadas o no en el

CONASAN, asegurar las condiciones adecuadas para el acceso físico a los alimentos para toda
la población, preferentemente de la más vulnerable. A estos efectos, se dará prioridad a la
inversión en infraestructura vial y de comercialización de alimentos; a la promoción del empleo
y capacitación laboral; al desarrollo de capacidades productivas y de generación de ingresos de
la población vulnerable, y al desarrollo de programas de protección social localizados.

c) En materia de consumo y utilización biológica de los alimentos, corresponde

principalmente al Ministerio de Salud, en coordinación con los Ministerios de Educación,
Vivienda, Construcción y Saneamiento, Ambiente, Desarrollo e Inclusión Social, y Mujer y
Poblaciones Vulnerables, y con la participación de otras instituciones del Estado representadas
o no en el CONASAN, asegurar el consumo adecuado de alimentos sanos, inocuos y
nutritivos, con respeto a los hábitos alimenticios y la cultura. A estos efectos, se dará
prioridad al tratamiento de las necesidades energéticas y nutricionales de mujeres gestantes y
lactantes, niños, adultos mayores y discapacitados; a la implementación de medidas de control
y fiscalización de la inocuidad y calidad de los alimentos; a la instalación de sistemas de vigilancia
del estado nutricional de la población; a la promoción de una cultura de consumo saludable
basada en la diversidad cultural nacional; a la consejería y la educación nutricional; a la
promoción del consumo de agua segura.

d) En materia de estabilidad en el suministro de alimentos, corresponde al CONASAN, asegurar

condiciones para la provisión de alimentos en todo momento, y establecer medidas de
prevención y contingencia frente a eventos catastróficos que puedan generar crisis alimentarias.
A estos efectos, se dará prioridad a la implementación de políticas y planes en adaptación,
mitigación y gestión del riesgo frente al cambio climático; al manejo sostenible de los recursos
naturales; a la vigilancia de incidencia de plagas y enfermedades que afecten cultivos de
alimentos; a medidas que permitan el abastecimiento de alimentos en periodos de crisis; y a la
información sobre mercados mundiales y locales de alimentos.

CAPITULO VI
CONSEJOS REGIONALES Y LOCALES DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Artículo 16º.- Consejos Regionales y Locales de la SAN

16.1 En cada Gobierno Regional se constituye un CORESAN, presidido por el Presidente
Regional.

16.2 En cada Gobierno Local Provincial se constituye un COPROSAN presidido por el alcalde.

16.3 En cada Gobierno Local Distrital se constituye un CODISAN presidido por el alcalde.

16.4 Las instancias de Gobierno regional y local son responsables de formular e implementar
las políticas, los planes, los programas, los proyectos y las directivas en materia de la SAN.

TITULO III
INSTRUMENTOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

CAPITULO I
RECURSOS E INCENTIVOS DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL
 263

Artículo 1 7. Recursos financieros

La implementación de lo dispuesto en la presente norma se financiará con cargo a los
presupuestos institucionales de los pliegos involucrados sin demandar recursos adicionales al
Tesoro Público.

Artículo 18. Incentivos a la innovación, promoción y fomento de la SAN.

El CONASAN promueve incentivos para fas personas naturales o jurídicas que destaquen en
la innovación, promoción y fomento de la SAN. El reglamento de la presente Ley establecerá los
tipos de incentivos que fomenten la cultura alimentaria y nutricional, así como los criterios y
requisitos para su otorgamiento.

CAPITULO II
EVALUACIÓN Y FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y
NUTRICIONAL

Artículo 19. Informe ante el Congreso.

En el mes de octubre de cada año, en el marco de la celebración del Día Mundial de la
Alimentación, el Presidente del Consejo de Ministros presentará ante el Pleno del Congreso de
la República informe sobre el cumplimiento y los avances de las políticas comprendidas en el
Plan Nacional y la Estrategia Nacional de la SAN.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIASY FINALES

PRIMERA. Instalación de los Órganos

El Presidente del SINASAN en un plazo no mayor de sesenta (60) días, contados a partir de la
entrada en vigencia del Reglamento de la presente Ley, convoca e instala el CONASAN. Igual
plazo se aplica para el caso de la instalación de los COTESAN, CORESAN, COPROSAN y
CODISAN.

SEGUNDA. Patrimonio y acervo documentarlo

La Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y el Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria, y demás documentos elaborados por la Comisión Multisectorial de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, creada mediante Decreto Supremo Nº 102-2012-PCM, podrán ser
tomados como base para la labor del SINASAN.

TERCERA. Reglamentación y normas conexas

En un plazo no mayor de sesenta (60) días, contados a partir de la entrada en vigencia de
la presente Ley, el Poder Ejecutivo procederá a publicar su Reglamento.

Los tres niveles de gobierno articularán esfuerzos a fin de formular las normas
complementarias y conexas de la presente Ley.

CUARTA. Instancias, órganos u otras formas de coordinación sobre materia de la SAN

Las diversas instancias, órganos u otras formas de coordinación regional y local existentes sobre
la SAN se adecúan al SINASAN y a los alcances de la presente Ley y su reglamento,

QUINTA.- Derogatorias
Derogase todas las disposiciones normativas y legales que se opongan a la presente Ley.
 264

Dese cuenta
Sale de sesiones,
Lima, 25 de noviembre 2014
 265

DICTAMEN DE LA COMISION AGRARA DE LOS PROYECTOS DE LEY DE

PROMOCION Y DESARROLLO DE LA AGRICULTURA FAMILIAR
Aprobado por el Pleno del Congreso el 07 de Octubre del 2015
En primera y segunda votación
El Congreso de la República;
Ha dado la ley siguiente:

LEY DE PROMOCIÓN Y DESARROLLO DE LA AGRICULTURA FAMILIAR

Artículo 1°.— Objeto de la ley.

La presente ley tiene por objeto establecer las responsabilidades del Estado en la promoción y
desarrollo de la agricultura familiar a partir del reconocimiento de la agricultura familiar, así como
la importancia de su rol en la seguridad alimentaria, en la conservación de la agro-biodiversidad en
el uso sostenible de los recursos naturales, en la dinamización de las economías locales, en la
contribución al empleo local, y la vigencia de las comunidades mediante la implementación de las
políticas de Estado.

Artículo 2°.— Finalidad de la ley.

La finalidad de la presente ley es mejorar la calidad de vida de las familias que dependen de la
agricultura familiar, reducir la pobreza del sector rural y orientar la acción de los organismos
competentes en los distintos niveles de gobierno, con un enfoque multisectorial e
intergubernamental para el desarrollo sustentable de la agricultura familiar a través de políticas
que mejoren el acceso a los recursos naturales, productivos, técnicos y financieros. Su articulación
es dable y adecuada con el mercado, garanticen la protección social y el bienestar de las familias y
comunidades dedicadas a esta actividad sobre la base de un manejo sostenible de la tierra.

Artículo 3°.— Definición de la agricultura familiar.

Se entiende por agricultura familiar, al modo de vida y de producción que practican hombres y
mujeres de un mismo núcleo familiar en un territorio rural, en el que están a cargo de sistemas
productivos diversificados, desarrollados dentro de la unidad productiva familiar, como son la
producción agrícolas, pecuarias, de manejo forestal, industrial rural, pesquera artesanal, acuícola
y apícola, entre otros.

Artículo 4°.— Categorías de la agricultura familiar.

La agricultura familiar es agrupada en categorías por sus características socioeconómicas,
tecnológicas, ambientales, productivas, sociales y culturales; así como por su ubicación territorial,
la agricultura familiar, el Ministerio de Agricultura y Riego establecen las categorías en el
reglamento.

Artículo 5°— La Unidad Agropecuaria Familiar.

La Unidad Agropecuaria Familiar es aquella cuya principal fuente de ingreso proviene de la
explotación y conducción de actividades agropecuarias. Trabajan directamente en las labores
productivas el titular y su familia bajo cualquier régimen de tenencia del predio rural, pudiendo
contratar trabajadores permanentes o eventuales.

Artículo 6.— Lineamientos generales para la promoción y desarrollo de la agricultura familiar.

Los principales lineamientos generales para la promoción y desarrollo de la agricultura familiar son:
 266

a) Formalizar la titulación de los predios que poseen y conducen los productores comprendidos en
la agricultura familiar los que son otorgados por las entidades competentes.

b) Priorizar el acceso de los pequeños agricultores o conductores de las unidades agropecuarias

familiares a los programas de mejoramiento de capacidades técnicas y uso de tecnología, así como
al uso de información para el desarrollo de sus unidades productivas.

c) Promover proyectos para el acceso efectivo de las familias dedicadas a la agricultura familiar, a
los servicios básicos de agua y desagüe, energía eléctrica, salud y educación para elevar su calidad
de vida.

d) Impulsar el uso eficiente y racional de los recursos hídricos y mejorar el acceso de los agricultores
familiares a programas de infraestructura hídrica y de riego tecnificado, así como de conservación
y recuperación de fuentes de agua.

e) Gestionar y desarrollar programas de financiamiento, de asistencia técnica para la producción y

transformación incluyendo modalidades a campesino y similares y de asesoría para el desarrollo
de planes de negocio y comercialización de los productos de la agricultura familiar.

f) Fomentar y estimular la asociatividad y cooperativismo de los agricultores familiares mediante

programas de generación de capacidades en gestión técnica y empresarial.

g) Promover la participación de los agricultores familiares en ferias locales e internacionales

otorgándoles prioridad en las misiones comerciales en las que participa Promperú y el Ministerio
de Comercio Exterior y Turismo para promocionar nuestros productos.

Artículo 7°.— Ente rector.

El Ministerio de Agricultura y Riego en su calidad de organismo rector del sector Agrario y
encargado de establecer la política nacional agraria, asume las acciones de conducción de la
promoción y desarrollo de la agricultura familiar considerando su importancia en la seguridad
alimentaria y nutricional, así como la protección de la agro-biodiversidad y el uso sostenible de los
recursos naturales, las acciones de mitigación y adaptación al cambio climático y servicios
ambientales.

El Ministerio de Agricultura y Riego en forma conjunta con los gobiernos regionales y locales,
promociona el desarrollo de la agricultura familiar que se establece en el reglamento de la presente
ley.

Artículo 8°.— Promoción de la agricultura familiar.

La promoción de la agricultura familiar se realiza:
a) En asistencia técnica y transferencia de tecnologías.
a.1) El Instituto Nacional de Innovación Agraria, INIA, y el Instituto de Investigación de la
Amazonía Peruana, IIAP, en lo que les corresponde, facilita la transferencia de tecnología y la
asistencia técnica, abastecimiento de semillas, plantones y reproductores de alto valor genético al
agricultor familiar.
a.2) El Servicio Nacional de Sanidad Agraria, Senasa, brinda asesoramiento y apoyo para lograr la
calidad de los productos de los agricultores familiares.

b) En los mercados locales.

El Ministerio de Agricultura y Riego así como los gobiernos regionales y locales se encargan de
proveer la infraestructura necesaria, promocionar y generar los mercados locales agropecuarios,
 267

las ferias agropecuarias, los katos campesinos y de aplicar políticas para el fortalecimiento de los
mercados locales y su articulación con las unidades agropecuarias familiares para dinamizar las
economías locales recuperando y rescatando prácticas culturales de intercambio comercial.

c) En capacitación y formación.
El Ministerio de Agricultura y Riego promociona a través de sus órganos competentes
especializados la capacitación y formación de los productores de la agricultura familiar, así como
las comunidades campesinas y nativas para el desarrollo de las capacidades de gestión,
organización, planificación y formulación de proyectos para generar competitividad en la
agricultura familiar.

Artículo 9°.— Apoyo financiero a la promoción de la agricultura familiar.

La Corporación Financiera de Desarrollo, Cofide, y el Banco Agropecuario, Agrobanco, desarrollan
programas de crédito y aseguramiento con características diseñadas de manera exclusiva para las
unidades productivas de la agricultura familiar.

Artículo 10°.— Del financiamiento de la promoción y desarrollo de la agricultura familiar

La implementación de lo establecido en la presente ley se financia con cargo al presupuesto
institucional de cada uno de los pliegos e instituciones involucradas sin demandar recursos
adicionales al tesoro Público y conforme a las disposiciones legales vigentes.

Disposición Complementaria Final

Disposición Única.— Reglamentación

En un plazo no mayor de noventa días, a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el Poder
Ejecutivo, a través de sus órganos respectivos publicará el reglamento de la presente ley.
 268

ANEXO

NOTA.- HAY UNA EVIDENTE CONTRADICCION QUE NO SE EXPLICA HASTA AHORA. EL EJECUTIVO Y
SU REPRERSENTACION EN EL CONGRESO BLOQUEO LA LEY APROBADA Y NO LA PROMULGO USANDO
COMO PRETEXTO UNA OBSERVACION SIN FUNDAMENTO Y MIENTRAS TANTO EL GOBIERNO PUSO
EN VIGENCIA UN PLAN NACIONAL DEL MISMO NOMBRE QUE LA LEY.

PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL 2015 – 2021

Puesto en vigencia por el Ejecutivo el 28 de Diciembre del 2013, mientras la Ley de Seguridad
Alimentaria y Nutricional -que había sido aprobada en dos votaciones el 19 de Diciembre 2013- se
encontraba con una observación y por ello no se enviaba la ley aprobada al Ejecutivo para que la
promulgue o la observe.

Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI)

Ministerio del Ambiente (MINAM)
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR)
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS)
Ministerio de Educación (MINEDU)
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP)
Ministerio de la Producción (PRODUCE)
Ministerio de Relaciones Exteriores (RREE) Ministerio de Salud (MINSA)
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
Red de Municipalidades del Perú (REMURPE)
Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Perú (JNUDRP)
Convención Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO)
Asociación Nacional de Empresas Pesqueras Artesanales del Perú (ANEPAP)
 269

Introducción

El presente documento es el resultado de un trabajo participativo público-privado desarrollado

en cumplimiento al Decreto Supremo Nº 102-2012-PCM de fecha 12 de octubre del 2012, que
declaró de interés nacional y de necesidad pública la seguridad alimentaria y nutricional de la
población nacional y crea la Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional, de
naturaleza permanente, adscrita al Ministerio de Agricultura, ahora Ministerio de Agricultura y
Riego - MINAGRI, con la finalidad de coordinar los esfuerzos de las instituciones públicas y
privadas, nacionales y extranjeras, y representantes de la sociedad civil, orientados al logro de
la Seguridad Alimentaria y Nutricional Nacional.

El artículo 5 del referido dispositivo, dispone que la Comisión Multisectorial, tiene como funciones
y atribuciones, entre otros, "b) Evaluar la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004 -
2015, actualizarla y proponer la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaría del período 2012 -
2021; c) Proponer el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional del 2012 al 2021, el
mismo que deberá incluir las responsabilidades, los plazos y la prevención del financiamiento
correspondiente para su implementación".

En virtud de ello, con fecha 28 de diciembre del 2013, a través del Decreto Supremo Nº 021-2013-
MINAGRI se aprobó la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2013-2021, en
adelante la ENSAN, la misma que, en su artículo 2, referido a su implementación, dispone que,
cada una de las entidades conformantes de la Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria
y Nutricional, dentro del ámbito de sus competencias, adoptarán las medidas necesarias para la
implementación de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2013-2021.

En ese sentido, el presente Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2015-2021 se

sostiene en la visión y los objetivos planteados en la ENSAN, asimismo, contiene las estrategias
y líneas de acción que guiarán la intervención del Estado con el propósito de garantizar la
seguridad alimentaria y nutricional de la población peruana hacia el año 2021, a través de la
implementación de un conjunto de acciones en el marco de las cinco dimensiones de la
seguridad alimentaria y nutricional: disponibilidad, acceso, utilización, estabilidad e
institucionalidad.
 270

1. Visión al 2021
La población peruana satisface en todo momento sus necesidades alimenticias y nutricionales
mediante el acceso y consumo de alimentos inocuos y nutritivos.

2. Objetivo General
Garantizar que la población logre satisfacer, en todo momento, sus requerimientos
nutricionales.

3. Objetivos Específicos
a) Garantizar la disponibilidad en cantidades suficientes de alimentos de origen agropecuario
e hidrobiológico, inocuos y nutritivos con un nivel de producción adecuado.

b) Asegurar el acceso a alimentos inocuos y nutritivos para toda la población, preferentemente a

la más vulnerable.

c) Asegurar el consumo adecuado de alimentos inocuos y nutritivos, respetando los hábitos

alimenticios y la interculturalidad de cada departamento.

d) Garantizar medidas de adaptación a manifestaciones del cambio climático y prevención y

contingencias frente a eventos como plagas y enfermedades, factores de mercado, situaciones
de conflicto y otros que pudieran generar crisis de inseguridad alimentaria.

e) Implementar un marco institucional y programático sobre seguridad alimentaria y

nutricional en los tres niveles de gobierno.

4. Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2015-2021

OBJETIVO ESPECÍFICO 1.- GARANTIZAR LA DISPONIBILIDAD EN CANTIDADES SUFICIENTES DE

ALIMENTOS DE ORIGEN AGROPECUARIO E HIDROBIOLÓGICO, INOCUOS Y NUTRITIVOS CON UN
NIVEL DE PRODUCCIÓN ADECUADO.

ESTRATEGIA 1.1.: PROMOVER Y GENERAR ECONOMÍAS DE ESCALA EN LA PRODUCCIÓN DE

ALIMENTOS CON ÉNFASIS EN LA AGRICULTURA FAMILIAR Y EN LA PESCA ARTESANAL.

Línea de Acción 1.1.1: Facilitar el acceso a crédito y seguro para productores agrarios y pescadores
artesanales de consumo humano directo.

Actividades Estratégicas:
- Impulsar la colocación de créditos al sector agropecuario a través del Banco
Agropecuario - AGROBANCO.
- Impulsar la colocación de créditos y la constitución de garantías para la cobertura de
riesgos.
- Ejecutar el Programa Presupuestal "Mejora de la articulación de pequeños productores
al mercado" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
- Impulsar la colocación de créditos a los pescadores artesanales con permiso de
pesca vigente y acuicultores de menor escala, a través del Fondo Nacional de Desarrollo
Pesquero - FONDEPES de PRODUCE.

Responsables: AGROBANCO, MINAGRI, PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE. ANGR.

 271

Línea de Acción 1.1.2: Diseñar e implementar un programa de mejora y fortalecimiento

de la agricultura familiar y la pesca artesanal de consumo humano directo.

Actividades Estratégicas:
- Ejecutar el Proyecto de Fortalecimiento del Desarrollo Local en áreas de la sierra y selva
alta del Perú, a través de AGRORURAL del MINAGRI.
- Ejecutar el Programa Presupuesta! "Fortalecimiento de la Pesca Artesanal" en lo que
corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
Responsables: MINAGRI, PRODUCE.
Socios Estratégicos: REMURPE. ANGR, CONVEAGRO, ANEPAP.

Línea de Acción 1.1.3: Modernizar los sistemas de información agraria y de pesca artesanal de
consumo humano directo.

Actividades Estratégicas:
- Ejecutar el Proyecto de Inversión: "Mejoramiento del Sistema de Información
de Estadística Agraria y del Servicio de Información Agraria para el Desarrollo Rural en
el Perú", a cargo del MINAGRI.
- Fortalecer las capacidades de los Gobiernos Regionales con competencia en pesca
artesanal en la generación de información confiable y actualizada, a cargo de PRODUCE.

Responsables: MINAGRI, PRODUCE

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR

Línea de Acción 1.1.4: Fortalecer y promover la asociatividad de pequeños productores

agropecuarios y de pesca artesanal.

Actividades Estratégicas:
- Fomentar la formalización de las organizaciones de productores agrarios, a través de
planes de negocio con incentivo de asociatividad agraria y brindar apoyo en la mejora
de la gestión empresarial de las organizaciones de productores agrarios, a cargo del
Programa de Compensaciones para la Competitividad del MINAGRI.
- Fortalecer la asociatividad de productores de productos seleccionados para la
exportación en zonas identificadas.
- Fortalecer la asociatividad de los pescadores artesanales para impulsar la exportación
y comercialización de productos hidrobiológicos seleccionados en zonas identificadas.
- Fortalecer las capacidades de los pescadores artesanales para mejorar el
aprovechamiento de recursos altamente migratorios y transzonales.

Responsables: MINAGRI, PRODUCE, MINCETUR.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, CONVEAGRO, JNUDRP, ANEPAP.

ESTRATEGIA 1.2.: DISEÑAR E IMPLEMENTAR POLÍTICAS DE INVESTIGACIÓN, INNOVACIÓN Y

TRANSFERENCIA CIENTÍFICA/TECNOLÓGICA ORIENTADA AL INCREMENTO DE LA
PRODUCTIVIDAD Y CALIDAD DE LOS ALIMENTOS.
 272

Línea de Acción 1.2.1: Actualizar y ampliar la investigación respecto de alimentos de origen

agropecuario y pesquero y su calidad nutritiva, con la finalidad de producir inventarios y
catálogos.

Actividades Estratégicas:
- Generar tecnologías adecuadas para incrementar la productividad y desarrollar
servicios de extensión agropecuaria, a través de la ejecución del Programa Nacional
de Innovación Agraria del Instituto Nacional de Innovación Agraria - INIA del
MINAGRI.
- Ejecutar el Programa Presupuestal "Mejora de la articulación de pequeños productores
al mercado" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
- Generar tecnologías adecuadas para alcanzar una mejor utilización de los recursos
pesqueros marinos y de aguas continentales.
- Fomentar y propiciar las actividades de investigación en materia pesquera del Instituto
Tecnológico de la Producción - ITP y del CITE (Centro de Innovación Tecnológica)
pesquero.

Responsables: MINAGRI, PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

Línea de Acción 1.2.2: Establecer una política de investigación y transferencia tecnológica en

función de la demanda de los productores.

Actividades Estratégicas:
- Transferir conocimientos e información sobre tecnologías para ser adoptadas, a
través del INIA del MINAGRI.
- Fomentar la adopción de tecnologías por medio de la implementación de planes de
negocio por el incentivo de adopción de tecnología, a través del Programa de
Compensaciones para la Competitividad del MINAGRI.
- Promocionar y fomentar el reemplazo progresivo de los sistemas de riego tradicionales
en el sector agrario, por medio de la incorporación de sistemas modernos e eficientes
como los métodos de riego tecnificado por gravedad y presurizados, a través del
Programa de Riego Tecnificado que es manejado por el Programa Subsectorial de
Irrigación - PSI del MINAGRI.
- Promover la transferencia tecnológica en la elaboración y procesamiento de productos
pesqueros mediante la asistencia técnica y la capacitación, así como mediante la
prestación de servicios tecnológicos especializados, a través del Instituto Tecnológico de
la Producción - ITP y de los CITE (Centro de Innovación Tecnológica) pesquero.
- Promover la investigación científica de los recursos del Mar Peruano, a través del
Instituto del Mar del Perú - IMARPE.
- Contribuir al mayor conocimiento de los recursos pesqueros costeros potenciales
y su ambiente a través de la investigación por el IMARPE.

Responsables: MINAGRI, PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, CONVEAGRO, JNUDRP.

Línea de Acción 1.2.3: Revalorar tecnologías tradicionales y buenas prácticas (en producción
agropecuaria y de pesca artesanal) promoviendo su difusión, expansión y aplicación.
 273

Actividades Estratégicas:
- Ejecutar el Programa Recuperación de Andenes, a través de AGRORURAL.
- Ejecutar el Programa Presupuesta! "Fortalecimiento de la Pesca Artesanal" en lo que
corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
- Realizar actividades enfocadas al fortalecimiento de la oferta de productos orgánicos
con altos estándares de calidad, a través del MINCETUR.

Responsables: MINAGRI, PRODUCE, MINCETUR.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, CONVEAGRO, JNUDRP.

ESTRATEGIA 1.3.: PROMOVER EL EMPLEO DE PRÁCTICAS DE CONSERVACIÓN Y USO SOSTENIBLE DE

LOS RECURSOS NATURALES (AGUA, SUELO, BIOMASA PESQUERA Y BIODIVERSIDAD).

Línea de Acción 1.3.1: Implementar un programa de reducción de degradación de suelos.

Actividades Estratégicas:
- Ejecutar el Programa Presupuesta! "Reducción de la Degradación de los suelos agrarios"
en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Prevenir y detener la degradación y contaminación del suelo, a través del MINAM.

Responsables: MINAGRI, MINAM

Socio Estratégico: REMURPE, ANGR. CONVEAGRO, JNUDRP

Línea de Acción 1.3.2: Implementación de un programa gestión de recursos hídricos a nivel

nacional.

Actividades Estratégicas:
- Ejecutar el Programa Presupuesta! "Aprovechamiento de los recursos hídricos para
uso agrario" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
- Ejecutar el Proyecto de Modernización de la Gestión de Recursos Hídricos, a través de
la ANA del MINAGRI.
- Desarrollar acciones relativas a la gestión de la calidad de los recursos hídricos, la
gestión del conocimiento y cultura del agua, así como las relativas a la conservación
de los recursos hídricos, a través de la ANA del MINAGRI.
- Destinar recursos para financiar los estudios y la ejecución de obras de riego.
- Desarrollar actividades de ordenación pesquera y acuícola y elaborar indicadores
de la gestión pesquera y acuícola en general.

Responsable: MINAGRI.

Socios Estratégicos: PRODUCE, REMURPE, ANGR, CONVEAGRO, JNUDRP.

ESTRATEGIA 1.4.: AUMENTAR Y DIVERSIFICAR LA OFERTA DE ALIMENTOS DE ORIGEN AGRARIO Y

PESQUERO.

Línea de Acción 1.4.1: Promover mecanismos para la reducción de pérdidas post cosecha y
merma en la cadena de valor de productos agropecuarios e hidrobiológicos.

Actividades Estratégicas:
 274

- Desarrollar y fortalecer capacidades en productores y otros agentes de la cadena de

valor sobre buenas prácticas de manejo post cosecha.
- Implementar infraestructura adecuada para el acopio, procesamiento y
comercialización de productos agropecuarios que incluye cadena de frío, centros de
beneficio de ganado y mercados minoristas y mayoristas.
- Implementar infraestructura adecuada en los puertos pesqueros para el
almacenamiento, conservación y procesamiento a través de una cadena de frío y otras
facilidades de soporte necesarias para el manejo y distribución de los productos
hidrobiológicos.
- Diseñar e implementar campañas de sensibilización pública en centros educativos
para reducir el desperdicio de alimentos por los consumidores.

Responsable: MINAGRI, PRODUCE, MINEDU.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, CONVEAGRO.

Línea de Acción 1.4.2: Mejorar la normatividad y regulación de la producción pesquera para

consumo humano directo y supervisar su cumplimiento.

Actividad Estratégica:
- Revisar y mejorar el marco normativo pesquero para fomentar la pesca industrial para
consumo humano directo y promoción de la acuicultura.
- Optimizar la supervisión y fiscalización de las actividades de extracción, producción,
comercialización y transporte de productos pesqueros destinados al consumo
humano directo, en coordinación con los Gobiernos Regionales.

Responsable: PRODUCE.

Socio Estratégico: REMURPE, ANGR. ANEPAP, OEFA.

Línea de Acción 1.4.3: Mejorar la infraestructura de desembarque a nivel nacional.

Actividad Estratégica:
- Mejorar, construir y equipar los desembarcaderos pesqueros artesanales en adecuación
a la norma sanitaria, a través del Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero - FONDEPES.

Responsable: PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, ANEPAP.

Línea de Acción 1.4.4: Impulsar el desarrollo de pesquerías no tradicionales y en alta mar, así
como la actividad acuícola.

Actividad Estratégica:
- Ejecutar el Programa Presupuestal "Ordenamiento y Desarrollo de la Acuicultura" en
lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.

Responsable: PRODUCE

Socios Estratégicos: REMURPE. ANGR. ANEPAP

 275

OBJETIVO ESPECÍFICO 2.- ASEGURAR EL ACCESO A ALIMENTOS INOCUOS Y NUTRITIVOS PARA TODA
LA POBLACIÓN, PREFERENTEMENTE LA MÁS VULNERABLE.

ESTRATEGIA 2.1.: GARANTIZAR EL ACCESO A LOS RECURSOS PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES

PRODUCTIVAS

Línea de Acción 2.1.1: Diseñar e implementar un programa nacional de titulación

de tierras.

Actividades Estratégicas:
- Identificar proyectos sobre titulación de tierras a ser ejecutados por los Gobiernos
Regionales y Locales, a cargo de la Dirección General de Negocios Agrarios del
MINAGRI.
- Concluir la formalización de la Propiedad Rural en la sierra y selva del país, así como
actualizar la información de la costa, a través del Proyecto "Catastro, Titulación y
Registro de Tierras Rurales en el Perú, Tercera Etapa" - PTRT 3, a cargo del MINAGRI.

Responsable: MINAGRI.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, CULTURA.

Línea de Acción 2.1.2: Garantizar el acceso a los recursos hídricos y bosques para la producción de
alimentos.

Actividad Estratégica:
- Ejecutar el Programa Presupuestal "Competitividad y Aprovechamiento Sostenible
de los Recursos Forestales y de la Fauna Silvestre" en lo que corresponda, de acuerdo
a su diseño y la normativa vigente.

Responsable: MINAGRI.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, JNUDRP.

ESTRATEGIA 2.2.: PROMOVER LA COMERCIALIZACIÓN Y CONSUMO DE ALIMENTOS LOCALES

Y REGIONALES.
Línea de Acción 2.2.1: Implementar un programa de desarrollo de mercados locales.

Actividades Estratégicas:
- Ejecutar el Programa Presupuesta! "Acceso de Hogares Rurales con economías de
subsistencia a mercados locales" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la
normativa vigente.
-Ejecutar el Programa Presupuesta! "Mejora de la articulación de pequeños productores
al mercado" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Promover el Reglamento de Alimentación Infantil, a través de la
implementación de la Directiva Sanitaria para la implementación de lactarios en
establecimientos y dependencias del Ministerio de Salud.
-Fomentar la articulación de los pescadores artesanales y acuicultores con los
principales canales de comercialización a nivel local.

Responsables: MIDIS, MINAGRI, PRODUCE, MINSA.

 276

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, CONVEAGRO.

Línea de Acción 2.2.2: Desarrollar campañas de promoción del consumo de alimentos inocuos y
nutritivos de origen regional y local.

Actividades Estratégicas:
-Ejecutar el Programa Presupuestal “Mejora de la Inocuidad Agroalimentaria" en
lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Promover el consumo de alimentos adecuados según las diferentes etapas de la vida de
las personas y su pertinencia cultural, a través de diferentes medios de comunicación.
-Poner a disposición de los consumidores la información sobre volúmenes de
producción, precios y abastecimiento de los mercados de los principales productos
alimentarios agropecuarios y agroindustriales.
-Promover el consumo de productos hidrobiológicos a nivel regional y nacional a
través de la implementación de campañas de promoción en canales modernos y
tradicionales; y talleres de educación alimentaria y nutricional, a través del Programa
Nacional "A Comer Pescado".

Responsable: MINAGRI, MINSA, MIDIS, MINEDU, PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

ESTRATEGIA 2.3.: FOMENTAR LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA VIAL, COMERCIALIZACIÓN

DE ALIMENTOS, Y SERVICIOS BÁSICOS EN LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO PRIORIZANDO
ZONAS RURALES.

Línea de Acción 2.3.1: Priorizar la construcción de carreteras, caminos rurales,

y puentes, en zonas rurales.

Actividades Estratégicas:
-Planificar, diseñar y ejecutar proyectos de inversión para la construcción de caminos
vecinales y departamentales, así como presupuestar y ejecutar recursos para el
mantenimiento de caminos y puentes.
-Implementar y ejecutar proyectos para la construcción de caminos vecinales y
departamentales, así como mantenimiento de caminos y puentes, a través del Provias
Rural del Ministerio de Transporte y Comunicaciones.

Responsable: Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, MTC, MIDIS

Línea de Acción 2.3.2: Desarrollar infraestructura para comercialización de alimentos.

Actividad Estratégica:
-Coordinar y articular con usuarios(as) y gobiernos locales para la provisión de
infraestructura económica productiva facilitadora de oportunidades económicas.

Responsable: MIDIS.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

 277

Línea de Acción 2.3.3: Determinar cuotas de inversión en penetración de telecomunicaciones

en áreas rurales por parte de operadores locales de telefonía.

Actividades Estratégicas:
-Desarrollar e implementar planes y programas de conectividad rural.
-Fomentar la inversión de operadores locales en áreas rurales.
-Desarrollar y fortalecer capacidades sobre el uso de nuevas aplicaciones y tecnología
móvil.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, MTC

ESTRATEGIA 2.4.: DESARROLLAR PROGRAMAS CON OBJETIVOS NUTRICIONALES ARTICULADOS

Y ENFOCADOS EN POBLACIÓN VULNERABLE.
Línea de Acción 2.4.1: Desarrollar programas focalizados en niños y niñas con problemas
nutricionales y anemia, gestantes, lactantes, niños y niñas en la primera infancia, en edad
escolar, personas con TBC y VIH y personas adultos mayores.

Actividades Estratégicas:
-Ejecutar el Programa Nacional de Alimentación Escolar (Qali Warma), a través de
MIDIS, cuya finalidad es brindar un servicio alimentario de calidad a niños y niñas del nivel
inicial (a partir de los tres (3) años de edad) y primario de las instituciones educativas
públicas en todo el territorio nacional.
-Ejecutar el Programa Nacional CUNA MAS, a través de MIDIS, cuyo objetivo es
mejorar el desarrollo infantil de niñas y niños menores de tres (3) años de edad en zonas
de pobreza y pobreza extrema, para superar las brechas en su desarrollo cognitivo,
social, físico y emocional.
-Ejecutar el Programa Presupuesta! "Programa Articulado Nutricional" en lo que
corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Ejecutar el Programa del Vaso de Leche - PVL por los gobiernos locales.
-Ejecutar el Plan Salud Escolar, cuyo objetivo es desarrollar una cultura de salud en las
y los estudiantes de las instituciones educativas, a través del MINSA.
-Ejecutar el Plan Nacional de contribución a la reducción de la desnutrición crónica
infantil y prevención de anemia, periodo 2014-2016".
-Incentivar el consumo de productos hidrobiológicos a través del Programa
"A comer Pescado".
Responsables: MIDIS, MINSA, PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

ESTRATEGIA 2.5.: INCREMENTAR LOS INGRESOS EN LOS HOGARES VULNERABLES A LA

INSEGURIDAD ALIMENTARIA.
Línea de Acción 2.5.1: Desarrollo de capacidades técnico-productivas en zonas rurales y
peri urbanas, posibilitando la empleabilidad y mejora de ingresos preferentemente en mujeres
y jóvenes.

Actividad Estratégica:
-Ejecutar el Programa Presupuesta! "Acceso de Hogares Rurales con economías de
subsistencia a mercados locales" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la
normativa vigente.

Responsable: MIDIS.
 278

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

Línea de Acción 2.5.2: Desarrollo de cadenas productivas con pequeños agricultores

posibilitando su inserción al mercado.

Actividades Estratégicas:
-Ejecutar actividades de promoción de competitividad agraria, a través de la
Dirección General de Negocios Agrarios de MINAGRI.
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Mejora de la articulación de pequeños productores
al mercado" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.

Responsable: MINAGRI.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

Línea de Acción 2.5.3: Promoción de microempresas y fomento de emprendimiento en hogares

vulnerables como alternativa al empleo dependiente.

Actividades Estratégicas:
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Acceso de Hogares Rurales con economías de
subsistencia a mercados locales" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la
normativa vigente.
-Desarrollar capacidades productivas y de emprendimientos rurales en hogares rurales
de extrema pobreza que contribuyan a la generación y diversificación de los ingresos,
así como a la mejora del acceso a la seguridad alimentaria, a través del Proyecto de
Desarrollo Productivo "Mi Chacra Emprendedora" de FONCODES del MIDIS.

Responsable: MIDIS, PRODUCE

Socios Estratégicos: REMURPE. ANGR, MINTRA

Línea de Acción 2.5.4: Articular compras de productos locales de los programas sociales con
productores agrarios y pesqueros.

Actividades Estratégicas:
-Conformar los Comités de Compra de Qali Warma, cuya función es seleccionar a
los proveedores de las raciones y productos alimenticios de acuerdo con los criterios de
calificación definidos en las bases de los procesos de compra aprobadas por Qali
Warma.
-Fortalecer capacidades en los productores agropecuarios y pescadores artesanales
para que articulen su producción a los programas sociales.
-Promover en los Programas y Proyectos de PRODUCE y MINAGRI, instrumentos
orientados a fortalecer las capacidades empresariales en los proveedores de alimentos a
programas sociales.

Responsable: MIDIS, MINAGRI, PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

 279

OBJETIVO ESPECÍFICO 3.- ASEGURAR EL CONSUMO ADECUADO DE ALIMENTOS INOCUOS Y

NUTRITIVOS, RESPETANDO LOS HÁBITOS ALIMENTICIOS Y LA INTERCULTURALIDAD DE CADA
REGIÓN.

ESTRATEGIA 3.1.: ASEGURAR SERVICIOS DE AGUA SEGURA Y SANEAMIENTO INTEGRAL: EDUCACIÓN

SANITARIA, INFRAESTRUCTURA Y GESTIÓN.
Línea de Acción 3.1.1: Promover la educación sanitaria para el uso adecuado de agua segura y
saneamiento integral, respetando la interculturalidad.

Actividad Estratégica:
-Ejecutar el Programa Presupuesta! "Programa Articulado Nutricional" en lo que
corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Resaltar la importancia del lavado de manos en la educación sanitaria.

Responsable: MINSA, MINEDU.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

Línea de Acción 3.1.2: Facilitar el acceso a infraestructura de servicios de agua segura y

saneamiento a los distritos priorizados.

Actividad Estratégica:
-Planificar, diseñar y ejecutar proyectos de inversión para la construcción de sistemas de
agua y saneamiento, así como presupuestar y ejecutar recursos para el mantenimiento
de los sistemas existentes.
Responsable: Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, MVCS, MIDIS.

Línea de Acción 3.1.3: Asegurar una adecuada gestión institucional de los servicios de agua y
saneamiento.

Actividad Estratégica:
-Ejecutar el Programa Presupuesta! "Programa Articulado Nutricional" en lo que
corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Fomentar el fortalecimiento de organizaciones comunales como las Juntas de Agua y
Servicios de Saneamiento - JASS que existen y la creación de nuevas, en zonas que aún no
se han creado.

Responsable: MINSA.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, MVCS

ESTRATEGIA 3.2.: IMPLEMENTAR POLÍTICAS PÚBLICAS DE ALIMENTACIÓN SALUDABLE EN ESCUELAS,

UNIVERSIDADES, CENTROS DE TRABAJO Y HOGARES QUE INCLUYAN PROGRAMAS DE EDUCACIÓN
ALIMENTARIA - NUTRICIONAL.
Línea de Acción 3.2.1: Diseñar e implementar programas de orientación y educación alimentaria
nutricional que revalorice productos de la zona.

Actividades Estratégicas:
 280

-Promover comportamientos y entornos relacionados a una alimentación saludable

en las instituciones educativas de inicial, primaria y secundaria, según los lineamientos
normativos del MINSA, en el marco del Convenio de Cooperación Técnica entre el
Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud.
-Promover comportamientos y entornos relacionados a una alimentación en la
Comunidad Universitaria, en el marco de la Estrategia de Universidades Saludables del
Ministerio de Salud.
-Promover la alimentación y nutrición saludable en los centros laborales o lugares de
trabajo.
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Programa Articulado Nutricional" en lo que
corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Fomentar el consumo de productos hidrobiológicos, a través de la implementación
de talleres y programas de educación alimentaria y nutricional, a cargo del
Programa Nacional "A Comer Pescado" de PRODUCE y del CITE Pesquero.
-Promover el consumo de alimentos de origen animal, fuentes de hierro hemínico y
proteínas, especialmente en las zonas con prevalencia mayores al 20% de anemia y
desnutrición.

Responsables: MINEDU. MINSA, PRODUCE

Socios Estratégicos: REMURPE. ANGR

Línea de Acción 3.2.2: Promover y difundir la lactancia materna a nivel nacional.

Actividades Estratégicas:
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Programa Articulado Nutricional" en lo que
corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Promover la implementación y funcionamiento de los lactarios en instituciones
públicas y privadas que cuenten con veinte o más mujeres trabajadoras en edad fértil.
-Promover la práctica de la lactancia materna, alimentación complementaria y la
Suplementación con micronutrientes a nivel nacional.
-Promover la implementación y funcionamiento de los Grupos de apoyo comunal para
la promoción y protección de la lactancia materna.
-Promover la Certificación de establecimientos de salud como amigos de la madre, niña
y niño.
-Promover consumo de hierro en madres gestantes y lactantes.

Responsable: MINSA.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR, MIMP.

ESTRATEGIA 3.3.: FORTALECER LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE SALUD EN LOS TRES NIVELES DE

GOBIERNO PRIORIZANDO ZONAS VULNERABLES CON ÉNFASIS EN ATENCIÓN A LA MALNUTRICIÓN Y
DE OTRAS ENFERMEDADES CONEXAS.
Línea de Acción 3.3.1: Fortalecer capacidades del personal de salud para una atención de
calidad.

Actividad Estratégica:
-Realizar capacitaciones y supervisiones al personal de salud para atención de la calidad,
a través del MINSA.
 281

Responsable: MINSA.

Socios Estratégicos: REMURPE. ANGR.

Línea de Acción 3.3.2: Implementar brigadas de atención en zonas vulnerables.

Actividad Estratégica:
-Supervisar brigadas de atención en zonas vulnerables, a través del MINSA y de los
Gobiernos Regionales.

Responsable: MINSA.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

Línea de Acción 3.3.3: Fortalecer el Programa de Agentes Comunitarios en salud.

Actividad Estratégica:
-Ejecutar el Programa Presupuesta! "Programa Articulado Nutricional" en lo que
corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.

Responsable: MINSA.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

Línea de Acción 3.3.4: Asegurar la provisión de equipamiento, personal e infraestructura en los

servicios de salud.

Actividad Estratégica:
-Mejorar la prestación de los servicios de salud, a través de MINSA.

Responsable: MINSA.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

ESTRATEGIA 3.4.: ASEGURAR LA CALIDAD E INOCUIDAD DE LOS ALIMENTOS.

Línea de Acción 3.4.1: Diseñar e implementar sistemas de control y fiscalización para la
inocuidad de los alimentos en todos los niveles de gobierno (nacional, regional y local).

Actividades Estratégicas:
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Mejora de la Inocuidad Agroalimentaria"
en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Ejecutar el Programa Presupuesta! "Programa Articulado Nutricional" en lo que
corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Ejecutar el Programa Presupuesta! "Ordenamiento y Desarrollo de la Acuicultura"
en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Fortalecer la gestión de calidad para la inocuidad de la quinua de exportación en
los departamentos de Puno, Ayacucho, Apurímac, Cusco y Arequipa
-Fortalecer el control y fiscalización de los alimentos industrializados a través de la
Dirección General de Salud Ambiental - DIGESA del MINSA.
 282

Responsables: MINSA, PRODUCE, MINCETUR, MINAGRI.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

Línea de Acción 3.4.2: Involucrar a los actores de la cadena alimentaria en la operación y procesos
de inocuidad de alimentos.

Actividades Estratégicas:
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Mejora de la Inocuidad Agroalimentaria"
en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Aplicar buenas prácticas de producción, higiene, procesamiento, almacenamiento y
distribución por los actores de la cadena alimentos pesqueros y acuícolas a través
del Organismo Nacional de Sanidad Pesquera - SANIPES de PRODUCE.
-Aplicar principios generales de higiene en la fabricación de alimentos
industrializados por los actores de la cadena, a través de la DIGESA, Direcciones de Salud
- DISAS y Direcciones Regionales de Salud - DIRESAS, Gerencias Regionales de Salud
- GERESAS y del Organismo Nacional de Sanidad Pesquera - SANIPES.

Responsable: MINAGRI, MINSA, PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

ESTRATEGIA 3.5.: DESARROLLAR UN SISTEMA DE VIGILANCIA DEL ESTADO NUTRICIONAL DE LA

POBLACIÓN.
Línea de Acción 3.5.1: Monitorear el estado nutricional de la población por etapas de vida.

Actividad Estratégica:
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Programa Articulado Nutricional" en lo que
corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.

Responsable: MINSA

Socios Estratégicos: REMURPE. ANGR

OBJETIVO ESPECÍFICO 4.- GARANTIZAR MEDIDAS DE ADAPTACIÓN A MANIFESTACIONES DEL

CAMBIO CLIMÁTICO Y PREVENCIÓN Y CONTINGENCIAS FRENTE A EVENTOS COMO PLAGAS Y
ENFERMEDADES, FACTORES DE MERCADO, SITUACIONES DE CONFLICTO Y OTROS QUE PUDIERAN
GENERAR CRISIS DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA.

ESTRATEGIA 4.1.: FORTALECER LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE PLANEAMIENTO,

PREVENCIÓN Y MANEJO DE SITUACIONES DE CRISIS DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA A NIVEL
NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL.
Línea de Acción 4.1.1: Dotar a los actores de la asistencia técnica necesaria para la planificación
y prevención frente a situaciones de crisis.

Actividad Estratégica:
-Mejorar las capacidades técnicas y formar recursos humanos en gestión de riesgos y
adaptación al cambio climático, en el marco del Plan de Gestión de Riesgos y Adaptación
al Cambio Climático - PLANGRACC 2012-2021 del MINAGRI.
-Coordinar y colaborar con el Instituto del Mar del Perú - IMARPE en el desarrollo de
los proyectos sobre adaptación al cambio climático.
 283

Responsable: MINAGRI, PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

Línea de Acción 4.1.2: Sensibilizar a los actores a nivel nacional, regional y local sobre la
necesidad de planificar y prevenir sobre manifestaciones del cambio climático, eventos como
plagas y enfermedades y otros que afecten la seguridad alimentaria.

Actividad Estratégica:
-Sensibilizar a gobiernos regionales, locales y productores agropecuarios en la gestión
de riesgos y adaptación al cambio climático, según lo dispuesto en el PLANGRACC 2012-
2021 del MINAGRI.
-Sensibilizar a gobiernos regionales, locales y titulares pesqueros y acuicolas en la
gestión de riesgos y adaptación al cambio climático.

Responsable: MINAGRI, PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

Línea de Acción 4.1.3: Fortalecer conocimientos y medios (infraestructura, información, recursos,

equipos y fondos de emergencia) para la prevención y reacción ante situaciones de crisis.

Actividades Estratégicas:
-Promocionar planes locales de contingencia del sector agrario para que los productores
estén preparados ante emergencias agrarias, según lo dispuesto en el PLANGRACC
2012-2021 del MINAGRI.
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Reducción de vulnerabilidad y atención de
emergencias por desastres" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa
vigente.
-Ampliar la cobertura del Seguro Agrícola Catastrófico a través del MINAGRI, cuyo
objetivo es proteger la producción agrícola frente a daños derivados por acontecimientos
catastróficos.
-Fortalecer capacidades para una cultura de prevención ante las situaciones de crisis de
inseguridad alimentaria.

Responsables: MINAGRI, MINEDU.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

Línea de Acción 4.1.4: Monitorear y evaluar el desarrollo de capacidades de la gestión del riesgo
de inseguridad alimentaria a nivel nacional, regional y local.

Actividad Estratégica:
-Mejorar la gestión de riesgos de desastres de las entidades públicas en sus procesos de
planificación, ejecutadas por la Presidencia del Consejo de Ministros, MINEDU, MINSA,
VIVIENDA, PRODUCE y MINAGRI.

Responsables: MINAGRI, MINEDU, MINSA, PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

 284

ESTRATEGIA 4.2.: DESARROLLAR UN SISTEMA DE VIGILANCIA ANTE CRISIS DE SEGURIDAD

ALIMENTARIA FRENTE A MANIFESTACIONES DEL CAMBIO CLIMÁTICO Y EVENTOS COMO PLAGAS
Y ENFERMEDADES, FACTORES DE MERCADO, SITUACIONES DE CONFLICTO Y OTROS QUE PUDIERAN
GENERAR CRISIS DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA.
Línea de Acción 4.2.1: Realizar investigación sobre los factores de riesgo a la inseguridad
alimentaria.

Actividad Estratégica:
-Usar y conservar variedades nativas para reducir el impacto de heladas, sequías e
inundación, según lo dispuesto en el PLANGRACC 2012-2021 del MINAGRI.

Responsable: MINAGRI

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR

Línea de Acción 4.2.2: Diseñar e implementar el Sistema de Vigilancia en base a la investigación

de factores de riesgo (manifestaciones del cambio climático y eventos como plagas y
enfermedades, entre otros) y capacidades implementadas.

Actividades Estratégicas:
-Establecer Sistemas de Alerta Temprana locales para prevención de riesgos
climáticos, según lo dispuesto en el Plan de Gestión de Riesgos y Adaptación al Cambio
Climático (PLANGRACC 2012-2021) del MINAGRI.
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Mejora y Mantenimiento de la Sanidad
Vegetal" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Mejora de la Sanidad Animal" en lo que corresponda,
de acuerdo a su diseño y la normativa vigente.
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Reducción de vulnerabilidad y atención de
emergencias por desastres" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la normativa
vigente.

Responsable: MINAGRI.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

Línea de Acción 4.2.3: Establecer canales de comunicación bidireccional, para la circulación de

información.

Actividades Estratégicas:
-Ejecutar el Programa Presupuestal "Reducción de vulnerabilidad y atención de
emergencias por desastres" en lo que corresponda, de acuerdo a su diseño y la
normativa vigente.

Responsables: MINAM, PRODUCE.

Socios Estratégicos: REMURPE, ANGR.

OBJETIVO ESPECÍFICO 5: IMPLEMENTAR UN MARCO INSTITUCIONAL Y PROGRAMÁTICO SOBRE

SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO.
 285

ESTRATEGIA 5.1.: CONSTRUIR UN SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y

NUTRICIONAL.
Línea de Acción 5.1.1: Impulsar la conformación del Consejo Nacional y los Consejos Regionales y
Locales sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Actividades Estratégicas:
-Impulsar la instalación del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (CONASAN).
-Impulsar la instalación de Consejos Regionales de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (CORESAN).
-Impulsar la instalación de Consejos Provinciales de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (COPROSAN).
-Impulsar la instalación de Consejos Distritales de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (CODISAN).
-Diseñar e implementar las Estrategias Regionales sobre Seguridad
Alimentaria y Nutricional (ERSAs).

Responsable: Secretaría Técnica de la COMSAN

Línea de Acción 5.1.2: Instalar los Comités Técnicos Sectoriales de Seguridad Alimentaria y
Nutricional para la implementación de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional y, del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, a nivel de cada sector,
en el marco de sus competencias.

Responsable: Secretaría Técnica de la COMSAN

Línea de Acción 5.1.3: Crear el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, como
sistema de articulación intersectorial e intergubernamental, que contenga los roles, funciones y
rectoría.
Responsable: Secretarla Técnica de la COMSAN

ESTRATEGIA 5.2.: GESTIONAR MECANISMOS FINANCIEROS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA

ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL (ENSAN).
Línea de Acción 5.2.1: Gestionar recursos a través de la Cooperación Internacional, de la
sociedad civil u otros orientados a la implementación de la ENSAN, de acuerdo a la normativa
vigente.

Actividad Estratégica:
-Suscribir Acuerdos/Convenios de Cooperación con las organizaciones y organismos
internacionales vinculados a la seguridad alimentaria.

Responsables: Secretarla Técnica de la COMSAN, Ministerio de Relaciones Exteriores

ESTRATEGIA 5.3.: IMPLEMENTAR UN SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LA ESTRATEGIA

NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL.
Línea de Acción 5.3.1: Identificar y adoptar un Sistema de Seguimiento y Evaluación
multidimensional y multisectorial de la Estrategia de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Actividad Estratégica:
-Diseñar un Sistema de Seguimiento y Evaluación de la ENSAN.
 286

Responsable: Secretaria Técnica de la COMSAN

Línea de Acción 5.3.2: Elaborar informes anuales sobre el estado de la seguridad alimentaria
y nutricional en el país, dirigido al Congreso de la República, el Poder Ejecutivo y la opinión
pública.

Responsable: Secretaría Técnica de la COMSAN

ESTRATEGIA 5.4.: DIFUNDIR/SOCIALIZAR EN LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO, SOCIEDAD CIVIL, Y

SECTOR PRIVADO LA ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL
(ENSAN) Y EL PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL.
Línea de Acción 5.4.1: Formulación de un plan anual de comunicación y difusión de la Estrategia
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Responsable: Secretaria Técnica de la COMSAN

Línea de Acción 5.4.2: Desarrollo de capacidades en seguridad alimentaria y nutricional a nivel

nacional, regional y local.

Actividad Estratégica:
-Talleres de capacitación.
Responsable: Secretaría Técnica de la COMSAN

Línea de Acción 5.4.3: Informar y sensibilizar a decisores de políticas y líderes de opinión.

Actividades Estratégicas:
-Talleres de sensibilización y difusión a través de las embajadas.
-Difusión y socialización de la Estrategia en los diferentes eventos internacionales
que se realicen.

Responsables: Secretaría Técnica de la COMSAN, Ministerio de Relaciones Exteriores.

287
 288

Capítulo 5

PRECIOS AL PRODUCTOR Y AL CONSUMIDOR DE

ALIMENTOS
Pollo, Maíz, Pescado y la Comisión Agraria
del Congreso

El sistema agroalimentario peruano presenta muchas sorpresas. Es insólito

que se consuma al año casi tres veces más pollo que pescado fresco (1.2
millones de TM vs 520 mil TM) y a precios más baratos. Pero se explica por el
patrón dependiente de importaciones (maíz y soya) y con alto grado de
monopolio de la industria avícola y la priorización de la industria exportadora
de harina de pescado sobre la pesca para consumo humano en el Perú. Tanto
la pesca como la avicultura deben reformarse profundamente -como toda la
cadena agroalimentaria- para no seguir creando mercados tan
distorsionados.
 289

COMISION AGRARIA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ

PRESIDENTE: NORMAN LEWIS DEL ALCÀZAR
Lima, 24 de Octubre, 2013

INFORME TECNICO N°1(69)

BASE DE PROPUESTA DE LEY QUE ASEGURA MEDIANTE LA INFORMACION DE MERCADO LA
COMPETENCIA EN LOS PRECIOS DE BIENES Y SERVICIOS DE CONSUMO MASIVO

COMO FRENAR LAS ALZAS

DE PRECIOS DE ALIMENTOS AL CONSUMIDOR
Y MEJORAR LOS PRECIOS AL PRODUCTOR AGROPECUARIO:
EL CASO DEL POLLO Y MAIZ EN EL PERU 2013
1. Un periodo prolongado de prosperidad es la mejor ocasión para avanzar hacia una economía
de mercado en verdad libre y competitiva, eficiente y no más vulnerable frente a un mercado
internacional convulsionado y cada vez más distorsionado. Es la mejor ocasión para avanzar hacia
la seguridad con soberanía alimentaria. Aunque la economía peruana (PBI) quizás alcance a crecer
en el 2013 a un 5% y la inflación quizás supere el 3%, para las fiestas de fin del año algunos precios
de alimentos básicos amenazan subir más de lo justificable. Un adelanto fue el precio del pollo
desde Septiembre. Esto es lo que debe evitarse: ALZAS DE PRECIOS INJUSTIFICADAS.

2. La Comisión Agraria y el Congreso buscan evitarlo. Los equipos técnicos del Congreso hacen un
seguimiento de la conducta de las cadenas agroalimentarias y cumpliendo su rol la Comisión ofrece
a través de este INFORME N°1 un análisis inicial de los detalles y “secretos” de los actuales mercados
agropecuarios y de alimentos buscando que los precios sean rentables al agricultor y razonables
al consumidor.

3. La Comisión propone debatir y aprobar un proyecto de ley (se adjunta aparte el borrador) que
asegurando la difusión de buena información y análisis fortalezca al consumidor y al productor,
estimule la libre competencia y la transparencia y desincentive una mayor concentración y
grado de monopolio en la industria y una menor intermediación en el comercio. En ese sentido
ya han sido aprobados por la Comisión y esperan el debate en el Pleno varios proyectos de ley,
como el de Seguridad y Soberanía Alimentaria, el de Circuitos Cortos de Comercialización.

4. Se toma como caso emblemático el pollo y huevos y el maíz. El precio del kg. de pollo al
consumidor, en vez de subir (ya está cercano a S/. 9) podría bajar hacia S/. 7.0 y aún hasta S/.6.50
si se hace transparente el mercado y los consumidores orientan su demanda según los precios justos,
con buena información y no a ciegas y sin claridad. No se propone ningún control de precios sino
evitar que los 30 millones de consumidores y 10 millones de personas que integran la población
rural -que vive de la venta de maíz y otros productos agropecuarios- estén inermes por falta de
información.

69 Versión solo para debate interno. Este informe es un producto preliminar del seguimiento de la producción y consumo
de los mercados agropecuarios y agroindustriales del Perú, que realiza el equipo técnico en cumplimiento de las
atribuciones de la Comisión Agraria. Sus análisis, conclusiones y propuestas no representan necesariamente la posición
final que adoptará la Comisión.
 290

5. Se trata de inducir a la industria a mantenerse o regresar a los márgenes históricos entre el

costo que paga la empresa agroindustrial por los principales insumos agrarios (por ejemplo maíz,
torta de soya) y los del producto final al consumidor (por ejemplo pollo o huevos). Se reitera: NO SE
PROPONE NINGUN CONTROL: se actúa por estrictos mecanismos de mercado, es decir, solo
mediante la difusión de información sobre la formación de precios y las alternativas viables para
los consumidores de proteínas. Pero los precios al productor nacional de maíz duro (S/. 0.80 a 0.90
por Kg. en chacra) pueden mejorar si se enfrenta la volatilidad actual de precios internacionales y
se impide la competencia desleal del maíz importado mediante –por ejemplo- el restablecimiento
de las franjas de precios creadas por el Gobierno el 2001 y eliminadas en el 2007.

6. Este análisis inicial trata de la estructura y evolución de la producción y los precios de los
productos y materias primas de la cadena avícola y de sus sustitutos (carnes rojas y pescado y
otras). Pero deben iniciarse -con participación empresarial y ciudadana- reformas profundas a
favor de construir mercados de carnes y pescado competitivos y no tan concentrados,
manipulados y sin transparencia, como están hoy, especialmente en el caso de la pesca.

7. Ese es el objetivo principal al que aporta este informe técnico:

 No más secretos ni márgenes exagerados en los precios al consumidor.
 No más precios artificialmente bajos -por la competencia desleal de
importaciones- al productor nacional agrario.

PARA ENTENDER LA ECONOMIA DE LAS PROTEINAS EN EL PERU: pollo vs pescado

8. VOLÚMENES: En el 2013 en promedio, cada peruano consume 40 Kg. de carne de pollo al año (40
kg/per cápita anual, lo que hace en total 1 millón 200 mil TM) y solo algo más de 20 Kg. p.c. de
pescado (630 mil TM, aún incluyendo aquella pequeña parte del aceite y la harina de pescado que
no se exporta sino que se vende en el país). Las carnes de vacuno, cerdo, ovino, alpaca y otras aportan
en conjunto menos que el pescado. Los lácteos y sus derivados aportan también parte importante
de las proteínas. Se producen unas 300 mil TM de 11 tipos de menestras (se exporta parte y se
importa otra).En conclusión, pollo y huevos se han convertido, de lejos, en la primera fuente de
proteínas del Perú.

9. VALORES: Por exportar productos pesqueros tradicionales y no tradicionales (2 millones de TM)

se obtiene entre 2,500 y 3,000 millones de dólares al año (habría que ver costos y tributación). Por
importar maíz duro y torta de soya -que son solo algunos de los insumos importados de la industria
avícola- se gasta más de 1 mil millones de dólares cada año (en el 2012 fueron 507 millones de
maíz y 503 millones de torta de soya, según Agrodata Perú).

DUDAS Y PREGUNTAS: POLLO VS PESCADO

10. Una evaluación global de costo/beneficio de estos mercados y políticas es indispensable para
superar enigmas y paradojas evidentes como el veloz aumento de la producción y hegemonía del
pollo en el mercado de proteínas -pese a que requiere cada vez más cientos de millones de dólares
como alimento- mientras el pescado y otras especies de carnes (que no comen tantos dólares)
quedan rezagados en el mercado interno porque para el consumidor son más caros.

11. Desde el Perú se exporta quizás la proteína más rica y barata del mundo transformando en
harina de pescado la anchoveta y hasta especies de consumo humano mientras se convierte
en “el país del pollo a la brasa”. Afortunadamente se le ha asociado a la papa frita y esta significa
en su mayor parte producto y empleo nacional.
 291

Pero ¿por qué el consumo de pescado fresco y en general está tan rezagado? ¿el precio
creciente de la harina de pescado en el mercado internacional lo justifica todo como que no haya
estadísticas confiables en la pesca peruana ?

MAS DUDAS Y PREGUNTAS: EL MAIZ PARA POLLO SERA CADA VEZ MAS CARO PUES SE ORIENTA A
ETANOL
12. Exportar e importar aumenta la productividad de los países que lo hacen bien. No es racional,
eficiente ni viable la autarquía alimentaria: sería una barbaridad que se pretenda en la actual
economía mundial que cada país consuma solo lo que produce aunque sea muy ineficiente en
algunos productos.

13. Pero ¿puede demostrarse que es eficiente este patrón de expansión de la estructura de la
producción y mercados de las carnes en el Perú en la actual globalización si el maíz cada vez será
más caro porque uno de los más importantes productores -EEUU- ya destina el 40% del maíz
a etanol y biocombustibles, con grandes subsidios?

Y MAS DUDAS Y PREGUNTAS: PRODUCCION NACIONAL DE MAÍZ ES CADA VEZ MAS VULNERABLE
14. Pero EEUU y Europa subsidian su producción y exportación agropecuaria y a veces sus
corporaciones venden por debajo del costo (dumping). En el Perú ya no hay un sistema que
defienda al agro nacional frente a ello (las franjas de precios creadas en el 2001, que perfeccionaron
el sistema de sobretasas de la década anterior).

15. Tampoco hay cómo impedir que la volatilidad del precio internacional –imparable desde
la gran recesión mundial de 2008-2009) perjudique al productor de granos o lácteos nacionales.

16. Pero además el TLC del Perú con EEUU desde el 2007 ha ampliado la importación de maíz,
sobrepasando ya el 60% del maíz requerido en el Perú para producir pollo.

Cuadro 1
Perú JULIO 2011 – NOVIEMBRE 2013 (28 MESES DEL GOBIERNO DE HUMALA). INFLACIÓN GENERAL
DE ALIMENTOS Y DE ALGUNOS DE MAYOR CONSUMO POPULAR
INDICE Y PRODUCTOS DE JULIO 2011 SEPTIEMBRE 2013 VARIACION %
MAYOR CONSUMO POPULAR
Inflación general 7.32
Inflación de alimentos 10.07
Papa (kg) 1.23 1.93 59.34
Jurel (kg) 6.33 7.85 24.01
Pollo eviscerado (kg) 7.41 8.26 11.47
Leche evaporada (lata) 2.63 2.87 9.12
Pan (kg) 6.21 6.43 3.54
Arroz (kg) 2.49 2.43 -0.02
Aceite (kg) 6.82 6.79 -0.44
Azúcar blanca (kg) 3.24 2.46 -7.43
Comparando los precios promedio actuales (Octubre 2013) que publica el INEI con los del inicio del Gobierno
(Julio 2011), los de la papa, jurel, pollo y leche evaporada crecieron por encima de la inflación general (7.32%
en 27 meses). Los del arroz, aceite y azúcar de Octubre 2013 están por debajo de los de Julio 2011. El precio
del pan (al menos el que publica el INEI) creció solo el 50% que el índice general, lo que puede en principio
explicarse por los altibajos del precio internacional
Fuente: INEI (Precios Promedio)
Elaboración: M. Lajo, Octubre 2013.
 292

Gráfico 1
Perú 2002: CONSUMO PERCÁPITA ANUAL DE CARNES DE POLLO, PESCADO, VACUNO, PORCINO Y
OVINO
25.00 24.00

20.00
Kg/Per/Año

15.00
12.28

10.00
5.49
5.00 3.21
1.20 0.24
0.00
Ave Ovino Porcino Vacuno Caprino Pescado
Nota: En la primera década del siglo XXI el consumo per cápita de pollo ya era el doble que el de pescado. El
detalle puede verse en el Anexo 2 de este informe.
Fuente MINAG
Elaboración: Dirección de Crianzas
Gráfico 2
PRIMERA DÉCADA SIGLO XXI: CARNES EN EL PERÚ
(VOLUMEN SIN CONSIDERAR PESCADO)

De las 3 variedades de carnes de mayor producción en Perú, el 77% es carne de ave

Porcino,
Vacuno, 9
14 Ave, 77

Las 5 carnes que el Perú produce al año en toneladas métricas

Alpaca 10,387

Ovino 33,607
Porcino 154,158
Vacuno 165,847

Ave 907,624

0 200,000 400,000 600,000 800,000 1,000,000

Nota: En la Primera Década Siglo XXI el predominio del pollo ya era contundente (77%). Pero falta considerar
el pescado, leche, menestras y otras fuentes de proteínas
Fuente: Varios gráficos de informes presentados en imágenes Google
 293

Gráfico 3
Perú: VOLUMEN ACUMULADO (SIN DISTINGUIR DESTINO AL MERCADO INTERNO O EXPORTACIÓN)
EN PESCA PARA CONSUMO HUMANO 2004 - 2011
1400

1200

1000
Miles Toneladas

800

600

400

200

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Curado Enlatado Congelado Fresco
Nota: Según este grafico el volumen de pesca para consumo humano se acerca al de pollo, pero si se le resta
lo exportado queda clara la hegemonía del pollo en el mercado interno: 520 mil vs 1.2 millones Tm
Fuente: Sociedad Nacional Pesquería.org.pe

Cuadro 2
PRODUCCIÓN PARA MERCADO INTERNO Y DE EXPORTACIÓN Y CONSUMO DE PESCADO EN
VOLUMEN (2011) Y VALOR (2010) EN EL PERÚ
Volumen Divisas Obtenidas
Volumen de Ventas
Tipo de Pescado Exportación (Miles (Miles de US$ de
internas (Miles TM)
TM) 2010)
Fresco (1) 348.2
Enlatado (1) 91.5 46.0
Congelado (1) 68.4 383.3 649.68 (2)
Curado y Otros (1) 11.8 24.1
Aceite 79.2 234.3 274.2
Harina de Pescado 30.9 1,295.0 1,610.0
Total 630.0 1,982.7 2,533.96
Comprende pesca marítima y continental
(1) Incluye importaciones
(2) Incluye la exportación no tradicional de enlatado, congelado y otros
Fuente: Elaboración propia (Manuel Lajo) en base a SUNAT. Anuario Estadístico Pesca 2011 y Revista Pesca
(2010)

Aún sumando la producción de pescado fresco, enlatado, congelado y curado (520 mil tm) no se llega
ni a la mitad de la producción de pollo (1.2 millones tm)
 294

Gráfico 4
PROMEDIO DE PESCA ENTRE 2008 – 2011 (POR ESPECIES, %)
Caracola, 0 Otros, 13
Calamar, 1
Pejerrey, 1
Atún, 1 Pota, 39
Choro, 1
Liza, 1
Bonito, 2
Langostino, 2
Merliza, 4
Perico, 4

Caballa, 6
Concha de
abanico, 4
Anchoveta, 10 Jurel, 12

Fuente: Ministerio de Producción

Cuadro 3
Perú 2010: VALOR DE LAS EXPORTACIONES TRADICIONALES Y NO TRADICIONALES DEL AGRO, LA
PESCA Y OTROS SECTORES (VALOR FOB EN MILLONES DE US$)
PESO SOBRE TOTAL
SECTOR VALOR ANUAL
EXPORTADO
TOTAL 35,205
I.TRADICIONAL 27,265 77.4%
MINERO 21,338 60.6%
7.2% (incluyendo 650
PESQUERO 1,885
mill.US$ no tradicional)
Harina 1,610
Aceite 274
PETRÓLEO y DERIVADOS 2,805
AGRICOLA 1,238
II.NO TRADICIONAL 7,696
Suma Agro T. y NT.: 3,435
AGROPECUARIO 2,197
Mill.US$
4,994 (14.2%) Agro
TEXTIL 1,559 Tradicional y No Tradicional +
textil:
PESQUERO 650
QUIMICO 1,225
 295

Cuadro 4
Perú 2000 – 2012. IMPRESIONANTE AUMENTO (5.5 VECES EN 12 AÑOS) DEL VALOR DE
IMPORTACIONES DE LOS PRINCIPALES 7 ALIMENTOS)
AÑO VALOR IMPORTADO FOB
2000 458
2001 503
2002 545
2003 560
2004 722
2005 746 Variación
2006 879 2012/2000
2007 1,201 5.52 %
2008 1,703
2009 1,350
2010 1,725
2011 2,294
2012 2,527
Fuente: Estadística Agraria MINAGRI. Elaboración propia

Gráfico 5
PARTICIPACIÓN DE MERCADOS DEL SECTOR AVÍCOLA (%)

San Fernando,
Otros, 20 40

Avinka, 7

Rico Pollo, 7

E. Rocio, 8
Redondos, 8 Chimu, 10

En el 2012, en lima, las cuatro mayores empresas ofertan casi el 70% de la carne de pollo
Fuente: Poultry International. Elaboración propia. En: PUCP. Estudio de pre factibilidad para la
implementación de una cadena de restaurantes de pollo a la brasa en tres zonas geográficas de Lima
Metropolitana y Callao enfocada en los niveles socioeconómicos C y D. Tesis para optar el Título de Ingeniero
Industrial, que presentan los bachilleres: Grecia Carolina Solís Castillo y Oswaldo Almonacid Rivas. ASESOR:
Carlos José Romero Ízaga. Lima, enero de 2013. PUCP.
 296

Gráfico 6
CARNE DE AVE, PERÚ 1944 – 2012: PRODUCCIÓN, IMPORTACIÓN Y CONSUMO
(MILES TM)
EL PROLONGADO “BOOM” DECENAL INICIADO EN
EL 2003-04 se debe al aumento del consumo por
1200 el crecimiento del PBI p. c. pero ayudado por la
disminución del arancel al maíz (de 12% a 9%) y
la desaparición del arancel a la soya (2007), el fin
1050 de las franjas de precios-mecanismo de
defensa frente a las oscilaciones y los precios
dumping creado en el 2001 por Paniagua- y a la
900 importación de medio millón de TM de maíz
acordada como parate del TLC Perú-EEUU vigente
el 2007 (Toledo-García)
750
“LAS 4 REVOLUCIONES DEL POLLO EN
Miles TM

EL PERÚ” (1969-78; 1979-83; 1985-89 y

600 2003-12). Sugiero llamar así a los 4
períodos de dramáticos aumentos del
volumen producido cada vez que la
450 industria gozó de dólar fijo o MUC
(Mercado Único de Cambios) para
importar maíz avícola y torta de soya
300 con ubsidio cambiario o fiscal. Pero el
4to. boom es especial.

150

AÑOS 0
1944 1948 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012
Fuente: M. Lajo; MINAG IMPORTACION PRODUCCION CONSUMO
 297

Gráfico 7
CARNE DE AVE PERCÁPITA, PERÚ 1950 – 2012: PRODUCCIÓN, IMPORTACIÓN Y CONSUMO (KG/HAB)

40
Que se consuman en el 2013 unos 40 Kg per cápita
35 anuales de pollo -ensamblado en más del 70% con
insumos importados- y apenas unos 22 Kg. de
pescado en una potencia pesquera como el Perú
30 plantea serias dudas sobre si existe una estrategia
y política económica, agroalimentaria y de
proteínas de carácter público o solo orientada por
25 intereses privados
Kg/Hab

20

15

10

0
AÑOS 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010
IMPORTACION PRODUCCION CONSUMO
Fuente: M. Lajo; MINAG
 298

Gráfico 8
HUEVOS, PERÚ 1950 – 2012: PRODUCCIÓN
350 12.0

300
10.0

250
8.0

200
Miles TM

Kgs/Hab
6.0

150

4.0
100

2.0
50

0 0.0
1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010
Años
Mls Tm Kgs/Hab
Fuente: M. Lajo; MINAG; INEI
Por su parte, la producción de huevos pasa las 300 mil TM y 11 kg p.c.
 299

Gráfico 9
PRODUCTOS PECUARIOS 1990 – 2009: EVOLUCIÓN DEL MERCADO PRINCIPALES PRODUCTOS (MILLONES US$)
3000
Entre pollo y huevos se vende al año a los
peruanos mucho más de 2,500 millones de
dólares (y solo unos 300 de carne porcina).
2500 Pero se importa más de 1,000 millones solo 402
en maíz y torta de soya para alimentar 411
pollos 288
2000 309 270
Millones US$

239 360
1500 229
188 188 320
182 215
160 165 176 303
174 186
290 284

2058
140 293 171 265

1889
1000 288 266 250 245
134 126 127 256 254
271

1464
115 239 227

1261
226

1090
195

998
988
970

961
907
898

500

885
858
813
780
736
648
629

602
483

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Huevos Carne Porcino Carne Ave

Fuentes: Minag; BCR, INEI

Elaboración: CENES
 300

Cuadro 5
PERÚ: REGIONES PRODUCTORAS MAÍZ AMARILLO DURO
Producen maíz avícola (costa central y norte y ceja de selva) miles de pequeños agricultores
Superficie Rendimiento Precio
Región Producción (T)
Cosechada (Ha) (Kg/Ha) Chacra (S/.)
NACIONAL 1,031,348 276,565 3,727 0.6
1 LIMA 195,109 23,490 8,318 0.6
2 LA LIBERTAD 175,592 23,714 7,348 0.6
3 SAN MARTIN 136,091 66,336 2,051 0.4
4 ANCASH 81,461 15,950 5,108 0.6
5 LAMBAYEQUE 79,089 15,394 5,122 0.6
6 LORETO 67,655 34,634 1,953 0.4
7 CAJAMARCA 64,639 20,461 3,143 0.6
8 PIURA 64,071 16,803 3,827 0.6
9 ICA 54,439 7,014 7,758 0.7
10 HUANUCO 26,594 9,735 2,745 0.5
11 UCAYALI 23,240 10,381 2,237 0.5
12 AMAZONAS 16,579 8,209 2,004 0.5
13 JUNIN 9,731 3,946 2,466 0.5
14 M. DE DIOS 8,509 4,384 1,940 0.6
15 CUZCO 8,195 5,419 1,505 0.7
16 AREQUIPA 4,959 638 7,586 0.6
17 PASCO 4,712 3,524 1,360 0.5
18 PUNO 4,663 2,857 1,632 0.8
19 APURIMAC 2,360 1,797 1,317 0.7
20 AYACUCHO 1,608 984 1,631 0.6
21 TUMBES 1,411 607 2,311 0.6
22 HUANCAVELICA 254 182 1,358 0.7
23 TACNA 222 61 3,578 0.7
24 MOQUEGUA 170 49 3,492 2.67
Nota: Promedio del período 2004-2007

Fuente: Minag Series Históricas.

Elaboración: CENES
 301

Gráfico 10
Perú: ORIGEN IMPORTACIONES DE MAÍZ AMARILLO DURO

Nota: En base a las importaciones 2006-2008 de la partida arancelaria 1005.90.11.00 Maíz Amarillo
Fuente: SUNAT
Elaboración: CENES

Gráfico 11
Perú: IMPORTACIONES DE MAÍZ AMARILLO DURO 1985 – 2012 (MILLONES US$)
600 563
507
En solo 10 años (2002-2012) se
500 quintuplicó valor importado de maíz
avícola de 100 a 500 millones US$
372

400
310
266
258

300
172

200
132
129

124

123
119
116

101

99
97

92
82

80
79
65
59
59

100
55
36
33
32

23

0
1997
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996

1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

Fuente: BCR-INEI
Elaboración: Manuel Lajo y Carlos Arana, Agosto 2013
 302

Gráfico 12
Perú: IMPORTACIONES DE SOYA 1985 – 2012 (MILLONES US$)

936
1000
En los últimos 12 años el valor
900

794
importado de aceite, torta y grano de
800 soya creció casi 10 veces por aumentos

679
625
700 del volumen importado y los precios

561
600
500

396
299
400

255
246
224
300

195
145

131
117

103
100

200

97
91
88
78
55
54
52
51

48
39

33
32

100
0

2005

2007
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004

2006

2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: BCR-INEI
Elaboración: Manuel Lajo y Carlos Arana, Agosto 2013
 303

Gráfico 13
MAÍZ AMARILLO DURO, PERÚ 1944 – 2012: PRODUCCIÓN, IMPORTACIÓN Y CONSUMO

3250 Cada año se requieren casi 3.3 millones de Toneladas de maíz

3000 duro y 1 millón de TM de torta de soya para producir más de
1.2 millones de TM de carne de pollo (38 kg. per cápita) y 300
2750 mil de huevos .Suman ambas una venta anual de 2,500
millones de dólares, concentrada en las cuatro mayores
2500
empresas)
2250
2000
Mientras en la costa y amazonia se producen
Miles TM

1750 casi 1.4 millones de TM de maíz la industria

avícola importa aprox. 1.9 millones de TM
1500 (60%) por más de 500 millones de US$
1250
1000
750
500
250
AÑOS 0
1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010
PRODUCCION IMPORTACION CONSUMO
Nota: Desde inicios del Siglo XXI el volumen importado es mayor que la producción peruana
Fuente: M. Lajo; MINAG
 304

Gráfico 14
Julio-Oct. 2007: Se reduce CADENA AVÍCOLA. ENERO 2005 – JULIO 2013:
Arancel Ad Valorem de US$ 12
PRECIOS SOLES CORRIENTES POR TONELADAS
por TM a 9 y Sobretasa a
9,000 importación de maíz (franjas de Precio Pollo
precios). Así se frena por unos Septiembre 2008: Inicio a y = 0.7152x - 22078
meses el impacto del alza del la recesión mundial R² = 0.794
8,000
precio internacional del maíz
amarillo, afectado también por
7,000
su destino a etanol en USA

6,000

5,000
Nuevos Soles

4,000

Precio Precio Harina de

3,000
Huevos Precio MAD Importado al Soya
Agroindustrial
2,000

1,000

0
jul-05

jul-06

jul-07

jul-08

jul-09

jul-10

jul-11

jul-12

jul-13
ene-05

ene-06

ene-07

ene-08

ene-09

ene-10

ene-11

ene-12

ene-13
abr-05

oct-05

abr-06

oct-06

abr-07

oct-07

abr-08

oct-08

abr-09

oct-09

abr-10

oct-10

abr-11

oct-11

abr-12

oct-12

abr-13
Precio MAD en
Pollo Huevos MAD (Chacra) MAD importador Harina Soya Chacra

Fuente: MINAG; INEI; BCRP

Elaboración: CENES
 305

Gráfico 15
CADENA AVÍCOLA. ENERO 2005 – JULIO 2013: MÁRGENES RESPECTO DEL PRECIO DEL MAÍZ DURO IMPORTADO
1,200 Jul. 2007 Se rebaja Sept 2008: Se inicia recesión mundial: CAEN PRECIOS
el Arancel Ad de importación, aumenta el margen para la industria
Valorem y la
Sobretasa al Maíz
1,000 POLLO Margen

Jul. 2013: 752

800 Promedio: 815

HUEVOS Margen
100 = MAD Industrial

600 Jul. 2013: 514

Promedio: 528
400 HARINA SOYA
Margen

200 Jul. 2013: 161

Promedio: 120
MAIZ DURO EN
0
CHACRA Margen
may-05

may-06

may-07

may-08

may-09

may-10

may-11

may-12

may-13
ene-05

sep-05
ene-06

ene-07

ene-08

ene-09

ene-10

ene-11

ene-12

ene-13
sep-06

sep-07

sep-08

sep-09

sep-10

sep-11

sep-12
Jul. 2013: 92

Pollo Huevos MAD (Chacra) MAD importado agroindustrial Harina Soya Promedio: 88

Fuente: MINAG; INEI; BCRP

Elaboración: CENES
 306

Cuadro 6
DESDE JULIO 2013: PRECIOS CON MÁRGENES PROMEDIO DE 9 AÑOS
EN LA CADENA AVÍCOLA
Precio (Margen
Producto Precio a Julio Variación (%)
Promedio) S/.
Pollo (kilo) 7.79 8.44 8.34
Gallina (kilo) 15.27 15.58 2.03
Huevos a Granel (kilo) 5.33 5.47 2.63
Harina soya (kilo) 1.67 1.24 -25.74
Maíz Amarillo Chacra (kilo) 0.95 0.91 -4.21
Ave Chacra (kilo) 4.71 5.25 11.46
Huevos Chacra (kilo) 4.59 4.52 -1.52
Fuente: Elaborado por el autor en base a los cuadros anteriores del estudio
*Se supone que el precio “justo” del maíz nacional en chacra sería el que iguala del maíz importado. Esto es
solo un supuesto
 307

ANEXOS

Anexo 1
308
 309

Anexo 2
ABASTECIMIENTO TOTAL Y CONSUMO P.C. PRODUCTOS PECUARIOS
(EXCEPTO LACTEOS) 1991-1998

Anexo 3
ABASTECIMIENTO DE PRINCIPALES PRODUCTOS PECUARIOS Y PESCADO, 2001-2012 (Miles de
Toneladas)
 310

Anexo 4
PERU: BALANZA COMERCIAL AGRARIA 2007 – 2012 (MILLONES US$ FOB)

En 5 años se duplicó el valor importado y exportado. Después de muchas décadas de déficit, solo
por tres años (2009-2011) hubo pasajero superávit comercial agrario.

Anexo 5
PERU 2008: CONCENTRACION DE LA OFERTA DE CARNE DE POLLO
VALOR DE VENTAS
PARTICIPACION DE
MERCADO ANUALES EN MILLONES DE
MERCADO %
DOLARES 2008
54% San Fernando
AVICOLA 12% Chimú
2,460
(POLLO Y HUEVOS) 8% Redondos
8% Avinca
Fuente: Estimado a partir de publicaciones de Maximixe
 311

Anexo 6
Gráfico 1
LOS PRECIOS REALES DE LOS ALIMENTOS A NIVEL GLOBAL (53 AÑOS 1961-2013) CASI ALCANZARON
LOS NIVELES DE LOS 70 PERO DESDE EL 2012 Y TODO EL 2013 ESTAN BAJANDO
INDICE DE LA FAO PARA LOS PRECIOS DE ALIMENTOS, REVISADO Y AMPLIADO, EN TERMINODS
NOMINALES Y REALES

*El índice de los precios reales es el índice de los precios nominales deflactado por el índice del valor
unitario de las manufacturas (VUM) del Banco Mundial
Gráfico 2
INDICE MENSUAL DE LA FAO PARA LOS INDICE MENSUAL PARA LOS PRECIOS DE
PRECIOS DE LOS ALIMENTOS LOS ALIMENTOS, SEGÚN GRANDES
Nivel y variación porcentual (Hasta Octubre GRUPOS. BASE 2002-2004=100
2013)

Fuente: FAO. Boletín de Precios de loa Alimentos de ALC. Octubre 2013 – Informe de precios de los
alimentos en América Latina y el Caribe – Octubre 2013.
 312

Gráfico 3
DESDE SEPT. DEL 2012 VIENEN BAJANDO LOS PRECIOS INTERNACIONALES DE LOS GRUPOS
ALIMENTOS QUE SE IMPORTAN DESDE EL PERU

Fuente: Alerta sobre Precios de Alimentos. Banco Mundial, Junio 2013.

PRECIOS INTERNACIONALES DE LOS ALIMENTOS

“El índice de la FAO para los precios internacionales de los alimentos continúa disminuyendo su
nivel, esta vez al reducirse 1,1% entre Agosto y Septiembre de este año 2013. Este índice registra
así una caída de casi 8% en los últimos doce meses, y 5% en lo que va del año. Vale la pena destacar
que desde finales de 2008, periodo en el que la crisis económica y financiera contrarrestó los
efectos de la crisis de alimentos, los precios internacionales de los alimentos no presentaban cinco
meses de reducciones consecutivas.

En gran medida esta evolución ha sido empujada por caídas en los precios internacionales de
grupos de alimentos que son claves en la dieta humana. En este sentido, los precios de los cereales,
el azúcar, y los aceites y grasas, registran durante este año disminuciones mayores a 20%, 10% y
5%, respectivamente”.
(Tomado de: FAO .Boletín de precios de los alimentos en ALC. Octubre de 2013- Informe mensual de precios
de los alimentos en América Latina y el Caribe)
 313

Nuestra conclusión
(Asesoría Comisión Agraria)
Si los precios internacionales de las materias primas de la agroindustria están cayendo, SERIA
ABSURDO QUE SUBAN LOS PRECIOS AL CONSUMIDOR EN EL PERU, MAS BIEN DEBERIAN BAJAR A
SUS MARGENES DE LARGO PLAZO.

AUNQUE DESDE EL 2006 HAYAN SIDO IMPUESTOS MARGENES MAS ALTOS POR LA ALTA
CONCENTRACIÓN O GRADO DE MONOPOLIO, QUE CONSIGUIO ELIMINAR O REDUCIR
DRÁSTICAMENTE LOS ARANCELES.

CON EL ANALISIS DE MARGENES QUE HACE ESTE TRABAJO PUEDE ESTIMARSE CUÁNTO DEBEN
BAJAR LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS EN UN SUBPERÍODO EN QUE ESTAN BAJANDO LOS
PRECIOS DE LAS MATERIAS PRIMAS O COMMODITIES.
 314

Anexos
ARTICULOS REFERENTES

I. SIN BRÚJULA EN EL MAR. NUESTRA PESQUERÍA

Por: Roberto Abusada Salah
Director del Instituto Peruano de Economía (IPE)

El mar peruano es el más rico del mundo, con una variedad enorme de especies de peces, moluscos
y crustáceos. La abundante biomasa de anchoveta en el Perú ha originado la mayor industria de
aceite y harina de pescado del mundo. En la década de 1990 la pesquería fue responsable de más
del 16% del total de las exportaciones peruanas. Contrastando con esta gran riqueza, la
institucionalidad que gobierna la pesca está plagada de vicios. El Viceministerio de Pesquería,
encargado de normar las actividades de pesca, ha evidenciado durante años síntomas de
incapacidad y falta de transparencia. ¡Durante el actual gobierno el viceministro de Pesquería ha
sido cambiado cinco veces en un solo año! El Instituto del Mar del Perú (Imarpe), responsable de
producir la información científica para la pesca y que en el pasado fue una institución sólida, ha
perdido capacidades, transparencia y calidad. En el caso de la anchoveta, por ejemplo, las
mediciones de biomasa reportadas presentan enormes y poco creíbles fluctuaciones en lapsos de
tiempo cortísimos, mientras que la cuota permisible de pesca como proporción de la biomasa ha
ido declinando sin justificación alguna.

Entre los varios elementos que explicaron la caída del crecimiento de la economía en el 2014 están
los llamados “shocks de oferta”, es decir, circunstancias inusuales o fortuitas que determinaron
una menor producción. El ejemplo más dramático es el del colapso de la pesca de anchoveta
atribuida al calentamiento del mar. Tal calentamiento ha sido similar al registrado en el 2012. Sin
embargo, el año pasado la anomalía térmica del agua se sumó a la norma dictada en agosto del
2012 que ha parcelado el mar peruano en tres franjas que van desde la orilla hasta la milla 5, de la
milla 5 a la milla 10 y más allá de la milla 10.

Mientras la pesca artesanal puede pescar desde la orilla, la pesquería “de menor escala” puede
hacerlo desde la milla 5, relegando las operaciones de la pesca industrial a operar solo a partir de
la milla 10. El aumento de la temperatura el año pasado causó la migración de la anchoveta al
interior de la milla 10, lo que originó el colapso de la pesca en los primeros siete meses y un 2014
en que se terminó pescando menos de la mitad que en el ya magro 2013. La industria pesquera
fue así responsable de 0,3 puntos porcentuales (S/.1.800 millones) en la caída del PBI.

Más allá de algún extraño fetichismo de querer contar de 5 en 5, no existe argumento científico o
técnico para la parcelación marítima, la cual es defendida por el Gobierno con tres argumentos:
“redistribuir la riqueza entre armadores” (los dueños de embarcaciones), “incrementar el consumo
humano directo” y “proteger el recurso”. Estos argumentos carecen de sustento en la realidad; la
parcelación no ha tenido efecto alguno sobre la biomasa de anchoveta. Esta se ha mantenido
estable en los últimos 12 años y no existe evidencia de impacto sobre las demás especies.
Increíblemente, mientras se proclama el deseo de proteger el recurso, el Estado ha sido incapaz
de establecer vedas y otras reglas aplicables a la gran mayoría de las especies. A diferencia de lo
que sucede con el camarón de río, todos podemos comprobar la comercialización legal de especies
con tamaños cada vez más pequeños. Mientras tanto, la disponibilidad de anchoveta para consumo
humano directo ha caído de manera abrupta el año pasado a unas 55 mil toneladas; menos de la
mitad de la que estuvo disponible para la población en el 2011.
 315

Lo que sí ha logrado el Gobierno es el incremento de la flota llamada de menor escala, que en la

práctica se dedica a la pesca de anchoveta, principalmente para la fabricación de harina.
Aproximadamente la mitad de toda esta flota es informal y permanece fuera del radar oficial
dedicándose a pescar anchoveta ilegalmente (más de 400 mil toneladas) para abastecer plantas
industriales ilegales o legales que procesan harina ilegalmente.

Un signo adicional de deterioro institucional está dado por el extraordinario nivel de confrontación
entre el Gobierno y la industria pesquera, confrontación comparable a aquella vivida durante el
gobierno militar. Afortunadamente, esperemos que el nombramiento en setiembre pasado por
parte del ministro Piero Ghezzi de un competente viceministro de Pesquería augure un mejor
panorama a esta vital actividad.

http://www.ipe.org.pe/documentos/sin-brujula-en-el-mar
 316

II. LA PROTEÍNA PERFECTA

Por: Gastón Acurio

La vida del cocinero no es fácil. Se levanta muy temprano, casi al alba, para conseguir los mejores
ingredientes. Cocina el almuerzo, administra su negocio durante la tarde, vuelve a la cocina para la
cena, se acuesta pasada la medianoche y luego vuelve a empezar la misma rutina al día siguiente,
solo que con un detalle: el fin de semana no es su tiempo de descanso, sino, más bien, el de mayor
trabajo. El destino del cocinero es trabajar cuando la mayoría se divierte.

Sin embargo, todo este esfuerzo, que puede parecer titánico, tiene una enorme recompensa. Cada
día y en tres ocasiones, el cocinero tiene la oportunidad de hacer felices a los demás con aquello
que el sabe hacer: cocinar. La mesa, compartir, revivir recuerdos de infancia y de amor materno,
todo, confabula para que la cocina saque a relucir lo mejor del ser humano y, por ende, para que
el cocinero, al final del día, pueda agradecer y decirse a sí mismo que, en realidad, a pesar del
esfuerzo, su profesión es una de las más hermosas.

Por ello, consciente de que la cocina es un espacio de fraternidad, de goce y de alegrías, el cocinero
suele ser casi siempre una persona positiva que va buscando siempre oportunidades, incluso en
las situaciones más adversas. Sus batallas, que no son pocas, las libra como él sabe hacerlo, a través
de su cocina. Evita la confrontación y el choque porque sabe que su arma de convencimiento no
es otra que la seducción, consciente de que con ello no renuncia a su lucha, sino, más bien, ocupa
el lugar que le corresponde en ella, el de proponer caminos, liberar emociones, curar heridas,
tender puentes, contagiar sueños e ilusiones. Ese es el rol del cocinero activista de estos tiempos,
el rol de buscar siempre, en cada escenario, la ventana, el camino, la oportunidad.

Hace unas semanas, tuve la suerte de asistir en la hermosa ciudad vasca de San Sebastián a un
encuentro en el cual debíamos discutir cómo lograr que esos millones de toneladas de proteína
animal renovable que representa la anchoveta puedan, en un día cercano, alimentar a millones de
personas y con ello contribuir a la sostenibilidad de nuestro planeta. ¿Extraer millones de toneladas
de un recurso marino para sostener nuestro planeta? ¿No parece una contradicción? Pues no.

Uno de los grandes desafíos del futuro cercano es el de generar la suficiente cantidad de proteínas
para una población cada vez más creciente sin que esta producción presione más a nuestro
planeta. A los seres humanos nos encanta la proteína animal y, por ello, se producen inmensas
cantidades de esta en todo el mundo. Sin embargo, para producirlas se requiere de energía,
territorios, enormes campos de cultivos y, en algunos casos, como el que nos convoca, especies
renovables como la anchoveta, a tal punto que se requieren cuatro kilos de anchoveta para
producir un kilo de pescado de granja en el mar.

Toda esta actividad suma a la alarmante presión al medio ambiente, que podría ser mitigada si
encontráramos una proteína animal que se reproduzca y se renueve por sí sola año a año y que,
además, lo haga en abundancia, de manera que pueda proveer proteínas para cientos de millones
de personas. Pero, claro, hay un pequeño detalle. De momento, salvo en los países mediterráneos,
donde la anchoa es considerada un auténtico manjar, el resto del mundo todavía se resiste a comer
anchoveta. Esa es la realidad.

Por ello, nuestro encuentro allí tenía como principal objetivo discutir cómo los cocineros del mundo
podíamos utilizar todo nuestro ingenio para crear, con este recurso, productos y conceptos que
animen a las personas a consumirlo, de manera que parte de esa enorme cantidad de anchoveta
 317

que hoy se usa para hacer harina poco a poco vaya usándose para el consumo humano. No
estábamos allí para pedir a los gobiernos que prohibieran la fabricación de harina y que obliguen a
destinar la anchoveta a consumo humano. ¿Qué sentido tendría una medida de esa naturaleza
teniendo en cuenta que hoy todavía son muy pocos los que la quieren comer? Se perdería un
recurso que, por ejemplo, en el Perú, si todos lo amaran como aman el pollo, podría dar de comer
a cada peruano 200 kilos de anchoveta cada año. Pero la realidad es que este recurso se perdería
porque, si bien los peruanos vamos aprendiendo a comer anchoveta poco a poco, a recuperar la
memoria de nuestros antepasados que hicieron de ella la gran proteína que forjó sus civilizaciones,
lo cierto es que aún distamos muchísimo de lograr que la anchoveta sea nuestra proteína favorita.
El lado bueno de esta historia es que, si logramos modificar los gustos del mercado, todos nos
beneficiaríamos. Los peruanos, con una proteína animal excelente y económica; el medio
ambiente, al ser una proteína renovable; y, por supuesto, la industria pesquera industrial, dado
que la pesca para consumo humano tanto en fresco, congelado, enlatados y derivados tiene una
mayor rentabilidad que la destinada a harina.

Pero, claro, para que eso suceda, tenemos que reinventar el mercado. Y para hacerlo tenemos que
inventar productos, historias y campañas mágicas que encandilen al consumidor peruano de
manera que poco a poco incorpore más y más a la anchoveta en su mesa.

De eso trataba nuestro encuentro, de cómo hacer una hamburguesa de anchoveta que, en una
cata ciega, logre que todo el mundo coincida en que es más rica que la de una carne angus; de
cómo hacer que la pizza de anchoa deje de ser la pizza solo para los conocedores para convertirse
en la favorita de los niños; de cómo inventar commodities culinarios deliciosos hechos con
anchoveta que nos ayuden a popularizar su consumo, y así poco a poco ir modificando el escenario
y el mercado para beneficio de todos: consumidores, pescadores, medio ambiente e industria.

Inventar un mundo mágico de la anchoveta. Esa es la misión del cocinero. Como dijimos al
comienzo, abrir caminos, buscar la oportunidad, ese es su rol.

http://peru21.pe/opinion/gaston-acurio-proteina-perfecta-2216756
 318

Capítulo 6

PROPUESTA DE REDUCCIÓN DE PRECIOS DE

ALIMENTOS:
POLLO, LECHE Y AZÚCAR
Análisis de las medidas del gobierno (01 de mayo
2015) que reducen el arancel y los derechos que
emergen de la franja de precios

En los últimos tres años los precios de los insumos alimenticios que importa
el Perú (trigo, maíz, soya, leche, azúcar, etc) han caído en un 30%
aproximadamente .Pero como se ha casi eliminado el sistema de aranceles y
el mecanismo de franjas de precios esta rebaja de la materia prima no se ha
trasladado al consumidor. Ello es muy notorio en el caso del pollo, azúcar y la
leche ya que en el 1ro. de Mayo del 2015 el Ministerio de Economía mediante
Decreto Supremo 103-2015/EF fijo un tope a los derechos que debían pagar
las importaciones de estos productos con lo que abarató aún más la materia
prima de estas tres industrias sin un notorio beneficio en los precios al
consumidor. Por ello aquí se propone un Proyecto de Ley de transparencia y
libre mercado de alimentos procesados que permita dar información para que
los consumidores conozcan qué precios deberían considerar justos.
 319

Manuel Lajo, Ph.D.

12 Mayo 2015

HACE TRES AÑOS QUE ESTÁN CAYENDO LOS PRECIOS INTERNACIONALES DE LOS ALIMENTOS QUE
SE IMPORTAN COMO MATERIA PRIMA PARA LA INDUSTRIA. SI SE LOGRA REDUCIR EL ALTO MARGEN
DE LOS GRUPOS INDUSTRIALES IMPORTADORES POR PRESION DE LOS CONSUMIDORES Y EL
GOBIERNO: PRECIOS AL CONSUMIDOR DEL POLLO, LECHE, AZUCAR, HARINA Y ACEITE PUEDEN Y
DEBEN BAJAR HASTA EN UN 28%

• NO HAY NECESIDAD DE REDUCIR EL ARANCEL Y DERECHOS ADICIONALES, COMO LO HA

HECHO EL MEF MEDIANTE EL DECRETO SUPREMO 103-2015-EF DEL 1° DE MAYO, PONIENDO
UN TOPE DE 20% DEL VALOR DE LA TONELADA DE MAIZ, AZUCAR Y LECHE IMPORTADOS
QUE RESULTAN DEL SISTEMA DE FRANJAS. ESTA NORMA ES DESAPROBADA
UNANIMEMENTE. DEBERIA DEROGARSE DE INMEDIATO O SER DEROGADA POR EL
CONGRESO.

• LOS PRECIOS AL PRODUCTOR AGRARIO DEBERIAN SUBIR SI –MANTENIENDO Y REFORZANDO

EN VEZ DE DEBILITAR EL SISTEMA DE FRANJAS- SE LES DEFIENDE DE LA COMPETENCIA
DESLEAL DE UN MERCADO INTERNACIONAL MUY VOLATIL.

• HAY QUE REINCORPORAR AL TRIGO Y SOYA (QUE SE IMPORTAN CASI EN UN 100% COMO
MATERIA PRIMA DE LA INDUSTRIA) AL SISTEMA DE FRANJAS PARA ESTABILIZAR LOS
PRECIOS Y EVITAR LA INFLACION AHORA QUE EL DÓLAR SE ESTA DISPARANDO (LO QUE
PUEDE ELIMINAR LA REDUCCION DE PRECIOS INTERNACIONALES).

Ha sido dramático ver al Ministro de Economía, Alonso Segura, invocar a los grupos importadores
de maíz-avícola (San Fernando, Redondos y Avícola Chancay) y al grupo Gloria (que controla
mayoritariamente la industria láctea y azucarera) a trasladar las rebajas en el maíz, la leche y el
azúcar importado por efecto del Decreto Supremo 103-2015-EF (promulgado el Día del Trabajador)
mientras ellos a través de ADIL (en realidad Gloria S.A.) lo acusaban de “crear falsas expectativas
de baja de precios al consumidor”, lo desafiaban a “mostrar las ecuaciones matemáticas que
fundamentan la rebaja” como efecto de un tope a los aranceles y derechos de un 20% del valor del
insumo importado y afirmaban que la alteración del precio piso no tendrá eficacia porque la mayor
parte de las importaciones provienen de Estados Unidos, Colombia y Guatemala y no pagan
aranceles ni sobretasas por tener un TLC con el Perú o ser miembros de la CAN.

En nuestra opinión el MEF ha cedido innecesariamente a las presiones de grandes importadores

(que en su mayoría son las mismas industrias que procesan y/o distribuyen trigo, soya, maíz, torta
de soya, malta, azúcar, arroz y algodón) que con el pretexto de una supuesta –pero improbable-
disminución del precio al consumidor de pollo, azúcar y leche han abierto la oportunidad de
negocios fáciles a costa del erario público y del agricultor y consumidor nacional.

Esta es una buena ocasión para que los peruanos tengamos información precisa de cómo en los 25
años de neoliberalismo han aumentado el monopolio y la dependencia de importaciones de
alimentos estratégicos como el maíz, trigo, soya (torta y aceite) hasta el azúcar, arroz y algodón.

En los gráficos que entregamos como adelanto puede verse la información que evitará que nos
cuenten cuentos en un tema como los alimentos básicos.

Como el 4 de enero de 1981 -cuando el Primer Ministro Sr. Manuel Ulloa descargó un gran
paquetazo neoliberal sobre la población- esta vez publicamos las cifras de las estructuras de
 320

mercado y la evolución de los precios a corto y largo plazo cuyas conclusiones son las de del título
de este trabajo: pueden bajar los precios de los alimentos al consumidor y a la vez mejorar los
precios al productor agropecuario peruano si se evita los exagerados márgenes de los monopolios
industriales importadores.

EN SÍNTESIS, del análisis que se presenta a continuación podemos afirmar que –considerando fijos
todos los otros costos - incluso los de los insumos importados que han sido alterados por el DS del
1° de Mayo-para mantener el margen promedio 2005-2015 entre el precio de la materia prima y el
precio al consumidor los precios deberían cambiar de la siguiente forma: (Véase detalles en cuadros
2,3 y 4)

POLLO
1. Al consumidor: el Kilo de Pollo debería bajar de S/.8.28 a S/. 6.15 (-26%) y el kilo de huevo de
S/.5.42 a S/.4 (-20%)
Al agricultor en chacra: con las recientes medidas que abaratan el maíz importado (S/.0.73 el Kilo),
el maíz nacional podría caer a S/.0.68(-24%)arruinando la rentabilidad del agro maicero

Recuérdese que el año pasado 2014, para producir 1.3 millones de TM de pollo y unos 320 mil TM
de huevos el Perú importó 2.3 millones de TM de maíz duro y solo produce 1.2 millones, a menudo
heroicamente.

LECHE
2. Al consumidor: la leche evaporada, si solo usara leche importada como materia prima -quebrando
a toda la ganadería peruana de leche- podría bajar de S/.3.60 a S/.2.58 (es decir -28%). Y si solo
usara leche fresca nacional podría bajar a S/.3.57 (-1%). Es obvio que con las recientes medidas la
industria intentará aumentar la proporción de leche importada hacia 30% o 50% del total.
Al productor de leche: Paga en promedio S/.1.17 al proveedor en establo o porongo en el camino y
debería subir a S/.1.24.

Recuérdese que se produce en el 2014 unos 1.8 millones de TM de leche nacional y se importan unos
400 mil TM mientras se exportan ya cerca de 100 mil TM (equivalente leche fluída)

AZUCAR BLANCA
3. Al consumidor: el kilo podría bajar de S/.3.52 a S/.2.04, es decir -19%
Al Mayorista se podría bajar de S/.2.64 a S/.1.62 (-21%). No conocemos aún los precios al productor
de caña, la mayoría dentro de la firma por ser integradas verticalmente.
Recuérdese que en el 2014 se produjo 1.2 millones de TM de azúcar blanca, se importó unos 145 mil
y se exportó unos 60 mil.

PRINCIPALES CONCLUSIONES DEL ANÁLISIS DE EVOLUCIÓN DE VOLÚMENES Y PRECIOS

1. Los precios al consumidor de alimentos procesados en el Perú deben bajar en lo inmediato
(Mayo 2015) porque los precios de las materias primas importadas principales están
cayendo. No hay necesidad de desnaturalizar más las franjas de precios (precios piso y
techo que creó el Gobierno de Valentín Paniagua en Junio del 2001). Los precios
internacionales de Leche, Maíz y Azúcar a largo plazo tienen tendencia al alza (2005-2014)
pero a corto plazo (2011 o 2012 al 2015) vienen cayendo desde hace dos y tres años
(Gráficos 1 al 4) Más bien el sistema de franjas debe ser reforzado porque son un
mecanismo eficaz de estabilización de los precios que en los mercados internacionales se
mueven con una volatilidad feroz a voluntad de la especulación y de las maniobras de las
corporaciones transnacionales (agribussiness) y potencias agrarias.
 321

2. La concentración de la oferta es hoy más fuerte que nunca (véase Cuadro 1) y los grupos
o monopolios más poderosos son los que han logrado que una exagerada proporción de
su materia prima principal sea importada (maíz-avícola, soya, trigo) o tengan a sus
proveedores nacionales (p.e. de leche) sometidos por las condiciones de fuertes
monopsonios (un solo comprador en valles y regiones agrarias). (Véase Gráficos 5, 6, 11 y
18 )

3. Presentamos los precios anuales y los márgenes brutos (de los precios al consumidor
respecto de los precios de la materia prima principal) y sus tendencias para 10 años y para
el último año y medio (Enero 2014-Abril 2015): Gráficos 7 al 10 para la cadena avícola y
maíz, 12 al 18 para la cadena de lácteos y 19 al 22 para la cadena azucarera.

4. Los precios y márgenes brutos a largo plazo y corto plazo que pagan el consumidor afectado
por las últimas medidas del MEF tienden a subir siempre mientras los que pagan las
industrias a los agricultores proveedores de maíz y leche o bajan o están estancados a largo
plazo. Los oligopolios lograron que el gobierno de Alan García casi desaparezca entre el
2006 y el 2011 los aranceles que antes defendían a la agricultura nacional en mercados en
que los subsidios de los norteamericanos y europeos o la enorme productividad de la gran
agricultura argentina y brasileña impiden que la producción peruana compita aún con
sucedáneos (como la papa y la yuca con respecto al trigo importado).

5. Hoy la dependencia de importaciones subsidiadas es mayor que antes de los gobiernos

neoliberales. Por su parte las agro-exportaciones peruanas han crecido también pero en
gran medida gracias al subsidio fiscal a las grandes irrigaciones de la costa o a la búsqueda
de mercados externos por agricultura mediana pues en el mercado nacional les es
imposible competir con los derivados de maíz-soya (carne de pollo y aceites), de trigo (pan,
harina, fideos) o aún lácteos y azúcar.

6. En los Cuadros 2, 3 y 4 hemos resumido nuestra conclusión sobre cómo deberían evolucionar
los precios de pollo-maíz, lácteos y azúcar.

7. Los precios al consumidor de pollo, leche y azúcar pueden y deben bajar como se señala y
los precios al productor nacional pueden subir sin necesidad de debilitar las franjas de
precios más bien deben reincorporarse al trigo, soya, algodón (y quizás los frijoles) al sistema
de franjas que pueden defendernos en una época en que el alza del dólar puede llevarnos a
perder la estabilidad de precios que se logró con tantos sacrificios humanos y de bienestar
de la población desde el alan-fujischock del 9 de agosto de 1990

DECRETO SUPREMO 103-2015-EF (01.05.2015)

Artículo 2.- Límites de derechos arancelarios
Lo derechos variables adicionales que resulten de la aplicación de lo dispuesto en el
Sistema de Franja de Precios, aprobado por el Decreto Supremo Nº 115-2001-EF y
modificatorias, sumados a los derechos ad valorem CIF no podrán exceder del 20% del
valor CIF de la mercancía cuya subpartida nacional está incluida en el Anexo 1, el cual forma
parte del presente Decreto Supremo, por cada serie de la declaración de importación.
La Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria debe adoptar las
medidas necesarias para la correcta aplicación del presente artículo.

8. ANALISIS DEL DECRETO SUPREMO QUE DEBERIA DEROGARSE. Para la importación

de leche, maíz, azúcar y otros productos como trigo, soya, algodón, etc. al iniciarse
 322

la liberalización económica desde 1992 hasta el 2001 existieron derechos variables

que se sumaban a las aranceles con lo que se defendía a la producción nacional de
leche de los precios internacionales muy subsidiados y fluctuantes.

En junio del 2001 el gobierno de Valentín Paniagua y el Ministro de Agricultura

Amat y León creó la Franja, la que mediante un precio piso y un precio techo
impedían que los precios internacionales alteraran exageradamente los precios
internos. ¿Cómo? Calculaba como “precio de referencia “del producto a importar el
promedio de los últimos 60 meses (5 años) en el mercado o cotización internacional.
A este promedio se le añadía para el precio techo o restaba para el precio piso un %
(varianza) con lo que se configuraba la franja. Así, cuando los precios internacionales
eran muy altos o muy bajos el sistema suavizaba su cambio, le quitaba brusquedad,
evitando que la inflación o deflación internacional se trasmitiera de inmediato al
precio interno

Justamente eso ha pasado en los últimos 5 años: los altos precios internacionales mantenían la
franja alta en el Perú cuando ya en el mercado mundial los precios estaban bajos. Había que esperar
que llegara el efecto pero los importadores peruanos y sus voceros no han querido esperar y desde
hace meses reclamaban –y siguen reclamando – la alteración y hasta la eliminación de la franja con
el pretexto de bajar los precios al consumidor de pollo, azúcar, leche. En realidad prácticamente
nunca han trasladado al consumidor los menores precios en el mercado mundial: lo que desean es
importar más barato y mejorar aún más los márgenes de ganancia bruta. Y lo han conseguido
parcialmente el 1° de Mayo. (Ver Cuadro 5)

El trigo, principal importación de materia prima alimentaria (1.8 millones de TM en el 2014) fue
excluido de este sistema en 1998 con la participación de Vladimiro Montesinos. El TLC con Estados
Unidos implantado en los gobiernos de Toledo y García excluyó de este sistema al comercio agrario
con este país. Entre 2007 y 2011 casi desaparecieron los aranceles en general y los agrarios en
particular. Las franjas se mantuvieron para la importación de leche, maíz y azúcar.

Con el Decreto Supremo 103-2015-EF del 1º de Mayo -cuyo principal artículo se reproduce arriba-
el actual gobierno impuso un tope al arancel más los derechos que resulten del sistema de franjas,
es decir no modificó el sistema de cálculo del precio piso pero le puso un límite al que resulte. Desde
ahora solo podrá ser de una quinta parte (20%) del valor CIF de la tonelada de leche, maíz o azúcar.
Como los precios internacionales venían cayendo desde hace 2 y 3 años nos parece totalmente
injustificada esta medida: si había que pedir a la industria que bajara el precio al consumidor no
era necesario alentar la importación y perjudicar al agricultor nacional que enfrentara precios
menores de su competencia importada de leche, azúcar y maíz.

La situación es mucho más complicada por el alto grado de monopolio existente en las tres ramas
comprometidas y aún más por la existencia de la corporación Gloria S.A. que lidera a la vez el
oligopolio lácteo y azucarero. Esta empresa puede importar insumo lácteo de sus filiales de Bolivia,
Argentina y Uruguay y puede operar con precios de transferencia al interior de las empresas
azucareras integradas verticalmente. Esto explica que sus voceros en ADIL (Asociación de
Industriales Lácteos) hayan desafiado al Ministro de Economía acusándolo de crear expectativas
artificiales por pedir que los precios bajen en un 20%.

Cuadro 1
PERU Siglo XXI: CONCENTRACIÓN DE LA OFERTA
 323

MERCADOS DE PRINCIPALES ALIMENTOS PROCESADOS

MERCADOS
VALOR VENTAS 1ra Empresa 2da Empresa
a/
Avícola (Pollo y Huevos) 2,460 54% San Fernando 12% Chimu Agrop.
Harina De Trigo 1,289 45% Alicorp 19% Molitalia
Arroz 875 N.D. N.D.
Aceites Comestibles 460 60% Alicorp 10% Sao
Lácteos 451 68% Gloria 13% Perulac
Fideos 341 (+46 granel) 40% Alicorp 20% Molitalia
Azúcar 189 (+79 Import.) 24.5% Casagrande* 15% Cartavio*
Algodón(Prod.+Imp.2008) 220 (solo algodón) N.D. Topytop N.D. Devanlay
Cervecería N.d. 95% Backus 5% Ambev
a/ en millones US$ estimado año 2008 ó 2009.
Fuentes.- Valor de ventas: estimación CENES. Participación: Maximixe (Publicado en COAZÚCAR del Perú S.A.
Comentarios al Proyecto de Ley que establece límites de extensión de la propiedad agraria en las zonas
agrícolas de la costa. Lima, Oct 2010)
*Medición propias según producción de azúcar en el año 2010. Según Maximixe, Paramonga tiene 21% y
Cartavio, 19%

Gráfico 1
EVOLUCION DE LAS COTIZACIONES INTERNACIONALES DE AZUCAR Y MAIZ:
2005 – 2015 (US$)
1,000
900
800
700
600
US$

500
400
300
200
100
0
ene-05

ene-06

ene-07

ene-08

ene-09

ene-10

ene-11

ene-12

ene-13

ene-14

ene-15
jul-08

jul-12
jul-05

jul-06

jul-07

jul-09

jul-10

jul-11

jul-13

jul-14

AZÚCAR MAÍZ Lineal (AZÚCAR) Lineal (MAÍZ)

Fuente: BCR y Minagri
Elaboración: CENES

Gráfico 2
EVOLUCION DE LAS COTIZACIONES DE LECHE: 2005 – 2015 (US$)
 324

6,000

5,000

4,000
US$

3,000

2,000

1,000

jul-11

jul-14
jul-05

jul-06

jul-07

jul-08

jul-09

jul-10

jul-12

jul-13
ene-05

ene-06

ene-07

ene-08

ene-09

ene-10

ene-11

ene-12

ene-13

ene-14

ene-15
LECHE Lineal (LECHE)
Fuente: BCR y Minagri
Elaboración: CENES

Gráfico 3
EVOLUCION DE LAS COTIZACIONES DE AZUCAR Y MAIZ: 2011 – 2015 (US$)
1,000
900
800
700
600
US$

500
400
300
200
100
0
jul-12
jul-11

jul-13

jul-14
oct-13
abr-11

oct-11

abr-12

oct-12

abr-13

abr-14

oct-14

abr-15
ene-11

ene-12

ene-13

ene-14

ene-15

AZÚCAR MAÍZ Lineal (AZÚCAR) Lineal (MAÍZ)

Fuente: BCR y Minagri
Elaboración: CENES

Gráfico 4
 325

EVOLUCION DE LAS COTIZACIONES DE LECHE: 2013 – 2015 (US$)

6,000

5,500

5,000

4,500
US$

4,000

3,500

3,000

2,500

2,000
may-13

jul-13

may-14

jul-14
ene-13

mar-13

ene-14

mar-14

ene-15

mar-15
sep-13

nov-13

sep-14

nov-14
LECHE Lineal (LECHE)
Fuente: BCR y Minagri
Elaboración: CENES

Gráfico 5
MAIZ AMARILLO DURO: PRODUCCION, IMPORTACION Y CONSUMO 1950-2014
(Miles TM)

3600
3300
3000
2700
2400
2100
1800
Miles TM

1500
1200
900
600
300
0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010AÑOS

PRODUCCION IMPORTACION CONSUMO

Fuente: M. Lajo; Minagri

Elaboración: CENES
Gráfico 6
CARNE AVE Y HUEVOS: PRODUCCION 1950-2014 (Miles TM)
 326

1400

1200

1000

800
Miles TM

600

400

200

0
1950 1957 1964 1971 1978 1985 1992 1999 2006 2013
HUEVOS CARNE AVE AÑOS

Fuente: M. Lajo; Minagri

Elaboración: CENES

Cuadro 2
PRECIOS AVICOLAS Y DE MAIZ NACIONAL E IMPORTADO
Precio al
Precio con Margen consumidor podría
PRODUCTOS Precio Actual S/. Histórico Maíz Imp. Bajar
(NO SE REQUIERE QUE
(2005-2015)
BAJE EL ARANCEL A LA
IMPORTACION)
Pollo (Kg) 8.28 6.15 26%
Huevo (Kg) 5.42 4.00 26%
Maíz en Chacra (Kg) 0.90 0.68 24%*
Maíz Importado en
Almacén Antes de
0.73
Rebaja de Precio Piso
(Kg)
* El precio en chacra que paga la gran agroindustria avícola al agricultor nacional podría bajar si se sigue
favoreciendo la importación de maíz con las recientes medidas.
 327

Gráfico 7
CADENA AVICOLA 2005(ENE)-2015(ABRIL): PRECIOS SOLES CORRIENTES POR TONELADA
9,000

8,000

7,000

6,000

5,000
S/.

4,000

3,000

2,000

1,000

0
may-05

may-06

may-07

may-08

may-09

may-10

may-11

may-12

may-13

may-14
ene-05

sep-05
ene-06

sep-06
ene-07

sep-07
ene-08

sep-08
ene-09

sep-09
ene-10

sep-10
ene-11

sep-11
ene-12

sep-12
ene-13

sep-13
ene-14

sep-14
ene-15
Pollo Huevos MAD (Chacra) MAD importador Lineal (Pollo) Lineal (Huevos) Lineal (MAD (Chacra))

Fuente: Minag, BCR, INEI

Elaboración: CENES
 328

Gráfico 8
CADENA AVICOLA 2014(ENE)-2015(ABRIL): PRECIOS SOLES CORRIENTES POR KG
9 8.36 8.52 8.42 8.41
8.15 8.24 8.28
7.87 8.02 8.05 8.05
8 7.70 7.73
7.36 7.48
7.26
7

6 5.41 5.48 5.47 5.44 5.48 5.56 5.54 5.46 5.42

5.16 5.27 5.09
4.82 4.96
5 4.41 4.58
S/.

2
0.82 0.77 0.85 0.92 0.95 0.92 0.95 0.95 0.93 0.95 0.95 0.93 0.90 0.90 0.90 0.90
1
0.77 0.81 0.85 0.84 0.82 0.79 0.72 0.72 0.68 0.71 0.74 0.73 0.72 0.73 0.72 0.73
0

oct-14

dic-14
ago-14

sep-14

nov-14
feb-14

may-14

feb-15
abr-14

jun-14

abr-15
ene-14

mar-14

ene-15

mar-15
jul-14

Pollo Huevos MAD (Chacra) MAD importador

Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 329

Gráfico 9
CADENA AVICOLA 2005(Ene)-2015(Abril): MARGENES RESPECTO DEL MAIZ DURO IMPORTADO
1,400 POLLO Margen
Abril 2015: 1,154
Promedio: 855
1,200

1,000 HUEVOS Margen

Abril 2015: 747
100 = MAD Importado

Promedio: 554
800

600
MAIZ DURO EN
CHACRA Margen
400
Abril 2015: 124
Promedio: 93
200

0 Precio Maíz
abr-06

dic-07

abr-11

dic-12

mar-14
ene-05

sep-06

jul-07

may-08

mar-09
oct-08

ene-10

sep-11

jul-12

oct-13
jun-05
nov-05

feb-07

ago-09

jun-10
nov-10

feb-12

may-13

ago-14
ene-15
Amarillo
Importado = 100

Pollo Huevos MAD (Chacra)

MAD importado agroindustrial Lineal (Pollo) Lineal (Huevos)
Lineal (MAD (Chacra))
Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 330

Gráfico 10
CADENA AVICOLA 2014(Ene)-2015(Abril): MARGENES RESPECTO DEL MAIZ DURO IMPORTADO
1,400 POLLO Margen
Abril 2015: 1,154
Prom. Histórico*: 855
1,200

1,000 HUEVOS Margen

Abril 2015: 747
100 = MAD Importado

Prom. Histórico*: 554

800

600

MAIZ DURO EN
400 CHACRA Margen
Abril 2015: 124
Prom. Histórico*: 93
200

0
jul-14
ene-14

may-14

ene-15
mar-14

abr-14

jun-14

mar-15

abr-15
feb-14

sep-14

nov-14

feb-15
ago-14

oct-14

dic-14
Pollo Huevos MAD (Chacra) MAD importado agroindustrial
* 2005 a 2015
Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 331

Gráfico 11
LECHE*: PRODUCCION, IMPORTACION, EXPORTACION Y CONSUMO 1950-2014
(MILES TM LECHE FLUIDA)

2200
2000
1800
1600
1400
1200
Miles TM

1000
800
600
400
200
0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 AÑOS

EXPORTACION PRODUCCION IMPORTACION CONSUMO

* Incluye Leche Evaporada y Condensada
Fuente: M. Lajo; Minagri
Elaboración: CENES

Cuadro 3
PRECIOS AL CONSUMIDOR E INSUMO LACTEO NACIONAL
Precio al
Precio Margen consumidor puede
Producto Precio Actual S/. Histórico (15 años) Bajar
(NO SE REQUIERE QUE
Leche chacra
BAJE EL ARANCEL A LA
IMPORTACION)
Leche Evaporada (Kg)
3.60 3.57 1%
Leche Importada (Kg)
1.02
Promedio
1.24
2005-2015
Leche Nacional (Kg) Podría subir a
1.17
S/. 1.24
 332

Gráfico 12
CADENA LACTEOS 2005(Ene)-2015(Abril): PRECIOS SOLES CORRIENTES TM (LECHE FLUIDA)
4,000 Jul. 2007: Se elimina el
Arancel Ad Valorem y la Sept. 2008: Inicio a la
Sobretasa pero se recesión mundial
3,500
mantienes el sistema
de Franjas
3,000
Leche evaporada
2,500
S/.

2,000 LEP importada industrial

1,500

1,000

500
Leche nacional (Chacra)
0
sep-05

sep-06

sep-07

sep-08

sep-09

sep-10

sep-11

sep-12

sep-13

sep-14
ene-05

ene-06

ene-07

ene-08

ene-09

ene-10

ene-11

ene-12

ene-13

ene-14

ene-15
may-05

may-06

may-07

may-08

may-09

may-10

may-11

may-12

may-13

may-14
Leche evaporada Leche (Chacra) LEP importada Industrial
Lineal (Leche evaporada) Lineal (Leche (Chacra)) Lineal (LEP importada Industrial)
Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 333

Gráfico 13
CADENA LACTEOS 2014(Ene)-2015(Abril): PRECIOS SOLES CORRIENTES POR KG. (LECHE FLUIDA)
4.0
3.54 3.54 3.55 3.55 3.56 3.56 3.57 3.59 3.60 3.60 3.61 3.61
3.50 3.50 3.51 3.52
3.5

Leche evaporada
3.0

2.5
LEP importada industrial
S/.

2.0 1.74 1.74 1.74

1.72 1.72 1.68 1.60 1.54 1.50 1.42
1.5 Leche nacional (Chacra) 1.28
1.17 1.10 1.08 1.04 1.02
1.0 1.14 1.15 1.16 1.16 1.16 1.16 1.15 1.15 1.19 1.15 1.17 1.17 1.17
1.09 1.11 1.13

0.5

ene-15
ene-14

jun-14
feb-14

mar-14

sep-14

feb-15

mar-15
abr-14

nov-14

abr-15
jul-14

ago-14

oct-14

dic-14
may-14

Leche evaporada Leche (Chacra) LEP importada Industrial

Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 334

Gráfico 14
CADENA LACTEOS 2005(Ene)-2015(Abril): MÁRGENES (LECHE FLUIDA) EN RELACIÓN A LECHE NACIONAL EN CHACRA
400

350

300
100 = Leche en Chacra

Sept. 2008: Inicio a LECHE EVAPORADA

250 la recesión mundial
Jul. 2007: Se elimina el Margen
Arancel Ad Valorem y Abril 2015: 309
200 Promedio: 307
la Sobretasa

150

100

50
LEP IMPORTADA
0 Margen
Abril 2015: 87

jun-10
jun-05

feb-07

may-08

feb-12

may-13
abr-06

abr-11
nov-05

sep-06

jul-07
dic-07

oct-08
mar-09

sep-11

jul-12
dic-12

oct-13
mar-14

ene-15
ene-05

ene-10
ago-09

nov-10

ago-14
Promedio: 126

Leche evaporada Leche (Chacra) LEP importada industrial

Lineal (Leche evaporada) Lineal (LEP importada industrial)
Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 335

Gráfico 15
CADENA LACTEOS 2014(Ene)-2015(Abril): MÁRGENES (LECHE FLUIDA) EN RELACIÓN A LECHE NACIONAL EN CHACRA
400

350

300
100 = Leche en Chacra

LECHE EVAPORADA
250 Margen
Abril 2015: 309
200 Prom. Histórico*: 307

150

100

50 LEP IMPORTADA
Margen
0 Abril 2015: 87
mar-14

abr-14

feb-15

mar-15

abr-15
ene-14

feb-14

jul-14

sep-14

ene-15
ago-14

oct-14

dic-14
may-14

jun-14

nov-14
Prom. Histórico*: 126

Leche evaporada Leche (Chacra) LEP importada industrial

* 2005 a 2015
Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 336

Gráfico 16
CADENA LACTEOS 2005(Ene)-2015(Abril): MÁRGENES (LECHE FLUIDA) EN RELACIÓN A LECHE IMPORTADA
400

350

LECHE EVAPORADA
300
Margen
Abril 2015: 354
100 = Leche Importada

250 Promedio: 254

200

150

100
LECHE CHACRA
50 Margen
Abril 2015: 115
Promedio: 83
0
may-08
ene-05
may-05

ene-06
may-06

ene-07
may-07

ene-08

ene-09
may-09

ene-10
may-10

ene-11
may-11

ene-12
may-12

ene-13
may-13

ene-14
may-14
sep-14
ene-15
sep-05

sep-06

sep-07

sep-08

sep-09

sep-10

sep-11

sep-12

sep-13
Leche evaporada Leche (Chacra) LEP importada industrial
Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 337

Gráfico 17
CADENA LACTEOS 2014(Ene)-2015(Abril): MÁRGENES (LECHE FLUIDA) EN RELACIÓN A LECHE IMPORTADA
400

350

LECHE EVAPORADA
300 Margen
100 = Leche Importada

Abril 2015: 354

250 Prom. Histórico*: 254

200

150

100

LECHE CHACRA
50 Margen
Abril 2015: 115
0 Prom. Histórico*: 83
may-14

jul-14
ene-14

mar-14

ene-15

mar-15
feb-14

feb-15
abr-14

jun-14

abr-15
sep-14

nov-14

dic-14
ago-14

oct-14
Leche evaporada Leche (Chacra) LEP importada industrial

* 2005 a 2015
Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 338

Gráfico 18
AZUCAR COMERCIAL: PRODUCCION, EXPORTACION, IMPORTACION* Y CONSUMO 1944-2014
(MILES TM)

1400

1200

1000

800
Miles TM

600

400

200

0
1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000 2007 2014
AÑOS
EXPORTACION PRODUCCION IMPORTACION CONSUMO
*Todos las azucares
Fuente: M. Lajo; Minagri
Elaboración: CENES

Cuadro 4
PRECIOS AZUCAR AL CONSUMIDOR E INSUMOS
Precio al
Precio Margen consumidor debe
Histórico Azúcar Bajar
PRODUCTOS Precio Actual S/.
Imp. (NO SE REQUIERE QUE
(2005-2015) BAJE EL ARANCEL A LA
IMPORTACION)
AZUCAR BLANCA (Kg) 2.52 2.04 19%
AZUCAR MAYORISTA
2.04 1.62 21%
(Kg)
AZUCAR IMPORTADA
1.45
(Kg)
CAÑA AZUCAR
N.d.*
(Kg)
* Los precios intra-firma dificultan la obtención de series históricas
 339

Gráfico 19
CADENA AZÚCAR 2005(Ene)-2015(Abril): PRECIOS SOLES CORRIENTES POR TONELADA
3,500
Azúcar Blanca Consumidor

3,000

2,500
S/.

Azúcar Blanca Mayorista

2,000

1,500

Azúcar Importada Agroindustrial

1,000

sep-14
sep-05

sep-06

sep-07

sep-08

sep-09

sep-10

sep-11

sep-12

sep-13
may-06
ene-05
may-05

ene-06

ene-07
may-07

ene-08
may-08

ene-09
may-09

ene-10
may-10

ene-11
may-11

ene-12
may-12

ene-13
may-13

ene-14
may-14

ene-15
Azucar Blanca consumidor Azúcar Blanca Mayorista Azucar importada agroindustrial
Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 340

Gráfico 20
CADENA AZÚCAR 2014(Ene)-2015(Abril): PRECIOS SOLES CORRIENTES POR KG.
2.6 2.52 2.52
2.49 2.49 2.49 2.49 2.49 2.49 2.49 2.49 2.51 2.50 2.50
2.47 2.48 2.47

2.4
Azúcar Blanca Consumidor

2.2
S/.

2.0

1.8 Azúcar Importada al Agroindustrial

1.64 1.65 1.65
1.60 1.62
1.58
1.6 1.55 1.54
1.52 1.49 1.49
1.49 1.47 1.49
1.44 1.45

1.4

sep-14
mar-14
ene-14

jun-14

ene-15
feb-14

feb-15

mar-15
abr-14

oct-14

nov-14

abr-15
jul-14

ago-14

dic-14
may-14

Azucar Blanca consumidor Azucar importada agroindustrial

Fuente: Minag, BCR, INEI

Elaboración: CENES
 341

Gráfico 21
CADENA AZUCAR 2005(Ene)-2015(Abril): MARGENES EN RELACIÓN PRECIO AZUCAR IMPORTADA
190 AZUCAR
CONSUMIDOR
180 Margen
Abril 2015: 174
170
Promedio: 141
160
100 = Azúcar Importada

150

140 AZUCAR
130 MAYORISTA
Margen
120 Dic. 2013: 131
Promedio: 104
110

100

90

80

70
ene-08
ene-05

ene-06

ene-07

ene-09

ene-10

ene-11

ene-12

ene-13

ene-14

ene-15
sep-05

sep-06

sep-07

sep-08

sep-09

sep-10

sep-11

sep-12

sep-13

sep-14
may-06
may-05

may-07

may-08

may-09

may-10

may-11

may-12

may-13

may-14
Azúcar consumidor Azúcar Importada Azúcar Mayorista
Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 342

Gráfico 22
CADENA AZÙCAR 2014(Ene)-2015(Abril): MARGENES EN RELACIÓN PRECIO AZÚCAR IMPORTADA
190

180

170

160 AZUCAR CONSUMIDOR

Margen
100 = Azúcar Importada

150 Abril 2015: 174

140 Prom. Histórico*: 141

130

120

110

100

90

80

70
ene-14

jun-14

ene-15
feb-14

mar-14

abr-14

sep-14

feb-15

mar-15

abr-15
nov-14
jul-14

ago-14

oct-14

dic-14
may-14

Azúcar consumidor Azúcar Importada

* 2005 a 2015
Fuente: Minag, BCR, INEI
Elaboración: CENES
 343

Cuadro 5
¿CUÁNTO DEJARÁN DE PAGAR EN EL 2015 IMPORTADORES DE MAÍZ, AZÚCAR Y LECHE POR
CAMBIO DE METODOLOGÍA
DE FRANJA DE PRECIOS?
Diferencia que
Derecho Derecho Monto que
dejan de pagar
Específico Específico Importación de dejan de pagar
importadores por
Producto antes DS después DS Producto Anual importadores
cambio de
103-2015-EF 103-2015-EF (TM) (Miles US$)
metodología
(US$) (US$)
(US$)

Maíz 287 236 51 2,316,000 118,116

Azúcar 668 472 196 177,000 34,692

Leche 3,949 3,323 626 42,260 26,455

Total 179,263
Fuente: BCR y Minagri
Elaboración: CENES, 27 de Agosto 2015
 344

Propuesta Elaborado por Manuel Lajo Ph.D, a Marzo 2016

Aún no presentada
Miércoles, 27 Agosto 2015

PROYECTO DE LEY
TRANSPARENCIA Y LIBRE MERCADO EN ALIMENTOS PROCESADOS
PROMUEVE TRASLADO AL CONSUMIDOR DE PAN, POLLO, ACEITE, LECHE, AZÚCAR Y ARROZ DE LOS
MENORES PRECIOS INTERNACIONALES DE ESOS PRODUCTOS MEDIANTE LA TRANSPARENCIA DE
PRECIOS EN UN GENUINO LIBRE MERCADO. SE EVALUA Y RECTIFICA LA REFORMA ARANCELARIA
2007-2015

Los congresistas que suscriben, integrantes de la bancada y otras bancadas, al amparo del artículo
107º del Constitución Política del Perú, presentan a consideración del Congreso de la República el
siguiente Proyecto de Ley:

I. FORMULA LEGAL

Artículo 1º.- Se precisa como Políticas de Estado los mandatos constitucionales:

-impedir la competencia desleal de importaciones -mediante el dumping o subsidio en sus países
de origen -contra la producción nacional (Art.63 de la Constitución vigente);
- construir y consolidar una estructura arancelaria orientada a desalentar el abuso de la posición
de dominio de mercado por empresas importadoras agroindustriales de carácter monopólico
(Art.61 de la Constitución); y
- asegurar el trato preferencial que la Constitución reconoce al desarrollo agropecuario nacional
(Art.88).

Artículo 2º.- Se encarga a partir de la fecha al MEF, Ministerio de Agricultura e INEI, bajo
responsabilidad de sus titulares, la publicación mensual del Precio de las Materias Primas o Insumos
principales Importados y/o Nacionales puestos en almacén efectivamente pagado por la industria
alimentaria y la agro-industria, y de los precios que paga el Consumidor por el Producto Final
procesado en las cadenas que se señala en el Art.3 de la presente ley. Para que realmente tenga
vigencia el mercado y la libre competencia (Art.61 de la Constitución) los agentes participantes de
estos mercados de consumo básico deben tener acceso a esta información cada mes y por lo
menos para un quinquenio o década.

Artículo 3º.- Inclúyase en esta ley de transparencia y libre mercado las cadenas de:
- pan y harina de trigo,
- aceites comestibles,
- pollo-huevo y sus insumos maíz y torta de soya,
- lácteos,
- arroz,
- azúcar,
- carnes-embutidos,
- algodón,
- cebada-malta y
- soya.
 345

La publicación de los precios de insumos y productos intermedios y finales se hace solo en calidad
de referencia con la finalidad de posibilitar la Transparencia en el Mercado y no permitir el
aumento injustificado de precios al consumidor en caso que se traslade al precio interno las
variaciones del precio internacional o se restituyan aranceles o franjas de precios. Esta Ley busca
que la información del mercado permita la vigencia de márgenes de ganancias promedio del
quinquenio o la década, normales y no extraordinarios.

Artículo 4º.- Evaluación de las rebajas arancelarias a alimentos importados subsidiados en su

origen.

Para las partidas de bienes agropecuarios que reciben subsidios en los países industrializados de la
OCDE (Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico) según lo consignado en sus
Anuarios de Estadísticas oficiales, se evaluará en el término 60 días las rebajas arancelarias
realizadas desde Diciembre 2006 hasta la fecha.

Asimismo, se recomendarán en el mismo lapso las correcciones o rectificaciones que resulten de

la evaluación (incluida si fuera necesaria la reposición parcial o total de aranceles y franjas de
precios). Esta tarea estará a cargo del Grupo Técnico Paritario de Restablecimiento del Libre
Mercado y Competencia en Alimentos, integrado por los Ministerios que las promulgaron o tienen
competencia (MEF, Agricultura, Comercio Exterior) y las Comisiones pertinentes del Congreso
(Agraria, Comercio Exterior, Economía, Defensa del Consumidor).

Artículo 5º.- Deróguese el Decreto Supremo Nº 103-2015-EF promulgado el 1ro.de Mayo 2015 ,
que aprueba la modificación del Decreto Supremo Nº115-2001-EF que establece el Sistema de
Franja de Precios aplicable a la importación de diversos productos agrarios.

Artículo 6º.- Inclúyase dentro del Sistema de Franjas de Precios al Trigo, Soya y Algodón con sus
respectivos derivados. El Ministerio de Economía y Finanzas y el Banco Central de Reserva del Perú
se encargarán de la elaboración de las tablas y precios de referencias para los productos
marcadores.

FIRMAS

II. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Desde mediados del 2010 las cotizaciones o precios de los alimentos o commodities agropecuarias
que importa la industria alimentaria instalada en el Perú subieron y a inicios del 2011 pasaron el
nivel record de 2008. Sin embargo posteriormente los valores de las cotizaciones han venido
disminuyendo. Pero hasta Agosto de 2015 no se nota - sino en el caso excepcional del aceite – que
se hayan trasladado al consumidor los menores precios internacionales

Los productos finales que se elaboran con esos insumos en el Perú subieron
vertiginosamente cuando hubo alzas de precios; sin embargo no ha sucedido lo contrario cuando
los precios internacionales disminuyeron .No se ha transferido a los consumidores del producto
final esa reducción en los precios
 346

Cuadro 6
ALZAS DE PRECIOS EN ALIMENTOS Y EL SALARIO MINIMO DESDE QUE ASUMIO EL GOBIERNO DE
OLLANTA HUMALA (JUL. 2011-JUL.2015)
AUMENTO
Producto JULIO JULIO JULIO
2011-2015
S/. Por Kg 2009 2011 2015
%
Leche Lata 2.48 2.63 2.98 13.30
Pollo Eviscerado 6.80 7.41 8.13 9.70
Pan Kg. 5.85 6.21 6.53 5.20
Arroz Cte. 2.63 2.49 2.56 2.80
Aceite Botella 6.07 6.82 6.68 -2.10
Azucar Blanca 2.01 3.24 3.11 -4.00
2Fuente: INEI
Elaboración: M.Lajo (CENES). Agosto 2015

Frente al impacto de los cambios en la economía mundial en los últimos años -y para
continuar con la resistencia de los gobiernos peruanos a modificar la política económica que
aumenta el grado de monopolio y la vulnerabilidad de la economía y política peruana frente a
importaciones subsidiadas- el MEF ha revisado en su Marco Macroeconómico Multianual 2016-
2018 su pronóstico de crecimiento para este año del PBI a 4.2% y la inflación meta 2.7%.

¿Existe en el Perú control o libertad de precios?

Sostenemos que lo que hay es un fuerte control de precios y de la política económica por parte de
los grupos de poder que han instalado oligopolios y monopolios en los principales mercados de
bienes y servicios de consumo de masas , en función solo de sus intereses, legítimos pero
minoritarios y a menudo defendidos con estrategias contraproducentes.

El control de precios oligopólico (que puede llamarse también monopólico u oligopolístico)

perjudica a la economía peruana y debe ser sustituido por la libertad y transparencia en el mercado.
Ese el objetivo principal de esta ley.

En el abastecimiento de alimentos a los casi 30 millones de personas que constituyen la

población peruana compiten la producción nacional (que da trabajo a una tercera parte de la
población) con la importada, que abastece a un pequeño grupo de empresas que dominan la
industria de alimentos procesados: molineras de trigo, oleaginosas, avícolas, lácteos, cervecería,
algodón-textil y confecciones.

Las importaciones son impulsadas ahora también por los Tratados de Libre Comercio que en
su mayoría ignoran los efectos de los subsidios al agro en los países industrializados, Sin embargo,
aunque crece la exportación de origen agropecuario la mayor parte de los productores agrarios
(más del 80%) abastecen al mercado interno. En el mercado externo (exportaciones) pero sobre
todo, en el propio mercado interno, que los 2.2 millones de productores agrarios (10 millones de
personas) enfrentan la competencia desleal de importaciones subsidiadas que deprimen los
precios en chacra, ahora más que nunca, porque vienen subsidiados, con un dólar aún subvaluado
en el Perú (pese a la importante devaluación que se acerca al 9% en lo que va del 2015) y no pagan
arancel.

La desventaja artificial de precios para todos los productos agropecuarios nacionales se

produce porque siendo sustitutos directos o indirectos de los importados hoy se ven obligados a
 347

competir en el mercado interno con las calorías y proteínas subsidiadas importadas sin arancel,
con dólar barato. Así,

 millones de TM de trigo compiten con unas 150,000 TM de trigo nacional, 800,000

TM de papa (expresada en materia seca) y 2 millones de TM de arroz, además de
yuca, camote, maíz amiláceo y cereales andinos. Dependencia de la industria de
molinería de trigo: 99%

 1.5 millones de TM de maíz duro, en gran parte, compiten con 1 millón de TM de

producto nacional para alimentar a los pollos, principal carne de consumo de los
peruanos. Dependencia en maíz: 70%

 800,000 TM de torta de soya y 300,000 de aceite de soya, también proveniente de

grano transgénico, compiten con algunas decenas de miles de TM de torta de
algodón, de palma aceitera y pequeñas cantidades de aceite de algodón, palma y
pescado. Dependencia en torta de soya: 100% y 85% en aceite crudo

 40,000 TM de algodón, 80,000 de cebada, 250,000 de azúcar y cantidades

menores arroz y otros alimentos importados compiten con la producción nacional
deslealmente, pues se ofrecen a una fracción de su verdadero precio. Dependencia
en cebada–malta: 90%; en algodón 70% y en lácteos 30%

La mayor parte de alimentos importados son para un pequeño grupo de grandes empresas:
Alicorp (trigo, soya); San Fernando (maíz duro y torta de soya para pollos; Gloria (lácteos); Topy
Top (algodón); Backus (malta). Dichos alimentos son usados como materia prima para los alimentos
y bebidas que luego se venden casi totalmente en el mercado interno. Solo en este contexto puede
entenderse el impacto de la llamada eliminación o rebaja de aranceles.

Desde hace muchas décadas, el Perú ha mantenido aranceles importantes y derechos

calculados, mediante franjas de precios para impedir o por lo menos atenuar la competencia de
importaciones subsidiadas.

En el caso de las importaciones de alimentos. Sin embargo, para los alimentos con la crisis
del 2008 los precios internacionales cayeron. Lo grave es que se bajaron o eliminaron los aranceles
pero esta rebaja de costos de materias primas importadas no se trasladó al consumidor: los precios
al consumidor siguen como antes o, peor, han subido.

III. ANÁLISIS COSTO / BENEFICIO

Este proyecto de ley es parte de una estrategia de desarrollo basada en el comercio justo,
transparente y equitativo y en el respeto a las verdaderas ventajas comparativas de la economía,
la agricultura y la industria peruana. Sus efectos inmediatos y mediatos, de aprobarse, serían:

1. En los precios, su sinceramiento; en los alimentos, la posible rectificación de una

estructura basada en los subsidios internacionales por lo que hoy es caro consumir lo nacional y
barato lo importado. Ello ha impuesto una dieta artificial basada en alimentos importados
subsidiados. El predominio del pan, harina y fideos, aceite de soya importado, pollo y huevos etc.
abrirá paso al consumo de papa, arroz, cereales andinos, pescado y aceites nacionales. Como los
 348

precios internacionales en esta etapa están subiendo, por la revolución de los biocombustibles, la
búsqueda de lo más barato por las familias favorecerá ahora a la producción nacional.

2. En la estructura industrial y agropecuaria, esta ley dará rentabilidad a la agroindustria

de productos nacionales que alcancen niveles de productividad competitivos en mercados sin
subsidios que oscurezcan o distorsionen costos y precios. Por lo tanto, crecerán las ramas
industriales y agrarias que sean rentables sin necesidad de subsidios. A su turno, las ramas como
molinería de trigo, oleaginosas, avícola, textil y otras, hoy rentables debido al uso de insumos
subsidiados, serán inducidas a seguir creciendo mediante un paulatino reemplazo del estilo de
crecimiento artificial (perjudicial para el desarrollo de la agricultura nacional) por otro que
rearticule industria con agricultura de ventaja comparativa. Ello, por cierto, aumentará la
competitividad y rentabilidad de ambas, y posibilitará un aumento del comercio exterior que ya no
estará basado en distorsiones estructurales.

Los principales beneficios de la evaluación de la rebaja arancelaria (es decir, la posibilidad

de reposición de los aranceles a los productos que son subsidiados en sus países de origen) sería
el inicio de una verdadera transparencia de precios de estos productos. Se trata de lograr así una
genuina compensación para los perjudicados por la desgravación y alentar una reconversión para
salir de las deformaciones estructurales tras décadas de captación de subsidios por algunas
industrias.

La transparencia de precios pondrá freno a las distorsiones provocadas por la importación

de productos con subsidios, por la disparada del precio del petróleo y la revolución de los
biocombustibles. Asimismo, se dará fin a la desventaja artificial de precios para todos los productos
agropecuarios nacionales que, siendo sustitutos directos o indirectos de los importados, hoy se ven
obligados a competir en el mercado con las calorías y proteínas subsidiadas que vienen en forma
de granos, lácteos y oleaginosas.

Igualmente se producirá un sinceramiento del sistema económico y la liberación de las

fuerzas del crecimiento al restablecerse una economía de mercado. La compensación a los
productores nacionales se haría, en este caso, a través de las variables de mercado y no con
inviables medidas administrativas; asimismo, la reconversión ya no consistiría en el intento de
adecuar la producción del Perú a los subsidios al agro de EE.UU. sino en ir reemplazando estas
señales falsas de mercado por otras auténticas (rendimiento y productividad a precios reales).

También se producirían una recuperación y aumento de los niveles de recaudación por

aranceles, sobretasas y derechos específicos solo a las "commodities" agrarias.

Los principales costos que pueden preverse de la aplicación de esta Ley, si fuera probada,
se deberían a la posible resistencia mediante la retracción de inversiones de las corporaciones que
actualmente lideran este esquema de crecimiento basado en distorsiones. Sin embargo, un
esfuerzo de diálogo y persuasión sobre las ventajas de esta estrategia para los propios negocios,
hoy basados en subsidios, podría reducir los costos.
 349

ANEXOS

I. NOTA DE PRENSA
CONVEAGRO RECHAZA EL DECRETO SUPREMO N° 103-2015-EF QUE ELIMINA
BENEFICIOS DE LA FRANJA DE PRECIOS EL GOBIERNO SUPRIME ASÍ LA
PROTECCIÓN A PRODUCTORES DE ALIMENTOS
De manera engañosa, el gobierno elimina los beneficios del sistema de franja de precios al
modificarlo con el D.S. N° 103-2015-EF, perjudicando a centenares de miles de agricultores que
cultivan productos agrícolas estratégicos: maíz, arroz, leche y azúcar, y reduciendo drásticamente
los ingresos fiscales.

Como se recordará, este sistema fue instaurado hace más de dos décadas para compensar la
competencia desleal de los países ricos que subsidian fuertemente a sus agriculturas. Gracias a las
luchas encabezadas por CONVEAGRO, el sistema de franjas logró mantenerse aún después de la
negociación del TLC firmado por el Perú y Estados Unidos, en la que nuestro país se comprometió
a suprimir los aranceles que protegían nuestra agricultura, mientras que los Estados Unidos
continuaron protegiendo la suya con grandes subsidios. Este sistema de protección ante la
competencia desleal se ha mantenido hasta hace pocos días.

En efecto, de manera inconsulta y engañosa, en el marco de los paquetes económicos que, con
escaso éxito, viene dando para reactivar la economía, el gobierno de Ollanta Humala ha eliminado
de un plumazo los beneficios del sistema de franja de precios, perjudicando a los agricultores y
agriculturas de los mencionados productos al reducir sus ya reducidos márgenes de utilidad y
ahondando nuestra dependencia alimentaria al estimular el incremento de las importaciones por
grandes importadores y monopolios ya conocidos.

Esta medida afecta negativamente a los productores de arroz, donde según el Censo agropecuario
del 2012 son más de 70 mil; 200 mil de maíz amarillo; 18 mil de caña de azúcar y decenas de miles
de ganaderos. También afecta los ingresos fiscales: se estima que el Estado en lugar de recibir más
de 430 millones de dólares por concepto de derechos que deben pagar los importadores, recibirá
246 millones de dólares menos.

CONVEAGRO rechaza el DS N° 103-2015-EF y las presiones de los oligopolios importadores de

lácteos, arroz, maíz, azúcar y avícola que quieren desaparecer este sistema, propiciando la
destrucción de la rentabilidad de los pequeños y medianos productores y productoras nacionales.

CONVEAGRO respaldará a nuestros agremiados en las acciones que demanden para que se
respeten sus derechos y estos no sean atropellados.

Lima, Martes 12 de mayo 2015

CONVEAGRO www.conveagro.org.pe Telf: 423-1938

 350

II. REPORTE DE INFLACIÓN. OCTUBRE 2014.

Banco Central de Reserva del Perú.
Recuadro 6
RIGIDECES EN LA TRANSMISIÓN DE LA REDUCCIÓN DE LOS PRECIOS INTERNACIONALES

Durante este año se ha producido una reducción considerable en los precios de los alimentos que
importamos y de los combustibles. Sin embargo, esta se ha trasladado parcialmente a menores
precios al consumidor por la existencia de mecanismos compensatorios como el Sistema de Franja
de Precios para algunos alimentos y por la fijación de precios de los combustibles por parte de las
empresas refinadoras de petróleo.

Precios de alimentos
El Sistema de Franja de Precios (SFP) fue introducido con la finalidad de suavizar los efectos de las
fluctuaciones de un grupo de productos agropecuarios (maíz, arroz, azúcar y leche) a través de la
aplicación de bandas de precios.

El cálculo de la franja se realiza con información de los precios de los últimos 5 años, por lo que el
nivel actual de precios de referencia incluye los niveles altos de precios que se observaron entre el
2008 y 2013. Por ejemplo, en el caso del maíz, si bien la cotización se ha reducido en 26 por ciento
entre diciembre de 2013 y setiembre de este año (de US$ 161 a US$ 127 por TM), el precio de
internamiento (precio CIF más sobretasa) ha subido 27 por ciento (de US$ 243 a US$ 310 por TM).
Hoy se está pagando una sobretasa arancelaria equivalente a 43 por ciento, cuando en el 2010 con
precios similares al actual no se pagaba sobretasa alguna.

Esta brecha entre la cotización y el precio de internamiento causa un efecto ingreso negativo en el
consumidor, que equivaldría a un impuesto de hasta S/. 1 200 millones en términos anuales, que
de eliminarse generaría una reducción en el precio del pollo en S/. 1 por kilo u 11 por ciento.

Precio de los combustibles

Desde el 2003, OSINERGMIN es la entidad encargada de la publicación semanal de los precios de
referencia de los combustibles derivados del petróleo y biocombustibles, con el objetivo de que
estos se constituyan en indicadores para el mercado local que reflejen las variaciones en los precios
internacionales de combustibles, y los costos del transporte e internamiento. Para los gasoholes y
 351

diésel, el precio de referencia representa el valor de una operación eficiente de importación del
combustible.

En el caso de los gasoholes, luego de ser retirados del Fondo de Estabilización del Precio de los
Combustibles, los precios fijados por Petroperú estuvieron inicialmente alineados a los de
referencia. Sin embargo, a partir de setiembre del año anterior los precios de Petroperú se
encuentran por encima de los de referencia.

Así, en el caso del gasohol 84, al 15 de octubre del 2014 el adelanto del precio de Petroperú sobre
el precio de paridad asciende a 32 por ciento. Por lo que, si se cobrase el precio de paridad, el
precio del gasohol se reduciría en S/. 2 por galón, lo que implicaría, dado el consumo nacional
promedio de este combustible (de 380 miles de galones diarios o 9,05 miles de barriles diarios), un
ahorro para los consumidores de hasta S/. 276 millones anuales. Considerando al resto de
gasoholes, el ahorro total ascendería hasta S/. 566 millones anuales.
 352

III. REPORTE DE INFLACIÓN. MAYO 2015.

Banco Central de Reserva del Perú.

Recuadro 9
SISTEMA DE LA FRANJA DE PRECIOS AGRÍCOLAS

El Sistema de la Franja de Precios (SFP) se creó con la finalidad de ser un mecanismo de

estabilización de precios de naturaleza simétrica, que minimiza los efectos de las fluctuaciones de
los precios internacionales de productos agrícolas seleccionados:

a. En caso de que el precio internacional de referencia supere al precio techo se aplicaría una rebaja
arancelaria.

b. En caso de que fuese menor al precio piso se aplicaría un derecho arancelario.

El SFP afecta a 4 grupos de productos: el maíz, el arroz, la azúcar y la leche70. En total incluye a 47
partidas arancelarias, de las cuales 26 partidas son de productos lácteos, 10 de productos
relacionados al maíz, 7 partidas de azúcar y vinculados y 4 partidas de arroz.

Sin embargo, en los últimos años las reducciones arancelarias dirigidas a mejorar la competitividad
de la economía han generado que el SFP se convierta en un mecanismo asimétrico ya que solo se
activa en episodios en los que se debe pagar derechos específicos71.

En la actualidad, casi la totalidad de estas partidas tienen un arancel de 0 (44 de las 47 partidas)
por lo que no es posible una reducción arancelaria cuando los precios superen el precio techo.

En términos nominales el SFP implica la aplicación de derechos arancelarios elevados, generando

pérdidas de bienestar a los consumidores. Así, para la primera quincena de abril, el maíz tuvo un
derecho específico de 46 por ciento, el arroz de 32 por ciento, el azúcar de 70 por ciento y la leche
de 43 por ciento, como se muestra en la siguiente tabla.

70 La franja de precios tiene un espectro amplio para cada producto: el marcador que es el producto agropecuario cuyo
precio internacional es utilizado para el cálculo de la franja y los productos vinculados que son productos obtenidos
mediante transformación o mezcla de productos marcadores o que pueden reemplazar en el uso industrial o en el
consumo a un producto marcador.
71 Sólo 3 partidas del maíz tienen un arancel de 6 por ciento: almidón de maíz (1108 12 00 00), fécula de papa (1108 13

00 00) y dextrina y demás almidones y féculas modificadas (3505 10 00 00).

 353

Cabe mencionar que la metodología de cálculo que promedia los últimos 5 años de precios como
piso de la franja, ha determinado que se apliquen derechos arancelarios aun cuando los precios
actuales son similares a los que se registraron hace 5 años, periodo en el cual el mecanismo
determinó que los precios internacionales estaban por encima del precio piso, y por tanto no se
aplicaban derechos arancelarios.
354
 355

Sin embargo, la aplicación de los derechos específicos no es uniforme al presentarse diferencias de

acuerdo al país de origen. Este tratamiento diferenciado introduce incentivos al desvío del
comercio. Así, los países de la Comunidad Andina y EEUU72 se encuentran excluidos de la aplicación
de la franja, lo cual genera impactos en el caso del maíz y el azúcar.

Modificación al SFP
El D.S. Nº 103-2015-EF promulgado el 1 de mayo de 2015 determina que para 43 partidas de
lácteos, azúcar y maíz pertenecientes al SFP, la suma de los derechos variables adicionales del SFP
y los derechos ad valorem CIF no debe superar el 20 por ciento del valor CIF de la mercadería.

Por tanto, los nuevos derechos arancelarios adicionales serían sustancialmente menores a los
previos por lo que el precio implícito más arancel sería también menor, excepto para el arroz que
no se ha modificado (ver siguiente tabla), lo que tendría un beneficio directo para los
consumidores.

72Las importaciones provenientes de la Comunidad Andina no están sujetas a la franja de precios y las provenientes de
EEUU tienen cuotas y aranceles máximos. Así, para el 2015 la cuota de importación de maíz es de 709 mil Tm y el
arancel máximo es de 10,4 por ciento.
 356

IV. REPORTE DE INFLACIÓN. SETIEMBRE 2015.

Banco Central de Reserva del Perú.

VI. Inflación

83. La inflación acumulada en los últimos doce meses pasó de 3,22 por ciento en diciembre de
2014 a 4,04 por ciento en agosto 2015.

La inflación reflejó principalmente alzas en los precios de alimentos y tarifas eléctricas. El

componente de alimentos y energía se incrementó en 4,70 por ciento. La inflación sin alimentos y
energía, es decir descontando el impacto de estos rubros de alta volatilidad de precios, ascendió a
3,48 por ciento, principalmente por el alza en educación y tarifas de agua potable, así como de
algunos rubros asociados al tipo de cambio, como compra de vehículos y alquiler de vivienda.
357
 358

84. En el periodo enero - agosto los rubros con mayor contribución al alza en la inflación fueron
comidas fuera del hogar, electricidad, matrículas y pensión de enseñanza, cebolla y consumo de
agua. Por su parte, los rubros con mayor contribución a la baja fueron cítricos, gas, transporte
nacional, palta y gasolina.

El alza del rubro comida fuera del hogar (3,8 por ciento) estuvo relacionada al mayor precio de los
alimentos (4,1 por ciento).

Las tarifas eléctricas aumentaron 16,7 por ciento por la actualización de los precios de generación,
distribución y transmisión. Los costos de estos componentes estuvieron afectados por el alza del
tipo de cambio, a lo que se sumó el mayor precio del gas natural en la parte de generación. Otros
factores relevantes fueron en el mes de febrero la liquidación trimestral del mecanismo de
compensación a los usuarios regulados frente a los contratos entre empresas distribuidoras y
generadoras. Asimismo en mayo se autorizó el reajuste anual del peaje de transmisión así como el
pago adelantado por el Gaseoducto Sur Peruano.

Las matrículas y pensiones de enseñanza aumentaron 4,7 por ciento, reflejando principalmente los
reajustes registrados en el mes de marzo en las pensiones de los colegios particulares (6,4 por
 359

ciento) y de las universidades privadas (3,6 por ciento). En los siguientes meses se observaron alzas
en las pensiones de los institutos privados.

La tarifa de agua se incrementó 8,1 por ciento ante el alza aprobada por el organismo regulador
Sunass. Ello considerando el cumplimiento de las metas de gestión de Sedapal, y para aumentar la
cobertura de agua potable.

El rubro compra de vehículos aumentó 8,2 por ciento, resultado asociado a la depreciación del tipo
de cambio (9,3 por ciento).

Alimentos

85. En el período enero-agosto la oferta de los alimentos agrícolas perecibles como cebolla, tomate
y choclo estuvo afectada por anomalías climatológicas.

En el caso de la cebolla (98,0 por ciento) producto que procede principalmente de Arequipa, las
alteraciones climáticas en dicha región (lluvia en exceso en el primer cuatrimestre y condiciones
ambientales más cálidas) dieron lugar a menores siembras y a una cosecha irregular. Ello determinó
que la producción nacional de cebolla en el período enero-julio registrase una caída de 7 por ciento.
En Lima se observó una disminución de la oferta del producto de primera calidad, lo que repercutió
en el precio mayorista (pasó de S/. 0,54 el Kg. en diciembre 2014 a S/. 2,61 el en agosto 2015).

El precio del tomate aumentó 28,1 por ciento, reflejando también problemas de oferta. Los
cambios climáticos en los valles de Lima (aumento de la temperatura, mayor necesidad de riego y
aparición de plagas) afectaron el abastecimiento. A ello se sumó las menores siembras en Ica ante
la menor demanda de la industria de la región.

El alza del precio del choclo (23,7 por ciento), reflejó los incrementos de los meses de julio y agosto
(33,9 y 10,9 por ciento, respectivamente). A la menor participación estacional de Junín, se sumó el
menor abastecimiento de Ancash, ante la culminación de la cosecha afectada además por heladas.
Adicionalmente, las siembras en Lima cayeron 27,2 por ciento en el período diciembre –abril con
respecto a la campaña anterior, por efecto de las alteraciones del clima.

El incremento en el precio del azúcar (20,1 por ciento) estuvo en relación a problemas en el
abastecimiento. La menor disponibilidad de caña, resultado de la escasez de agua en el año 2014,
dio lugar a una disminución de la superficie cosechada y de los rendimientos. También
contribuyeron a este resultado los problemas laborales y las paradas técnicas de algunas empresas.

El rubro pescado fresco y congelado aumentó 11,9 por ciento debido a un abastecimiento irregular.
Los oleajes anómalos, de fuerte intensidad en algunas semanas, dieron lugar al cierre de puertos y
a daños en la infraestructura portuaria. En el caso de jurel, una de las especies de mayor demanda,
su disponibilidad disminuyó debido a factores oceanográficos, no llegándose a cubrir la cuota de
pesca asignada a la flota industrial.

Recuadro 6
Situación de los Precios de los Gasoholes
Durante los últimos meses se ha venido observando una reducción en los precios internacionales
de los combustibles que publica Osinergmin (precios de paridad), pero que no ha sido trasmitida
con la misma magnitud a los consumidores. Ello obedece en gran medida al comportamiento de
las empresas refinadoras de petróleo.
 360

Así, a la segunda semana de setiembre los precios en soles de las refinerías eran 28 por ciento
superiores a los precios de paridad de importación de Osinergmin, fijados también en soles.

En el caso de Petroperú, la empresa abastece parte de su demanda mediante la importación de

derivados. En el caso de los gasoholes, la empresa ha importado nafta, gasolina de alto octanaje y
etanol. De acuerdo a información de Sunat el precio CIF de importación que ha pagado por estos
productos se encontró en línea con el precio de referencia de Osinergmin para el gasohol de 90 y
97 octanos, salvo en la última semana en que el precio de referencia fue ligeramente menor al
costo de importación del gasohol de 90.

Del mismo modo, para abastecer sus refinerías Petroperú importa crudo, siendo que el precio FOB
de importación es muy similar al marcador WTI (West Texas Intermediate). El precio promedio de
 361

importación entre enero y agosto fue de US$ 52,2 por barril mientras que el del crudo WTI de US$
51,6 por barril.

De otro lado, ante los movimientos en los precios internacionales de los derivados se ha observado
una reacción asimétrica: entre enero y julio el precio internacional de referencia de los gasoholes
se elevó en S/. 1,78 por galón (al pasar de S/. 4,78 a S/. 6,56 por galón) a lo que la empresa
respondió elevando su precio de refinería en S/. 1,88 por galón. Asimismo desde julio a la segunda
semana de setiembre el precio de referencia de los gasoholes se redujo en S/. 1,42 por galón (de
S/. 6,56 a S/. 5,14 por galón) a lo que la empresa respondió reduciendo su precio de refinería solo
en S/. 0,56 por galón.

Como resultado, el adelanto de los precios de refinería respecto a los precios internacionales se ha
incrementado de 10 por ciento en diciembre de 2014 a 28 por ciento durante la primera quincena
de setiembre, impidiendo que se traslade a los consumidores el menor precio internacional de los
derivados.

Si el adelanto del precio de refinería respecto al precio de referencia internacional se eliminara, el

precio al consumidor final de los gasoholes podría reducirse en alrededor de 16 por ciento, lo que
implicaría a los usuarios de este combustible un ahorro mensual de alrededor de S/. 80 millones.

Esta política de precios de los gasoholes contribuye a explicar la mejora en los resultados de la
empresa al primer semestre de 2015, registrándose utilidades netas por S/. 357 millones, monto
superior a los S/. 71 millones registrados en el mismo periodo del año anterior.
 362

Capítulo 7

SELVA EXPORTADORA
Extender a la amazonia los buenos resultados de
"sierra exportadora"

La Amazonía tiene enorme potencialidad agroexportadora. Por ello en este

capítulo se presenta el proyecto de ley que incorpora a la selva dentro de los
alcances del Programa Sierra Exportadora creada mediante Ley 28890. Esta
ley fue aprobada en Comisiones y en el Pleno con gran respaldo y finalmente
promulgada en Agosto 2016, ya iniciado el nuevo gobierno. La misma
exposición de motivos pero una fórmula legal aún más amplia y precisa
aseguran su éxito (Véase el texto final)
 363

Proyecto de Ley Nº 3420

LEY QUE INCORPORA A LA AMAZONIA DENTRO DE LOS ALCANCES DE LA LEY

Nº 28890, LEY QUE CREA SIERRA EXPORTADORA73
El Grupo Parlamentario Unión Regional, a iniciativa del Congresista Norman Lewis del Alcázar, en
ejercicio del derecho de iniciativa legislativa que le confiere el artículo 107 de la Constitución
Política del Estado y en concordancia con los artículos 75 y 76 del Reglamento del Congreso
de la Republica, presenta la siguiente iniciativa legislativa:

FORMULA LEGAL PROYECTO DE LEY

El Congreso de la República
Ha dado la Ley siguiente:

LEY QUE INCORPORA A LA SELVA DENTRO DE LOS ALCANCES DE LA LEY Nº 28890, LEY QUE CREA
SIERRA EXPORTADORA

Artículo 1. Modifíquese la denominación de la Ley Nº 28890, Ley que crea Sierra

Exportadora por el término "Ley de Sierra y Selva Exportadora".

Artículo 2. Modifíquese los artículos 1 y 2º de la Ley Nº 28890 Ley que crea Sierra Exportadora, en
los términos siguientes:

"Artículo 1 Objeto de la Ley

Declárase de interés nacional la promoción, fomento y desarrollo de las actividades
económicas rurales en la sierra y selva con énfasis en la agricultura, ganadería,
acuicultura, apicultura, artesanía, textilería, joyería, forestación, reforestación,
agroforestería y turismo, así como las actividades de transformación e
industrialización de productos que se obtengan en estas actividades, que permitan
constituir mercados nacionales y de exportación como instrumentos de lucha
contra la pobreza y de generación de empleo productivo.

Artículo 2.- Creación y naturaleza

(...)
El ámbito de Sierra Exportadora constituyen los departamentos que posean zonas
de sierra y selva"

Artículo 3. En todas las denominaciones a que esta Ley se refiera como "Sierra Exportadora"
deberá reemplazarse por el término "Sierra y Selva Exportadora"

DISPOSICIONES DEROGATORIAS Y FINAL

Primera. Reglamentación
El Poder Ejecutivo reglamentará la presente Ley, el mismo que deberá ser expedido en un plazo de
sesenta (60) días contados a partir de su entrada en vigencia.

Presentada por iniciativa del Congresista Norman Lewis. Aprobada en la Comisión de Agricultura. En
73

Marzo 2016 está en el Pleno a la espera de su debate y posible aprobación

 364

Segunda. Derogatoria
Deróguese o déjese sin efecto todas las normas o disposiciones que se opongan a la presente
Ley.

Lima, 28 de abril de 2014

l. EXPOSICION DE MOTIVOS

1.1 Marco Constitucional

El Estado peruano promueve el desarrollo sostenible de la Amazonia mediante una legislación
adecuada, así lo señala el artículo 69º de la Norma Fundamental. Bajo este régimen el Estado ha
implementado diversas medidas que permitan generar un espacio Amazónico con mejores
niveles de integración, competitividad, y desarrollo sin embargo aún se mantienen condiciones no
favorables con niveles de pobreza que expresan la existencia de desigualdad, sobre la cual es
necesario que el Estado proceda a remover los obstáculos políticos, sociales, económicos o
culturales que restringen de hecho la igualdad de oportunidades entre los hombres. Bajo
estos aspectos se hace admisible legislar en beneficio de la Amazonía de manera integral.

1.2 Contexto de la producción de la Amazonia peruana.

La Amazonía peruana es la segunda en extensión en relación a los ocho países de la Amazonía
continental, alcanza el 61 % del total nacional. De las cinco fronteras que tiene nuestro país,
cuatro se encuentran en la Amazonía. Su ámbito, de acuerdo a lo establecido en la Ley Nº
27037, Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonia (30-12-98), comprende los
departamentos de Loreto, Amazonas, Ucayali, San Martín y Madre de Dios, asimismo, Ayacucho,
Cajamarca, Cusca, Huánuco, Junín, Paseo, Puno, Huancavelica, La Libertad y Piura74.

A nivel poblacional la selva alcanza los 3 millones 675 mil 292 personas, que representa el
13.4% del total nacional. Loreto, es el departamento de mayor población, con 891 mil 732
personas, es decir el 25% del total de la selva, y el menos poblado es Madre de Dios con 109 mil
555 personas (3%). Un indicador relevante de la población es la pobreza, 32 de 100 personas son
pobres. El grueso de la pobreza se ubica en el área rural donde 46 de 100 personas son pobres.

74Según Ley Nº 27037: Distritos de Sivia y Ayahuanco de la provincia de Huanta y Ayna, San Miguel y Santa Rosa de
la provincia de La Mar del departamento de Ayacucho. Provincias de Jaén y San Ignacio del departamento de
Cajamarca. Distritos de Yanatile de la provincia de Calca, la provincia de La Convención, Kosñipata de la
provincia de Paucartambo, Camanti y Marcapata de la provincia de Quispicanchis, del departamento del
Cusco. Provincias de Leoncio Prado, Puerto Inca, Marañón y Pachitea, así como los distritos de Monzón de la
provincia de Huamalíes, Churubarnba, Santa María del Valle, Chinchao, Huánuco y Amarilis de la provincia de
Huánuco, Conchamarca, Tomayquichua y Ambo de la provincia de Ambo del departamento de Huánuco.
Provincias de Chanchamayo y Satipo del departamento de Junín. Provincia de Oxaparnpa del departamento
de Pasco. Distritos de Coaza, Ayapata, Ituata, Ollachea y de San Gabán de la provincia de Carabaya y San Juan
del Oro, Lirnbani, Yanahuaya, Phara y Alto lnambari, Sandia y Patambuco de la provincia de Sandia, del
departamento de Puno. Distritos de Huachocolpa y Tintay Puncu de la provincia de Tayacaja del departamento de
Huancavelica. Distrito de Ongón de la provincia de Pataz del departamento de La Libertad. Distrito de Carmen de la
Frontera de la provincia de Huancabamba del departamento de Piura
 365

Cuadro 1
POBLACIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS DE LA SELVA
Urbana Rural
Departamento Total %
Total % Total %
PERU 27,412,157 100
Selva 3,675,292 13.4
Amazonas 375,993 10.2 166,003 44.2 209,990 55.8
Loreto 891,732 24.3 583,391 65.4 308,341 34.6
San Martín 728,808 19.8 472,755 64.9 256,053 35.1
Madre de Dios 109,555 3.0 80,309 73.3 29,246 26.7
Ucayali 432,159 11.8 325,347 75.3 106,812 24.7
Total 2,538,247 9.26 1,627,805 64.1 910,442 35.9
Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda 2007-INEI.

La mayor actividad productiva de esta región es la agropecuaria, según el CENAGRO 2012 la

población de productores agropecuarios representa el 20.3% (459,900) del total nacional
(2,260,973). Igualmente, tiene 12 millones de hectáreas de superficie agropecuaria, que
representa el 31 % del total nacional. Loreto con 3 millones 250 mil has (34%), y Ucayali con 2
millones 322 mil has (24%) constituyen los departamentos de la selva con mayor proporción de
aéreas agropecuarias.

Cuadro 2
SUPERFICIE AGROPECUARIA DE LASELVA
Departamento Total (has) % General % Departamento
PERU 38,742,465 100.0
Selva 12,032,040 31.1
DEPARTAMENTO
Amazonas 1,766,279 14.7 18.9
Loreto 3,250,238 27.0 34.9
San Martín 1,323,017 11.0 14.2
Madre de Dios 661,344 5.5 7.1
Ucayali 2,321,909 19.3 24.9
Total 9,322787 77.5 100.0
Fuente: Censo Agropecuario 2012 – INEI

En la Amazonia peruana existe gran variedad de frutales nativos que aportan a la calidad de la
seguridad alimentaria de la humanidad, ello debido a las ricas cantidades de calorías, proteínas,
lípidos, carbohidratos, fibra, minerales, retinol (vitamina A), tiamina (vitamina B1), riboflavina
(vitamina 82), niacina (vitamina B5), ácido ascórbico (vitamina C), entre otros, como se aprecia
en el cuadro Nº 3.
 366

Cuadro 3
PRODUCTOS AGROPECUARIOS (100 GR DE PULPA)

Fuente: Frutales nativos amazónicos. Patrimonio alimenticio de la humanidad. Instituto de Investigaciones

de la Amazonía Peruana. Iquitos 2007.

Los principales cultivos de las regiones de Loreto, Ucayali, San Martín, Madre de Dios y Amazonas,
tienen una considerable participación en la producción nacional.

El cultivo del camu camu alcanza las 4,465 has, el plátano concentra 99,250 has., el Pijuayo, palmito
o chonta 2,210 has, el sacha inchi con 2,458, asimismo el café con 75,596 has, y el cacao con
140,086 has.

A nivel forestal, el Perú posee 78,8 millones de hectáreas de bosques naturales, de los cuales 74,2
millones (75%) pertenecen a la selva75, con esta superficie el país se ubica en el segundo lugar en
extensión de bosques naturales a nivel de Sudamérica y el noveno a nivel mundial. Existen
aproximadamente 10.5 millones de hectáreas con aptitud forestar76, sin embargo la producción no
es significativa, la selva, al año 2012, ha producido 456 mil 738 m377 de madera, siendo mayor en
Loreto con 148,032 m3; Madre de Dios 145,787 m3, y Ucayali con 126,619m3; y menores en San
Martin con 18,570m3, y Amazonas con 15,715.78 m3 de madera.

75 Estrategia Nacional para el Desarrollo Forestal (2002)

76 Resultados del Foro: Generando Estrategias para la Promoción y Desarrollo de Plantaciones Forestales en el Perú.
77 Sistema Nacional de lnformación Ambiental
 367

Respecto a la oferta de pescado entero de captura en la ciudad de lquitos, en el año 2008, alcanzó
los 12 mil TM, siendo la principal especie el boquichico (26%), la llambina (12%), la palometa (9%),
el ractacara (6%), asimismo la doncella con 296 TM (3%) y el paiche con 29 TM. De igual modo,
existe una gran variedad de especies con potencial acuícola, que al año 2010 alcanzó una cosecha
de 2 mil 315 toneladas destacando la gamitana, el paco, el paiche, y tilapia.

A nivel comercial, al 2010, las exportaciones de más de 25 productos originarios de la selva

significaron US$ 310 millones, es decir, crecieron 142% en comparación con las cifras del 2009
(US$128 millones). Dentro de los principales productos que se exportaron está el sacha inchi con
US$ 974,862; el aguaymanto que alcanzó los US$ 148,296; el camu camu con US$ 596,809; la
cocona con US$ 4,151; la copaiba con US$ 16,306; el cacao con US$ 78,755; el paiche con US$
114,899; y la sangre de grado con US$ 109,070.

1.3. Aspectos de Infraestructura

La Amazonía contiene un déficit de infraestructura y servicios, que siendo los elementos clave
para alcanzar la competitividad78 en las cadenas de valor del sector agropecuario no han
permitido el establecimiento de industrias en la región; según el CENAGRO 2012 da cuenta que la
selva a nivel de riego presenta fuertes debilidades, de los 2 millones 142 mil hectáreas agrícolas,
solo el 5.6%, es decir 120 mil 995 hectáreas está bajo riego, mientras tanto el 94.4% está bajo
secano. Por otro lado la presencia de la tecnología, en el proceso de producción agrícola es
precaria, 3 de cada 100 productores lo utiliza, a diferencia de la costa donde 52 de 100 productores
utilizan tractor. Igualmente solo 2 de 100 productores han recibido asistencia técnica en la selva.

1.4 Sobre el desarrollo del mercado de frutales amazónicos

Existe un estado del conocimiento incipiente sobre los frutales amazónicos, el mercado se limita
a sus lugares de origen, donde estos son conocidos y usados tradicionalmente, pero a nivel
nacional -principales ciudades- su conocimiento es mínimo. Asimismo en la mayor parte, se les
conoce como frutas exóticas o frutas tropicales, y tiene un mercado reducido. Por otro lado se
tiene poco conocimiento sobre la oferta y demanda en el Perú y a nivel internacional.

Según el estudio "Demanda por frutos amazónicos en el mercado de Lima" - 201279, existe:
- Un mercado en expansión para los frutos exóticos en Lima, sobre todo los frutos
con características especiales {propiedades nutritivas} y con sabores especiales
(para uso en juglerías y en alta concina).
- Una tendencia creciente al uso de frutos exóticos en general, especialmente en
juglerías y restaurantes.
- Los compradores enfrentan una oferta limitada para muchos de los frutos
amazónicos de mayor reconocimiento (por ejemplo copoazú, aguaje, arazá)

El citado estudio señala que el principal canal por el que llegan las frutas amazónicas al
mercado limeño es a través del Mercado Mayorista de Frutas Nº 2 ubicado en la Avenida Nicolás
Arriola, en el distrito de La Victoria y en menor medida en el Mercado Mayorista Nº 1 conocido
como "La Parada", también en La Victoria.

Asimismo indica que a nivel de valor agregado, son todavía muy pocos los casos donde se utilizan
como insumos frutas amazónicas semi procesadas (por ejemplo pulpa congelada). "Un caso exitoso

78 Según el informe de Consejo Nacional de Competitividad, Loreto es la penúltima región del Ranking de
competitividad, seguida por Amazonas.
79 Elaborado por World Agroforestry Centre (ICRAF)
 368

de producto semi procesado que ha logrado ingresar al mercado con éxito es la pulpa congelada
de camu camu, la cual se utiliza en bares y restaurantes de la capital para preparar refrescos y
cocktails."

Por otro lado sostiene que los principales factores que limitan el crecimiento de este mercado
están vinculados a la oferta de los mismos y al precio de estas frutas en relación a otras más
comunes.

Otro factor que desfavorece el desarrollo de la inserción de los productos amazónicos al

mercado nacional es la conectividad vial. Para el caso de lquitos la falta de conectividad con el
resto del país constituye una de las principales barreras para el crecimiento del comercio
en la región, permitiendo que la producción de la región se concentre principalmente en
abastecer el mercado local, con excepción de productos forestales, los cuales se destinan
principalmente al mercado de exportación y que llegan al puerto del Callao vía Pucallpa.

1.5 Implementación de políticas de desarrollo de la economía rural de la sierra: Sierra Exportadora.

El Programa Sierra Exportadora se crea en el año 2006, con el objeto de promover el desarrollo en
la zona rural de la sierra en especial de sectores agropecuario, artesanía, textilería, joyería y turismo
mediante la generación de valor que permita alcanzar mercados favorables tanto externos como
internos, el impulso de este dinamismo de la económica rural permitiría generar empleo y por
ende reducir los niveles de pobreza.

El desarrollo de sus acciones descansan sobre cinco ejes: Municipio productivo, Sierra alianzas,
Sierra exporta, Sierra emprende y Sierra innova, que se implementa bajo un enfoque de
integración de la sierra en la economía global, mediante productos con valor agregado y
competitivos.

El Programa cuenta en la actualidad con 17 sedes a nivel nacional, que han permitido la
integración de los productores a los mercados favorables tanto internos como a externos,
según los resultados presentados en el Informe de Resultados 2013,80 ha obtenido ventas que
bordean los de S/. 339 millones 632 mil nuevos soles, superando el 51 % de la meta programada.
Este resultado obedece al impulso e implementación de 248 Planes de Negocios por parte de los
beneficiarios. Asimismo, a nivel de empleo, se ha generado 40,837 empleos sostenibles.

Igualmente ha logrado articular inversiones en el orden de S/.119 millones 132 mil nuevos soles
mediante apalancamientos que realizó desde las distintas sedes participando en los Fondos
Concursables de los Procompite y de Agroideas, dichas acciones han permitido el desarrollo
de iniciativas productivas en los territorios productivos de la sierra.

1.6 Conclusión
La selva es muy rica en productos agropecuarios, forestales, artesanales y turísticos, pero
existen factores que no juegan a su favor, hay un déficit en infraestructura y servicios, escasa
mano de obra calificada, poco acceso a mercados favorables, así como una débil integración
con el resto del país. Por el contrario esta región tiene altos costos de transacción, bajos
niveles de productividad y competitividad, débil inserción comercial, etc., convirtiéndola en una
región con bajo flujo comercial y por ende poco desarrollo.

Es importante destacar que la integración desarrollada mediante el enfoque de corredores

económicos permite el posicionamiento de las economías locales en la economía global, como

80 Informe de Resultados de Gestión 2013

 369

un derecho reconocido por la propia Constitución Política, tal como lo señala el artículo 23°
( ... ) El Estado promueve las condiciones para el progreso social y económico.

En la actualidad, los corredores económicos se han convertido en un factor clave para el progreso
de países, regiones, ciudades, etc., que para nuestro caso tiende a crear una dinámica económica
competitiva que contribuye a la creación de mercados regionales, brindar oportunidades de
empleo y, en consecuencia, mejora el ingreso y el bienestar de la población.

En nuestro país existen saludables experiencias sobre la integración económica y social en la región
Sierra, ha favorecido al productor trasladándolo a escenarios de reconocimiento y acceso a
mayores oportunidades productivas, comerciales, y de empleo, pues dicha experiencia ha sido
desarrollado por el Programa Sierra Exportadora.

La presente propuesta no plantea la creación de entidades públicas que impulsen el desarrollo de

la selva, sino que valorando la experiencia favorable de Sierra Exportadora se permita extender
sus alcances a la selva con la finalidad de impulsar su desarrollo sostenible mediante el enfoque
de corredores económicos interregionales.

Con la implementación de la presente iniciativa la selva alcanzará mayor equilibrio económico y

social así como la dinamización de las economías, en especial las rurales, ello mediante el desarrollo
de productos con valor agregado y con niveles competitivos, así como generar empleo y por ende
reducir la pobreza.

II. ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DE LA NORMATIVIDAD

El presente proyecto de ley no genera costo alguno al Estado. La dinamización de la economía

mediante el enfoque de corredores económicos permitirá una profunda y activa cohesión
económica y social de la selva con el resto del país y el mundo. A nivel económico, la iniciativa
permite abrir mayores oportunidades en la articulación de la producción y los mercados,
estimula nuevas inversiones privadas, lo que genera una ampliación del stock de capital,
favorece el crecimiento de la productividad y el aumento de la ocupación, por otro lado
permitirá al Estado obtener mayor beneficios económicos coadyuvando al crecimiento del
país. A nivel social y político las ciudades y distritos se convierten en los actores principales de la
creación y desarrollo del potencial de dichos corredores, la formación de espacios de
participación social donde se proyecten el crecimiento de los territorios, se construyan las
estrategias para derrotar el narcotráfico, la trata de personas, la criminalidad y la reducción de la
pobreza.

La propuesta beneficia a 459,900 productores agropecuarios de la selva peruana, asimismo

beneficia la reconversión agropecuaria mediante la inserción a mercados favorables, y el
aprovechamiento de los TLC, así como el fomento de los negocios rurales de la selva.

III. EFECTOS DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL

El proyecto de ley está orientado a impulsar el desarrollo y crecimiento productivo de la región

selva, y tiene impacto sobre los artículos 1 y 2 de la Ley Nº 28890, Ley que crea Sierra Exportadora.
Respecto al artículo 1º, en la ampliación del objeto de la Ley, y respecto al artículo 2º, extiende
las actividades del Programa a la región selva. La propuesta no se confronta con la Constitución
 370

Política o norma del sector agrario, por el contrario fortalece el aparato normativo para su
desarrollo.

IV. MARCO DEL ACUERDO NACIONAL

En la Décima Política del Estado, en materia de Equidad y Justicia Social dispone de la Política de
reducción de la pobreza, y establece que el Estado "(a) Promoverá la producción, el desarrollo
empresarial local y el empleo; igualmente en la Vigésima Tercera Política del Estado, sobre la
competitividad señala la Política de desarrollo agrario y rural, y establece que el Estado (a)
apoyará la expansión de la frontera agrícola y el incremento de la producción agraria y
acuícola, poniendo especial énfasis en la productividad, la promoción de exportaciones con
creciente valor agregado.
 371

Nota: El sábado 06 de Agosto del 2016 el nuevo Presidente Pedro Pablo Kuczynski Godard promulga
la Ley que incorpora a la Amazonía en la Ley 28890.

LEY N2 30495

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR CUANTO:

LA COMISION PERMANENTE DEL

CONGRESO DE LA REPUBLICA;

Ha dado la Ley siguiente:

LEY QUE MODIFICA LA LEY 28890, LEY QUE CREA SIERRA EXPORTADORA, PARA AMPLIAR SU
AMBITO DE APLICACION A LAS ZONAS DE LA SELVA

Artículo 1. Objeto de la Ley

El objeto de la presente Ley es ampliar el ámbito de ejecución de las actividades de Sierra
Exportadora a las zonas de la selva, con la finalidad de constituir corredores andino-amazónicos,
para generar competitividad, valor agregado, innovación y desarrollo territorial.

Artículo 2. Modificación del título de la Ley 28890, Ley que crea Sierra Exportadora
Modificase el título de la Ley 28890, Ley que crea Sierra Exportadora, por Ley que crea Sierra y
Selva Exportadora.

Artículo 3. Modificación de la denominación de Sierra Exportadora

Modificase en la Ley 28890, Ley que crea Sierra Exportadora, toda denominación a Sierra
Exportadora por Sierra y Selva Exportadora.

Artículo 4. Modificación de los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 de la Ley 28890, Ley que crea Sierra Exportadora
Modificanse los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 de la Ley 28890, Ley que crea Sierra Exportadora, con los
siguientes textos:

"Articulo 1. Objeto de la Ley

Declárase de interés nacional la promoción, fomento y desarrollo de las actividades
económicas rurales en las zonas de sierra y selva, con énfasis en la agricultura, agroindustria,
ganadería, acuicultura, apicultura, artesanía, textilería, joyería, reforestación, agroforestería y
turismo, así como las actividades de transformación e industrialización de productos que se
obtengan en estas actividades, que permitan constituir mercados nacionales y de exportación
como instrumentos de lucha contra la pobreza y de generación de empleo productivo.

Artículo 2. Creación, naturaleza y ámbito de aplicación

2.1. Crease el Organismo Público Descentralizado denominado Sierra y Selva
Exportadora, su adscripción se realiza por decreto supremo.
2.2. Sierra y Selva Exportadora tiene personería jurídica de derecho público, con
autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera. Constituye
pliego presupuestal.
2.3. Sierra y Selva Exportadora desarrolla sus actividades en todos los departamentos
que tienen zonas de sierra y selva; así mismo tiene sedes descentralizadas en los
 372

departamentos de zonas de sierra y progresivamente tendrá en los

departamentos de zonas de selva, de acuerdo a su disponibilidad presupuestal.

Artículo 3. Objetivos de Sierra y Selva Exportadora

Sierra y Selva Exportadora tiene los siguientes objetivos:
a) Organizar y coordinar los recursos, esfuerzos y actividades que el sector público ejecuta en
el ámbito rural, en concordancia con la Ley 28298, Ley Marco para el Desarrollo Económico
del Sector Rural.
b) El desarrollo de economías competitivas a fin de incrementar y mejorar la calidad del
empleo y disminuir los índices de pobreza en las poblaciones rurales andinas y
amazónicas.
c) El desarrollo prioritario de una agricultura, agroindustria, ganadería, acuicultura,
apicultura, artesanía, textilería, joyería, reforestación, agroforestería y turismo andino y
amazónico que generen productos con valor agregado y reúnan los estándares requeridos,
tanto para el mercado interno como para el de exportación.
d) La creación de condiciones y el establecimiento de mecanismos que permitan diversificar
las actividades productivas de la economía de la zona rural, promoviendo el manejo
sustentable de los recursos naturales, así como el mejoramiento de la calidad de vida y la
preservación del medio ambiente.
e) La transferencia tecnológica y adopción de nuevas tecnologías que permitan el aumento
de la productividad y competitividad de todos los sectores económicos de la zona rural
andina y amazónica, promoviendo y fortaleciendo la relación de las comunidades de la
zona con la empresa privada.
f) El impulso de una cultura emprendedora compatible con el media ambiente y el
desarrollo sostenible.
g) La ampliación de las áreas cultivables y el incremento del valor comercial de los productos
agropecuarios de las zonas rurales andinas y amazónicas, con énfasis en los mercados de
exportación, en coordinaci6n con el Sector Agricultura.

Artículo 4. Funciones de Sierra y Selva Exportadora

Sierra y Selva Exportadora tiene las siguientes funciones:
a) Coordinar y articular las políticas públicas que permitan la incorporación de la zona rural
andina y amazónica a la actividad económica, preferentemente exportadora y a los
mercados nacionales.
b) Promover planes de negocios y proyectos productivos que permitan una mayor
integración de las zonas rural andina y amazónica a los mercados nacionales y de
exportación.
c) Desarrollar y promover programas de capacitación para el trabajo, asociatividad, adopción
de nuevas tecnologías, liderazgo y aptitudes emprendedoras vinculados a Sierra y Selva
Exportadora.
d) Promover proyectos de infraestructura rural de menor escala destinados a potenciar la
economía rural, micro y pequeñas bioindustrias hacia los mercados nacionales y de
exportación.
e) Ejecutar actividades y promover proyectos de inversión pública vinculados a la promoción
de negocios rurales, conforme a las competencias de los sectores y los diferentes niveles
de gobierno.
f) Coordinar con las instituciones financieras públicas y privadas, el diseño y la
implementación de mecanismos financieros necesarios para el logro de sus objetivos.
g) Proponer y someter al Consejo de Ministros, a través del ministerio al cual se encuentra
adscrito, previa coordinación con los sectores competentes, proyectos normativos en
 373

materia de recursos naturales, facilitación del comercio exterior, infraestructura

productiva y otros de acuerdo a sus objetivos.
h) Recopilar, sistematizar y difundir información para el establecimiento de cadenas de
producción y/o comercialización, que vinculen las zonas rurales andinas y amazónicas a
la actividad económica nacional y a la exportación.
i) Promover proyectos para la creación de corredores económicos que coadyuven al
impulso de la economía andina y amazónica.
j) Otras que le sea n asignadas por Ley.

Para el cumplimiento de sus funciones, Sierra y Selva Exportadora coordinara todas sus acciones
con los sectores competentes, los gobiernos regionales y con los gobiernos locales, de acuerdo a
sus funciones y competencias establecidas por ley.

Artículo 6. Consejo Directivo de Sierra y Selva Exportadora

El Consejo Directivo es la máxima autoridad de Sierra y Selva Exportadora. Es responsable de
establecer las políticas y normas que rigen su actividad. Este conformado por los siguientes
miembros:
a) El presidente Ejecutivo, quien lo presidirá.
b) El ministro de Agricultura y Riego, o su representante.
c) El ministro de Comercio Exterior y Turismo, o su representante.
d) El ministro de Economía y Finanzas, o su representante.
e) El ministro de la Producción, o su representante.
f) El ministro de Transportes y Comunicaciones, o su representante.
g) El ministro de Energía y Minas, o su representante.
h) Dos representantes de los gobernadores regionales, de los departamentos en los
cuales opera Sierra y Selva Exportadora uno de las zonas sierra y otro de la zona de
selva.
i) Dos representantes del sector privado, cuya designación se realiza mediante resolución
ministerial del ministerio al cual se encuentra adscrito Sierra y Selva Exportadora, a
propuesta de los gremios empresariales, de los departamentos donde opera Sierra y Selva
Exportadora.
j) Dos representantes de los gremios de productores, cuya designación se realiza mediante
resolución ministerial del ministerio al cual se encuentra adscrito Sierra y Selva
Exportadora, a propuesta de los gremios de productores donde opera Sierra y Selva
Exportadora".

DISPOSICIONES
COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA. Implementación progresiva de Sierra y Selva Exportadora en departamentos que tienen

zonas de selva
Impleméntese progresivamente, a partir del Ejercicio Presupuestal 2017, en el ámbito de
aplicación de Sierra y Selva Exportadora en los departamentos que tienen zonas de selva, de
acuerdo a su disponibilidad presupuestal, sin afectar la cobertura existente en los departamentos
que tienen zonas de sierra.

SEGUNDA. Adecuación de normas complementarias

Adecúanse las normas complementarias y reglamentarias emitidas, así como el Reglamento de
Organización y Funciones de Sierra Exportadora, a las modificaciones previstas en la presente Ley;
para este fin, el Poder Ejecutivo tiene un plazo no mayor de treinta días útiles.
 374

Comuníquese al señor Presidente de la República para su promulgación.

En Lima, a los dieciocho días del mes de julio de dos mil dieciséis.

LUIS IBERICO NONEZ

Presidente del Congreso de la Republica

MARIANO PORTUGAL CATACORA

Segundo Vicepresidente del Congreso de la Republica

AL SENOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR TANTO:

Mando se publique y cumpla.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los cinco días del mes de agosto del año dos mil dieciséis.

PEDRO PABLO KUCZYNSKI GODARD

Presidente de la República

FERNANDO ZAVALA LOMBARDI

Presidente del Consejo de Ministros
375
 376

Capítulo 8

MAS MINIFUNDIOS Y
NEO-MEGALATIFUNDIOS
Después del Censo Agropecuario del 2012: Pre-
dictamen sobre la ley de acceso a la propiedad de la
tierra (o “límite de tierras”)

Desde la década pasada se realiza en el Perú un intenso debate sobre si se

debe o no poner límites a la propiedad de la tierra agropecuaria en acelerado
proceso de concentración, muy por encima del existente antes de la reforma
Agraria de 1969. La acelerada expansión económica y las inversiones en
biocombustibles y agro-exportación explican que haya mayor superficie
agropecuaria pero también mayor concentración de la propiedad
agropecuaria.

Aquí se propone que se aplique una norma incumplida desde 1995 por la que
el Estado debe establecer un impuesto a la extensión de la tierra. Pero además
la ley que se propone incluye un impuesto al grado de monopolio en los
mercados agroalimentarios de bienes procesados. Avanzar hacia un mercado
competitivo y no monopólico permitiría que no sigan creciendo este tipo de
ganancias y enormes excedentes que facilitan la creación de Neo-mega-
latifundios que se observan actualmente. Por eso se presenta para el debate
el Proyecto de Ley de Democratización Económica y del Acceso a la Tierra
Agrícola.
 377

Nota Explicativa: Parte de la Exposición de Motivos fue elaborada por varios asesores y
extraído de proyecto de ley acumulados

DEMOCRATIZACIÓN ECONOMICA Y DEL ACCESO A LA TIERRA AGRÍCOLA

PRE DICTAMEN DE LA COMISIÓN AGRARIA
Legislaturas 2012-2013 y 2013-2014
Preliminar81, actualizado al 5 de Junio 2014

SEÑOR PRESIDENTE:

Han ingresado para dictamen los siguientes proyectos de ley, que entre sí guardan relación con
el tema de acceso, concentración y limitación de tierras agrícolas:
 Proyecto de Ley 201/2011-CR (Congresista Virgilio Acuña )
 Proyecto de Ley 545/2011-CR (Congresista Virgilio Acuña )
 Proyecto de Ley 763/2011-CR (Congresista José León)
 Proyecto de Ley 2397/2012-CR (Congresista Wilder Ruiz)

I. ANTECEDENTES Y CONTENIDO DE LOS PROYECTOS DE LEY

1.- Proyecto de ley N° 201/2011-CR, "Ley que modifica el artículo 13 de la ley 26505, Ley de la
inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio
nacional y de las comunidades campesinas y nativas"
De autoría del Congresista Virgilio Acuña Peralta del Grupo Parlamentario Solidaridad Nacional,
con fecha 15 de setiembre del 2011 fue d e r i v a d o a la Comisión de Economía, Banca
Financiera e Inteligencia Financiera. Por disposición del Consejo Directivo de fecha 28 de
noviembre de 2011 y en mérito al acuerdo adoptado por ésta Comisión para que sea de su
conocimiento, ingresó el 6 de diciembre del mencionado año.
Consta de un sólo artículo que modifica el artículo 13 de la Ley 26505, Ley de la Inversión
privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de
las comunidades campesinas y nativas, creando un impuesto a la propiedad de la tierra que
exceda los 50 mil has, con la siguiente escala:
- De 50 a 1,000 hectáreas, con 1 UIT
- De 1,001 a 10,000 hectáreas, con 3 UIT
- De 10,001 a 30,000 hectáreas, con 4 UIT
- De 30,001 a más hectáreas, con 5 UIT
Exonera de este impuesto, a las tierras del Estado y de las comunidades campesinas y nativas.

2.- Proyecto de ley N° 545/2011-CR, “Ley que promueve la democratización y acceso de las tierras
agrícolas en el Perú”
Iniciativa presentada por el Congresista Virgilio Acuña Peralta, del Grupo Parlamentario
Solidaridad Nacional; con fecha 25 de noviembre del 2011, se derivó a la Comisión Agraria

81Ese trata de una primera versión en borrador, sujeta a modificaciones ,que se distribuye de manera restringida, solo
para diálogo interno a la Comisión
 378

por decreto del mismo día. Consta de 7 artículos y 2 disposiciones complementarias y finales
con el siguiente contenido:
- Artículo 1, señala como objetivo, la democratización al acceso a las tierras agrícolas y
que el Estado promueva el acceso a los recursos hídricos, a la tecnología e inversiones.
- Artículo 2, indica que las tierras agrícolas son inviolables y debe ejercerse la propiedad
dentro del bien común y las leyes.
- Artículo 3, entiende como explotación de tierras agrícolas las actividades agrícolas y
agropecuarias que se realicen en estas tierras.
- Artículo 4, propone establecer un límite de 25,000 hectáreas de propiedad de tierra
agrícola. Por Oficio N° 599-2011/2012-VAP/CR del 3 de mayo último, el autor del
proyecto de ley, solicita que se considere para la costa y sierra 5,000 hectáreas y 15,000
para la selva.
- Artículo 5, declara que es nulo todo acto en contrario.
- Artículos 6 y 7, se refieren a la vigencia y derogatoria de la ley.
Contiene dos Disposiciones complementarias y finales: la primera dispone que el Ministerio
de Agricultura, en coordinación con los gobiernos regionales levanten un catastro nacional
y la segunda, exceptúa a las comunidades nativas.

3.- Proyecto de ley 763/2011-CR, “Ley que establece límites a la extensión de la propiedad de la
tierra agrícola y/o con aptitud agrícola”.
Presentado por el Congresista José León Rivera, del Grupo Parlamentario Alianza Parlamentaria,
el 24 de enero del 2012 se derivó en la misma fecha a la Comisión Agraria.

Consta de 2 artículos y dos disposiciones complementarias, con el siguiente contenido:

- Artículo 1, propone los siguientes límites de propiedad de tierras agrícolas y/o con
aptitud agrícola:
 costa, 10 mil hectáreas;
 sierra, 5 mil hectáreas;
 selva, 20 mil hectáreas.
Nadie podrá tener más de 30% de tierra en algún valle o cuenca. Es aplicable a las
personas naturales y jurídicas según lo define la Resolución 090-2005-EF-94.1O del
CONASEV.
- Artículo 2, establece como excepciones las tierras de propiedad del Estado, de los
proyectos especiales a cargo del ex INADE y de las comunidades campesinas y nativas.
Disposiciones complementarias. Primera, la ley no es retroactiva. Segunda, por decreto
supremo la Presidencia del Consejo de Ministros, en coordinación intersectorial, aprueba la
zonificación agraria.

4.- Proyecto de ley 2397/2012-CR, “Ley que establece límites a la extensión de la propiedad
Agraria”.
Presentado por el Congresista Wilder Ruiz Loayza, del Grupo Parlamentario Gana Perú, el 21 de
junio del 2013 fue derivado y se recibió en la Comisión Agraria el 02 de Julio del mismo año.
Consta de 5 artículos y 2 disposiciones finales, con el siguiente contenido:
- Artículo 1, propone establecer los siguientes límites máximos de la propiedad privada de
las tierras agrarias a nivel nacional :
 costa, 7 mil 500 hectáreas;
 sierra, 2 mil 500 hectáreas;
 selva, 10 mil hectáreas.
 379

Nadie podrá tener más de 30% de tierra en algún valle o cuenca. Es aplicable a las
personas naturales y jurídicas según lo define la Resolución 090-2005-EF-94.1O del
CONASEV.

- Artículo 2, establece como excepciones las tierras de propiedad del Estado, de los
proyectos especiales a cargo del ex INADE y de las comunidades campesinas y nativas.

- Artículo 3, encarga al MINAGRI en coordinación con los Gobiernos Regionales realizar

un catastro nacional, departamental y regional de las tierras agrícolas

II. BASE LEGAL

- Constitución Política del Perú.
- Ley 24656, Ley General de Comunidades Campesinas.
- Ley 26505, Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas
en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas.
- Ley 27037, Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonia.
- Ley 27867, Ley Orgánica del Gobiernos Regionales.
- Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
- Ley 28294, Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro.
- Ley 28923, Ley que establece el Régimen Temporal Extraordinario de
Formalización y Titulación de Predios Urbanos.
- Ley 29376, Ley que suspende la aplicación de los Decretos Legislativos 1090 y 1064.
- Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
- Sentencia del Tribunal Constitucional recaído en el expediente 05614-2007-PA/TC del
20 de marzo de 2009.
- Decreto Legislativo 295 Código Civil.
- Decreto Legislativo 653, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario.
- Decreto Legislativo 803, Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Informal
complementando por la Ley 27046.
- Decreto Legislativo 997, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de
Agricultura.
- Decreto Legislativo 1013, Ley de creación, organización y funciones del Ministerio del
Ambiente.
- Decreto Legislativo 1034, Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas. Decreto
Supremo N° 008-91-TR, Aprueban Reglamento de la Ley General de Comunidades
Campesinas.
- Decreto Supremo 087-2004-PCM, que aprueba el Reglamento para la
Zonificación Ecológica Económica del Perú.
- Decreto Supremo 048-91-AG, Aprueban el Reglamento de la Ley de Promoción de las
Inversiones en el Sector Agrario.
- Decreto Supremo 011-97-AG Reglamento de la Ley 26505, Ley de la inversión privada
en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de
las comunidades campesinas y nativas.
- Decreto Supremo 009-99-MTC, Texto Único Ordenado de la Ley de Promoción del
Acceso a la Propiedad Informal.
- Decreto Supremo 005-2006-JUS, Aprueban Reglamento de la Ley que crea el Sistema
Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el Registro de Predios - Ley N°
28294.
 380

- Decreto Supremo N' 007-2008-MINAM, Reglamento de Organización y Funciones del

Ministerio del Ambiente.
- Decreto Supremo 031-2008-AG, Reglamento de Organización y Funciones del
Ministerio de Agricultura.
- Resolución Ministerial 026-2010-MINAMB, Aprueban lineamientos de Políticas de
Ordenamiento Territorial.
- Resoluciones Ministeriales 114-2011-VIVIENDA y 161/2011-VIVIENDA que transfiere
funciones de titulación del PETT a los gobiernos regionales.

III. OPINIONES RECIBIDAS

1.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY N° 201-2011-CR (Que modifica el Art.13 de la Ley 26505 creando un
impuesto a la Propiedad de la Tierra que exceda las 50 mil Has,)
A. MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO ORGANISMO DE
FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD INFORMAL (COFOPRI)
En el Informe N° 005-2012-COFOPRI/DND de la Dirección de Normalización y Desarrollo, indica
que no es competente y sugiere solicitar opinión a los ministerios de
Economía y Finanzas y Agricultura. Asimismo, indica que las competencias del PETT fueron
transferidas a los gobiernos regionales.

B. ASOCIACIÓN DE EXPORTADORES (ADEX)

Con Carta/Pre-008-12, considera inviable por cuanto es anti técnico e inconstitucional; no cuenta
con un estudio económico financiero; se desconoce los sujetos pasivos del impuesto; frenaría la
inversión en el sector agrícola; y, habría doble impuesto en razón que las personas naturales y
jurídicas dedicadas a este tema pagan el impuesto predial e impuesto a la renta, lo que
distorsionaría el mercado.

2.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY N° 545-2011-CR (Democratización y Acceso de la Tierras Agrícolas)

A. MINISTERIO DE AGRICULTURA
Con oficio N° 607-2012-AG-SEGMA remiten el Informe 109-2012-AG-OAJ en el que opinan que si
bien es cierto limitar la tierra tiene amparo constitucional, sin embargo el proyecto de ley no ha
recogido las características propias y las diferencias que las tierras presentan en cada región, lo
cual debe ser considerado a efectos de fijar los límites máximos.
Hace los siguientes comentarios:
- Respecto al artículo 1°, que no existe legislación del tema salvo la excepción del artículo 71
de la Constitución Política para los ciudadanos extranjeros, que concuerda con el artículo
4 de la Ley 26505, Ley de Promoción de la Inversión en las actividades económicas en
tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, que garantiza el
libre acceso a la propiedad de la tierra.
Sobre el segundo párrafo, existe la Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos, que regula el uso
y gestión de los recursos hídricos; el Decreto legislativo 1060, que regula el Sistema
Nacional de Innovación Agraria, que promueve la innovación y la transferencia tecnológica
en materia agraria, las Leyes 27603, 28590 y 29064 dirigidas al desarrollo del agro.
- Sobre el artículo 2°, refieren que carece de objeto porque repite el artículo 70 de la
Constitución Política (inviolabilidad del derecho de propiedad, garantizado por el Estado)
así como lo dispuesto por el artículo 923 del Código Civil que prescribe que el ejercicio de
la propiedad en armonía con el interés social y dentro de los límites de la ley.
 381

- Sobre el artículo 3, la clasificación de tierras no es en función a su calificación sino al uso

que tengan, por lo que es un error considerar la actividad agrícola y agropecuaria como
una explotación de tierras agrícolas.
- Sobre el artículo 4, un punto importante de la Hoja de Ruta del gobierno es "mantener el
crecimiento económico con estabilidad macroeconómica, incorporándole la inclusión
social y efectuando una mejor distribución de la riqueza". Esto significa atender
prioritariamente a pequeños y medianos productores agro silvo pastoriles quienes poseen
el 85% de las 2'600,000 hectáreas cultivables del país. En base a esto y otras prioridades,
el Ejecutivo trabaja para establecer límites máximos de propiedad, que están por debajo
de los que se propone.
- Sobre la primera disposición complementaria final, el Ministerio de Agricultura no tiene
atribuciones llevar y/o ejecutar un catastro nacional, porque no cuenta con infraestructura
técnica. Conforme a la Ley 28294, que crea el Sistema Nacional Integrado de catastro,
determina una secretaría técnica a cargo de la Superintendencia Nacional de Registros
Públicos, que prevé como entidades generadoras de dicho Catastro a /as municipalidades
y los programas de titulación (COFOPRI/ y el ex PETT, fusionado por absorción al
COFOPRI/). Además, las funciones sobre formalización y titulación de tierras han sido
transferidas a los gobiernos regionales, en su mayoría.

B.- MINISTERIO DEL AMBIENTE

Mediante oficio N° 887-2012-MINAM/SG remiten el Informe N" 099-2012-M/NAM/SG-OAJ de la
Oficina de Asesoría Jurídica, opinando que el Proyecto de Ley plantea aspectos que se encuentran
contenidos y regulados en la Constitución, así como en el Decreto Legislativo 653, Ley de promoción
de las inversiones en el sector agrario; la Ley 26505, Ley de la Inversión Privada en el desarrollo de
las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y
nativas entre otras, resultando importante sustentar adecuadamente los criterios para establecer
los límites a la extensión de tierra agrícola.

C.- MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS

Con Oficio No 198-2012-MEM/SEG indica que no es de su competencia y que ha trasladado el
pedido al sector agricultura para que opine al respecto.

D.- MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO Organismo de Formalización de la

Propiedad Informal (COFOPRI)
Se han recibido 4 informes:
1. Informe N° 809-2012-Vivienda/OGAJ del 22 .10.12 la Directora General dela Oficina
General de Asesoría Jurídica del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento,
concluye que el proyecto de ley tiene sustento constitucional, sin embargo debería
sustentarse técnicamente a efectos que se enmarque dentro de lo establecido en el
artículo 88 de la Constitución, en congruencia con el derecho de propiedad reconocido
jurídicamente.
Así mismo refiere que corresponde le Ministerio de Agricultura, en su calidad de ente
rectos del sector agrario, emitir opinión respecto al proyecto de ley.
2. Informe N° 008-2012-COFORP//DND del 19.02.12 la Dirección de Normalización y
Desarrollo COFOPRI, sugiere que la iniciativa sea consultada al sector agricultura e indica
que la Primera Disposición Complementaria y Final contraviene el artículo 37 de la Ley
27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
3. Informe N° 061-2012-VIVIENDA/VMU-DNV del 06.02.12 el Director Nacional de Vivienda
concluye que proyecto de ley tiene asidero constitucional y es viable sin embargo debería
 382

reformularse a efecto de que se ciña a los alcances constitucionales establecidos en el

artículo 88 de la Constitución.
4. Informe N° 029-2013/SBN-DNR de fecha 28.02.13 el Director de Normas y Registro de la
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales concluye que el proyecto de ley no cumple
con todos los requisitos establecidos en el artículo 88 de la Constitución Política del Perú,
y por el Tribunal Constitucional expresando que:
- El Proyecto de Ley y su exposición de motivos, no contiene estudios técnicos que reflejen
cuál es el impacto negativo producido por la concentración de tierras agrícolas, ni cuál es
la afectación al sector agrícola; así tampoco se han adjuntado los estudios que
determinen cuál será el impacto de la iniciativa legislativa propuesta en la economía
nacional.
- El Artículo 4° del Proyecto propone fijar como límite 25,000 hectáreas, sin embargo no
se han adjuntado los estudios técnicos que sustenten esta propuesta, por lo cual podría
ser arbitrario.
- En la iniciativa legislativa no se contemplan supuestos importantes que se dan en la
realidad, esto es la existencia de empresas agroindustriales que ya sobrepasan los
límites propuestos, que obviamente acentuarán la desigualdad entre los propietarios
actuales y los que adquieran tierras agrícolas con posterioridad. De igual forma no se
ha regulado sobre la concentración de tierra a través de figuras como el holding, por el
cual grandes compañías que ejercen control sobre otras, pueden beneficiarse de las
adquisiciones de tierras que éstas realicen, situación que haría inoperante el proyecto de
ley propuesto.
- Refiere que en nuestra legislación existen otras medidas alternativas a la propuesta,
tales como el DL 1034, que aprueba la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas,
por las cuales se prohíbe y sanciona el abuso de la posición de dominio y las prácticas
colusorias, y a su vez se busca fortalecer el marco regulatorio de defensa de la libre
competencia y de protección al consumidor, creando un ambiente apropiada para las
inversiones.

Indica que las atribuciones del PETT han sido derivadas a los gobiernos regionales y corresponde al
sector agricultura establecer la Política Nacional Agraria.
Concluye que es innecesario asignar al Ministerio de Agricultura realizar un catastro porque existe
un Registro de Predios, creado mediante la Ley 28294, Ley del Sistema Nacional Integrado de
Catastro. Indica que la propuesta, además, contraviene el artículo 73 de la Ley 27972, Ley Orgánica
de Municipalidades.

E.- MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS

Mediante Informe N° 083-2012-EF/62.01 la Dirección General de Asuntos de Economía
Internacional, Competencia y Productividad de fecha 07.05.12 emite opinión sobre los proyectos
545 y 763/2011-CR, expresando que este informe consolida las opiniones de la Dirección General
de Política de Inversiones (GGPI) y de la Dirección que lo suscribe, opinando desfavorablemente
respecto a ambos proyectos de ley, pues consideran que:
i) Afectarían la competitividad del sector agrario nacional, desincentivaría la inversión
privada y afectarían el rol promotor que tiene el Estado para esta actividad;
ii) Resultaría una medida gravosa para afrontar el cumplimiento de los derechos
laborales, restringir la posición de dominio;
iii) Carecen de sustento técnico que justifiquen la imposición de límites a la propiedad
agrícola; y
iv) Los artículos 1, 2 y 3 del Proyecto de Ley 545 resultan redundantes con respecto a
otras normas.
 383

F. GOBIERNO REGIONAL DE APURIMAC

Emite opinión respecto a los Proyectos de Ley 545 y 763/2011-CR en el Informe N" 032-2012-GR-
APURÍMAC/SGSFLPR-AP de la Dirección Regional de Formalización de /a Propiedad Predial y
Catastro Apurímac expresando que en estas épocas no es conveniente estructurar nuevas políticas
de reforma agraria, toda vez que las inversiones privadas generan desarrollo y puestos de trabajo
a los jóvenes de hoy; establece una barrera de índole legal a la actividad privada de las empresas.
El límite de propiedad que propone podría significar la no ejecución o desarrollo de proyectos de
inversión importantes en agricultura u otros sectores al no ser rentables y porque establecen tratos
preferenciales para determinado sector de la actividad económica. Además, se beneficiaría a los
propietarios de terrenos agrícolas de extensión media.

G.- GOBIERNO REGIONAL DE AREQUIPA

En el Informe N° 278-2012-GRA-ORAJ de la Oficina Regional de Asesoría Jurídica, opina que están
de acuerdo con la iniciativa que concuerda con el artículo 70 de la Constitución Política, el área de
25,000 hectáreas le parece razonable.

H.- GOBIERNO REGIONAL DE MOQUEGUA

Mediante Informe N° 24-2012-GEPRODA-PERPG/GR.MOQ/ASRP de la Gerencia de proyectos y
Desarrollo Agrícola, opina que:
- No sólo debe enfocarse sobre el máximo de tenencia sino de topes para diferentes
circunstancias, tanto en costa, sierra y selva y para pequeños, medianos y grandes
propietarios.
- El acceso debe ser a las tierras disponibles de las entidades del Estado.
- El Estado debe disponer de terrenos eriazos previa zonificación y promover el acceso con
proyectos, financiamiento y necesidades sociales, económicas y de productividad
requeridos previa reglamentación.
- El tope debe ser 5,000 hectáreas a fi de dar mayor alcance a más peruanos con
perspectivas de desarrollo agrícola.
- El Ministerio de Agricultura debe realizar el catastro de las tierras agrícolas en coordinación
con los gobiernos regionales.
- En regiones de frontera, el acceso a las tierras debe ser con opinión social y no exceder de
2,500 hectáreas.

I.- GOBIERNO REGIONAL DE PIURA

En el oficio N° 027-2012/GRP-420010-0PP dirigido por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
al Director Regional de Agricultura, opinan que:
- Debe considerarse 5,000 hectáreas para la sierra y selva y 10,000 para la costa.
- En la costa, se puede adquirir de 100 a 1,000 hectáreas sin ningún impedimento legal.
- En la selva, se propone este límite para evitar la deforestación a través de la tala
indiscriminada, reduciendo las concesiones mineras como mecanismo para preservar el
ambiente.

J.- ASOCIACIÓN DE EXPORTADORES- ADEX

Mediante CART/PRE-009-12, de fecha 18.01.12 manifiestan su opinión en contra del artículo 4 en
razón de que es contraproducente y reduce drásticamente la competitividad del sector agrario,
por lo que hace las precisiones siguientes:
- Ninguna entidad pública o privada tiene una fuente de información actualizada y confiable
para legislar sobre este importante tema, por lo que es irresponsable.
 384

- El proyecto de ley constituye peligro para el ordenamiento legal porque sin explicación
racional se pretende limitar el derecho a la propiedad, la libertad de empresa, la libertad
de contratación y la libertad económica, que son reconocidos por la Constitución Política.
- Su aprobación constituye un precedente nefasto para el futuro de la economía del país,
porque generaría iniciativas en actividades mineras, petroleras, forestales, etc.,
ahuyentando la inversión privada y limitando el crecimiento y desarrollo del país.
- Económicamente, el sector agrario requiere grandes extensiones de tierras para generar
disminución de costos de transacción en la actividad en la implementación de políticas
agrarias favoreciendo las economías de escala que propician eficiencia, desarrollo e
innovación en las distintas actividades derivadas del agro.
- En concordancia con el artículo 61° de la Constitución Política y artículo 1° del Decreto
Legislativo 1034, Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas, INDECOPI investiga,
sanciona y corrige estas conductas con el fin de promover la competencia.

K.- SOCIEDAD NACIONAL DE INDUSTRIAS -SNI

En el documento sin número de fecha 16.02.12 que presenta el Comité Especial de
Biocombustible, se manifiestan en contra del proyecto de ley, por cuanto:
- Se estaría restringiendo el tamaño máximo de un productor a un mínimo del mercado total
de tierra agrícola sin considerar las necesidades y exigencias de los mercados interno y
global.
- Refieren que la mayoría de estas tierras fueron rescatadas de su total abandono de la
reforma agraria y con inversión propia. Lo que permitió dar seguridad alimentaria en azúcar
y otros productos y obtener excedentes de exportación, cobrar impuestos, seguridad
social y derechos laborales a una cantidad importante de peruanos y resolver de manera
real y visible la pobreza extrema.
- Hay déficit en cultivo de palma aceitera, por lo que debe ampliarse el uso de los millones
de hectáreas no utilizadas. Lo que permitiría la expansión de la agro exportación.
- No puede prohibirse a quien desea invertir a su propio riesgo, en extensos arenales en
tierras productivas.
- Debe establecerse las mismas restricciones de límites para a las máximas como para las
mínimas, a precio de mercado, justipreciado por tasadores expertos.
- Para tierras salinizadas o depredadas se debe permitir el fideicomiso para recuperarlas.

L.- CONFIEP
En el documento CONFIEP PRE-044, manifiestan su disconformidad con la iniciativa concluyendo
que:
- No cumple con las condiciones de razonabilidad o proporcionalidad, impuestas por la
constitución.
- No existe evidencia de los supuestos beneficios que se obtendría con la medida.
- No se ha efectuado una evaluación adecuada de los posibles costos derivados de aplicar la
medida, tales como los costos de implementación y supervisión, los derivados de posible
restricción que originaría al desarrollo de proyectos agrícolas de gran envergadura.
- No ha evaluado la posible aplicación de regulación distinta al establecimiento de límites, que
logrando objetivo similar, implique menor intervención en la forma como los individuos
deciden libremente la forma en que desarrollarán las actividades económicas.

3.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY 763/2011-CR (propone límites a la propiedad de 10,5 y 20 mil Has.
en costa, sierra y selva, respectivamente)
A.- MINISTERIO DE AGRICULTURA
 385

Mediante oficio N° 617-2012-AG-SEGMA, de fecha 04.04.12, la Secretaría General adjunta el

informe N' 110-2012-AG-OAJ de la Oficina de Asesoría Jurídica, mediante el cual manifiestan que
el Ministerio de Agricultura "está trabajando en el tema y oportunamente propondrá un proyecto
de ley estableciendo límites máximos a la propiedad agraria, analizándose la posibilidad de aplicar
impuestos progresivos a partir de determinada extensión", expresando en el análisis del informe
que el Ejecutivo tiene el firme propósito de contar con políticas públicas para que las diversas
formas de propiedad y uso de la tierra, el agua y los bosques contribuyan a “mantener el
crecimiento económico, con estabilidad macroeconómica, incorporándole la inclusión social y
efectuando una mejor distribución de la riqueza”.

B.- MINISTERIO DE AMBIENTE

Con oficio N° 661-2012-MINAM-SG se adjunta el informe N° 042-2012-DGOT-DVMDERN/MINAM
y el informe Técnico N° 00004-2012-MINAM-DGOT-NQUINTEROS, emitidos por la Dirección
General de Ordenamiento territorial, los mismos que consolidan los aportes de las áreas técnicas
y contienen la opinión institucional sobre el Proyecto de Ley 763/2011-CR, en cuyas
recomendaciones expresan que:
- Las propuestas técnicas expresadas en el tenor de su informe deben ser consideradas en
la determinación de la extensión para tierras agrícolas o con potencial agrícola de la
propuesta legislativa, así como otras propuestas legislativas que versan sobre la materia.
- Se recomienda tener en consideración las extensiones superficiales de Brasil y Bolivia para
definir los límites superficiales propuestos.
- Incluir en el artículo 2° Excepciones, un literal que precise: d) Las Tierras clasificadas como
de aptitud agropecuaria con presencia de bosques primarios, secundarios y residuales”.
- Hacer un análisis con mayor amplitud y profundidad del tema, desde el punto de vista
económico, social y ecológico, a fin de darle un mejor sustento a la propuesta de establecer
categorías de límite de la extensión superficial de la propiedad agrícola y/o con aptitud
agrícola.
- La propuesta legislativa debe ser socializada con los actores a nivel nacional, involucrando
a todos los sectores del gobierno central y gobiernos regionales involucrados en el tema a
fin de obtener su opinión sobre el particular.
- Realizar un análisis Costo-Beneficio más minuciosos ayudaría a tener mayores
herramientas para evaluar la propuesta.

C. MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO

Se han recibido 3 informes:
1. informe N° 215-2012-VIVIENDA/OGAJ de la Oficina General de Asesoría Jurídica, el cual
concluye que el Proyecto de ley se rige bajo el mandato constitucional, el cual resultaría
viable; sin embargo, de manera precisa debería sustentarse técnica y legalmente que dicho
proyecto cuenta con condiciones que garanticen el derecho a la propiedad y que los límites
se fijen de acuerdo a las peculiaridades de las tierras, cuya base debe sustentarse con
información y estudios actualizados.
2. Informe N° 80-2012-VIVIENDA/VMVU-DNV de la Dirección Nacional de Vivienda en el cual
considera que la exposición de motivos no contiene un sustento técnico de la propuesta,
y que aún cuando cuente con el referido sustento corresponde al Ministerio de Agricultura
pronunciarse al respecto en su calidad de ente rector.
3. Informe N° 030-2013/SBN-DNR de la Dirección de Normas y Registros de la
Superintendencia Nacional e Bienes Estatales, el cual concluye que el proyecto de ley no
cumple con todos los requisitos establecidos en el artículo 88 de la Constitución Política
del Perú, y por el Tribunal Constitucional expresando que:
 386

- El Proyecto de Ley y su exposición de motivos, no contiene estudios técnicos que

reflejen cuál es el impacto negativo producido por la concentración de tierras agrícolas,
ni en qué medida la situación actual afecta los derechos de la colectividad, la soberanía,
la seguridad alimentaria, así como tampoco se han adjuntado los estudios que
determinen cuál será el impacto de la iniciativa legislativa propuesta en la economía
nacional.
- El Artículo 1° del Proyecto propone fijar como límites a la extensión de la propiedad de
las tierras agrícolas y/o con aptitud agrícola: 10 mil hectáreas para tierras de la costa; 5
mil hectáreas para las de la sierra y 20 mil hectáreas para las tierras ubicadas en la selva;
así como que en ningún valle o cuenca un solo propietario acumule más de 30% de la
tierra, sin embargo no se han adjuntado los estudios técnicos que sustenten esta
propuesta, por lo cual podría ser arbitrario.
- En la iniciativa legislativa no se contemplan supuestos importantes que se dan en la
realidad, esto es la existencia de empresas agroindustriales que ya sobrepasan los
límites propuestos, que obviamente acentuarán la desigualdad entre los propietarios
actuales y los que adquieran tierras agrícolas con posterioridad. De igual forma no se
ha regulado sobre la concentración de tierra a través de figuras como el holding, por el
cual grandes compañías que ejercen control sobre otras, pueden beneficiarse de las
adquisiciones de tierras que éstas realicen, situación que haría inoperante el proyecto
de ley propuesto.
- Refiere que en nuestra legislación existen otras medidas alternativas a la propuesta,
tales como el DL 1034, que aprueba la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas,
por las cuales se prohíbe y sanciona el abuso de la posición de dominio y las practicas
colusorias, y a su vez se busca fortalecer el marco regulatorio de defensa de la libre
competencia y de protección al consumidor, creando un ambiente apropiada para las
inversiones.

D. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS

Mediante oficio N° 1274-2012-EF/10.01 el Ministerio de Economía y Finanzas remite el Informe N°
083-2012-EF/62.01 de la Dirección General de Asuntos de Economía Internacional, Competencia y
Productividad de fecha 07.05.12 que contiene la opinión sobre los proyectos 545 y 763/2011-CR,
expresando que este informe consolida las opiniones de la Dirección General de Política de
Inversiones (GGPI) y de la Dirección que lo suscribe, opinando desfavorablemente respecto a
ambos proyectos de ley que ha sido expuesto en el cuerpo del presente documento al tratar el
Proyecto de Ley 545/2012-CR82

E. GOBIERNO REGIONAL DE APURIMAC

Mediante Informe N" 032-2012-GR-APURÍMAC/SGSFLPR-AP de la Dirección Regional de
Formalización de /a Propiedad Predial y Catastro Apurímac se ha formulado opinión a los proyectos
de ley 545 y 763/2011-CR teniendo opinión desfavorable.83

F. GOBIERNO REGIONAL DE LAMBAYEQUE

Mediante Oficio N° 198-2012-GR.LAMB/PR, adjunta copia del oficio N° 275-2012-GR.LAM/GRA en
el cual el Gerente Regional opina que se ha demostrado que las parcelas en la costa son conducidas
por personas con eficacia tan notable que se promueven con altos valores de rendimiento de
cultivos, por lo que la extensión que puede conducir una persona natural o jurídica debe ser de
10,000 hectáreas.

82 Ver punto E de la página 7

83 Ver punto F de la página 7
 387

G. GOBIERNO REGIONAL DE AYACUCHO

Con Oficio 426-2012-GRA/PRES la Presidencia Regional remite la Opinión Legal N° 406-2012-
GRA/GG-ORAJ-UAA-REAQ la cual concluye que:
- Siendo imperativo velar porque la concentración del poder económico no perturbe las
dimensiones social y política del país y teniendo en cuenta que es importante construir una
normativa que armonice estas tres dimensiones, el proyecto de ley genera un marco de
garantía para el desarrollo agrario, especialmente en la protección de los pequeños y
medianos agricultores, cumpliendo la propuesta legislativa los requisitos de necesidad,
proporcionalidad y de legítima.
- La regulación de la propiedad agraria es sólo un pequeño aporte a la política agraria que
debe implementarse en la Región Ayacucho, evidentemente insuficiente si se toma
aisladamente. Los problemas más álgidos del sector agrario de su región no giran en torno
a un exceso en la adquisición de la propiedad, sino en torno al abandono y evidente atraso
de técnicas de producción, cuya implementación es deber del Estado.
- Al ser un tema complejo y controvertido, sugieren debe llevarse a cabo audiencias
descentralizadas con los diversos sectores agrarios a fin de esbozar una propuesta y
sopesar las posiciones de todos los sectores sobre el particular.
- Debe incorporarse en el Proyecto de Ley la finalidad de la regulación impuesta y hacerse
una salvedad respecto de las empresas y las demás unidades de producción que generen
beneficio a la seguridad alimentaria de la población, y que necesiten extenderse sobre los
límites de los prescrito por ley, siempre y cuando se demuestre técnicamente que la
propiedad adicional está siendo utilizada en la producción agraria de manera eficiente y se
está haciendo la debida integración de los intereses particulares y el bien común previsto
en el artículo 70 de la Constitución Política del Perú.

H. GOBIERNO REGIONAL DE TUMBES

Mediante Oficio N° 293-2013/GOB.REG.TUMBES-GGE-SGR-SG de fecha 25 .03.13 alcanzan el
Informe N° 054-2013/GOB:REG:TUMBES-GGR-ORAJ-OR en el cual expresan que el proyecto es
constitucional, en razón que el artículo 88 de la Constitución establece que se puede fijar límites y
la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona; indican también que más allá de la
legalidad de un Proyecto de Ley se debe cumplir con “un concienzudo análisis costo-beneficio que
demuestre que la implementación de la ley generará un resultado positivo para el país”.

I. SOCIEDAD NACIONAL DE INDUSTRIAS

En la comunicación DL-SIN/022-2012 de fecha 28.02.12 remiten su opinión técnica señalando lo
siguiente:
- De limitarse la propiedad de la tierra se estaría restringiendo el tamaño máximo de un
productor a un mínimo del mercado total de tierra agrícola, sin considerar las necesidades
y exigencias de los mercados interno y externo.
- Los cultivos industriales exigen para su desarrollo, la aplicación de técnicas modernas de
cultivo en grandes extensiones, siendo la limitación perjudicial para los agricultores
peruanos.
- Consideran que el Estado debería fijar límites mínimos y máximos considerando el tipo de
agricultura a desarrollarse, cuando éste haya invertido en obras de infraestructura,
represas, hidroelectricidad, canales, carreteras, entre otras.
- Las condiciones de venta para esas hectáreas mínimas deberían ser a precios de mercado,
menos un porcentaje incentivador, sumado a contratos de inversión y auto gravamen, con
el fin de mantener operativa la infraestructura y peaje si se incluyeran carreteras.
- Sería oportuno se incluyera taxativamente la cláusula de reversión al Estado si en tiempo
pactado no se materializan las inversiones por responsabilidad de los compradores.
 388

- Del mismo modo podrían establecerse que para los límites máximos se apliquen las mismas
restricciones que para las mínimas pero en este caso, aprecios de mercado debidamente
justipreciado por expertos tasadores.

J. SOCIEDAD DE COMERCIO EXTERIOR DEL PERÚ-COMEX PERU

En la Carta N° 002-2012/EE/COMEXPERU manifiestan su disconformidad porque: Atenta contra la
productividad y competitividad de un sector dinámico y generador de empleo como el agrario,
desaprovechando las economías de escala y desalentando las inversiones futuras.
Consideran que propuestas de este tipo perjudican seriamente el desempeño del sector agrícola,
el cual, además de enfrentar las condiciones adversas de los mercados internacionales, tendría que
preocuparse por el atraso en productividad y competitividad que ello conlleva.
Al margen de las implicancias a nivel empresarial, se debe tener en cuenta las repercusiones a gran
escala, que traería consigo la aprobación de esta iniciativa como sería: disminución de la inversión
privada y el desincentivo al trabajo formal, lo que generaría consecuencias negativas para la
competitividad del sector y estaría en contrarío a la política de Estado.

PRONUNCIAMIENTO DE REPRESENTANTES DE ORGANIZACIONES AGRARIAS SOBRE LOS PROYECTOS

DE LEY
Mediante Oficio N° 601-2012-MAGA/CR del Congresista Mesías Guevara Amasifuen, Oficio 0465-
2012-CFCM/CR de la Congresista Claudia Coari Mamani y Oficio 752-2011-2012/CUM-CR de la
Congresista Cenaida Uribe Medina se acompaña la Carta Circular N° 016-2012/GA con el
“Pronunciamiento sobre la discusión en el Congreso acerca de limitar la propiedad de la tierra” de los
representantes de la CNA, ANPE-PERÜ, CCP y FEMUCARINAP respecto a los 3 proyectos de ley
materia de análisis, en él consideran importante el debate de los mismos debido a que
actualmente, refieren, asistimos a una creciente re-concentración y acaparamiento de la tierra en
manos de grupos empresariales, la cual ha sido fomentada por anteriores gobiernos y que continúa
con el actual. Señalan que los proyectos han sido elaborados sin considerar desde un inicio la
opinión de los gremios agrarios y la problemática de las mujeres rurales quienes son también claves
en el desarrollo agrario.
Solicitan una nueva propuesta que contemple lo siguiente:
a) Limitar la extensión de la propiedad de la tierra tomando en cuenta el derecho de consulta
a todas las organizaciones agrarias nacionales y regionales
b) Establecer límites diferenciados en función de la dimensión, ubicación y realidad de cada
cuenca o zona, además considerando los tipos de tierra
c) Establecer un impuesto gradual a la concentración de tierras que desmotive la acumulación.
d) Garantizar la seguridad jurídica de las tierras comunales e indígenas y
e) Debe abordarse las propuestas legislativas bajo un enfoque de género que visibilice el
problema de las mujeres rurales en el acceso a la tierra y considere su implementación.

4. SOBRE EL PROYECTO DE LEY N° 2397/2012-CR (Que establece como límite máximo 7,500; 2,500
y 10,000 Has, en Costa, Sierra y Selva, respectivamente)
A.- MINISTERIO DE AGRICULTURA Y RIEGO
Mediante oficio N° 103-2014-MINAGRI-DM, de fecha 13 de febrero 2014 EL Ministro de
Agricultura envió el Informe Técnico del Instituto Nacional de Innovación Agraria ,el Informe
Técnico de la Oficina de estudios Económicos y Estadísticos ,el Informe N°02-2014 –MINAGRI –
DVM-DIAR/DGIH/DG/jlvdir y el Informe n°1453-2013-MINAGRI-OAJ de la Oficina de Asesoría
Jurídica de su Ministerio
En su análisis principal sostienen que:
 389

1. La concentración de la tierra agrícola no es la principal causa de los ratios de escasez de la

misma
2. La fragmentación o la concentración de la tierra no incidieron en el incremento de la
productividad agrícola en respuesta a una demanda creciente
3. La respuesta de la mejora de los rendimientos de los cultivos contribuyen eficientemente a
la seguridad alimentaria, independientemente de la concentración de la tierra
4. La dependencia de importaciones para reducir la inseguridad alimentaria no se ha agravado
con la actual estructura de la propiedad, tanto que la balanza comercial agraria,
históricamente negativa ,ha dejado de serlo en los últimos años
5. La situación del saneamiento y la titulación de tierras agrícolas son un factor de mayor
incidencia en la productividad y competitividad de la agricultura
6. La posibilidad de tener una agricultura familiar que pueda ser exitosa no depende de la
estructura de propiedad sino con la mejora de los factores de producción que garanticen la
productividad –y rentabilidad-adecuada de los cultivos

Concluyen que debe incidirse más en los aspectos legales de la propuesta que en los impactos
sociales y económicos pues no existen sustentos de los límites propuestos en los proyectos de ley
y recomiendan que el MINAGRI opine rechazando el presente proyecto de ley.

IV. LEGISLACIÓN COMPARADA

Mediante Memorándum N° 112-2012-2013/CA-CR se solicitó al Departamento de Investigación y
Documentación Parlamentaria información sobre legislación comparada respecto a dos temas:
Extensión de la Propiedad de la Tierra Agrícola y democratización y acceso a ésta, habiendo dado
respuesta mediante oficio 445-2012-2013-DIDP-D GP/CR que a continuación presentamos que
sirven para conocer cómo otros países han tratado este tema:

EL SALVADOR
En su Constitución Política disponen que la extensión máxima de tierra rústica perteneciente a una
misma persona natural o jurídica no podrá exceder de doscientas cuarenta y cinco hectáreas,
exceptuando de esta disposición a las asociaciones cooperativas o comunales campesinas. Para dar
cumplimiento a esta norma constitucional emiten la Ley especial para la afectación y destino de
las tierras rusticas excedentes de las 245 hectáreas del (26.02.88) mediante la cual se declara
expropiado el excedente del límite de doscientas cuarenta y cinco hectáreas de tierras rústica, que
por causa imputable a sus propietarios o poseedores no fue transferido en el plazo establecido por
la Ley.

HONDURAS
En el artículo 15 de la Ley de Reforma Agraria - Decreto-Ley N° 170 (01-03-85) establece que el
Instituto Nacional Agrario, exigirá la devolución de todos los terrenos rurales, nacionales o ejidales
que estén ilegalmente en poder de particulares sin embargo si acreditan, haber ocupado, por sí
mismo y en forma pacífica, tierras nacionales o ejidales que estén siendo o hayan sido objeto de
explotación durante un período no menor a tres años, tendrá derecho a que se le venda la
correspondiente superficie, siempre que no exceda de doscientas hectáreas.

En el artículo 25 del mismo cuerpo legal señalan que se entenderá que constituye latifundio el
predio rural que pertenezca a una persona natural o jurídica y que exceda de las áreas que en el
señalan y que van escalonadas de 10 a 2,000 hectáreas, según el lugar dónde estén ubicadas.
 390

MÉXICO
La Constitución mexicana dispone en el artículo 2 que la propiedad de las tierras y aguas
comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la
Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada.

Expresa asimismo que quedan prohibidos los latifundios; que se considera pequeña propiedad
agrícola la que no exceda por individuo de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus
equivalentes en otras clases de tierras.
Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos de temporal, por
cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte o agostadero en terrenos
áridos.

Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie que no exceda por individuo de
ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de algodón, si reciben riego; y
de trescientas, cuando se destinen al cultivo del plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule,
palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales. Por otro lado disponen que
la pequeña propiedad forestal la constituyen las superficies de tierras forestales de cualquier clase
que no exceda de 800 hectáreas.

Las sociedades mercantiles o civiles no pueden tener en propiedad tierras agrícolas, ganaderas o
forestales en mayor extensión que la equivalente a veinticinco veces los límites de la pequeña
propiedad individual siempre y cuando cumplan los requisitos exigidos por ley.

ARGENTINA
Ley 26737 Régimen de protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de
tierras rurales del 27.12.11 estable disposiciones para limitar la propiedad de extranjeros respecto
a tierras de cultivo

BRASIL
Igual que la legislación argentina dispone límites a la propiedad de los que no son ciudadanos
brasileros.

ECUADOR
En el Proyecto de la Ley Orgánica de Tierras y Territorio se expresa que queda proscrita y sujeta a
las sanciones civiles, penales o administrativas a las que hubiere lugar, cualquier forma de
concentración de tierras a través de modalidades tales como la conformación de latifundios, el
acaparamiento progresivo de tierras geográficamente dispersas o cualquier otra modalidad de
concentración de la tierra.

Dispone que, se denomina latifundio al predio rural, con una gran extensión de tierra, que
mantiene inactiva su capacidad productiva plena por ser explotado deficientemente, ya sea por
abandono, uso inadecuado de los recursos naturales, bajo nivel tecnológico y/o de trabajo o
cualquiera de las formas establecidas por la ley. Así se entenderá como gran extensión de tierra
cuando ésta supere la cantidad de hectáreas que dependiendo de las condiciones naturales, tipo
de suelo, falta de capacidad productiva, entre otras variables, se limite en cada una de las diferentes
regiones del país de acuerdo con el estudio científico y técnico que para el efecto efectuará la
autoridad nacional competente de tierras, remitiendo esta tara de delimitación a la reglamentación
de la ley.
 391

Por otro lado existe también legislación respecto a impuestos sobre la propiedad de la tierra como
a continuación observamos:
A través de la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria, se grava la propiedad o posesión de
tierras de superficie superior a 25 hectáreas.

VENEZUELA
El Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrario del 2001, crea el impuesto que grava la
infrautilización de las tierras rurales, privadas y públicas, excluyéndose a las tierras cubiertas de
bosques naturales declarados como tales por el Ejecutivo.

BOLIVIA
La Ley N° 1715 del 18 de octubre de 1996 del servicio Nacional de Reforma Agraria (INRA), ratifica
el impuesto a la propiedad agraria vigente a partir de la reforma impositiva de 1986, modificándola
en dos sentidos.

CHILE
La Ley 19.253 establece normas sobre protección, fomento y desarrollo de los indígenas, y crea la
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, creando un impuesto a los bienes raíces que se
aplicará sobre su avalúo, siendo para los bienes raíces agrícolas el 1% al año.

ESPAÑA
La Ley 4/1989, Ley de y Ordenación Agraria Desarrollo Rural del Principado de Asturias dispone el
uso racional de la tierra, evitar su infrautilización y mejorar la técnica de su aprovechamiento. Todo
ello con el único fin de conseguir elevar la condición de vida del sector agrario y por ende su
condición social, tratando de lograr su equiparación con otros sectores sociales.

El artículo 70 de la ley establece que la base imponible del impuesto vendrá constituida por la
diferencia entre el rendimiento óptimo de la finca o explotación agraria de que se trate y el
rendimiento obtenido en el año natural o el rendimiento medio actualizado obtenido en los cinco
años anteriores, si este último resultase mayor84.

V. ANALISIS

Antes de establecer un límite de tierras-que siempre será arbitrario por los múltiples factores y
criterios que pueden tomarse en cuenta en cada región, zona o cuenca –es indispensable tomar en
cuenta los resultados-aún preliminares pero consistentes - de la Comisión del Congreso presidida
por el Congresista Roberto Angulo que estudia la TRANSFERENCIA DE TIERRAS DE LAS
COOPERATIVAS AZUCARERAS, de donde han resultado buena parte de los actuales “mega
latifundios”85 se dice que hasta 130 mil Has.

Se sugiere que la ley tenga un artículo que encargue a un grupo de trabajo multisectorial (p.e. a
la Comisión Angulo reforzada por seis meses):

84http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/as-l4-1989.t2.html#c6
85No hay aquí ninguna interpretación de este concepto salvo la etimológica o descriptiva. MEGA alude a muy grande y
LATIFUNDIO a “Finca rústica de gran extensión, esp. cuando pertenece a un solo dueño y es inculta o está poco
cultivada”. ECON. “Explotación agraria de grandes dimensiones. Su existencia generalmente se debe a la concesión de
grandes extensiones de nuevas tierras a unos pocos propietarios para su colonización” Ver :
http://es.thefreedictionary.com/latifundio
 392

a) Establecer exactamente la situación de la tenencia de la tierra en las tres regiones (con la ayuda
del Censo Agropecuario del 2012 hoy es posible)
b) Hacer un informe sobre la forma cómo se han conformado las propiedades grandes en los
años recientes y los mecanismos utilizados (el trabajo investigatorio del Congresista Angulo
es un aporte importante para ello, en la costa)
c) Establecer la relación exacta (no es difícil a partir de los datos empíricos de cuáles son los
nuevos latifundios) entre concentración de tierras, estrategia de inversiones de los grupos
económicos y concentración de mercados

No parece posible explicar la dinámica hacia el mega-latifundio sin precisar el alto grado de
monopolio que en las últimas décadas se ha impuesto en los mercados en general y los agro-
industriales y alimentarios en particular y las ganancias que constituyen un fondo creciente que
requiere compra de tierras -para nuevas inversiones como las orientadas a:
- los biocombustibles y
- productos agropecuarios de agro-exportación.

El debate sobre la concentración de tierras está vigente en el Perú desde su inicio como República
por la naturaleza de la estructura de tenencia derivada de la etapa prehispánica y colonial. Pero se
enciende desde 1964-68 al iniciarse las reformas que fueron seguidas desde 1975 (Salida del Gral.
Velasco Alvarado) por la larga crisis de estancamiento y retroceso económico de los 70, 80 y 90,
cuando se inicia la transición hacia la actual etapa de crecimiento desde inicios del siglo XXI.

Desde después del autogolpe de Estado de 1992 la evolución de la economía peruana está marcada
por la implantación del “Consenso de Washington” y la suscripción de los TLC, especialmente del
acordado con EEUU, pero también con China y la Unión Europea.

La apertura del comercio internacional se da articulada con la expansión china y la crisis euro-
norteamericana, el aumento de la inversión extranjera dentro de los procesos de liberalización y
monopolización financiera. Ella implica una mayor concentración de la propiedad en la industria-
comercio, la gran minería y energía, y –por supuesto- el agro.

Actual naturaleza de la concentración de mercados

A la actual etapa de crecimiento corresponde un tipo de concentración de los mercados de productos
(como los alimentos) y factores de la producción (como la tierra de cultivo o con aptitud agro
pecuaria, que son unas 5 millones de Has. hoy día en el Perú):
En el caso del mercado de tierras adquiere la forma de una todavía mayor desigualdad en la
tenencia de la tierra:
- en que aumenta el minifundio (las unidades agropecuarios menores de 10 Has. pasan de
aprox. 1.7 millones en el Censo Agropecuario de 1994 a casi 2.2 millones, como lo registró el
Censo Agropecuario del 2012) y
- en el otro extremo, surge el llamado “mega-latifundio” (en el 2009 se publicó que 34
propietarios poseían 205,657 Has. en 7 regiones de la costa y en el 2014 se dice que con 750
mil Has. las grandes propiedades ya constituyen el 33% de las tierras de la Costa)

¿Cómo se explica esta rápida concentración de la tierra?

La mayor concentración de la propiedad para la expansión de los oligopolios (por ejemplo
azucareros) en los procesos de rápido crecimiento de la industria alimentaria y agrobusiness en las
cadenas agroalimentarias en todos sus sectores:
i) Las ramas dependientes de importaciones en mayor o menor medida (trigo, maíz, soya,
lácteos, algodón, cebada-malta y otros) pero que están en su mayor parte orientadas al
 393

mercado interno .Aquí debe incluirse la nueva industria del etanol y biodiesel en base a maíz
duro, caña de azúcar y palma aceitera y con mercado cautivo de su producto final por ley
(integración a los combustibles automotores “gasohol” de más del 7% de su composición)
ii) Las ramas agroexportadoras de legumbres y frutas que tienen un rápido crecimiento por la
demanda de las potencias en expansión (espárragos y uvas para mencionar solo a las
mayores)

Por ello el tratamiento de la concentración de tierras en la actualidad debe hacerse a partir de una
visión integral, objetiva y actualizada de los mercados de productos y factores (como las tierras de
cultivo).

El sistema agroalimentario mundial hoy responde (como antes) a formas específicas cómo el
capital financiero y las corporaciones transnacionales ,con la participación de los estados por su
cuenta o a través de organismos multinacionales como la OMC y otros trabajan hacia una división
del trabajo y conformación de mercados que les favorezcan En el caso peruano es claro que la propia
reforma agraria de los años 60 fue impulsada por EEUU en toda América latina a través de la
Alianza para el Progreso y mientras se transfería a un % de los campesinos(un 19% aprox. en el caso
peruano - individual o asociativamente-) una parte de los tierras de las haciendas modernas y
tradicionales se permitía la entrada al mercado nacional urbano y rural de excedentes (subsidiados
en EEUU y Europa) de trigo, maíz, soya, lácteos. Como el dólar era fijo y había inflación en las
décadas de los 70 y 80 este fue el mecanismo que fortaleció a los grupos “agroindustriales”
importadores y debilitó al sector reformado y no reformado de la agricultura ´pues era muy difícil
competir con harina, fideos, aceite, pollo y carnes, lácteos elaborados con dólar barato y que ya
venían subsidiados desde sus países de origen86 .

Este es un mecanismo principal de la formación de los grandes capitales de los grupos económicos
que impulsan hoy la reconcentración de la tierra. Y esta propuesta de ley busca que esos mismos
grupos participen en una rectificación del modelo agroalimentario que ha llevado al actual
crecimiento con mayor desigualdad y mayor “grado de monopolio”87.

¿Es eficiente y justificado establecer un límite de tierras o hay mejores instrumentos para inducir a un
mercado competitivo, rentable y redistributivo?
La Reforma Agraria fue formulada pero no se ejecutó en el Gobierno de Belaúnde. Sin embargo la
Ley 15037 establecía un límite de solo 150 Has. para las tierras de cultivo con riego conducidos
directamente, 300 si era riego eventual, 450 en secano y 1,500 en pastos naturales. Fue radicalizada
y ejecutada por el Gobierno del Gral. Velasco (DL 17716 y desde el 2009 intentan limitar la expansión
de los mega-latifundios (Proyecto de Ley de los Congresistas Alfredo Cenzano-Jorge Del Castillo-César
Zumaeta y otros, seguido por los de Susana Vilca y Tomás Zamudio, que intentan limitar la extensión
de la propiedad de las tierras en la Costa)

Tres de los cuatro proyectos de ley que se están dictaminando en la actual legislatura (primer
semestre del 2014) tienen como objetivo central establecer un límite máximo a la extensión de la
propiedad privada de las tierras agrarias o de aptitud agraria a nivel nacional, según las siguientes
cotas, cuya extensión no es justificada –en opinión de los informes del MINAGRI- en ninguno de los
tres proyectos:

86 Véase José María Caballero. La Economía Agraria de la Sierra Peruana. IEP, 1982. Manuel Lajo. El Pan Nuestro. ESAN,
Fundación Ebert y CENES, 1991.
87 Concepto trabajado en las obras de Michal Kalecki, Joseph Bain, R.Steindl y otros autores y que significa el nivel de

control que ejercen las formas más poderosas sobre márgenes de precios, tecnologías, imagen, publicidad, etc.
 394

Cuadro 1
LIMITES MAXIMOS PROPUESTOS -EN TRES PROYECTOS DE LEY DEL 2011 al 2013- A LA EXTENSION
DE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA EN HAS88
REGIONES
PRO-
COSTA SIERRA SELVA
YECTOS DE
CONGRESISTAS
VIRGILIO ACUÑA 5,000 5,000 15,000
JOSE LEON 10,000 5,000 20,000
WILDER RUIZ 7,500 2,500 10,000

Se exceptúa en todos los proyectos analizados a:

-las tierras de propiedad del estado en sus tres niveles de Gobierno,
-a los proyectos especiales a cargo del ex INADES y
-a las de propiedad de las Comunidades Campesinas y Nativas.

Para comprender el significado de estas propuestas de ley debe analizarse en el contexto de la

actual estructura y proceso de la economía peruana, el papel del Sistema Agroalimentario y
Agroindustrial en ella y el rol de la tenencia de la tierra (actualizada según el Censo de 2012) en la
actual dinámica económica, social y política del Perú. Puede contrastarse con las presentadas por
anteriores Proyectos (en los debates que desde el 2009-2010 y antes se han dado en el país).

En el Artículo 3 se encarga al Ministerio de Agricultura y los gobiernos regionales realizar un

catastro de las tierras agrícolas.

Antes de establecer un límite de tierras-que siempre será arbitrario –es indispensable tomar en
cuenta los resultados- aún preliminares pero consistentes de la Comisión encargada por el Pleno
del Congreso de Investigar las irregularidades en la transferencia de la propiedad en la Industria
Azucarera. Proponemos que se encargue a este Grupo de Trabajo -reforzando su composición y
ampliando sus objetivos- lo siguiente:
a) Establecer exactamente la situación de la tenencia de la tierra en las tres regiones
b) Hacer un informe-síntesis sobre la forma cómo se han conformado las propiedades grandes
en los años recientes y los mecanismos utilizados (el trabajo de la Comisión investigadora
presidida por el Congresista Angulo es un aporte importante para ello, en la costa)
c) La relación entre concentración de tierras, estrategia de inversiones y concentración de
mercados por los grupos económicos que dominan los mercados agroalimentarios del Perú y
que participan como líderes en el proceso de constitución de mega-latifundios.

88Este límite incluye a la propiedad de personas naturales o jurídicas, individual o en grupos económicos, de naturaleza
directa e indirecta, según la definición de la resolución N°090-2005-EF-94.10 aprobada por la Comisión Nacional
Supervisora de Empresas y valores (CONASEV)
 395

Cuadro 2
RECONCENTRACION DE TIERRA AGRICOLAS
EN EL SIGLO XXI LA MEGACONCENTRACION RELATIVA DE TIERRAS ES UNO DE LOS COMPONENTES
DEL MODELO DE CRECIMIENTO CON MAYOR DESIGUALDAD Y GRADO DE MONOPOLIO

No parece posible explicar la dinámica hacia el mega-latifundio sin precisar el alto grado de
monopolio que se ha impuesto y las ganancias que constituyen un fondo creciente que requiere
compra de tierras para nuevas inversiones como las orientadas a los biocombustibles y productos
agropecuarios de agro-exportación.

Sería absurdo retornar a un debate del 2008-2009 89que según importantes opiniones de entonces
no tiene salida pues no hay fundamento en ninguno de los tres proyectos (ni en los tres o cuatro
anteriores, del 2009) para definir límites por regiones).

Pero hay una ley de Julio 1995 (aprobada casi por unanimidad en el Congreso Constituyente
Democrático, bajo gobierno de Fujimori, buscando evidentemente contrapesar los vacíos en el
articulado sobre agro, tenencia y comunidades campesinas en la Constitución por ellos elaborada)
que establece un impuesto a la tierra y que está pendiente de ejecución desde entonces, la
propuesta es crear un impuesto progresivo por Ha. desde 100 Has. o 1000 Ha. Ello debe precisarse
técnicamente con los especialistas tributación y con la información de SUNAT).

Este impuesto pro competencia debe tener como objetivo FRENAR, REGULAR O REVERTIR esta
concentración en las tres regiones, pero para que sea un incentivo y no una amenaza, que se
restablezcan y extiendan a casi todos los productos básicos las franjas de precios frente a la crisis
mundial de precios de alimentos Más del 99% de las propiedades agrarias no serían afectadas y se
mantendrían la exclusión de las propiedades estatales y de comunidades indígenas y nativas,
aunque en este último caso es clave culminar la titulación90.

89 Véase tanto las opiniones en diversos informes

del libro publicado en Octubre del 2010 por COAZUCAR del Perú (Grupo
Rodríguez, también propietario de Gloria S.A) como las más recientes opiniones de la administración Von Hesse de
MINAGRI(primer semestre 2014).
90 Véase el Pre-dictamen del Proyecto de Ley 785-2011-CR, sobre Titulación de tierras y territorios de las Comunidades

Amazónicas, de esta misma asesoría técnica.

 396

Lo anterior podría ser aceptado por los grupos económicos (incluidos Gloria y Oviedo) ya que les
permitirá enfrentar los graves problemas de precios internacionales y sociales que los amenazan.

Por lo tanto, antes de establecer un límite de tierras-que siempre será arbitrario –es indispensable
tomar medidas para frenar o regular el alto ritmo de concentración de la propiedad de los factores
de la producción, entre ellos la tierra

Ello será favorable también a los grandes grupos económicos que están deslegitimados por su
exagerado grado de monopolio y por las irregularidades para hacerse de gigantescas propiedades,
lo que les ha obligado a la concentración mediática (p.e. Caso EL Comercio) para mantener sus
posiciones ante la opinión pública.

Se debe incorporar al análisis los resultados -aún preliminares pero consistentes- de la Comisión
del Congreso que estudia la transferencia de tierras de las cooperativas, de donde han resultado
buena parte de los actuales megalatifundios de hasta 130 mil Has.

No parece posible explicar la dinámica hacia el mega-latifundio actual sin precisar el alto grado de
monopolio que se ha impuesto en los mercados en general y los agro-industriales y alimentarios en
particular y las ganancias extraordinarias que constituyen un fondo creciente que requiere compra
de tierras -para nuevas inversiones como las orientadas a:
- los biocombustibles y
- productos agropecuarios de agro-exportación.

Los cuadros siguientes verifican empíricamente la actual estructura de concentración de la tenencia

de la tierra (en la costa) (Cuadro 3) y el oligopolio en la industria alimentaria (Cuadro 4) que coincide,
en casi todas sus ramas pero con excepciones, con una mayor dependencia de insumos
agropecuarios importados.
 397

Cuadro 3
PERU, 2011: CONCENTRACION DE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA AGRÍCOLA, INCLUYENDO 11
GRUPOS ECONOMICOS *
GRUPOS EMPRESA HECTAREAS
1. RODRÍGUEZ/GLORIA Casa Grande 19,366
Total Has. registradas hasta el 2009- San Jacinto 12,337
2011 45,147 Cartavio 6,522
Chiquitoy 3,615
Empresa Agric. Santuco S.A. 2,167
Empresa Agroindustrial Chiclin 1,140
S.A.
2.ROMERO 29,700 Palmas de Espino 12,300
Palmas del Shanusi 7,000
Caña Brava 6,800
Agricola Caynarachi 3,200
Huando 400
3.CAMPOSOL 25,000 Camposol Holding 25,000
(Dyer y grupo noruego)
4. OVIEDO 23 ,479 Pomalca 11,756
Empresa Agroindustrial Tuman 11,723
S.A.A.
5.MAPLE 14,000 Maple 14,000
6.MANUELITA 9,471 Empresa Agroindustrial Laredo 9,471
S.A.A.
7. WONG 7,453 Empresa Agroindustrial 7,453
Paramonga
8.ANDAHUASI 5,613 E.A.A. Andahuasi S.A.A. 5,613
9.HUANCARUNA 5,606 Empresa Agro Pucala S.A.A. 5,606
10.CHLIMPER 4,387 Sociedad Agrícola Drokasa S.A. 4,387
11.MICHELL 1,363 Chucarapi 1,363
TOTAL: 171,686 Has.
Fuente: MINAG-OEEE/Direcciones Regionales Agrarias
Re-elaboración de Manuel Lajo a partir del Cuadro del Proyecto de Ley 2397/2012 presentado por el
Congresista Wilder Ruiz.
*Encuesta Nacional Agropecuaria 2011 del MINAG-OEEE, Registro de Empresas mayores
 398

Cuadro 4
PERU 2008: CONCENTRACIÓN DE LA OFERTA EN LOS MERCADOS DE PRINCIPALES ALIMENTOS
PROCESADOS
VALOR VENTAS (En PRIMERO SEGUNDO
MERCADOS Millones US$
EN EL MERCADO EN EL MERCADO
Estimado año 2008)
AVÍCOLA (POLLO Y
2,4760 54% San Fernando 12% Chimú Agrop.
HUEVOS)
HARINA DE TRIGO 1,289 45% Alicorp 19% Molitalia
ARROZ
875 Nd Nd
ACEITES
460 60% Alicorp 10% Sao
COMESTIBLES
LÁCTEOS 451 68% Gloria 13% Perulac
20%
FIDEOS 341 (+46 granel ) 40% Alicorp
Molitalia
AZÚCAR 189 (+79 importado) 24.5% Casagrande* 15% Cartavio*
ALGODÓN
220 (solo algodón) Nd Topytop Nd Devanlay
(PROD+IMP 2008)

CERVECERÍA ND 95% Backus 5% Ambev

Fuentes.- Valor de ventas: Estimación CENES. Participación: Maximixe, publicado en COAZÚCAR del Perú S.A.
Comentarios al Proyecto de Ley que establece límites de extensión de la propiedad agraria en las zonas
agrícolas de la costa. Lima, Oct. 2010.
*Medición propia según producción de azúcar en el año 2010. Según Maximixe, Paramonga tiene 21% y
Cartavio, 19%

Pero estas empresas o grupos económicos que tienen el control de gran parte de los mercados son
también los que han impulsado –buscando abaratar costos y así aumentar sus mercados y sus
márgenes de ganancias- una mayor dependencia de importaciones de insumos agropecuarios.
Durante el Gobierno de Toledo y el segundo de Alan García, junto a la firma del TLC especialmente
con EEUU se dio un acelerado proceso de eliminación de los aranceles a la importación de alimentos
como insumos para la industria. Si se compara los volúmenes de importación vs producción
nacional se comprueba que se ha consolidado la dependencia de importaciones de casi el 100% del
consumo industrial de trigo, soya y malta cervecera, el 60% a 70% de maíz amarillo y algodón y
entre un 20% y 30% de lácteos, azúcar y arroz.

En efecto, las cifras de la estadística oficial del 2012 señalan que:

 De un valor importado de 936 millones de dólares de soya (1’493 mil TM de torta,
aceite y grano o frijol vs casi insignificante producción nacional) para la industria
oleaginosa y avícola, un % importante o la mayor parte son provenientes de cultivos
transgénicos principalmente en Argentina y Bolivia,

 De los 507 millones de dólares de maíz duro importado (1’628 mil TM vs 1.2 millones de
producción nacional) para la industria avícola, la mayor parte es importada de
Argentina, EEUU y otros países.
 399

 De 536 millones de dólares importados de trigo (1’697 mil TM vs algo más de 230 mil
TM de producción nacional) para la molinería de harina, fideos y pan, casi la totalidad
proviene de Argentina, Canadá o EEUU.

 Lo mismo puede repetirse en los 167 millones de dólares de lácteos (y el equivalente en

TM de los diversos productos convertidos a leche fluida) importados de Europa o Nueva
Zelandia para la industria láctea, los 188 millones de azúcar (246 mil TM), 149 millones
de arroz (254 mil TM) y cifras específicas en algodón para la industria textil y cebada –
malta para la cervecería y otros91).

La concentración de los mercados desde los años 60 pero muy especialmente en los 80 y 90. Pero
en la primera década del Siglo XXI la concentración es impulsada por la eliminación o disminución
de los aranceles a la importación. Fue lograda en las mayores agroindustrias por mecanismos
establecidos por los gobiernos: importación estatal y subsidio cambiario o fiscal.

Esta es una situación no pasajera sino estructural, como se observa que sucede en el año 2013:
Exportaciones Agropecuarias FOB en 2013: US$ 3’531,988.7 (No tradicional: 2,488,775.8)
Importaciones Agropecuarias CIF en 2013: US$ 3’494,588.1 (puede verse ver los cuadros
Excel del MINAGRI):
En millones de dólares, monto anual: Soya (Torta y aceite refinado y en bruto): 921.8 US$;
Trigo: 626; Maíz: 561; Lácteos: 204; Arroz: 121; Azúcar: 83; Malta: 49; Algodón: 11.

91Véase los volúmenes importadas y la producción nacional por cada uno de los productos en el informe técnico de la
Comisión Agraria sobre la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, aprobada el 19 de Diciembre 2013 por el Pleno del
Congreso pero aún no enviada al Ejecutivo por una reconsideración formal que ya ha demorado muchos meses el avance
de esa ley.
 400

Gráfico 1
UNIDADES AGROPECUARIAS EN EL PERU
SEGÚN EL CENSO AGROPECUARIO (AÑO 2012) HAY 2’213.506 UNIDADES AGROPECUARIAS
(448,840 MAS QUE EN 1994). EL 99.1 % DE ELLAS TIENE MENOS DE 100 Has. EL 82% TIENE MENOS
DE 5 Has. POR LO TANTO SOLO HAY 21,000 PROPIEDADES MAYORES DE 100 Y SOLO UNAS
CUANTAS MAYORES DE 1 MIL Has.

Fuente: CEPES

Antecedentes históricos de los límites a la propiedad de las tierras en la legislación nacional

 Constitución de 1933
Esta Carta Magna disponía que por ley se fijarían los límites a la propiedad de la tierra y se
evidenciaban su clara inclinación a beneficiar a la pequeña y mediana propiedad rural, así se puede
advertir de los siguientes artículos, cuyos textos se transcriben:
“Artículo 34.- La propiedad debe usarse en armonía con el interés social. La
ley fijará los límites y modalidades del derecho de propiedad.”
“Artículo 35.- La ley puede, por razones de interés nacional, establecer
restricciones y prohibiciones especiales para la adquisición y la
transferencia de determinada clase de propiedad, sea por su naturaleza, o
por su condición, o por su situación en el territorio.”
“Artículo 47.- El Estado favorecerá la conservación y difusión de la pequeña
y mediana propiedad rural. La ley fijará la extensión máxima de tierra de
que puede ser dueño una sola persona natural o jurídica, según el tipo de
explotación a que a tierra se dedique y tomando en cuenta las
 401

peculiaridades demográficas, sociales y geográficas de casa zona o región,

así como las condiciones naturales y técnicas de producción.
El Estado dará el apoyo económico y técnico necesario para desarrollar la
propiedad rural y los sistemas cooperativo y comunitario de explotación
y comercialización.”(*)
(*) Este artículo quedó así modificado por la Ley 15242 de fecha 28.11.64

Es con ese marco jurídico constitucional que se expidieron:

a) Ley 15037 Ley de Reforma Agraria del 21.05.64 cuyo artículo 29 indicaba:
“Artículo 29.- Los predios rústicos conducidos directamente por sus propietarios
estarán sujetos a la afectación en el área que exceda de los siguientes límites:
Tierras de cultivo con riego permanente... 150 hectáreas
Tierras de cultivo con riego eventual …….. 300 hectáreas
Tierras de cultivo de secano ............... 450 hectáreas
Tierras de pastos naturales ............. 1,500 hectáreas

El artículo 30 disponía que la afectación que se referencia se debía ejecutar mediante la

aplicación de escalas progresivas en ella especificadas.

Esta ley no tuvo mucha vigencia en el tiempo tal es así que ingresado el régimen de facto de
Velasco Alvarado se expidió una nueva ley al respecto.

b) Decreto Ley 17716 Ley de Reforma Agraria del 25 de junio de 1969, dispuso la aplicación de
límites a la propiedad agraria como vemos a continuación:
"Artículo 11.- Cualquier persona natural o jurídica que adquiera uno o más
predios a partir de la promulgación de la presente Ley, solo podrá mantener
bajo su domino, incluyendo el predio o predios que anteriormente pudiere
tener, una extensión en la Costa, Sierra o Ceja de Selva que no supere
e//imite inafectable señalado para cada caso. La persona que por cualquier
título pasare a la situación antedicha deberá desprenderse del exceso en el
término de un año del acto que lo produjo…"
“Artículo 28.- Los predios agrícolas de la región de la Costa directamente
conducidos serán afectados en la superficie que exceda de 150 hectáreas
de tierras de cultivo bajo riego. El área inafectable podrá ampliarse hasta
200 hectáreas si el propietario demuestra el cumplimiento de la totalidad
de las condiciones siguientes:
a) Que el predio tenga las obras de infraestructura de riego necesarias para
el área total afectada
b) Que más de las 2/3 partes del costo de operación de la empresa,
representado por los gastos de campaña agrícola, gastos generales y todo
otro gasto que no constituya capitalización, provenga de recursos propios
o fuentes de crédito privado.
c) Que la retribución pagada por concepto de sueldos y salarios, en forma
individual, superen más del diez por ciento (10%), los mínimos fijados por
la legislación laboral, y siempre que se proporcione a los trabajadores
permanentes y eventuales los servicios indispensables, para la salubridad
vivienda, educación escolar y familiar que establezca la legislación en
vigencia.
 402

d) Que se encuentre al día en el pago de los impuestos al valor de la

propiedad predial y renta predial, del canon de agua y de las contribuciones
de los seguros sociales; y
e) Que se abone a los trabajadores estables de la empresa una
participación no menor del diez por ciento (10%) de la utilidad bruta anual.”

Para la sierra y ceja de selva, el artículo 30 disponía el límite de inafectabilidad para las tierras de
cultivo bajo riego, directamente conducidas, ubicadas en las regiones de la sierra y ceja de selva
estableciendo parámetros diferenciados por provincias que iban de las 15 a 55 hectáreas, como
por ejemplo la Provincia de Islay, Caravelí se encontraban con el primer límite y las Provincias de
Otuzco, Santiago de Chuco con el segundo; así mismo los referidos límites límite que podían
incrementarse hasta el doble si se cumplían las condiciones adicionales en él señaladas.

 Constitución de 1979
Esta Constitución disponía en el artículo 124 que "…La ley señala las formas, obligaciones,
limitaciones y garantías del derecho de propiedad"; promovió la pequeña y mediana propiedad,
prohibiendo la concentración de tierras en pocas manos que generaran el latifundio y es así que
dispone:
“Artículo 159.­La reforma agraria es el instrumento de transformación de
la estructura rural y de promoción integral del hombre del campo.
Se dirige hacia un sistema justo de propiedad tenencia y trabajo de la tierra,
para el desarrollo económico y social de la Nación.
Con ese fin el Estado: Prohíbe el latifundio y, gradualmente, elimina el
minifundio mediante planes de concentración parcelaria.
Difunde, consolida y protege la pequeña y mediana propiedad rural
privada. La ley fija sus límites según las peculiaridades de cada zona.
Apoya el desarrollo de empresas cooperativas y otras formas asociativas,
libremente, constituidas, para la producción, transformación, comercio y
distribución de productos agrarios.”
(…)
“Artículo 160.-El Estado reconoce el derecho de los productores agrarios a
la libre asociación con fines de servicio, desarrollo, defensa o cualquier otro
que pueda contribuir a la eficiencia de sus actividades.”

Un año después de entrar en vigencia la Constitución, el Poder Ejecutivo con autorización del
Congreso expide el Decreto Legislativo N° 2, Ley de Promoción y Desarrollo Agrario (25.11.80) cuyo
propósito fue alentar la producción agraria en general y, en especial, la producción y
comercialización de alimentos de consumo popular, con todos los incentivos que el desarrollo del
Sector requiere, incluyendo exoneraciones tributarias, con él se puso fin a los procesos de
adjudicación de la reforma agraria y se modificó las normas sobre afectación de tierras, tierras
eriazas, de selva y sobre empresas asociativas (cooperativas agrarias y sociedades agrícolas de
interés social, entre otras).

Así, mientras la reforma agraria fortalecía a las empresas asociativas, en el periodo 1980-1985 se
fomentó su parcelación, usando dos mecanismos: el cambio de modalidad empresarial y la
reestructuración, iniciándose el proceso de parcelación de las cooperativas agrarias.

Posteriormente mediante Decreto Supremo 026-82-AG92 se crea el Proyecto Privado de Desarrollo

Integral PRIDI, con él se estableció un régimen especial de concesión de tierras eriazas (primero

92 Legislación peruana sobre recursos hídricos 1969-2003

 403

para estudios y obras y luego para adjudicación en propiedad), como una forma de eludir las
restricciones legales de impedían la concentración de la propiedad, tomando en cuenta que
otorgaba en concesión extensiones de hasta 50 mil hectáreas, aunque el promotor sólo podría
mantener una extensión reducida.

Tiempo se expide el Decreto Supremo 029-88-AG que creó el Proyecto Especial Desarrollo Agrario,
Cooperativo y Comunal (PRODACC), autorizando la adjudicación de las extensiones reservadas por
el Proyecto Especial PRIDI, entre las personas naturales y jurídicas (entre ellas las sociedades
constituidas con arreglo a la Ley de Sociedades) hasta los límites siguientes:
- En la Región de la Costa, hasta un área equivalente al triple del límite inafectable;
- En las Regiones de Selva y Ceja de Selva, hasta el triple de la superficie establecida
por el artículo 57 del Decreto Ley N° 22175 en los Proyectos de Asentamiento Rural,
tanto para las personas naturales como jurídicas, e igualmente, hasta el triple de
la superficie fijada en los artículos 63 y 64 del mismo, modificado por el Decreto
Legislativo N° 2, tratándose de adjudicación de tierras en áreas no priorizadas para
proyectos de asentamiento rural.

Con el Decreto Supremo 011-91-AG “El Estado garantiza derecho de propiedad privada sobre la
tierra, manteniéndose límites inafectables” expedido durante el Gobierno del Presidente Fujimori,
se dispuso que era propósito del Gobierno incentivar la producción de alimentos y su
procesamiento agro-industrial, promoviendo la inversión de capitales y la adecuada utilización de
la tecnología para lo cual optaron por otorgar seguridad a la propiedad agraria así como posibilitar
su libre disposición, dejando atrás las ideas que generaron la Reforma Agraria.

Es por ello que, en ese mismo año, mediante se promulga el Decreto Legislativo N' 653, “Ley de
promoción de las inversiones en el sector agrario” (agosto de 1991), que deroga la Ley de Reforma
Agraria de 1969 y estableció que el dominio y conducción de la propiedad agraria pueden ser
ejercidos por cualquier persona natural o jurídica, en igualdad de condiciones y sin más limitaciones
que las establecidas por la ley y las Constitución, que la actividad agraria se sujeta a las condiciones
de una economía social de mercado y fijó los límites máximos inafectable de propiedad de las
tierras:
Artículo 12.- El límite inafectable para la tenencia de tierras por personas
naturales en la región de la costa es de 250 hectáreas de tierras de cultivo
bajo riego y en la región de la sierra de 60 hectáreas de tierras agrícolas
bajo riego o su equivalente en tierras de secano.(...) Para el cómputo de los
límites de tenencia individual no se considera la tenencia de tierras eriazas
habilitadas ni aquellas ubicadas en Selva.
Para los efectos de la aplicación del límite de inafectabilidad, una hectárea
de tierra bajo riego equivale a dos hectáreas de tierra de cultivo de
secano. Cuando por razones de mayor eficiencia y economías de
escala en la explotación de las tierras, se asocien varias personas naturales,
podrán acumular sus tenencias individuales y no serán de aplicación los
límites antes señalados.
Artículo 13.- El límite de inafectabilidad para las tierras de pastos naturales,
ubicadas en la región de la Sierra, es de cinco mil (5,000) hectáreas.”

http://books.google.com.pe/books?id=hckqAAAAYAAJ&pg=PA31&lpg=PA31&dq=Proyecto+Privados+de+Desarrollo+Int
egral+PRIDI&source=bl&ots=ffIoEli_G1&sig=oDa4Br6oavnmB6dDf9-eFO3iERA&hl=es-419&sa=X&ei=-
fOHUe3uKsj54AOzIGIDA&ved=0CEcQ6AEwBQ#v=onepage&q
=Proyecto%20Privados%20de%20Desarrollo%20Integral%20PRIDI&f=false
 404

Artículo 14.- La afectación consiste en la limitación del derecho de

propiedad en forma expresa e individualizada, a la totalidad o parte de un
predio rústico para su expropiación por el Estado y su posterior
adjudicación.

 Constitución de 1993
La actual constitución dispone en el artículo 88° lo siguiente:
“El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el
derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en
cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión
de la tierra según las peculiaridades de cada zona.”
Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado
para su adjudicación en venta.

La idea era incentivar la participación de grandes agentes económicos en el agro, mediante el

otorgamiento de garantías y normas que diesen estabilidad y seguridad jurídica a las inversiones.

Se promulgó la Ley 26505, Ley de promoción de la inversión en las actividades económicas en las
tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, más conocida como Ley
de Tierras de fecha 18 de julio de 1995. Uno de los principales cambios de esta norma fue en
relación con los predios rústicos y su regulación: se permitió que cualquier persona natural o
jurídica, nacional o extranjera, sea propietaria de tierras y se eliminó los límites mínimo o máximo
a la propiedad de la tierra, así recordemos lo que decía:
"Artículo 3°.- Las garantías previstas en los artículos 70° y 88° de la
Constitución Política significa que por ningún motivo se podrá imponer
limitaciones o restricciones a la propiedad de las tierras distintas a las
establecidas en el texto de la presente Ley".
(…)
Artículo 4.- El Estado garantiza a toda persona natural o jurídica, nacional o
extranjera el libre acceso a la propiedad de las tierras, cumpliendo con las
normas del derecho sustantivo que las regula.

Respecto al impuesto sobre la propiedad de la tierra, la ley disponía que;

“Artículo 13.- Facúltese al Poder Ejecutivo para que mediante Decreto
Legislativo reglamente un impuesto sobre la propiedad de la tierra que
exceda del límite de tres mil hectáreas. Quedan fuera del ámbito de dicho
tributo las comunidades campesinas y nativas, así las extensiones de tierras
objeto de propiedad no estatal a la fecha de vigencia de la presente Ley.

Esta norma nunca se aplicó por cuanto no se estableció ningún impuesto pese a que el Reglamento
de la Ley, el Decreto Supremo N° 011-97-AG, en su disposición transitoria encargó, al Ministerio
de Economía y Finanzas proponer la regulación de este impuesto.

Decreto Legislativo 1064 Aprueba el Régimen Jurídico para el Aprovechamiento de las Tierras de
Uso Agrario del 27 de junio del año 2008, sin embargo mediante Ley Nº 29376, se suspende la
aplicación del Decretos Legislativos 1064, para luego por Ley Nº 29382 derogarlo.

La diversidad del suelo peruano

Nuestro suelo es diverso y en él por factores de clima se desarrollan o no tierras fértiles,
dependiendo de la capacidad de sus habitantes para aprovechar al máximo la tierra. El geógrafo
 405

Javier Pulgar Vidal, postuló la tesis de 8 regiones de vida natural en el Perú, siendo ellas las
siguientes:
1. Chala o Costa que desde el litoral marino hasta los 500 sobre el nivel del mar El relieve
costeño se caracteriza porque está conformado por pampas, tablazos y desiertos que se
encuentran desde Tacna hasta Tumbes. En esta región también encontramos pequeños
valles que se han formado por los ríos que descienden de los Andes, y en donde se
desarrolla la agricultura, obteniendo importantes productos como el algodón y la caña de
azúcar.

2. Yunga desde 500 msnm hasta los 2,300 metros. Está región está constituida por las zonas
más bajas de los andes en las que podemos observar valles muy estrechos y a la vez
profundos. Además encontramos empinados contrafuertes andinos, que se caracterizan
por su escasa vegetación y su clima cálido, aunque ligeramente húmedo y con escasa
lluvias durante los meses de verano. Es una zona eminentemente frutícola, en donde
predomina el cultivo del pacae, la guayaba, el pepino, la chirimoya, los manzanos, etc. De
otro lado no es una región muy poblada, ya que la mayor parte de su población vive en los
estrechos valles

3. Quechua se extiende desde los 2,300 hasta los 3,500 m de altitud hasta donde se ha
llegado a cultivar hasta 300 especies de vegetales alimenticios. El relieve de esta región es
escarpado conformado por los valles interandinos y los flancos de suave pendiente. Esta
región es la más poblada de la Sierra, debido a las condiciones que presenta para el
poblador andino, que se dedica a la agricultura y a la ganadería extensiva.

4. Suni o Jalca se encuentra entre los 3,500 hasta los 4 mil metros. Su relieve se caracteriza
por ser rocoso y escarpado, constituido por estrechos valles y por zonas ligeramente
ondulantes, llamadas pampas. Además se pueden distinguir zonas abruptas y empinadas
donde sobresalen muros escarpados, desfiladeros rocosos y cumbres afiladas; como
consecuencia, las tierras agrícolas son escasas. Por su elevada altura la Región Suni viene
a ser el límite superior de la actividad agrícola, constituyéndose como la región de la papa,
la cebada y la quinua, el olluco.

5. Puna o Alto Andino termina cuando se llega a los 4,800 metros de altitud, Se registra la
temperatura más baja del Perú con un clima de hasta menos 25 grados. El relieve de esta
región es diverso conformado en su mayor parte por mesetas andinas en cuya amplitud se
localizan numerosos lagos y lagunas. Debido a esto se dice que es el piso altitudinal de las
mesetas y lagunas andinas. Algunas veces el relieve se muestra escarpado y otras, plano
u ondulado. La vegetación silvestre típica de esta región es el ichu, que tiene múltiple uso,
destacando como el alimento principal de la ganadería, que es la actividad de mayor
importancia del poblador de dicha región, especialmente en la cría de vacunos, ovinos y
auquénidos. Entre las plantas domésticas mejor adaptadas a las condiciones geográficas y
climatológicas tenemos la papa amarga o mushua y la cebada. La fauna típica de esta
región lo constituyen los auquénidos como la llama y la alpaca.

6. Janca o Cordillera esta zona se extiende desde los 4800m. Hasta los 6768 m.s.n.m., que
viene a ser la cumbre del nevado Huascarán, el punto más alto del Perú. Esta región es
considerada como la zona de los glaciares. Janca significa "blanca", debido a que su relieve
escarpado y de aspecto rocoso, se ve cubierto de nieve y glaciares. Por otro lado la Región
Janca es la de menor cobertura animal y vegetal.
 406

7. Rupa Rupa o Selva Alta extendiéndose desde los 1400 m.s.n.m. Hasta los 400m.s.n.m. Su
nombre significa "ardiente" o "lo que está caliente". Su relieve es bastante accidentado
destacando la presencia de pendientes, las más bajas de la Cordillera de los Andes, en su
flanco oriental. Pero a pesar de esto, en algunos casos los contrafuertes penetran esta
región formando sistemas de montañas como por ejemplo la Cordillera del Cóndor, la cual
se encuentra situada en la frontera con el Ecuador y la Cordillera Azul situada entre el río
Huallaga y el río Yuracyacu. Esta zona se caracteriza por estar cubierta de una densa
vegetación. Por otro lado la agricultura es la actividad principal de esta región, la cual está
orientada especialmente al cultivo del café, té, coca, y frutales, pues sus suelos no son
inundables.

8. Omagua o selva baja conocida también con el nombre de Llanura Amazónica,

extendiéndose entre los 400 y los 80 m.s.n.m. Esta zona de la Selva Amazónica se
encuentra conformada por la vasta llanura. La flora de esta región se caracteriza por ser
muy rica y variada. En la Selva Baja en una extensión de 65 millones de Has., podemos
encontrar más de 200 especies de árboles. De esta inmensa variedad de flora las más
importantes especies son la caoba, aguaje, ceibo, oje, chonta; además del tamshi, shiringa,
ayahuasca, etc.

Gráfico 2
LAS 8 REGIONES DE SUELOS EN EL PERÚ

Superficie Agrícola del Perú: De 128.5 millones de Has., la superficie agrícola utilizada es de 5.4
millones, de 7.6 millones que tienen capacidad para cultivos agrícolas

En noviembre del año 2010 el MINAG informó, en razón a hacer público el Compendio Estadístico
Agrario de la Oficina de Estudios Económicos y Estadísticos (OEEE), que el Perú posee una superficie
de 128.5 millones de hectáreas, de las cuales sólo 7.6 millones tienen capacidad para cultivos
 407

agrícolas, es decir, el seis por ciento de todo el territorio sirve para la siembra de productos
destinados a la alimentación. Según los datos del compendio, la superficie agrícola utilizada es de
5.4 millones de hectáreas, mientras que el área restante (2.2 millones) no está siendo usada.

Del mismo modo, otros 17 millones de hectáreas corresponden a tierras con aptitud para pastos,
representando el 13 por ciento del total de la superficie nacional, mientras que 48.7 millones son
tierras con aptitud forestal, cifra que representa el 38 por ciento.
En tanto, el 43 por ciento (55.2 millones de hectáreas) comprende a tierras de protección, tales
como santuarios, parques y reservas, entre otras.93

Evaluación
Las iniciativas presentadas a la Comisión y que son materia de análisis, tienen como objetivo:
a) modificar el artículo 13 de la Ley 26505 de Julio 1995 a fin de cumplir con la creación del
impuesto a propiedad de la tierras
b) reglamentar el artículo 88 de la Constitución con el fin de regular-si se justifica por la
competencia nacional y global- la gran concentración de las tierras agrícolas en pocas manos
a fin de evitar la consolidación o generación de mercados con abuso de posición de dominio
y en el caso de la tierra una influencia desmedida en las juntas de regantes.

Esta preocupación de los legisladores no ha sido ajena a otras gestiones legislativas, tal es así que
en el periodo parlamentario 2006-2011, el entonces congresista Alfredo Tomás Cenzano Sierralta,
acompañado por Jorge Del Castillo y César Zumaeta, entre otros, presentó el proyecto de ley
3194/2008-CR proponiendo límites de extensión de la propiedad agraria en las zonas agrícolas de
la costas. Este proyecto mereció la evaluación de la Comisión Agraria, dictaminando con fecha 21
de abril del 2010, no habiendo encontrado unanimidad de criterio por lo que el resultado fue de
dos dictámenes, uno en mayoría en el que postulaba que la extensión del límite de la propiedad
debía ser de 40,000 hectáreas y otro en minoría que proponía 10,000 hectáreas.

En noviembre del 2011 un estudio de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y
la Alimentación (FAO) efectuado en 17 países de América Latina y el Caribe halló intensos procesos
de concentración y extranjerización de tierras en la región; en él se analizó el fenómeno de
acaparamiento de tierras, hallando que la compra de tierras destinadas a la producción de
alimentos donde participan gobiernos extranjeros, se restringe a Brasil y Argentina. Sin embargo,
la FAO señaló que el fenómeno de concentración y extranjerización de la tierra y de las cadenas de
valor del sector silvo-agropecuario es un tema que afecta a gran parte de la región.94 Por ello es
que observamos la reciente legislación de dichos países limitando la propiedad de las tierras a los
extranjeros.

Con respecto a este punto, en cuanto a la propiedad por los extranjeros, la Constitución Política en
el artículo 71° dispone que “…sean personas naturales o jurídicas, están en la misma condición que
los peruanos, sin que, en caso alguno, puedan invocar excepción ni protección diplomática.”; siendo
la única limitación a los no nacionales, que: “dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras, los
extranjeros no pueden adquirir ni poseer, por título alguno, minas, tierras, bosques, aguas,
combustibles ni fuentes de energía, directa ni indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo
pena de perder, en beneficio del Estado, el derecho así adquirido…”.

93 http://www.andina.com.pe/Espanol/Noticia.aspx?id=2hw+O4Bt15U=

94 http://www.rlc.fao.org/es/prensa/noticias/estudio-de-la-fao-halla-intensos-procesos-de-concentracion-y-
extranjerizacion-de-tierras-en-america-latina-y-el-caribe/
 408

Es de advertirse entonces que nuestro país, no ha visto aún la compra de tierras agrícolas o con
aptitud agrícola por extranjeros como un problema, más bien, si revisamos la exposición del
Ministro de Agricultura, Milton von Hesse La Serna denominada “Oportunidades de Inversión en el
sector Agrario Peruano”, realizada ante los asistentes a la III Cumbre América del Sur – Países
Árabes en Lima, el día 2 de octubre del 2012, se afirma que el Perú ofrece un marco favorable para
la inversión extranjera e informa en dicho foro respecto al Proyecto Majes I y a la subasta de tierras
pampa Majes con 1000 hectáreas y Proyecto Majes – Siguas II así como la subasta de tierras pampa
Siguas por 38.500 hectáreas95.

Gráfico 3
SUBASTA DE TIERRAS PAMPA MAJES

95 http://www.proinversion.gob.pe/RepositorioAPS/0/0/JER/ASPA_PRESENTACIONES/MINISTRO-VON-HESSE_SPA.pdf
 409

Gráfico 4
SUBASTA DE TIERRAS PAMPA SIGUAS

Para poder señalar un límite a la propiedad primero debemos conocer la realidad, como
ya hemos expresado nuestro suelo peruano es diverso, pero qué conocemos actualmente
de qué cantidad de tierras poseen por un lado las personas naturales y por otro las
jurídicas? ¿cuántos son? ¿Utilizan o no toda la extensión de tierras que poseen? a qué se
cultivos se dedican?, donde se encuentran en su mayoría? cuáles son los mayores riesgos
que afrontan? ¿cuántas de ellas son extranjeras?

Ya existen cifras oficiales, que nos proporcionan datos actualizados de investigación

estadística del Agro, dado que ya se conocen los resultados del Censo Nacional
Agropecuario (CENAGRO), realizado del 15 de octubre al 15 de noviembre del año 2012. El
último censo fue elaborado en 1994, hace casi 20 años, en los cuales el Perú ha crecido
mucho pero dentro de un esquema primario-exportador y muy concentrado , colocándose
en la actualidad en el octavo lugar como país más rico, entre 21 países de América Latina96,
por lo que podemos tomar cifras de 1994 y 2012.

Finalmente, señalemos que tanto la defensa de la gran propiedad en el libro verde publicado por
COAZUCAR-GLORIA (2009) como la opinión desfavorable más reciente del MINAGRI, (Febrero-
Marzo del 2014) sustentada en un informe técnico aparentemente riguroso tienen serios vacíos en
el análisis-que se desarrollarán aparte proponiendo que se incluyan como anexos de este
predictamen.

96 http://www.elperuano.pe/Edicion/noticia-el-peru-se-convierte-el-octavo-pais-mas-rico-al-5366.aspx
 410

Son muy relevantes los análisis del libro editado por CAOZUCAR –GLORIA (op cit, 2009) con los
aportes empíricos, jurídico-constitucionales, conclusiones y recomendaciones, encargados como
consultas a:
José Luis Sardón
Javier Valle Riestra
APOYO Consultoría
MAXIMIXE

Además, las opiniones incluidas en el material periodístico (Anexo 7) permiten entender porqué
finalmente en el año 2010 se dieron un dictamen de minoría y uno de mayoría que limitaban la
propiedad de la tierra agrícola de la costa a 10 mil y 40 mil Has., respectivamente. Al no haberse
aprobado ni vuelto a discutir en el Pleno este tema, los cuatro proyectos de ley objeto de este pre-
dictamen pueden reabrir el debate, que debe esperarse sea más profundo y riguroso y que incorpore
elementos que no se tocaron casi en el debate anterior.

Los Proyectos de Ley de este Pre-dictamen y el Plan de Diversificación Productiva: una sugerencia

El actual Gobierno del Presidente Ollanta Humala ha abierto una consulta pública sobre su
propuesta de Plan Nacional de Diversificación Productiva (P.web del Ministerio de la Producción,
Mayo 2014) basado en gran medida en el libro del actual Ministro de la Producción Piero Ghezzi y
José Gallardo 97.

En el análisis que los sustenta y la estrategia de tres ejes (instrumentos y líneas de acción) que
propone se pueden integrar fácilmente las cadenas de valor y clusters de la agricultura y la
agroindustria si se profundiza el conocimiento de los reales mecanismos que actúan en cada rama
de la industria y la agricultura.

A raíz de la propuesta de democratización económica y del acceso a la tierra, idea básica de este
proyecto, los Ejes de:
- Promoción de la Diversificación Productiva,
- Eliminación de Sobrecostos y de Regulaciones Inadecuadas y
-Expansión de la Productividad
podrían adecuarse para la industria y los mercados agroalimentarios.

El Consejo Nacional de Diversificación Productiva puede integrar a la Comisión Multisectorial Pro

Competencia con Diversificación Productiva de modo que se incorporaría más intensamente a todos
las cadenas o clusters agroalimentarios.

Finalmente, para trabajar la fórmula legal que se propone debe recordarse que en síntesis, la actual
estructura de la propiedad agraria es la siguiente:

97Ghezzi, Piero y Gallardo,José. Qué se puede Hacer con el Perú. Ideas para sostener el crecimiento económico a largo
plazo .Universidad del Pacífico y Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú.Dic.2013.f
 411

Cuadro 5
PERÚ 2014: DATOS BASICOS DE LA TENENCIA DE LA TIERRA SEGÚN EL CENSO AGROPECUARIO DEL
2012
UNIDADES AGROPECUARIAS
En Total: 2´213,506
Menores de 100 Has. 99.1%
Menores de 5 Has. 82%

La mayor parte de las respuestas de las áreas especializadas, de los organismos a quienes se les ha
solicitado emitir opinión y que han sido recibidas por la Comisión incorporadas en el texto del
presente dictamen, expresan efectivamente el Estado tiene la facultad, otorgada
constitucionalmente, para fijar límites y la a extensión de la tierra, según sus peculiaridades de cada
zona, sin embargo nos falta la información técnica para sustentar la posición a la que lleguemos.

Es muy importante que las normas que se sancionen otorguen seguridad jurídica a los grandes
inversionistas, por un lado y a los pequeños y medianos agricultores por lo el otro así como también
a la población en general, estando a que de los primeros indicados depende la alimentación, de los
peruanos, advirtiendo quienes según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)- Perú:
Estimaciones y proyecciones de Población, 1950-2050 del Boletín Especial N° 36, al 2023 seremos
33 788 589, es decir poco más de 3 300,000 que somos en la actualidad, incrementándose también
las necesidades alimenticias.

En la Revista Agraria del Centro Peruano de Estudios Sociales CEPES se publicó en mayo del 2009,
un artículo especial sobre “La Concentración de la Tierra”(98) especificando que muchas
extensiones de ella se encuentran en pocos propietarios, refiriendo que “la concentración de la
propiedad y de capitales implica también una concentración de poder, y esto puede representar una
importante limitación para las oportunidades de otras personas e instituciones.” conforme
podemos apreciar del gráfico adjunto:

98 http://www.larevistaagraria.org/sites/default/files/revista/r-agra107/LRA107-07-19.pdf
 412

Gráfico 5
EL NUEVO MAPA DE LA GRAN PROPIEDAD RURAL

La propiedad de las tierras debe ser ejercida en armonía con el bien común, por ello el Estado debe
ejercer su soberanía, cuidando que se cultiven en las tierras no sólo productos que generen
rentabilidad y ganancias a sus propietarios, sino también aquellos que aseguren los alimentos a la
población actual y a la futura, evitando se escasez de productos y elevación de precios.

De la legislación comparada se aprecia que el límite establecido por aquellos bastante menor a la
pretendida por los proyectos de ley, sin embargo se debe reconocer que tenemos algunas
características que nos igualan pero también que nos diferencian, por ello y a fin de no caer en una
propuesta arbitraria, se debe tener argumentos técnicos.

Otra de las propuestas, es la contenida en el Proyecto de Ley N° 201/2012-CR evaluado en el

presente dictamen, el cual incide respecto al impuesto sobre la propiedad de las tierras, que ya fue
legislado por el artículo 13 de la Ley 26505, “Ley de la inversión privada en el desarrollo de las
actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y
nativas”, cuya reglamentación fue delegada al Poder Ejecutivo, el mismo que mediante Decreto
Legislativo debía indicarlo, situación que no sucedió, pese al transcurso del tiempo, ni se solicitó se le
 413

otorgue facultades para ese efecto, así que con la facultad que tienen los miembros del parlamento,
es el momento de establecer el impuesto y las escalas básicas delegando al Poder Ejecutivo la
determinación de las condiciones específicas de cada caso.

Al respecto, observamos que el Perú ha invertido en grandes proyectos de irrigación, lo que ha

permitido que grandes empresas crezcan económicamente que ha generado también un
crecimiento territorial, haciendo uso de los recursos naturales, así como de las obras de
implementadas por el Estado para los diferentes proyectos. Es así que surge la necesidad de apoyar
a los sectores agrícolas constituidos por los agricultores, campesinos y familias a quienes aún no
ha llegado la riqueza a fin de cumplir con la inclusión social, procurando que aumenten su
producción y la productividad del sector agropecuario en sus lugares.

Ante este panorama de crecimiento económico del Perú sin mayor cambio del modelo económico y
mayor desigualdad, reconocido internacionalmente, el Estado tiene la obligación de asegurar el
crecimiento a largo plazo para lo que es indispensable:
- impulsar la competencia y regular- efectiva y no solo formalmente - el oligopolio que se ha
consolidado en los principales mercados de consumo de masas y de insumos y factores de la
producción (como tierra y recursos naturales)
- asegurar la mayor articulación de los sectores primarios con la industria que demande
productos nacionales y no importados subsidiados(principal distorsión que se observa en la
mayoría de las ramas de la industria alimentaria del Perú, con importantes excepciones )
- redistribución de la riqueza mediante el impulso a la producción del 99.9 % de las unidades
productivas o empresariales pequeñas y medianas –los programas sociales son importantes
pero no resuelven los problemas de fondo y a veces contribuyen a agravarlos al ser cada vez
más funcionales a las distorsiones estructurales - con el objeto de que nuestro país de forma
interna crezca de manera equilibrada y no con las señaladas distorsiones estructurales que
pueden impulsar crecimiento mientras haya expansión externa pero impiden el desarrollo .

VI. CONCLUSIÓN

De conformidad con el inciso b) del artículo 70º del Reglamento del Congreso de la República, la
Comisión Agraria en su Sesión Ordinaria Nº ____ de fecha _______de mayo del año 2013,
acordó,………… Aprobar el Dictamen recaído en el Proyecto de Ley 201/2011-CR, con el siguiente
texto sustitutorio:

Por lo expuesto
El Congreso de la Republica ha
Dado la siguiente:

DEMOCRATIZACIÓN ECONOMICA Y DEL

ACCESO A LA TIERRA AGRÍCOLA 99

Artículo 1°. Objetivos

a) Modificar el artículo 13 de la Ley 26505 de Julio 1995 a fin de cumplir con la creación del
impuesto a la concentración de propiedad de la tierra y otros factores de la producción para
impulsar la competencia y diversificación productiva, corrigiendo distorsiones

99 El equipo técnico anterior de esta Comisión Agraria propuso en su pre-dictamen de Mayo 2013 que se llamara “LEY
QUE LIMITA LA PROPIEDAD DE LA TIERRA Y CREA IMPUESTOS A SU EXTENSIÓN”. El cambio en este predictamen obedece
a los criterios más amplios expuestos en el análisis
 414

patrimoniales a raíz del acelerado proceso actual de crecimiento con mayor desigualdad y
concentración en los principales mercados de insumos, productos y factores de la
producción.

b) Reglamentar el artículo 88 de la Constitución con el fin de evitar la gran concentración de

las tierras agrícolas en pocas manos a fin de regular la generación o consolidación de
mercados de alto grado de monopolio que induzcan al abuso de posiciones de dominio y
en el caso de la tierra agrícola, a una influencia desmedida en las juntas de regantes.

c) Rediseñar los mecanismos de mercado para que la concentración en los mercados básicos
agroalimentarios y de tierras pueda continuar si se justifica por razones de mercado
nacional o global pero con redistribución del ingreso, impulso a la pequeña y mediana
empresa y mayor articulación interna eficiente entre sectores de la producción

Artículo 2°.Acceso a la propiedad en las tierras agrarias y al de mercados agroalimentarios

En el mercado nacional de alimentos una sola persona natural o jurídica no puede poseer más del
50% de la oferta de un producto agroalimentario de consumo básico .A partir de un control del
20% del mercado se establecerá un impuesto progresivo pro competencia económica

En el mercado nacional de tierras en ningún valle o cuenca una sola persona natural o jurídica puede
acumular más del treinta por ciento (30%) de tierras agrarias o con aptitud agrícola.

Este límite incluye a la propiedad de personas naturales o jurídicas, individual o en grupos

económicos, de naturaleza directa o indirecta, según la definición de la Resolución No 090-2005-
EF-94.1O aprobado por la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV), hoy
Superintendencia del Mercado de Valores, cualquiera sea el área de cultivo.

Artículo 3°. Excepciones

Exceptuase de la aplicación de la presente ley a las tierras:
a) De propiedad del Estado en sus tres niveles de gobierno. De los proyectos especiales a
cargo del ex INADE,
b) De propiedad de las comunidades campesinas y nativas hasta que se legisle al respecto, y
c) Las clasificadas como de aptitud agropecuaria con presencia de bosques primarios,
secundarios y residuales”.

Artículo 4°.- Encargo a la Comisión Multisectorial Pro Competencia con Diversificación Productiva
para que establezca en caso necesario límites específicos a la propiedad de la tierra agrícola en cada
zona del territorio nacional
El Poder Ejecutivo, mediante decreto supremo, a propuesta de la Comisión Pro-Competencia con
Diversificación Productiva, establece en caso necesario los límites específicos en cada zona del
territorio nacional, teniendo en cuenta las condiciones especiales de mercado y sobre factores
geológicos, formaciones edáficas, procesos teutónicos, potencialidades, aprovechamiento del
agua y proyectos de desarrollo que tienen que ver con uso de la tierra y el recurso hídrico.

Artículo 5.- Modificación del artículo 13 de la Ley 26505

Modifíquese el artículo 13 de la Ley 26505 Ley de la inversión privada en el desarrollo de las
actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y
nativas, con el siguiente texto:
“Artículo 13.- Constitución de la Comisión Multisectorial Pro Competencia
con Diversificación Productiva para implementar rectificaciones al elevado
 415

grado de monopolio en mercados de consumo de productos de primera

necesidad y el impuesto sobre la propiedad de las tierras agrícolas y con
aptitud agrícola.
Facúltese al Poder Ejecutivo para que mediante Decreto Supremo
constituya una Comisión Multisectorial Pro-competencia con Diversificación
Productiva que implemente el impuesto sobre la propiedad de las tierras con
aptitud agraria y un impuesto pro-competencia que incentive la inversión
pequeña y mediana en los mercados oligopólicos, debiendo formularse éste
dentro del término de 120 días a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley
Quedan fuera del ámbito de este impuesto las tierras y otros factores de la
producción de propiedad del Estado en sus tres niveles, a los proyectos
especiales a cargo del ex INADE y las de propiedad de las comunidades
campesinas y nativas”.

Artículo 6°.- Derogación y Reglamento

Deróguese el primer párrafo del artículo 3° de la Ley 26505 Ley de la inversión privada en el
desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades
campesinas y nativas.

El Reglamento para la constitución e instalación de la Comisión Multisectorial Pro Competencia con

Diversificación Productiva será elaborado y promulgado por el Poder Ejecutivo mediante Decreto
Supremo que no exceda los 30 días de la promulgación de esta ley. El Reglamento de los otros
aspectos de la Ley será elaborado por esta Comisión y promulgado por Decreto Supremo en no
más de 60 días de promulgada la presente Ley.

Dese Cuenta

Lima, 05 Junio del 2014

 416

ANEXO
EN COMISIÓN AGRARIA
CONGRESO DEBATIRÁ FIJAR LÍMITES A EXTENSIÓN DE PROPIEDAD DE LAS
TIERRAS
—Presidente del grupo de trabajo, Wuilian Monterola, retomará en octubre la discusión de los
proyectos de ley que fijan límites para la tierra agrícola en la costa, sierra y selva.

Por: Whitney Betty Miñán Cabeza

whitney.minan@diariogestion.com.pe
Diario Gestión, Miércoles 9 de Setiembre 2015

El presidente de la Comisión Agraria, Wuilian Monterola, reveló que volverá a impulsar en octubre
el debate del proyecto de ley que establece límites a la extensión de la propiedad de la tierra
agrícola, en momentos en que el Congreso acaba de aprobar el ingreso de Petroperú al lote 192.

En este grupo de trabajo existen hasta dos proyectos al respecto, presentados en el 2012 y 2013,
que en su momento generaron una fuerte polémica por su corte populista y que hoy nuevamente
saltan a la palestra.

El proyecto del congresista Wilder Ruiz, de la bancada de Dignidad y Democracia, propone un límite
de 7,500 hectáreas para la costa, 2,500 para la sierra y 10,000 para la selva.

Mientras que la propuesta de José León, parlamentario de Perú Posible, fija hasta 10,000 hectáreas
para la costa, 5,000 para la sierra y 20,000 para la selva. Sin embargo, en ninguna de las iniciativas
se precisan los criterios técnicos con los que se decidieron estos parámetros.

No obstante, en el último censo agropecuario (2012), del total de hectáreas, las pequeñas unidades
(hasta 5 ha) son 1’811,000, incrementándose en 40.3% respecto a 1994 y representa el 81.8% del
total.

En tanto el número de unidades agropecuarias mayores a las 5 hectáreas (consideradas entre

pequeñas y grandes) solo representan el 9.2% del total de la tierra agrícola en el país e incluso las
mayores a 20 hectáreas son apenas el 2.9%.

Posiciones
Congresistas como Rubén Condori (Gana Perú) y Yehude Simon (Perú Posible), miembros de la
Comisión Agraria, se mostraron a favor de la idea de establecer límites, pero señalaron que se
deben hacer los estudios para fijar las hectáreas. “Tal como está en el proyecto de ley es muy
generalista”, refirió Condori.

Otros congresistas como Enrique Wong (SolidaridadNacional) y Juan Pari (Dignidad y Democracia),
también apoyarían este proyecto, según dijeron, para frenar el “latifundismo”.

La otra cara de la moneda fue el congresista Juan Carlos Eguren (PPC - APP), quien criticó que
proyectos de corte populista sean traídos a debate en un contexto preelectoral. “Estamos en una
época donde hay que ser cautos, hay que ser prudentes, estamos en muy mal momento
económico, no hay que estar dando malas señales al mercado”, subrayó.
 417

Otros proyectos
En el cuadro adjunto hay hasta ocho proyectos de corte populista presentados recientemente en
el Legislativo. Si bien aún no han sido priorizados en sus comisiones, es muy probable que sean
incluidos en futuros debates dada la cercanía del proceso electoral.

Como adelantó Gestión (20.08.2015), la Comisión de Economía, por ejemplo, buscará restituir la
franja de precios a la importación de leche en polvo, maíz amarillo y azúcar, con el objetivo de
proteger a los productores locales.

Así también, existe un proyecto que eleva la participación a 10% de las utilidades antes de
impuestos para los trabajadores de las empresas de cualquier sector, lo que aumentaría los
sobrecostos laborales.

Otra iniciativa propone ampliar el ámbito de cobertura del Banco Agrario para atender a
productores pequeños en zonas de extrema pobreza de las zonas urbanas y rurales.

PROYECTOS DE CORTE POPULISTA (en comisiones)

1. Participación de trabajadores en utilidades de empresas (Fuerza Popular).
Eleva la tasa de participación a 10% de las utilidades antes de impuestos, e incluye a trabajadores
que ingresan via tercerización a actividades del giro de la empresa contratante.

2. Restituir la franja de precios (Fuerza Popular).

Restituir la franja de precios que fue reducida por decreto del MEF para la leche, maíz y azúcar.

3. Límite en la propiedad de predios agrarios (Gana Perú).

Establece los parámetros para fijar los límites y la extensión de las tierras agrícolas en la costa,
sierra y selva.

4. Fortalecimiento de Sedapal (Acción Popular Frente Amplio).

Propone declarar de interés nacional el fortalecimiento y modernización de la empresa estratégica
de la nación garante del derecho al agua para las provincias de Lima y Callao.

5. Plantea que empleados del Estado (excepto los de empresas estatales) bajo servicios no
personales (SNP) o contrato administrativo de servicios (CAS) ingresen automáticamente a planilla
del Estado (al régimen laboral del D. Leg. 728) (Solidaridad Nacional).

6. Proponen ampliar ámbito de cobertura del Banco Agropecuario para atender a productores
pequeños en zonas de extrema pobreza, también a comunidades campesinas (Gana Perú).

7. Establecimiento de una tarifa social de energía eléctrica a favor de las poblaciones en situación
de pobreza o pobreza extrema de las zonas urbano rurales y rurales del país (Fuerza Popular).

8. Proyecto que dispone que Perupetro adjudique a Petroperú los lotes petroleros cuyos contratos
han vencido (Dignidad y Democracia)

Apunte
Limitaría inversión en el agro
César Peñaranda
economista de la cámara de co mercio de Lima
 418

Poner límites a la propiedad de la tierra, para empezar, es coartar la iniciativa empresarial sin mayor
conocimiento de lo que el sector puede hacer en corto, mediano y largo plazo. No encuentro mayor
sustento en un proyecto de esa naturaleza, más aún cuando tenemos un país en el que uno de los
grandes problemas del sector agrícola son los minifundios. También se estaría limitando la creación
de empleo.

En corto
CAS. Incluso, existe otra iniciativa que busca aumentar los beneficios laborales (similar al régimen
privado) a los empleados con contrato administrativo de servicios (CAS) y de servicios no
personales (SNP), a excepción de las empresas del Estado, pese a que ya existe la Ley Servir.
419
 420

Capítulo 9

TITULACIÓN DE TIERRAS DE LAS COMUNIDADES

AMAZÓNICAS Y ANDINAS
Pre-dictamen sobre Ley de ampliación del plazo para
titulación y propuestas para un tratamiento de los
territorios de las comunidades

Se presenta aquí dos documentos. Un pre-dictamen de la Comisión Agraria

que no ha sido aún debatido y que reconoce y cautela los derechos de las
comunidades nativas y un proyecto de ley que ya se aprobó en la Comisión de
Descentralización que amplía a 5 años el plazo que tienen los Gobiernos
Regionales para concluir el proceso de saneamiento legal y de formalización
de la propiedad agraria.
 421

PRE-DICTAMEN DE LA COMISION AGRARIA

Legislatura 2013-2014

Proyecto de Ley 785-/2012-CR, que establece Disposiciones para RECONOCER

Y CAUTELAR LOS DERECHOS TERRITORIALES DE LAS COMUNIDADES NATIVAS
DE LA AMAZONÍA100

Señor Presidente:

Ha ingresado para dictamen de la Comisión Agraria el Proyecto de Ley Nro. 785/2012-CR que
establece Disposiciones para RECONOCER Y CAUTELAR LOS DERECHOS TERRITORIALES DE LAS
COMUNIDADES NATIVAS DE LA AMAZONÍA. Este proyecto está ligado a la aplicación de la Ley de
Consulta Previa a los pueblos indígenas para aprobar concesiones que afecten sus derechos y se
impulsó intensamente en el período inmediato a los trágicos sucesos de Bagua del 5 de Junio el 2009
pero se observa ahora gran lentitud. Fue encargado para dictamen a esta comisión y a la de Pueblos
Andinos, Amazónicos y Ambiente y Ecología el 2 de Febrero del 2012.

En este Pre-dictamen incluimos o extendemos la propuesta normativa –en lo que sea aplicable- a
las comunidades campesinas e indígenas de la sierra (y la costa) como una forma de impulsar la
inscripción de las personas jurídicas comunales y acelerar la titulación de sus tierras, lo que permitirá
levantar los obstáculos actuales a una genuina CONSULTA PREVIA y a una real INVERSION con
licencia social en la minería, hidrocarburos, agroindustria, agricultura.

I. INTRODUCCION

El proyecto fue presentado por Fredy Otárola Peñaranda, Directivo Portavoz del Grupo
Parlamentario Nacionalista.

El autor es el Congresista César Irupailla Montes y lo acompañan los Congresistas Tomás Zamudio
Briceño, Rubén Condori Cusi, Josué Gutiérrez Cóndor, Hernán de La Torre, Doris Oseda y Leonidas
Huayama de la bancada de Gana Perú, quienes en uso de su facultad de iniciativa legislativa que
les confiere el artículo 107º de la Constitución Política y los artículos 22º inciso c, 37º inciso b), 75º
y 76º del Reglamento del Congreso de la República, proponen el Proyecto de Ley mencionado.

El proyecto –como se señaló antes- fue decretado a las Comisiones:

 Agraria y
 Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos , Ambiente y Ecología

y desde Febrero 2012 se solicitó opinión a las dependencias públicas y privadas que se enumeran
a continuación. Se cuenta hasta ahora con la respuesta y opiniones institucionales de gran parte de
los organismos señalados -con negrita- en la enumeración siguiente. Esta asesoría y el equipo técnico
de la Comisión dirigido por el Congresista NORMAN LEWIS DEL ALCÁZAR ha analizado las opiniones

100 La propuesta de este Pre-dictamen es unificar y agilizar ambos procesos de reconocimiento de derechos de propiedad

de comunidades en el Perú serrano y amazónico de modo de LEVANTAR OBSTÁCULOS PARA LA INVERSIÓN en base al
CUMPLIMIENTO ESTRICTO DEL CONVENIO 169 DE LA OIT Y DE LA LEY DE CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS Y
COMUNIDADES INDIGENAS Y NATIVAS.
 422

de casi una decena de instituciones y recogido en el texto sustitutorio que propone las que considera
procedentes. Y se señala la fecha de la respuesta entre paréntesis de modo que se aprecie la
oportunidad y no solo el contenido de las opiniones solicitadas:

1. Presidencia del Consejo de Ministros (09 y 22 Noviembre y 14 Diciembre 2012 con opinión
del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento)
2. Superintendencia Nacional de Registros Públicos
3. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
4. Ministerio de Agricultura y Riego (26 Abril 2012)
5. Instituto Geográfico Nacional (16 Marzo 2012)
6. Ministerio de Cultura (9 Abril 2012)
7. Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas,Nativas y
Asalariadas
8. Confederación Campesina del Perú}
9. Confederación Nacional Agraria
10. Asociación Interétnica del Perú
11. Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú
12 .Ministerio del Ambiente (24 Julio y 19 octubre 2012)

En base a todas estas opiniones se propone a la Comisión Agraria, a dos años de haberse recibido el
proyecto, la siguiente propuesta de DICTAMEN, con fórmula sustitutoria

II. FORMULA LEGAL : TEXTO SUSTITUTORIO

Propuesto por la Presidencia a la Comisión Agraria (Febrero 2014).
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Por cuanto:
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Ha dado la Ley siguiente:

LEY QUE RECONOCE Y CAUTELA LOS DERECHOS TERRITORIALES DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS
ANDINAS Y NATIVAS DE LA AMAZONÍA

Artículo 1.- Del objeto de la Ley.-

La presente Ley regula las acciones de delimitación, reconocimiento, titulación y cesión en uso, de
las tierras ocupadas por las comunidades nativas, para garantizar una efectiva protección y cautela
de sus derechos en los territorios en los cuales ejercen sus actividades económicas más
importantes como la agropecuaria en el caso de las comunidades andinas , incluyendo, las áreas
donde cazan, pescan, recolectan, zonas de descanso y de migración; de conformidad con el
mandato de la Constitución Política del Perú y los Convenios Internacionales suscritos por el Estado
peruano.

A la vez , mediante esta formalización de sus derechos se trata de acelerar la participación eficiente
de las comunidades indígenas andinas y nativas en la inversión minera, de hidrocarburos ,
agroindustrial, agraria etc. levantando las actuales fuentes de conflicto social y ambiental que han
hecho más lenta y menos transparente la inversión para el desarrollo “

Artículo 2.- Ámbito de aplicación.-

La presente ley comprende a:
 423

2.1. Las comunidades indígenas andinas y nativas amazónicas, definidas como conjuntos de
familias vinculadas por el idioma o lengua común, organización social definida, caracteres
culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio en
la Sierra, Costa y Selva o Ceja de Selva.

2.2. Las responsabilidades, atribuciones y competencias de las autoridades y entidades públicas

encargadas de las acciones de delimitación, demarcación, clasificación, titulación o cesión
en uso de los territorios ocupados por las comunidades nativas amazónicas.

Artículo 3.- De la titulación de las comunidades indígenas andinas y amazónicas como prioridad
nacional
Declárese de alto interés público y como prioridad nacional, la adopción de medidas normativas e
institucionales que agilicen la inscripción, la titulación y el registro de títulos de propiedad a las
comunidades indígenas andinas y nativas de la Amazonía, con el fin de garantizar sus derechos
territoriales y su seguridad jurídica.

Artículo 4.- De los lineamientos de política

El Estado peruano y sus diversas instancias, que tiene como eje fundamental la Inclusión Social,
aplicará la presente ley con sujeción a los siguientes lineamientos de política:
a) Reconoce y cautela los derechos territoriales de las comunidades indígenas andinas y
nativas de Amazonía y reconoce el carácter inalienable e imprescriptible de su propiedad
comunal.

b) Reconoce la autonomía organizativa, económica y administrativa de las comunidades

indígenas y nativas y asume la responsabilidad de desarrollar, con la participación de éstas,
una acción coordinada para proteger sus derechos y garantizar su integridad.

c) Respeta y promueve la participación de los miembros de las comunidades indígenas y

nativas, a través de sus instancias representativas, en la adopción de decisiones respecto
a las medidas normativas o administrativas que puedan afectarlos directamente.

d) Adopta las medidas necesarias, en cooperación con las comunidades indígenas y nativas,
para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan; promoviendo
su derecho a participar en la utilización, administración y conservación de los recursos
naturales existentes en los territorios que habitan.

e) Respeta la relación de las comunidades indígenas y nativas con las tierras o territorios que
ocupan o utilizan de alguna otra manera, reconociendo el derecho de propiedad y de
posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, salvaguardando su derecho a
utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido
tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.

f) Sanciona toda intrusión no autorizada en las tierras de las comunidades indígenas y nativas
o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellas.

g) Promueve el mejoramiento económico y social de sus integrantes, a través del impulso de

programas de desarrollo agrario, agropecuario y/o forestal en acuerdo con las
comunidades indígenas y nativas, respetando estrictamente los valores, prácticas sociales
y costumbres de esos pueblos.
 424

Artículo 5.- De la creación del Sistema Único Catastral para las Comunidades Indígenas Andinas y
Nativas de la Amazonía (SUCCIANA)
Créase Sistema Único Catastral para las Comunidades Indígenas Andinas y Nativas de la Amazonía,
cuya metodología y procedimientos para la medición de las áreas comunales y la precisión en los
linderos, serán reconocidos y utilizados por todos los sectores de la gestión pública. Este sistema
tiene el objeto de tener una base cartográfica común y disminuir los obstáculos actuales para la
inscripción de las propiedades comunales disminuyendo los riesgos de superposición sobre las
tierras.

Artículo 6.- De la entidad responsable de implementar el SUCCIANA

Encárguese al Instituto Geográfico Nacional (IGN) la implementación del Sistema Único Catastral
para las Comunidades Indígenas Andinas y Nativas de la Amazonía, en base a las cartas nacionales
digitalizadas.

Para la definición de las metodologías técnicas de medición de las áreas comunales se constituirá
un Comité Técnico conformado por:
a) Un representante del Ministerio de Agricultura, que lo presidirá.

b) Un representante del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos,

Amazónicos y Afroperuano (INDEPA).

c) Un representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.

d) Un representante de las organizaciones de las comunidades amazónicas, que será
designado de acuerdo a lo establecido en el reglamento de la presente ley.

Artículo 7.- De la creación del Archivo Único de Inscripción y Titulación de las comunidades indígenas
andinas y nativas
Créase el Archivo Único Oficial de Inscripción y Titulación de las Comunidades
Indígenas y Nativas, implementado por la Superintendencia Nacional de Registros Públicos
(SUNARP) que permita a las diversas autoridades del país y a las propias comunidades, el acceso a
datos oficiales coincidentes, a través de un registro electrónico actualizado y confiable de las
Comunidades Indígenas y Nativas inscritas y tituladas.

Artículo 8.- De las funciones prioritarias del Archivo Único de Inscripción y Titulación de las
Comunidades Indígenas y Nativas
Las funciones de la referida entidad serán, prioritariamente:
a) Completar el archivo existente de la documentación de las comunidades inscritas y
tituladas anteriormente.
b) Implementar una base de datos unificada de las comunidades indígenas y nativas que
incorpore la principal información de inscripción de propiedad y delimitación, entre otros
aspectos relevantes; la misma que estará a disposición del Ministerio de Agricultura y de
las comunidades interesadas.

Artículo 9.- De la responsabilidad de los Gobiernos Regionales

Cada Gobierno Regional que tenga jurisdicción en zonas de Selva y Ceja de Selva se encargará del
registro, reconocimiento, titulación, ampliaciones y demás aspectos administrativos; incluyendo,
la recuperación y gestión de los archivos de las comunidades indígenas.
 425

Para efectos de la inscripción registral de las personerías jurídicas de las comunidades indígenas y
nativas, cada Dirección Regional Agraria certificará la existencia de las Resoluciones Directorales
de Inscripción de todas las comunidades nativas de su jurisdicción.

Artículo 10.- De la simplificación de los procedimientos registrales específicos para las comunidades
indígenas y nativas amazónicas
Establézcase la simplificación de los procedimientos registrales para las comunidades indígenas y
nativas amazónicas:
a) Las comunidades indígenas y nativas quedarán exoneradas del pago de las tasas por los
servicios de inscripción en los Registros Públicos.

b) Para el registro de la personería jurídica de las comunidades indígenas y nativas, se

reducirán los requisitos a la sola presentación de la Resolución Administrativa de
Inscripción emitida por las Direcciones Regionales Agrarias, eximiéndola de los requisitos
propios del registro de propiedad.

c) Para el registro de las directivas de las comunidades, se reducirá el requisito a la sola

presentación de las actas, respetando su autonomía administrativa.

d) Créase un procedimiento simplificado de carácter transitorio con un plazo de cinco años,

gratuito y a nivel nacional, que permita actualizar los registros de las juntas directivas de
las comunidades desde 1974 hasta 2011 con el sólo mérito del acta de la última asamblea
eleccionaria, eximiéndolas de otros requisitos como el cumplimiento de tracto sucesivo,
convocatorias formales, cálculos de quórum, visados del Ministerio de Agricultura y otros
que resultan inaplicables a las formas de la organización comunal.

Artículo 11.- De la vigencia de la Ley

La presente ley entrará en vigencia al día siguiente de su publicación.

Artículo 12.- Reglamento de la Ley.

El Poder Ejecutivo, mediante un Decreto Supremo y en el plazo de sesenta (60) días contados a
partir de la vigencia de la presente Ley, promulgará el Reglamento de la presente norma.

DISPOSICIÓN DEROGATORIA
ÚNICA.- Deróguense todas las normas que se opongan a la presente Ley.

Lima, Febrero del 2014.

III. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

ANTECEDENTES

1. UNA SÍNTESIS INTRODUCTORIA

La ponencia del especialista Laureano del Castillo “Formalización de la propiedad y saneamiento
legal de las comunidades campesinas y nativas” presentada en el CONVEAGRO 2013, el pasado 13
de Diciembre, contiene una importante visión global, un balance de la historia del tema y una
propuesta de estrategia o plan de acción que puede esclarecer la importancia de este Proyecto de
Ley y contribuir con la aprobación del mismo.
 426

a) Información al 2010 y 2011 sobre el tema.

¿Si estuvieran formalizadas las tierras de comunidades campesinas y nativas alcanzarían el
27.3% del territorio nacional y casi un tercio de la tierra agrícola, como se señalaba en la
década del 90?

Cuadro 1
COMUNIDADES CAMPESINAS EN NUMEROS (COFOPRI, 2010)
Reconocidas Tituladas Por Titular
Comunidades
6,069 5,110 (84%) 959 (16%)
Campesinas
Fuente: CEPES

Cuadro 2
COMUNIDADES NATIVAS EN NUMEROS
Comunidades Comunidades Porcentaje
Nº Departamento Nº de familias
reconocidas tituladas de titulación
1 Amazonas 172 9,817 170 99%
2 Ayacucho 2 21 1 50%
3 Cajamarca 2 281 2 100%
4 Cusco 63 4,550 58 92%
5 Huánuco 13 525 8 62%
6 Junín 171 6,127 159 93%
7 Loreto 627 17,756 498 79%
8 Madre de Dios 27 337 23 85%
9 Pasco 119 3,648 98 82%
10 San Martín 30 961 29 97%
11 Ucayali 243 8,174 225 83%
Total Nacional 1,469 52,197 1,271 87%
Fuente: COFOPRI, 2011

Cuadro 3
FORMAS DE TENENCIA DE TIERRA 1994
Titulares % U.A. % Sup. Agrop.
Personas naturales 96,73 39,9
Sociedades de hecho 2,48 1,6
Sociedades anónimas 0,06 0,6
Sociedad Responsabilidad Ltda. 0,04 0,4
Cooperativa Agraria 0,01 1,0
Grupo campesino 0,02 0,3
SAIS 0,001 0,6
Comunidad Campesina 0,32 39,8
Comunidades Nativas 0,07 14,7
Empresa Rural Propiedad Social 0,002 0,3
Grupo de Agricultores sin Tierra 0,002 0,04
Otras 0,28 0,8
Total 100,0 100,0
Fuente: III Cenagro, 1994
Según el cuadro anterior, las comunidades tendrían el 55% de la superficie agropecuaria del Perú en la década
del 90. ¿La siguen teniendo en la segunda década del Siglo XXI?
 427

Cuadro 4
UBICACION GEOGRAFICA DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS
En la Región Costa 174
En la Región Sierra 5805
En la Región Selva 90
TOTAL 6,069
COFOPRI, 2010
Fuente: CEPES

Cuadro 5
COMUNIDADES CAMPESINAS POR DEPARTAMENTOS

Fuente: Exposición de Laureano del Castillo en CONVEAGRO 2013

 428

Gráfico 1
CENCESIONES MINERAS Y COMUNIDADES CAMPESINAS

Gráfico 2
GRUPOS ETNICOS E HIDROCARBUROS EN LA AMAZONIA
 429

LA PROPIEDAD COMUNAL SEGÚN LA CONSTITUCION VIGENTE:

• (Estado) Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o
cualquier otra forma asociativa… (Art. 88)
• (Art. 89)… La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono
previsto en el artículo anterior…

LA FORMALIZACION ¿EN QUE CONSISTE?

• No son títulos
ES
• Reconocimiento de la persona jurídica
• Inscripción de la persona jurídica
• Inscripción de representantes comunales
• Inscripción de la propiedad comunal
• Inscripción de actos de disposición

¿PORQUÉ ES INDISPENSABLE LA FORMALIZACION?

• Defender sus tierras
• Disponer de ellas libremente (parcelarse)
• Negociar con terceros, con empresas o con el Estado
• No repetir el caso de Olmos
• Desarrollo para todos, sostenible en el tiempo
• Paz social

MARCO LEGAL DE LA TITULACION

(Fuente Exposición de Laureano Del Castillo en CONVEAGRO 2013, Op. Cit)
Ley General de Comunidades Campesinas, Nº 24656, deriva el tratamiento de las tierras comunales
a la Ley Nº 24657
Ley N° 24657: Ley de Deslinde y Titulación del Territorio de Comunidades Campesinas:
• El territorio comunal está integrado por las tierras originarias de las Comunidades, las
tierras adquiridas de acuerdo al derecho común y agrario, y las adjudicadas con fines de
Reforma Agraria.
• Las tierras originarias comprenden: las que la comunidad viene poseyendo, incluyendo las
eriazas y las que indican sus títulos.

Ley N° 24657: Ley de Deslinde y Titulación

No se consideran territorio comunal:
 Los predios de propiedad de terceros amparados en títulos otorgados con anterioridad al
18 de enero de 1920 y que se encuentren conducidos directamente por sus titulares.
 Las tierras que se encuentren ocupadas por Centros Poblados o Asentamientos Humanos
al 31 de diciembre del 2003 (Ley 28685).
 Las tierras que el Estado ha utilizado para servicios públicos; salvo convenios celebrados
entre el Estado y la Comunidad.
 Las que la Comunidad adjudique a sus comuneros o a terceros.
 Las que sean declaradas en abandono. (*)
 Las tierras adjudicadas con fines de Reforma Agraria (a otros).
 Las tierras en que se encuentren restos arqueológicos.

Decreto Ley N° 22175: Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva
y Ceja de Selva (1978)
Para la demarcación del territorio de las Comunidades Nativas se tendrá en cuenta:
 430

a) Cuando hayan adquirido carácter sedentario, la superficie que actualmente ocupan para
desarrollar sus actividades agropecuarias, de recolección, caza u pesca;
b) Cuando realicen migraciones estacionales, la totalidad de la superficie donde se establecen
al efectuarlas.

La parte del territorio de las Comunidades Nativas que corresponda a tierras con aptitud forestal,
les será cedida en uso (art. 11).

Parece conveniente entonces precisar la actual situación de este debate a la luz de la Exposición de
Motivos original (III.2) y de opiniones recibidas desde el 2012 por esta Comisión (III.3).

III.2. LA ARGUMENTACIÓN DE LOS PROPONENTES (2012)

(Se reproduce textualmente la Exposición de Motivos del Proyecto Original)
El Congreso de la República ha realizado un primer avance, importante, en la búsqueda de
soluciones a la problemática de los pueblos indígenas en nuestro país, con la reciente promulgación
de la Ley de Consulta Previa; lo cual fue el resultado de un largo proceso en el cual se realizaron
diversos esfuerzos para establecer mecanismos de diálogo con las organizaciones de los pueblos
indígenas.

En Setiembre del 2008 (la tragedia de Bagua fue el 5 de Junio de 2008), se constituyó una Comisión
Especial101 cuya labor – en dialogo con las comunidades campesinas y nativas nacionales – es un
referente fundamental para la labor parlamentaria en esta materia.

Según el informe final102 de la Comisión Especial el diálogo – herramienta fundamental para avanzar
en la solución de los problemas sociales – fue utilizada “en algunos momentos, en el primer gobierno
del presidente Alan García Pérez, mediante foros de encuentro entre el Estado y la población –
especialmente rural, a la cual se denominó el Rimanacuy”103.

El primer Rimanacuy –explica el informe– realizado en 1986 permitió vislumbrar los temas de
preocupación que se mantienen hasta la fecha.

“a) Propiedad y tenencia de tierras, Reforma Agraria y problemas legales;

b) Recursos y producción;
c) Intercambio y comercialización;
d) Créditos y financiamiento; e) Condiciones de vida y servicios sociales;
f) Organización comunal y relaciones con el Estado y otras instituciones (Poder
Judicial);
g) Microregiones y;
h) Derechos Humanos.”104

Pese a que este diálogo – convertido en un espacio de coordinación entre el Gobierno Central,
representado por el propio Presidente que participa en las reuniones plenarias – y las comunidades
era un importante mecanismo de prevención de conflictos, no se le dio continuidad y se rompió el
diálogo con las comunidades. No fue, sino hasta el 2001 con el regreso de la democracia en el gobierno
de transición del Dr. Valentín Paniagua Corazao que se retomó el diálogo.

101
Nos referimos a la Comisión Multipartidaria encargada de estudiar y recomendar la solución a la problemática de los
Pueblos Indígenas, conformada el 11 de setiembre del 2008 por el Pleno del Congreso de la República.
102 Informe sobre Políticas Públicas para los Pueblos Indígenas, presentado en mayo del 2010 por la Comisión Especial.
103 Ídem.

104 Ídem.
 431

En dicho período, se conformó la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas que,
a través de la Mesa de Diálogo y Cooperación para las Comunidades Nativas, tuvo los insumos
necesarios para elaborar conjuntamente con las organizaciones indígenas un Plan de Acción105 que
responde a los 8 temas prioritarios. Uno de dichos temas fundamentales, es el de la problemática del
territorio.

Lamentablemente, este Plan no tuvo el impulso e implementación necesario en los gobiernos

posteriores. En el caso del segundo gobierno de García, que acaba de culminar, se esperó llegar a los
lamentables sucesos de Bagua106 para establecer mesas de diálogo con los pueblos amazónicos.

En diciembre de 2009, se implementaron una serie de propuestas para resolver las necesidades de
las comunidades nativas. Justamente, el Capítulo A de la Propuesta Nacional de Desarrollo
Amazónico107 está referido a “Garantizar los derechos de propiedad de la tierra y de la seguridad
jurídica de las Comunidades Nativas de la Amazonía”. Este documento actualiza los objetivos y
acciones sobre este tema planteadas por el Plan de Acción del año 2001.

De la revisión realizada hasta el momento, es posible ver que el Territorio Indígena constituye un
tema de prioritario interés para las comunidades nativas porque está vinculado a su existencia
colectiva y a su cosmovisión y desarrollo cultural. Es por esta razón que la normativa internacional
existente, como el Convenio 169 de la OIT, reconoce como un derecho fundamental de los Pueblos
Indígenas su derecho sobre los territorios que ocupan al considerárseles como base de su
supervivencia física y cultural.

Conceptos vinculados
Pueblos Indígenas.- Como reconocen los instrumentos internacionales, “no existe una definición
precisa de “pueblos indígenas” en el derecho internacional, y la posición prevaleciente indica que
dicha definición no es necesaria para efectos de proteger sus derechos humanos.”108

Sin embargo, los instrumentos y el derecho internacional han avanzado en la construcción de

criterios que son útiles para considerar a un determinado grupo poblacional como “pueblo
indígena”.

Así tenemos que, el artículo 1 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
dispone que su aplicación alcanzara:
“a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y
económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional y que estén regidos
total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación
especial;
b) a los pueblos en países independientes, considerados indígena por el hecho de

105 Aprobado por Decreto Supremo No. 015-2001-PCM.

106 Los lamentables hechos de Bagua acaecidos el 5 de junio de 2009, que acabaron con la muerte de más de 20
personas, debido a la negativa del Congreso y del Poder Ejecutivo de derogar Decretos Legislativos que afectaban los
derechos de las comunidades nativas de la zona. Las protestas habían durado semanas y el conflicto se agudizó por la
falta de diálogo, hasta la decisión del gobierno de realizar un operativo de desalojo en la denominada “Curva del
Diablo”. Después de estos hechos, se derogaron los Decretos tal como exigían las comunidades desde un inicio.

107 Documento elaborado por la Mesa de Trabajo No. 4 del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los
Pueblos Amazónicos. El Grupo Nacional fue creado por Decreto Supremo 117-2009-PCM.
108 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe “Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales sobre sus

tierras ancestrales y recursos naturales: Normas y Jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos”.
Washington, 2010.
 432

descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que

pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las
actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas
sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”109

El mismo Convenio señala como requisito fundamental para la determinación de “pueblo indígena
o tribal” a la “consciencia de su identidad”110.

Por su parte, la Guía de Aplicación del Convenio, desarrolla los elementos objetivos y subjetivos
que permiten definir a un pueblo indígena. Entre otros, se encuentran “(i) la continuidad histórica,
se trata de sociedades que descienden de los grupos anteriores a la conquista o colonización; (ii)
la conexión territorial, en el sentido de que sus antepasados habitaban el país o la región;
y (iii) instituciones sociales, económicas, culturales y políticas distintivas y específicas, que son
propias y se retienen en todo o en parte. El elemento subjetivo corresponde a la auto
identificación colectiva de los pueblo indígenas”111.

Mientras que, un estudio del Grupo de Trabajo de la Organización de Naciones Unidas sobre
Poblaciones Indígenas incorpora como factores relevantes para el concepto de “indígena” a: “(i)
prioridad en el tiempo, con respecto a la ocupación y uso de un territorio específico; (ii) la
perpetuación voluntaria de la especificidad cultural, que puede incluir los aspectos de lenguaje,
organización social, religión y valores espirituales, modos de producción, formas e instituciones
jurídicas; (iii) la auto identificación, así como el reconocimiento por otros grupos, o por las
autoridades estatales, en tanto una colectividad diferenciada; y (iv) una experiencia de
subyugación, marginalización, desposesión, exclusión o discriminación, ya sea que estas
condiciones persistan o no. Estos factores, advierte el estudio, no constituyen ni pueden constituir
una definición inclusiva o comprehensiva; son, más bien, factores que pueden estar presentes
en mayor o menor grado en distintas regiones y contextos nacionales y locales, por lo cual pueden
proveer guías generales para la adopción de decisiones razonables en la práctica.”112

La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, a su vez, opta
por no definir a los pueblos indígenas beneficiarios de sus disposiciones; no obstante, en su
artículo 33.1 establece que “los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia
identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones”.

Comunidades Nativas.- Según el Decreto Legislativo No. 22175, las comunidades nativas son
organizaciones que “tienen origen en los grupos tribales de la selva y ceja de selva, están
constituidas por conjuntos de familias vinculadas por los siguientes elementos principales: idioma
o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo
territorio, con asentamiento nucleado o disperso”113

Territorio y Tierras
Los pueblos indígenas, y en especial las comunidades nativas, entienden el territorio como una
dimensión existencial. Es un elemento central de su existencia colectiva y debe ser considerado

109 Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Artículo 1. El Convenio 169 fue aprobado en 1989.
110 Convenio 169 de la OIT. Artículo 2.
111 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe “Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales sobre sus

tierras ancestrales y recursos naturales: Normas y Jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos”.
Washington, 2010
112 Ibíd.
113 Artículo 8 del Decreto Legislativo 22175.
 433

un derecho fundamental, ya que su reconocimiento legal y demarcación son la base de su

supervivencia cultural y física.

Existe una grave dificultad para compatibilizar los conceptos jurídicos occidentales, relacionados al
territorio, que son la base del Estado peruano con la descripción y concepción de las comunidades
con relación a su hábitat y el significado que el territorio tiene para su desenvolvimiento adecuado.

“El territorio indígena no es similar al territorio estatal, corresponden a ideas diferentes. El territorio
indígena no supone soberanía en el sentido que lo considera el Estado. Los pueblos indígenas no son
Estados, sino sociedades históricamente definidas. Aun cuando, cada pueblo tiene una concepción
particular sobre su territorio, todos comparten la idea de que éste tiene un significado
colectivo material y espiritual”114.

Como concluye la Comisión Interamericana de DDHH, el territorio de una comunidad nativa

debe entenderse como “el espacio donde su cultura se reproduce y ejerce su autonomía
interna, dentro de las fronteras del Estado peruano y el respeto de los derechos
humanos. Consecuentemente, no se refiere a ceder soberanía territorial o de crear micro
estados, sino reconocer un derecho pre existente y cualitativamente distinto al derecho
estatal.”115

El carácter “ancestral” del territorio se vincula a su relación con los pueblos indígenas, con
anterioridad a la creación de los Estados. Por eso, se trata del espacio que han compartido sus
antepasados, el lugar con el que se identifican y que forma parte de su identidad y espíritu
colectivo, pero también es el espacio que les proporciona todo lo indispensable para sobrevivir
como pueblos.

A nivel internacional, la comprensión de esta dimensión vital para el desarrollo de los pueblos
indígenas ha llevado a la protección – mediante diversos tratados – del derecho a la propiedad,
incorporando la comprensión de los derechos de las comunidades indígenas en la figura de la
propiedad comunal.

Así, la propiedad comunal y territorial de los pueblos nativos, comprendida desde un enfoque
intercultural, debe expresarse en el reconocimiento de su derecho a la propiedad tal y como lo ha
hecho explícita la Corte Interamericana de Derechos Humanos en diversas sentencias sobre la
materia.

Siguiendo este avance, el Perú reconoce como derecho fundamental a la propiedad. En la

constitución vigente, tanto la propiedad comunal como la privada son inviolables. Mientras que la
propiedad comunal tiene respaldo constitucional desde 1920. Sin embargo, durante muchos
años, el Estado tuvo una política de promoción de la propiedad y titulación individual vulnerando
lo establecido en la propia constitución.

Como veremos más adelante, la utilización del Sistema de Titulación que el Estado peruano ha
implementado para “formalizar” la territorialidad indígena y nativa, se ha convertido en un problema
que ha profundizado la vulneración de los derechos de las poblaciones nativas.

114 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe “Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales sobre sus
tierras ancestrales y recursos naturales: Normas y Jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos”.
Washington, 2010.
115 Ibíd.
 434

Situación actual de las comunidades nativas

Es evidente que las comunidades nativas no han tenido la respuesta adecuada del Estado. Según
las conclusiones de la Comisión Multipartidaria encargada de estudiar y recomendar la solución a
la problemática de los Pueblos Indígenas, algunos de los principales problemas, vinculados a la
propiedad territorial, son:
 No hay estudios oficiales que permitan precisar el número total de comunidades nativas
existentes en el territorio nacional y la situación de sus procesos de reconocimiento,
titulación o ampliación de territorios.
Según datos de Comisión de Formalización de la Propiedad (COFOPRI), al 2010, registra
1448. Sin embargo, las organizaciones que representan a las comunidades indígenas y
nativas, sostienen que son más de 2000. Esta falta de información ha generado un
espacio para la aparición de “poblaciones” que, según diversos especialistas,
sólo buscan la explotación de los recursos de los territorios.

 Las comunidades nativas tituladas no cuentan con un catastro oficial. Los pocos trabajos
de geo–referenciación de los territorios comunales –principalmente elaborados por
ONGs– no han sido oficializados y validados por el Estado, pese a que son utilizados de
manera extraoficial. Esta falta de catastro responde a la inexistencia de un procedimiento
único para elaborar el mismo.
Esto conlleva a que, al momento de la geo–referenciación, se muestren áreas mayores a
las que las comunidades tienen tituladas.

 Los problemas mencionados tiene como consecuencia el estallido de conflictos sociales.

Invasiones de colonos, como la ocurrida en la comunidad Los Naranjos que acabó con la
muerte de 32 colonos. Existen, también, colonos que cuentan con constancia de posesión
dentro de las comunidades nativas, por aprobación de las Direcciones Regionales
Agrarias, junto con títulos de propiedad otorgados a particulares en territorios
comunales.

 La superposición de territorios entre las comunidades nativas, entre Áreas Naturales

Protegidas (ANP) y colonos, junto con la inexistencia de contratos de cesión del uso del
área en el caso del sector forestal, son otras constantes.

 El Directorio de Comunidades Nativas del Programa Especial de Titulación de Tierras

(PETT) desde 1999, que indica que las comunidades nativas, en su mayoría, no cuentan
con sus títulos debidamente inscritos en Registros Públicos.

 Descoordinación y desarticulación del trabajo del Estado en todas sus instancias, con
relación a la titulación de las comunidades nativas e indígenas. No hay procedimientos
ni instancias que permitan resolver los diversos problemas que aparecen en el proceso
mismo.

Esto permite señalar algunos puntos débiles en la reacción del Estado peruano para afrontar la
problemática de las comunidades nativas con relación a su titulación.

El sistema de titulación de las comunidades nativas de la Amazonía, vulnera el derecho y el

concepto de territorio de estos pueblos debido a que parte de una lógica agraria y sustentada en
la actividad agropecuaria. Esto ha llevado a que se titulen sólo las tierras que tiene potencial
agrario, mientras que las que tienen potencial forestal se ceden en uso.
 435

Esto se debe a una concepción errada del aparato estatal que considera que las “Comunidades
Nativas basan su subsistencia y desarrollo en base a la actividad agrícola, cuando en realidad los
pueblos indígenas amazónicos, tienen una relación única con la foresta, con los productos del
bosque y con el bosque mismo. Por lo tanto, el análisis debe partir de que todas las poblaciones
indígenas de la Amazonía, tienen ese tipo de relación y viven del bosque, su vida espiritual y
su vida material proceden del bosque y van hacia el bosque, siendo, además, reconocida
internacionalmente, las características de conservación y manejo sostenible del territorio de los
indígenas de la Amazonía”116.

La Comisión Multipartidaria sostiene, además, que la “parcialidad” es un problema de fondo de la

titulación. “por la división del territorio comunal para la titulación y cesión en uso. Pero además,
por la debilidad que les otorga las decisiones políticas frente a los proyectos de extracción,
desconociendo las garantías constitucionales a la propiedad y a los derechos que de ella se
desprenden en la legislación especial”117.

Compromisos internacionales del Estado Peruano con los derechos indígenas

El Perú, como país miembro del Sistema Interamericano, tiene la obligación de garantizar
y proteger los territorios de los Pueblos Indígenas, conforme a su Constitución Política, al
Convenio 169 de la OIT, a la Convención y Declaración Americana de Derechos Humanos
y a las Sentencias expedidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Cabe recordar que nuestro país tiene la obligación de proteger los territorios de los Pueblos
Indígenas, tal como lo establece nuestra Constitución y los diversos tratados de los que nuestro
país es parte. Por ello, Asimismo, este proyecto busca garantizar la implementación adecuada de
los compromisos asumidos en el Convenio 169 de la OIT.

El presente proyecto recoge y asume los siguientes lineamientos de políticas señalados en sus
artículos 13 al 18:
“Artículo 13
1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos
deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores
espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o
territorios, o con ambos, según los casos que ocupan o utilizan de alguna
otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relación.
2. La utilización del término “tierras” en los artículos 15 y 16 deberá incluir
el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las
regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra
manera.

Artículo 14
1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad
y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en
los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el
derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén
exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido
tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de
subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la

116 Informe Final sobre Políticas Públicas de la Comisión Multipartidaria encargada de Estudiar y Recomendar la solución
a la problemática de los Pueblos Indígenas.
117 Ibíd.
 436

situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.

2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para
determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan
tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de
propiedad y posesión.
3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema
jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas
por los pueblos interesados.

Artículo 15
1 . Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales
existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos
derechos compren den el derecho de esos pueblos a participar en la
utilización, administración y conservación de dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de
los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes
en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener
procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de
determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué
medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de
prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los
pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los
beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización
equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas
actividades.

Artículo 16
1. A reserva de lo dispuesto en los párrafos siguientes de este artículo, los
pueblos interesados no deberán ser trasladados de las tierras que ocupan.
2 . Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicación de esos pueblos
se consideren necesarios, sólo deberán efectuare con su consentimiento,
dado libremente y con pleno conocimiento de causa. Cuando no pueda
obtener su consentimiento, el traslado y la reubicación sólo deberá tener
lugar al término de procedimientos adecuados establecidos por la
legislación nacional, incluidas encuestas públicas, cuando haya lugar, en
que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente
representados.
3 . Siempre que sea posible, estos pueblos deberán tener el derecho de
regresar a sus tierras tradicionales en cuanto dejen de existir las causas
que motivaron su traslado y reubicación.
4 . Cuando el retorno no sea posible, tal como se determine por acuerdo o
en ausencia de tales acuerdos, por medio de procedimientos adecuados,
dichos pueblos deberán recibir en todos los casos posibles, tierras cuya
calidad y cuyo estatuto jurídico sean por lo menos iguales a los de las
tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus
necesidades y garantizar su desarrollo futuro. Cuando los pueblos
interesados prefieran recibir una indemnización en dinero o en especie,
deberá concedérseles dicha indemnización con las garantías apropiadas.
5 . Deberá indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y
reubicadas por cualquier pérdida o daño que hayan sufrido como
 437

consecuencia de su desplazamiento.

Artículo 17
1 . Deberán respetarse las modalidades de transmisión de los derechos
sobre la tierra entre los miembros de los pueblos interesados establecidas
por dichos pueblos.
2 . Deberá consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere
su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus
derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad.
3. Deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan
aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento
de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la
posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos.

Artículo 18
La ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no
autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo uso no
autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y los gobiernos
deberán tomar medidas para impedir tales infracciones.
Es preciso indicar que lo propuesto en el presente proyecto de ley se
sustenta en el convencimiento de que los pueblos nativos del Perú quieren
ser parte del desarrollo nacional, pero con pleno respeto a sus derechos,
a su propia concepción del desarrollo y a sus propias alternativas para
alcanzarlo”.

Respuesta a la problemática de la titularidad de las comunidades nativas

El presente proyecto de ley busca responder a los principales problemas y dificultades que ha tenido
el Estado peruano para afrontar y garantizar los derechos de propiedad territorial de las comunidades
nativas.

Estas dificultades se expresan de la siguiente manera:

1. Falta de geo-referenciación de las comunidades tituladas;
2. Falta de titulación de las comunidades oficialmente reconocidas;
3. Falta de identificación y registro de las comunidades por reconocer y titular;
4. Estancamiento de los procesos de ampliación territorial;
5. Inexistencia de catastro;
6. Ocupación de terceros sobre territorios de comunidades reconocidas o en proceso de
reconocimiento que cuentan con constancias de posesión y en algunos casos con títulos
de propiedad;
7. Superposición de ANPs y concesiones de recursos naturales con territorios comunales;
8. Extracción ilegal de recursos en territorios comunales;
9. Multiplicidad de actores en el proceso de titulación y demarcación de tierras
10. Inexistencia de los Contratos de Cesión en Uso y;
11. Inaplicación del Convenio 169 por parte de las autoridades intervinientes.

Estos problemas ya fueron advertidos en el año 2001, en el Informe Final de la Comisión Especial
Multisectorial para las Comunidades Nativas –durante el gobierno de transición de Valentín
Paniagua. Sin embargo, las propuestas de políticas allí consignadas no lograron la suficiente
voluntad política para ser implementadas.
 438

Un diagnóstico similar fue nuevamente planteado en Diciembre del 2009, en el Informe de la Mesa
Nº 4 - Propuesta Nacional de Desarrollo Amazónico, emitido por el Grupo Nacional de Coordinación
para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, creado por Decreto Supremo N° 117-2009-PCM,
modificada por el Decreto Supremo N° 211-2009-PCM, con la participación de representantes del
Poder Ejecutivo y de las comunidades indígenas amazónicas.

Las políticas acordadas mediante el diálogo entre las comunidades y el gobierno requieren ser
implementadas y tener carácter de ley, de manera que se garantice su adecuado cumplimiento; y
que los consensos con las comunidades tengan efectos reales en el mejoramiento de las
condiciones de vida de los pobladores indígenas.

El presente proyecto se sustenta en el convencimiento de que las comunidades nativas

amazónicas, quieren ser parte del desarrollo nacional pero con pleno respeto de sus derechos, su
propia concepción del desarrollo y sus alternativas para alcanzarlo.

III.3. SINTESIS Y CONCLUSIONES A PARTIR DE LAS OPINIONES RECIBIDAS DESDE EL 2012 POR ESTA
COMISIÓN:

La información entregada en la Exposición de Motivos original ,así como en los gráficos y cuadros y
las opiniones de una decena de instituciones , nos permite señalar algunas conclusiones que ayudan
a entender las dificultades que puede encontrar este proyecto para que impulse un reconocimiento
de derechos y una cautela de los mismos :
1. Hay discontinuidad en los esfuerzos del Estado para formalizar la propiedad de las
comunidades. La voluntad de reconocimiento de las propiedades comunales sigue a la
Reforma Agraria pero su impulso se agota en los períodos siguientes y se reinicia al comienzo
del primer gobierno de Alan García, durante el Gobierno de Valentín Paniagua y después de
la masacre de Bagua (2009) .

2. Se confunde titulación con formalización y se tiende a una suerte de clientelismo político

titulador sin una rigurosa estrategia de formalización .Se suele “formalizar títulos” sin que
estén formalizadas las personas jurídicas.

3. Que haya tal retraso no parece ser solo un problema técnico sino de la naturaleza misma del
Estado peruano en donde no se observa que las grandes inversiones extractivistas extranjeras
y nacionales muestren igual tardanza o falta de prioridad.

4. Las comunidades serranas y costeñas (unas 6,000) son distintas en cuanto a sus recursos de
las amazónicas(unas 1,400) :estas últimas más que solo agropecuarias son poseedoras de
los recursos forestales o del bosque .Pero a nuestro juicio lo ideal sería agrupar ambos tipos
de comunidades(campesinas y nativas o en todo caso ,de pueblos indígenas u originarios) en
estos proyectos de Ley para ganar mayor fuerza social y voluntad política de modo de
conseguir el reconocimiento de sus derechos y el impulso a sus proyectos .

5. Entre ambos tipos de comunidades poseen (teóricamente) gran parte del territorio nacional
y sin duda la mayor parte de la superficie agropecuaria: pero NO ESTAN FORMALIZADAS.

6. Las propiedades y posesiones de las comunidades pueden colisionar –y de hecho en muchos

caos colisionan- con el interés por concesiones de los inversionistas en Minería y en
Hidrocarburos.
 439

Frente a esta realidad hay diversas posiciones que deben aclararse .En un extremo la del informe del
2012 del Ministerio de Agricultura (que ha tenido desde 2011 hasta ahora 3 Ministros) que señala
que esta ley no es necesaria

En el otro extremo está la posición de quienes señalan que para cumplir las leyes actuales y ante la
urgencia de cumplir convenios internacionales como el 169 de la OIT y las Declaraciones, Informes y
Sentencias de la Comisión y Corte Interamericana de Derechos humanos (como la de Consulta Previa
para las inversiones en tierras o territorios comunales) los derechos de propiedad comunales deben
estar formalizados.

b) Estrategia e Itinerario que se propone seguir para la aplicación de esta ley 118

La propuesta de este pre-dictamen está contenida en los objetivos (Art.1ro):

“Art.1ro.- La presente Ley regula las acciones de delimitación, reconocimiento,
titulación y cesión en uso, de las tierras ocupadas por las comunidades nativas, para
garantizar una efectiva protección y cautela de sus derechos en los territorios en los
cuales ejercen sus actividades económicas más importantes como la agropecuaria
en el caso de las comunidades andinas , incluyendo, las áreas donde cazan, pescan,
recolectan, zonas de descanso y de migración; de conformidad con el mandato de la
Constitución Política del Perú y los Convenios Internacionales suscritos por el Estado
peruano.

A la vez, mediante esta formalización de sus derechos se trata de acelerar la participación eficiente
de las comunidades indígenas andinas y nativas en la inversión minera, de hidrocarburos,
agroindustrial, agraria etc. levantando las actuales fuentes de conflicto social y ambiental que han
desacelerado esta inversión o la han hecho menos transparente”.

Para ello asumimos para la aplicación de esta ley el plan de acción o itinerario sugerido en la Exposición
citada de CONVEAGRO 2013:
• Primero: Culminar la titulación comunal
• Segundo : Definir un órgano rector
• Tercero: Reconocer a la comunidad como una forma de organización social
• Cuarto: Reconocer autonomía constitucional
• Quinto: Poner en práctica del derecho a consulta previa.

En conclusión, en este Pre-dictamen:

a) Se incluye o extiende la propuesta normativa –en lo que sea aplicable-a las comunidades
campesinas e indígenas de la sierra (y la costa)- como una forma de impulsar la inscripción
de las personas jurídicas comunales y acelerar la titulación de sus tierras,
b) Ello permitirá levantar los obstáculos actuales a una genuina CONSULTA PREVIA y a una
real INVERSION con licencia social en la minería, hidrocarburos, agroindustria, agricultura

118 Fue propuesto por el Especialista Del Castillo en el CONVEAGRO 2013

 440

IV. EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL

La presente norma desarrolla los alcances de los artículos 88 y 89 de la Constitución Política del
Perú. Asimismo, implementa el mandato del Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo, ratificado en el Perú mediante Resolución Legislativa 26253. De igual manera, actualiza a
la realidad socio-económica vigente el Decreto Ley 22175 de Comunidades Nativas (de 1978) y la
legislación sobre comunidades indígenas.

V. ANÁLISIS COSTO – BENEFICIO

La presente iniciativa no acarrea gasto adicional para el Estado. Por el contrario, significa el
establecimiento de mecanismos de prevención y solución de conflictos sociales, a través de la
implementación de un marco normativo de respeto de los territorios indígenas y del derecho de
decisión y consulta de las comunidades nativas.
 441

COMISION DE DESCENTRALIZACION, REGIONALIZACION, GOBIERNOS LOCALES Y

MODERNIZACION DE LA GESTION DEL ESTADO
Periodo Anual de Sesiones 2013.2014
Segunda Legislatura

Dictamen recaído en los proyectos de ley 3561-2013—CR y 358712013-

CR mediante el cual se propone modificar la Ley 27867, Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales

Señor Presidente:

Ha sido remitido para dictamen de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos

Locales y Modernización de la Gestión del Estado los proyectos de ley:
 3561/2013—CR, presentado de manera multipartidaria, que propone derogar la
Décima Disposición Transitoria Complementaria y Final de la Ley 27867, Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales.
 3587/2013-CR, presentado por el grupo parlamentario Unión Regional, que
propone modificar e incorporar un párrafo en el literal n) del artículo 51 de la Ley
27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, con el objeto de establecer un
período de cinco (5) años para culminar el proceso de saneamiento físico legal y
formalización de la propiedad agraria.

Luego del análisis y debate correspondiente, la Comisión de Descentralización, Regionalización,

Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado en su segunda sesión extraordinaria
celebrada el 17 de junio de 2014 aprobó por mayoría el presente dictamen, contando con el voto
de los señores congresistas Mariano Portugal Catacora, Federico Pariona Galindo, Pedro Spadaro
Philipps, Yehude Simon Munaro, Fernando Andrade Carmona, Eduardo Cabrera Ganoza, Hernan
de la Torre Duenas y Vicente Zeballos Salinas.

I. SITUACION PROCESAL DE LA PROPUESTA

1. Antecedentes

a) El Proyecto de Ley 3561/2013-CR fue presentado a Tramite Documentario el 05 de junio de

2014; y decretado a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado el 09 de junio de 2014, coma única comisión
dictaminadora.

b) El Proyecto de Ley 3587/2013-CR fue presentado a Trámite Documentario el 10 de junio de

2014, y decretado a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado el 11 de junio de 2014, coma única comisión
dictaminadora.
 442

2. Opiniones recibidas

El Gobierno Regional de Junín a través del Oficio N° 429-2014-GRJ/PR refiriéndose a la

problemática existente por el término del plazo a que se refiere el plazo para la culminación de la
saneamiento físico legal de la propiedad agraria, manifiesta su "(…) profunda preocupación por el
vencimiento del plazo de 03 años que la Décima Disposición Transitoria, Complementaria y Final
de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, estableció para que los gobiernos
regionales culminen con el saneamiento físico legal de la propiedad agraria a que se refiere el
artículo 51, literal n) de la citada ley, plazo que se computa a partir de la fecha de haber asumido
competencia.

Al respecto, las actas de transferencia a 19 gobiernos regionales de la referida función 51, n), entre
las que se encuentra el Gobierno Regional de Junín, tienen por fecha de suscripción el 31/03/2011
y la fecha de publicación del Decreto Supremo 114-2011-VIVIENDA, que dio por culminado dicho
proceso fue el 13/05/2011. A su vez, las actas de transferencia a otros 04 gobiernos regionales y a
la Municipalidad Metropolitana de Lima, tienen por fecha de su suscripción el 30/06/2011 y el
Decreto Supremo 161-2011-VIVIENDA, por el que se dio por culminado dicho proceso se publica
el 28/07/2011.

En tal virtud, es de extrema urgencia que se modifique este plazo pues de otro modo miles de
agricultores del país y sobre todo los de extrema pobreza, quedaran sin poder acceder a su
anhelado título de propiedad, generándose así mismo impactos negativos en la dinámica
económica del país. [.. .]"

II. CONTENIDO DE LAS PROPUESTAS DE LEY

• El proyecto de ley 3561/2013-CR, propone derogar la décima disposición complementaria

transitoria, complementaria y final de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; referido
al plazo establecido para que los gobiernos regionales puedan realizar el saneamiento físico legal
de la propiedad agraria, a que se refiere el artículo 51, literal n) de la presente Ley, en un plazo
máximo de tres años a partir de haber asumido la competencia respectiva.

• El proyecto de ley 358712013-CR, propone modificar un párrafo en el literal n) del artículo 51 de

la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, estableciendo que los gobiernos regionales
informen a la Comisión Agraria y a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República
sobre el avance y resultados del proceso de saneamiento físico legal de la propiedad agraria.
Asimismo, establece mediante una disposición que los gobiernos regionales un nuevo plazo para
que los gobiernos regionales puedan culminar el saneamiento físico legal a que se refiere el literal
n) del artículo 51 de la misma ley.

III. MARCO NORMATIVO

• La Constitución Política del Perú

• Ley de Bases de la Descentralización, Ley 27783
• Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 27867
• Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972
• Ley que establece el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios
Urbanos, Ley 28923
 443

• Ley que exonera a COFOPRI del pago de cualquier tasa, arancel, derecho registral, municipal u
otro cobro para la ejecución del programa de formalización de la propiedad, Ley 28850

IV. ANALISIS DE LA PROPUESTA

a. Análisis técnico
El masivo crecimiento demográfico y físico realizado en disconformidad con la ley, genera la
necesidad de la intervención pública, que agrupa un conjunto de disposiciones (políticas, jurídicas
y administrativas) para mejorar en términos urbanos y garantizar de este modo la seguridad de la
propiedad.

Se debe entender que la formalización de la propiedad es un derecho ciudadano, amparado en la

inclusión social, que asegura que todas las personas tienen oportunidades y recursos necesarios
para participar plenamente en la vida económica, social y política y para disfrutar de unas
condiciones de vida normales.

En ese sentido, en el marco del proceso de descentralización instaurado de acuerdo a lo dispuesto

por el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política del Perú y la Ley 27783, Ley de Bases de
la Descentralización; la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley 28273, Ley del
Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales; el Ministerio de Agricultura
conjuntamente con el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a través del Organismo
de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI, transfirió la función específica sobre
saneamiento físico legal de la propiedad agraria, establecida en el literal n) del artículo 51 de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales.

Con el propósito de poder ejecutar lo dispuesto en las precitadas leyes se aprobó el Decreto
Supremo 088-2008-PCM, precisando que correspondía al Ministerio de Agricultura
conjuntamente con el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento a través de COFOPRI,
efectuar fa transferencia de la función específica establecida en el literal n) del artículo 51 de la Ley
27867, con exclusión de las competencias administrativas asumidas por COFOPRI, dentro del
marco del Régimen Temporal dispuesto por el Decreto Legislativo 1089. Sin embargo, se excluya
de sus alcances a los procedimientos de formalización y titulación de predios rústicos y de tierras
eriazas habilitadas al 31 de diciembre del 2004, así como los de reversión de predios rústicos
adjudicados a título oneroso por el Estado ocupados por asentamientos humanos, manteniéndose
a cargo del Gobierno Nacional a través del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal -
COFOPRI, la ejecución de los mismos.

Es así que mediante Decreto Supremo 056-2010-PCM se dispuso que se comprenda dentro del
proceso de transferencia de la función n) del artículo 51 de la Ley 27867, las funciones de
formalización y titulación de predios rústicos y de tierras eriazas habilitados al 31 de diciembre del
2004, así como los procedimientos de reversión de predios rústicos adjudicados a título oneroso
por el Estado ocupados por asentamientos humanos a los que se refiere la Ley 28667, los cuales se
encuentran a cargo del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal -COFOPRI, en el
marco del Régimen Temporal Rural establecido por el Decreto Legislativo 1089, disponiéndose que
la transferencia de la función de saneamiento físico legal de la propiedad agraria se transfiera en
su totalidad a los Gobiernos Regionales.

A la fecha, salvo el caso de los gobiernos regionales de Arequipa y Lambayeque, se ha culminado

la transferencia de la función de saneamiento físico legal y de formalización de la propiedad agraria
 444

mediante la Resolución Ministerial 114-2011-VIVIENDA119 publicada el 18 de mayo de 2011 y la

Resolución Ministerial 161/2011-VIVIENDA120, publicada el 28 de julio de 2011.

Conforme lo establece la décima disposición transitoria, complementaria y final los gobiernos

regionales tienen un plazo de tres arias contados a partir de la culminación de la transferencia a
que se refiere el literal n) del artículo 51 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

De lo señalado se puede advertir que el plazo para los gobiernos regionales a que se refiere la
Resolución Ministerial 114-2011-VIVIENDA ya habría concluido y está próximo a vencer el plazo
para los gobiernos regionales a que se refiere la Resolución Ministerial 161/2011-VIVIENDA; por la
que el primer caso los gobiernos regionales no pueden ejecutar dicha competencia la misma que
tiene un carácter permanente y lo mismos sucederá en el segundo caso.

Al respecto, el Ministerio de Agricultura y Riego mediante el Informe N° 106-2014-MINAGRI-OAJ,

ha señalado que el plazo de tres año establecido en la décima disposición transitoria,
complementaria y final ha devenido en insuficiente para atender la demanda de saneamiento y
formalización de la propiedad agraria no obstante los esfuerzos que los gobiernos regionales
desplieguen.

Par lo señalado, existe el riesgo que miles de pequeños agricultores carezcan de seguridad jurídica
sobre los predios que conducen, ya que no podrían acceder a títulos de propiedad, los mismos que
le permitirían acceder a todas las ventajas que ofrece un documento formal, sobre todo para ser
beneficiarios de programas que promueven la competitividad agraria y para acceder a planes de
financiamiento, que exigen, en todos los casos título de propiedad inscrito en los Registros
Públicos.

En tal sentido, la asesoría de la comisión considera que esta labor no puede tener limite en el
tiempo, por cuanto al actuar de los Gobiernos Regionales en relación a los plazos no es uniforme,
al estar siempre supeditado a factores circunstanciales de cada Gobierno regional, entre otras,
capacidad operativa, financiamiento suficiente o características del territorio.

Es preciso tener en cuenta que para la formalización y la titulación de predios en el área urbana, la
Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, ha encargado dicha labor a los Gobiernos Locales, sin
embargo, no ha fijado plaza para hacerlo. Este mismo tratamiento debería tener la formalización y
titulación en el área rural.

Por lo expuesto, se propone derogar la Décima Disposición Transitoria, Complementaria y Final de

la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, a fin que los gobiernos regionales ejecuten
las acciones de saneamiento físico legal y formalización de la propiedad agraria de modo
permanente.

119
Establecen que los gobiernos regionales de Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Callao,
Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, La Libertad, Lima, Loreto, Pasco, Puno, San Martin, Tacna, Tumbes y
Ucayali son competentes para la función establecida en el literal n) del artículo 51 de la Ley 27867, Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales.
120
Declaran concluido el proceso de transferencia de función en materia agraria a los gobiernos regionales
de Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Piura y Municipalidad Metropolitana de Lima.
 445

b. Análisis normativo
El artículo 70 de la Constitución Política del Perú establece que "(...) el derecho de propiedad es
inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites
de ley [...]"

El Acuerdo Nacional, en su Política de Estado 21, sobre desarrollo en Infraestructura y Vivienda,

establece que el Estado debe "[...] proporcionar a cada familia las condiciones necesarias para un
desarrollo saludable en un entorno adecuado [...]”. Siendo el Estado el facilitador y el que regulará
estas actividades fomentando la transferencia de su diseño, construcción, promoción,
mantenimiento u operación, según el caso, al sector privado. En ese sentido, con el objetivo de
desarrollar la infraestructura del país, el Estado fomentara el saneamiento físico legal, así coma la
titulación de las viviendas para incorporar a los sectores de bajos recursos al sistema formal.

El literal n) del artículo 51 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales que establece
como función el "promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico- legal de la
propiedad agraria, con la participación de actores involucrados, cautelando el carácter
imprescriptible, inalienable e inembargable de las tierras de las comunidades campesinas y
nativas".

La Decima Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley 27867, Ley Orgánica de

Gobiernos Regionales establece que "Los Gobiernos Regionales para culminar el saneamiento físico
legal de la propiedad agraria, a que se refiere el artículo 51, literal n) de la presente Ley, tiene un
plazo máximo de tres años a partir de haber asumido la competencia respectiva."

El numeral 1.4 del artículo 73 y numeral 1.4.3 del artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades,
concordado con lo establecido en el Reglamento de la Ley N° 28687, Decreto Supremo 006-2006-
VIVIENDA "Reglamento de Formalización de la Propiedad Informal de Terrenos Ocupados por
Posesiones Informales; Centros Urbanos Informales y Urbanizaciones Populares" establece que son
las municipalidades provinciales, dentro del ámbito de sus circunscripciones, las entidades
competentes del proceso de formalización de la propiedad informal hasta la inscripción de los
títulos de propiedad. Asimismo el artículo 20 de la misma norma detalla las atribuciones del alcalde,
estableciendo en el inciso 27) la facultad de otorgar títulos de propiedad emitidos en el ámbito de
su jurisdicción y competencia.

c. Análisis costo-beneficio
Se coincide con el propósito de la propuesta, el cual busca mejorar los niveles de vida de los
poseedores, eliminando uno de los factores de pobreza en la sociedad, referido a la dignidad de la
persona y al reconocimiento del derecho de propiedad, debiendo recordarse así mismo que el
público objetivo de las acciones de formalización de tierras corresponde principalmente a los
estratos más pobres de nuestra sociedad, quienes no pueden regularizar su situación por las
limitaciones económicas de sus reducidos ingresos y los tramites varios que tendrían que efectuar,
los cuales les resultan complejos y por ende inalcanzables para hombres y mujeres del ámbito rural.
Por lo que el beneficio obtenido por la implementación de la propuesta se considera viable.

V. CONCLUSION

Durante el debate del presente dictamen en el seno de la comisión se planteó establecer un nuevo
plazo para la culminación del saneamiento físico legal de la propiedad agraria a que se refiere el
literal n) del artículo 51 de la referida ley, contados una vez que la propuesta entrara en vigencia,
 446

la misma que fue votada y aprobada por mayoría por los miembros de la comisión y es presentada
en la fórmula legal del presente dictamen.

Por las consideraciones expuestas, la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos

locales y Modernización de la Gestión del Estado, resuelve en cumplimiento del artículo 70 inciso
b) del Reglamento del Congreso de la Republica, APROBAR el siguiente texto sustitutorio de los
proyectos de Ley 3561/2013-CR y 3587/2013-CR:

LEY QUE ESTABLECE EL PLAZO PARA LA CULMINACION DEL SANEAMIENTO FiS1C0 LEGAL DE LA
PROPIEDAD AGRARIA A CARGO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

Artículo único. Culminación de saneamiento físico legal de la propiedad agraria

Establécese un plazo máximo de cinco años para que los gobiernos regionales culminen el
saneamiento físico legal de la propiedad agraria a que se refiere el literal n) del artículo 51, de la
Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, contados a partir de la vigencia de la presente
ley.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA. Transferencias pendientes

El Poder Ejecutivo dicta las disposiciones necesarias para concluir la transferencia de funciones
pendientes a que se refiere el literal n) del artículo 51, de la Ley 27867, Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales.

SEGUNDA. Informes anuales

Los gobiernos regionales informan anualmente a la Comisión de Descentralización,
Regionalización, Gobiernos Locales y Modernizaci6n de la Gestión del Estado y a la Comisión
Agraria del Congreso de la República respecto del avance del proceso de saneamiento físico legal
de la propiedad agraria.

DIPOSICION COMPLEMENTARIA DEROGATORIA

UNICA. Derogación de la Décima Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley 27867,

Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Derogase la Décima Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley 27867, Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales.

Salvo distinto parecer

Dese Cuenta
Lima, 17 de junio de 2013
 447

TERCERA PARTE

MERCADO DE
MINERIA, AGUA Y
MEDIO AMBIENTE
AGUA Y MINERÍA, CABECERAS
CUENCA, DESTRABE INVERSIONES CON
NUEVAS TECNOLOGÍAS DE
LIXIVIACIÓN SIN CIANURO NI
MERCURIO
448
 449

Capítulo 10

AGUA Y MINERÍA, MEDIO AMBIENTE

Pre-dictamen y materiales sobre el proyecto de ley de
cabeceras de cuencas

Los conflictos entre la minería y el agro, el uso del agua y el medio ambiente
marcan estos tiempos. Se expresan en los casos de Conga, Tía María y Las
Bambas pero también en los intentos frustrados de ordenar y formalizar la
minería pequeña, artesanal e ilegal en muchas regiones del Perú. Aquí se
presenta el proyecto de ley y pre-dictamen aún discutido en la Comisión
Agraria para salvaguardar las cabeceras de cuencas hidrográficas
desarrollando así la Ley de Recursos Hídricos con criterios claros para el uso
de estas fuentes de agua -y mediante el establecimiento de drásticos
cambios tecnológicos- poner fin o disminuir la lixiviación con cianuro y ácido
sulfúrico en la gran minería y a la lixiviación con mercurio en la pequeña,
artesanal e informal- se busca la forma de destrabar la inversión en minería,
superar y evitar el conflicto social mediante la consulta y disminuir la
contaminación ambiental en ambos tipos de minería.
 450

Nota Explicativa: Parte de la Exposición de Motivos fue elaborada por varios asesores y extraído
de proyecto de ley acumulados

PRE-DICTAMEN DE LA COMISION AGRARIA

Legislatura 2013-2014
Actualizado al Viernes 16 Mayo 2014

Proyectos de Ley Nros. 2553/2013-CR y 1435/2012-CR

que desarrollan el Art.75 de la Ley de Recursos
Hídricos sobre Salvaguarda de Cabeceras de
Cuencas y Nros. 1446/2012-CR y 1119/2011-CR que
modifican otros artículos de la misma Ley.

DESARROLLA LA LEY DE RECURSOS HIDRICOS EN SALVAGUARDA DE LAS

CABECERAS DE CUENCAS HIDROGRAFICAS

Señor Presidente:

Han ingresado para dictamen de la Comisión Agraria los Proyectos de Ley N° 1119/2011-CR (11
de Mayo 2012) y N° 1446/2012-CR (12 de Agosto 2012) que modifican algunos artículos de la Ley
de Recursos Hídricos y los Proyectos N° 1435/2012-CR (17 Agosto 2012) y N° 2553/2013-CR (15 de
Agosto del 2013) que dictan medidas en salvaguarda de las cabeceras de cuencas hidrográficas,
desarrollando el Artículo 75°,Título V , de la misma Ley.

I. SITUACION PROCESAL

a) Ingreso en orden cronológico:

El autor del primero Proyecto de Ley (N° 1119/2011-CR, 11 de Mayo 2012) es el Congresista José
León Rivera (Alianza Parlamentaria).
La autora del segundo (N°1446/2012-CR, 12 de Agosto 2012) la Congresista Gladys Natalie Condori
(Gana Perú).
La autora del tercero (N°1435/2012-CR, 17 Agosto 2012) es la Congresista Verónika Mendoza
(Acción Popular-Frente Amplio) y
El autor del cuarto (N°2553/2013-CR) es el Congresista César Irupailla Montes (Gana Perú). A este
último acompañan los Congresistas Tomás Zamudio Briceño, Manuel Zerillo Bazalar, Hernán De La
Torre Dueñas, Cristóbal Llatas Altamirano, Rogelio Canches Guzmán, Johnny Cárdenas Cerrón de la
bancada de Gana Perú.

En los cuatro casos, los Congresistas en uso de su facultad de iniciativa legislativa que les confiere
el artículo 107º de la Constitución Política y los artículos 22º inciso c, 37º inciso b), 75º y 76º del
Reglamento del Congreso de la República, proponen los Proyectos de Ley mencionados.

b) Contenido de las propuestas:

Proyecto de Ley N° 1119/2011-CR
El Proyecto de Ley N° 1119/2011-CR, mediante artículo único, propone modificar el Artículo 1°
Título I de la Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos añadiendo un segundo texto, en el que precisa
 451

sobre mejores derechos sobre el agua que ostentan los usuarios de una misma cuenca, el texto
propuesto es el siguiente:

“El ciclo hidrológico excluye a las Regiones de mejores derechos sobre el agua, por los fenómenos
pluviales. Su gestión se organiza sobre cuencas hidrográficas, conformadas en atención al principio
de gestión integrada participativa del agua en beneficio común”

En cuanto a la exposición de motivos la Iniciativa argumenta que en el país se han generado

múltiples conflictos sociales entre pueblos y regiones adyacentes por el uso de las aguas de una
misma cuenca, basado en la concepción que unos tienen “más derechos sobre otros”.

Es decir, la ubicación geográfica de los pueblos asentados en las zonas altas, que por sus
características naturales reciben más lluvias, respecto a zonas de la costa, es el fundamento que
conlleva a tal premisa discriminatoria. Esta situación repercute en la deficiente gestión del recurso
a nivel de la cuenca porque finalmente se desperdician en el mar al no ser utilizadas por el
desacuerdo. En ese sentido, considera que la modificatoria ayudará a las poblaciones en conflicto
comprender que el Estado, es quien ostenta el verdadero dominio sobre el recurso agua.

Proyecto de Ley N° 1446/2012-CR

El Proyecto de Ley N° 1446/2012-CR, modifica los artículos 1° (Título I) y 100 (Título VII) de la Ley
de Recursos Hídricos, Ley N° 29338, mediante una fórmula legal de 02 artículos, cuya propuesta
es la siguiente:
- Mediante el artículo 1°, propone adicionar al artículo 1°, Título I, de la Ley N° 29338, Ley de
Recursos Hídricos, la siguiente modificatoria: “Es deber del Estado velar por la protección
de este recurso natural al ser un derecho humano fundamental vital para la vida humana”.

- Mediante el artículo 4°, propone adicionar al artículo 100°, Título VII, de la Ley N° 29338,
Ley de Recursos Hídricos, la siguiente modificatoria: “La Autoridad Nacional del Agua se
presentará semestralmente ante la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República para informar acerca de
la ejecución del Plan Nacional de los Recursos Hídricos.”

Ambas modificatorias planteadas sustentan en el sentido que el país es vulnerable a los efectos
del cambio climático, el cual trae consigo la escasez de agua, tornándose cada vez crítico para la
población, lo que obliga a asegurar su gestión. En ese sentido, hace referencia a la Resolución de
las Naciones Unidas N° 667-ONU-2010, que declara el derecho al agua potable y el saneamiento
como un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos
humanos, donde exhorta a los Estados y organizaciones internacionales a volcar sus esfuerzos para
proporcionar a toda la población un acceso económico al agua potable y el saneamiento.
Planteamiento que sugiere que ésta propuesta legislativa debe asumir el Estado peruano como
parte integrante de la ONU y suscriptor de sus Acuerdos.

Por otro lado, argumenta la necesidad de mejorar la gestión del agua, teniendo en cuenta los
múltiples problemas que se generan alrededor de ella; por lo que considera la importancia de
realizar el seguimiento y la evaluación del Plan Nacional de Recursos Hídricos, institucionalizando la
presencia semestral de la Autoridad Nacional del Agua en la Comisión de Pueblos Andinos,
Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República.
(Nuestra propuesta es que sea anual ante una sesión conjunta de esa Comisión y la Agraria)
Proyecto de Ley N° 1435/2012-CR
 452

El Proyecto de Ley N° 1435/2012-CR, referido a la conservación de las cabeceras de cuenca del

territorio nacional, cuya fórmula legal consta de 09 artículos y 03 disposiciones complementarias,
el mismo que se resume en lo siguiente:
- En el artículo 1°, presenta el objeto de la propuesta en el sentido que se propone
desarrollar el artículo 75°,Título V , párrafo tercero de la Ley de Recursos Hídricos, Ley
N° 29338 concerniente a la intangibilidad.

- En el artículo 2°, bajo el subtítulo de: Definiciones, desarrolla 7 conceptos, referidos a:

Cabecera de cuenca, zona de recarga hídrica, conectividad hidrológica, buen estado
ecológico, resiliencia ambiental, conservación de los ecosistemas y enfoque sistémico.

- En el artículo 3°, habla sobre identificación y delimitación de una cabecera de cuenca

teniendo como referencia los estudios de Zonificación Ecológica Económica y el Plan de
Ordenamiento Territorial.

- En el artículo 4°, se refiere a las prohibiciones de cualquier tipo de actividad que afecte
de manera irreversible las cabeceras de cuenca.

- En el artículo 5°, indica sobre la gestión de la cabecera de cuenca, sobre la base del Plan
de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión de Recursos Hídricos.

- En el artículo 6°, desarrolla la intangibilidad de una cabecera de cuenca, a partir del

principio precautorio y bajo un enfoque sistémico. Asimismo, plantea 3 causales para
declarar la intangibilidad: a) cuando los servicios ambientales estén en riesgo, b) cuando
las aguas subterráneas de la cuenca alta, media o baja se ven amenazadas, y c) cuando
la calidad y la cantidad de agua superficial o subterránea de la cabecera de cuenca haya
disminuido peligrando el abastecimiento para uso primario de la población en general.

- En el artículo 7°, da cuenta del tipo de actividades permitidas en las cabeceras de

cuenca.

- En el artículo 8°, se refiere a las medidas que regularán las propiedades adquiridas en
cabeceras de cuenca el mismo que deberá adecuarse a sus nuevas disposiciones.

- En el artículo 9°, estipula sobre las sanciones; y

En las disposiciones complementarias indica sobre la derogatoria, la reglamentación y
vigencia de la norma.

Ahora bien, en la exposición de motivos, la propuesta argumenta que el país tiende a presentar
condiciones de estrés hídrico, y que para el año 2050 experimentará una situación crítica.
Asimismo, señala que la mayoría de los conflictos sociales registrados por la Defensoría del Pueblo
son de tipo ambiental.

Por otro lado, explica que las cabeceras de cuenca son espacios físicos, dinámicos y frágiles que
cumplen una función especial dentro del ecosistema. La alteración de la zona alta por la actividad
humana donde las lluvias alimentan los glaciares, lagunas, bofedales y páramos, impactan en la
cantidad y calidad del agua rompiendo con el equilibrio del ecosistema y modifica a la vez, los flujos
existentes entre los componentes de la cuenca alta, media y baja, cuyos impactos resultan
significativos en el largo plazo que es menester preservar.
 453

En ese sentido, considera que en el párrafo tercero del artículo 75° de la Ley N° 29338, Ley de
Recursos Hídricos la necesidad de ampliar y complementar el concepto, porque considera que no
está precisado el tema de la intangibilidad de la cabecera de cuenca.
Proyecto de Ley N° 2553/2013-CR
Está compuesto por 8 artículos y 5 disposiciones complementarias. Precisa 11 definiciones sobre
la problemática de cabeceras de cuenca y modifica 3 artículos del Código Penal para aumentar las
penas a los delitos de daño ambiental.

Se refiere a la forma de delimitar las cabeceras de cuenca y atender con incentivos a las poblaciones
de las cabeceras de cuenca que tuvieran que reasentarse.

Finalmente, busca que salvaguardar los principios precautorio y jurídico en las controversias de
derechos adquiridos de propiedad en zonas que se cedan para actividades de carácter extractivo.

Este proyecto se ha tomado como base para la acumulación selectiva de los otros tres.

II. MARCO NORMATIVO

 La Constitución Política del Perú.
 La Ley Nº 29338, Ley de Recursos Hídricos
 La Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente.
 El Reglamento de Ley de Recursos Hídricos (D.S. 001-2010-AG).

III. ANALISIS DE OPINIONES SOBRE LOS PROYECTOS

III.1. LOS PROYECTOS 1119 Y 1446, QUE MODIFICAN TRES ARTICULOS DE LA LEY DE RECURSOS
HIDRICOS
Los pedidos de opinión del 07.09.2012 al Ministerio de Agricultura, Autoridad Nacional del Agua
(ANA) y PNUD no han sido respondidos.

Sin embargo pueden dictaminarse por su simplicidad los proyectos buscan modificar el Artículo 1°
de la Ley de Recursos Hídricos (Ley 29338) tratando en el caso del PL 1119 de evitar conflictos -entre
poblaciones de una misma cuenca situadas en distintas alturas- debido al ciclo hidrológico y en el
caso del PL 1446 declarar el acceso y disponibilidad del agua para la satisfacción de las necesidades
primarias de la persona humana como derecho humano fundamental121 y establecer un informe

121Fundamentación: A nivel de la Norma Fundamental, el derecho al agua ha sido considerado como un derecho
fundamental implícito, cuya validez se encuentra contemplado en el artículo 3°
“La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza,
ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del
pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno.”

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha expresado que los derechos fundamentales no son solo aquellos que se
encuentran señalados en el artículo 2° de la Constitución, sino de aquellos que se derivan de la dignidad humana, es decir
de aquellos que están previstos en el artículo 3° de la Norma Fundamental que en el Derecho Comparado se ha venido en
denominar cláusula de los "derechos no enumerados "derechos no enumerados". (Sentencia del Tribunal Constitucional
STC Exp. N° 0895-2001-AA/TC. Fundamento 5.- Es bien conocido que en un sinfín de oportunidades, la realidad supera la
imaginación. Por ello, y para que los textos constitucionales y, en particular, aquellos nuevos derechos directamente
vinculados con el principio de dignidad no sean desmerecidos en su condición de auténticos derechos fundamentales
como consecuencia de la existencia de nuevas necesidades o situaciones, de avances científicos, tecnológicos, culturales
o sociales, las constituciones suelen habilitar una cláusula de "desarrollo de los derechos fundamentales", cuyo propósito
no solo es prestarle el reconocimiento como derechos de la más alta consideración, sino incluso, dotarlos de las mismas
 454

semestral al Congreso por parte de la ANA. Para este último caso (que nos parece mas razonable sea
anual y también ante la Comisión Agraria) se modifica el Artículo 100 de la Ley 29338.

III.2. LOS PROYECTOS 1435 y 2553 SOBRE CONSERVACIÓN Y SALVAGUARDA DE

CABECERAS DE CUENCA
El Proyecto 1435, ingresado a la Comisión el 05 Septiembre 2012, en 9 artículos con 7 definiciones
específicas, busca desarrollar el Artículo 75 de la Ley de Recursos Hídricos estableciendo tres
causales para declarar intangibilidad de la cabecera de cuenca por parte de la Autoridad Nacional del
Agua

La única opinión , con Oficio 23-08-2012 SG-MINAM del 09 de Octubre del 2012 sostiene que
algunos de los temas que plantea el proyecto ya están legislados en el Título V, Capítulo V del
Reglamento, sobre zonas de protección , estados de emergencia y otros, en el Art.81 sobre
compatibilidad de ejecución de proyectos a gran escala, planes y programas y en la Ley 27446 del
Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental y su Reglamento(DS 019-2009-MINAM) .Sin
embargo reconoce que el proyecto debe ser revisado .Es lo que se ha hecho en este dictamen y se
ha encontrado que el proyecto cubre vacíos aún subsistentes en la legislación ,lo que se propone sea
cubierto en el texto sustitutorio.

El Proyecto 2553 fue decretado el 23 .08.13 a las Comisiones:

 Agraria y
 Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos , Ambiente y Ecología y con esa misma fecha
se solicitó opinión a las siguientes dependencias:
1. Ministerio de Agricultura y Riego
2. Ministerio de Ambiente
3. Autoridad Nacional del Agua
4. Ministerio de Justicia y DDHH

garantías de aquellos que sí lo tienen)

También ha expresado que constituye en «Un elemento básico para el mantenimiento y desarrollo no sólo de la existencia
y la calidad de vida del ser humano sino de otros derechos tan elementales como la salud, el trabajo y el medio ambiente,
resultando prácticamente imposible imaginar que sin la presencia de dicho elemento el individuo pueda ver satisfechas
sus necesidades elementales y aún aquellas otras que sin serlo, permiten la mejora y aprovechamiento de sus condiciones
de existencia»(STC 06534-2006-PA/TC)

Como se aprecia, para el Tribunal Constitucional estamos frente a un derecho fundamental vinculado a otros derechos,
como el derecho a la vida, el derecho a la salud, el derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado, y el derecho al
trabajo.
A nivel legal, el derecho al agua se encuentra considerado en los principios de la Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos,
numeral 2 del artículo III, como un derecho fundamental amerita ser reconocido.
“Principio de prioridad en el acceso al agua El acceso al agua para la satisfacción de las necesidades primarias de
la persona humana es prioritario por ser un derecho fundamental sobre cualquier uso, inclusive en épocas de
escasez.”
A nivel de reconocimiento internacional
El Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales, ratificado por el Perú en 1978, establece en su
artículo 11:1. “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado
para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de
existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo
a este efecto la importancia esencia de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento…”

En consecuencia, el derecho humano al agua encuentra reconocimiento en el artículo 11, primer párrafo, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
 455

Se contaba hasta el 23 de Diciembre 2013 solo con la respuesta del 01 .10.2013, (Oficio N°1783-
2013.MINAM/SG) y opinión institucional del Ministerio del Ambiente, cuyo Secretario General
Ruperto Taboada Delgado, en base al Informe N° 178-2013-MINAM /SG-OAJ firmado por Carmen
Cecilia López Díaz, Directora de la Oficina de Asesoría Jurídica, fechada el 09.10.2013, comunicó la
siguiente opinión:
“el proyecto de ley requiere ser revisado tomando en cuenta las funciones y
competencias del Ministerio del Ambiente y de la Autoridad Nacional del Agua
así como la normativa vigente vinculada a la materia”

Ante la reiteración de la solicitud de opinión por parte de esta Comisión Agraria el Ministro de
Agricultura y Riego, Milton von Hesse La Serna, envió el 23 de Diciembre 2013 tres documentos, que
se resumen y comentan a continuación:

1. El Informe Legal Nro.918-2013 (22 Noviembre) del Director de la Oficina de Asesoría

Jurídica de la Autoridad Nacional del Agua ,que concluye que el Proyecto de Ley “resulta
inviable, toda vez que no se justifica expedir una nueva ley para disponer medidas que son
de competencia de la Autoridad Nacional del Agua , quien conforme a la Ley n°29338,Ley
de Recursos Hídricos, tiene a su cargo la gestión pública de los recursos hídricos a nivel
nacional “

Este informe tiene como principal motivación y contenido afianzar las atribuciones de la
ANA definidas en la Ley de Recursos Hídricos. En cierto modo, asume el supuesto de que
el Proyecto de Ley que trata sobre las Cabeceras de Cuenca -al reiterar estas funciones
pero orientadas a las cabeceras de cuenca -pudiera llevar a un debilitamiento del ANA.
Pide además que se evalúe técnicamente la vulnerabilidad de las Cabeceras de Cuenca en
cada caso particular (lo que en nuestra opinión debe hacer justamente el ANA).

Son razonables los 8 argumentos del Inc. 2.12 de este Informe Legal de la Autoridad
Nacional del Agua sobre cómo la adscripción definitiva del ANA –organismo público técnico
especializado – al Ministerio del Ambiente o al MINAGRI depende de políticas de alcance
nacional conducidas por Presidente de la República y el Presidente del Consejo de
Ministros .Por ello consideramos innecesario el siguiente Artículo del Proyecto de Ley y se
propone retirarlo en la Fórmula Legal:
“3.2. Declárese de necesidad pública e interés nacional la aplicación de la
sexta disposición complementaria de la Ley 29338, Ley de Recursos
Hídricos que establece que la Autoridad Nacional del Agua (ANA) puede
adscribirse al Ministerio del Ambiente una vez culminado el proceso de
implementación y operatividad de dicho Ministerio.”

Pero discrepamos con su conclusión sobre que “no se justifica expedir una nueva ley para
disponer medidas que son de competencia de la ANA” ya que esta Ley no solo respeta las
atribuciones de la ANA sino que las articula con otros aspectos tanto legales como fácticos
específicos de las cabeceras de cuenca.

2. El Informe Técnico N°011-2013-ANA,Dirección de Conservación y Planeamiento de Recursos

Hídricos (16 de Octubre) que tras un análisis del Proyecto de Ley concluye que :
 gran parte de los artículos del proyecto ya están contemplados en la Ley de Recursos
Hídricos N°29338 y su Reglamento;
 que la declaración de necesidad pública e interés nacional ya está establecida en el
Art.3° del Título I y el Art.75° del Título V de la Ley de Recursos Hídricos
 456

 que el aporte de este proyecto de ley debiera ser fortalecer la institucionalidad y

legislación vigente
 que es competencia del Ministerio de Justicia opinar sobre los artículos del Código
Penal que aumentan las penas de los que trasgredan o cometan delitos contra los
recursos naturales (especialmente hídricos)en las Cabeceras de Cuencas

Este informe al sostener que muchos de los artículos del Proyecto ya se encuentran en la
Ley de Recursos Hídricos N°29338 y su Reglamento - incluso la declaración de necesidad
pública e interés nacional - justamente debería observar que al tomar esas tareas y aplicarlas
al caso específico de las cabeceras de cuenca esta Ley contribuirá a “fortalecer la
institucionalidad y la legislación vigente “

Esta postura es injustificada y se debe a que prioriza innecesariamente un criterio distinto

pero no opuesto al del Proyecto de Ley: ”La Cabecera de Cuenca es parte de la Cuenca y no
puede ser gestionada de manera aislada sino como parte de un complejo ecosistema mayor
que es la cuenca hidrográfica” .Este Proyecto no postula una gestión aislada de la cabecera
con respecto a toda la cuenca sino que prioriza las cabeceras por ser los núcleos de
formación del recurso hídrico o zonas críticas de cada cuenca ,que por ello requieren una
atención mayor .

3. El Informe 1432-2013 de la Oficina de Asesoría Jurídica del Minagri (9 Diciembre 2013) que
en base a 6 puntos de análisis concluye una opinión desfavorable sobre el proyecto de Ley.

La mayor parte de los argumentos reiteran los contenidos del Informe Legal y Técnico y se
basan en una “Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa” (y su reglamento)
promulgada por el Ministerio de Justicia en el año 2006 con pretensión de ser aplicable a
todas las entidades de la administración pública .Este esquema no debe ni puede aplicarse
al Congreso de la República que por la función constitucional de sus actividades no puede
ser sometido a un Reglamento del Ejecutivo . Esta ley-reglamento busca uniformizar la
exposición de motivos, el análisis costo/beneficio y el análisis del impacto de la norma en la
legislación nacional pero n o puede ser tomada como una “plantilla” para acoger o descartar
proyectos de ley.

Por ello cae en el error de convertir en “opinión desfavorable “ la opinión del Informe Legal
del ANA que sostiene que el Proyecto sería inviable pues solo la Autoridad Nacional del Agua
(por la Ley de Recursos Hídricos)tiene a su cargo la gestión pública de los recursos hídricos
“Como este Proyecto de Ley aumenta las penas a los delitos ambientales y establece nuevos
mecanismos para evitar la contaminación en las cabeceras de cuenca nuestra opinión
técnica es absolver las observaciones razonables y fortalecer el proyecto a través de este
dictamen.

4. El Oficio N°726 -2013-ANA-SG/OAG (23 Oct.2013) del Secretario General de la Autoridad

Nacional del Agua , que en base al Informe Técnico 011 y el argumento de que a la ANA
corresponde la conservación y protección de las fuentes naturales de agua y los bienes
naturales asociados a esta, considera que “la iniciativa legislativa requiere un mayor análisis
“

Esta opinión no desecha el Proyecto ni hace una innecesaria defensa de las atribuciones de
la ANA sino que sostiene que se debe realizar una mayor análisis del Proyecto, que tiene
otros aspectos más allá de las competencias exclusivas de la ANA (como la uniformización
 457

de conceptos, atención a las poblaciones en emergencia, tecnologías limpias para la

explotación de recursos en las cabeceras de cuenca, etc). Es lo que ha hecho este dictamen.

Al final en el tiempo (9 Mayo 2014) - pero muy importante en cuanto al contenido- se recibió
un minucioso comentario técnico de representantes de la SNMPE (Sociedad Nacional de
Minería, Petróleo y Energía) con cuatro Consideraciones Generales y Consideraciones
Específicas sobre los artículos 1°,2° y 3° (que incorpora los Artículos 75°A, B y C) , de la
Fórmula Legal del Pre-dictamen.

La asesoría técnica ha elaborado un Comentario a estos Comentarios122 y acogido en el

articulado varias sugerencias y observaciones (se anotan en cursivas en la Fórmula Legal) con
lo que se espera que el Proyecto refleje un amplio consenso incluso del sector empresarial
minero, actor muy importante en la gestión hídrica en cabeceras de cuenca del Perú. Nótese
que considerando los conflictos que han trabado inversiones123 - muy evidenciados en esta
década - entre poblaciones rurales y urbanas y grandes inversiones mineras en varias cuencas
y cabeceras de cuenca es muy importante lograr una confluencia renovadora que
reformulando tanto los proyectos de inversión, la metodología de cálculo de costo/beneficio
para hacerla multicriterial, como los programas de defensa ambiental de las poblaciones con
nuevos instrumentos (innovaciones en la administración financiera y tecnológica de los
proyectos de todos los sectores productivos ,no solo minería, agricultura y saneamiento) se
logre rediseñar y destrabar las inversiones postergadas .

En resumen ,la asesoría técnica de la Comisión Agraria ha realizado la revisión planteada

por el Ministerio del Ambiente tomando en cuenta sus SEIS comentarios , las opiniones del
MINAGRI , de la ANA , de actores claves como los empresarios mineros y nuevas sugerencias
sobre aspectos tecnológicos del Presidente e integrantes de la Comisión y de algunos
autores iniciales de los Proyectos de Ley . Como resultado de este amplio diálogo y debate
(hasta en tres sesiones ordinarias de la Comisión Agraria) sobre cuatro proyectos
presentados desde Mayo del 2012, presenta un texto sustitutorio y en un Anexo (matriz o
cuadro comparativo aparte) detalla los cambios introducidos en la fórmula legal original
incluida la supresión del artículo sobre la adscripción de la ANA al MINAM o al MINAGRI, con
los que se atendieron los informes con opiniones remitidos por una buena parte de los
actores de la gestión hídrica .

IV. SINTESIS DEL CONTENIDO DE LA PROPUESTA DE LEY ACUMULADA

“No es una maldición tener recursos naturales, al contrario, la

maldición es no tener políticas para administrar esos recursos”
ALICIA BÁRCENA, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, en entrevista,
Caretas, Lima, 15 de Mayo, 2014

La propuesta de dictamen –que integra cuatro proyectos de ley- incluye tres aspectos:
1. Modifica 3 artículos de la Ley de Recursos Hídricos (el 1°y el 2°del Título I, y el 100°,Título
VII), desarrolla otro (el 75°,Título V, sobre cabecera de cuencas ) y uniformiza mediante los
conceptos que se utilizan en la normativa actual (5ta.Disposición Complementaria).Para

122Se comenta en ese documento todos los puntos indicados por los interlocutores de la SNMPE el 9 de Mayo 2014.
123Véase los boletines periódicos de conflictos sociales publicados por la Defensoría del Pueblo y otras entidades en el
Perú y las publicaciones sobre proyectos medioambientales de FLACSO y la Universidad de los Andes (Quito) de autores
como Juan Martínez Alier, María Cristina Vallejo ,Erik Gómez Baggetum, José Larrea y otros .
 458

ello precisa 20 definiciones sobre cuencas, cabecera de cuenca o zona proveedora de agua,
ecosistemas, vulnerabilidad, riesgo, daño, emergencia y degradación ambiental, y las
tecnologías predominantes en la extracción de metales preciosos como oro y cobre:
lixiviación con cianuro, mercurio y bacterias y gravimetría

2. Desarrolla algunas atribuciones de la Autoridad Nacional del Agua(ANA) que afectan

directamente a las cabeceras de cuenca : afirma la Competencia de la ANA para establecer
criterios técnicos para la delimitación de las Cabeceras de Cuenca ; así como para la
actualización de la situación de ellas y la implementación de un sistema de alerta para casos
de mayor riesgo o vulnerabilidad ; un plan de incentivos (en coordinación con otros
ministerios)para el reasentamiento de poblaciones ubicadas en cabeceras de cuenca
declaradas en peligro; el papel del Tribunal de Solución de Controversias Ambientales para
resolver conflictos en cabeceras de cuenca declarada potencialmente en peligro y donde
existan derechos adquiridos de propiedad previos . Desarrolla tres criterios condicionados
por los que la ANA podría declarar la intangibilidad de una cabecera de cuenca.

3. Declara de necesidad pública e interés nacional una evaluación más rigurosa (multi-
criterial) de los beneficios y costos ambientales de la inversión de cualquier sector
productivo en las cabeceras y cuencas hidrográficas y que se aliente que los Proyectos de
Inversión (minería, agricultura, agua potable y saneamiento)así como los Estudios de
Impacto Ambiental prioricen la aplicación de innovaciones tecnológicas limpias o
alternativas como- por ejemplo en la minería- la lixiviación bacteriana , alternativa
parcialmente a la que solo usa cianuro(en la gran minería) o mercurio(en la pequeña
minería ) y la gravimetría124

Debido a que no se logró la opinión del Ministerio de Justicia sobre la propuesta de cambio de tres
Artículos del Código Penal contenida en el Proyecto N°2553 (Congresista César Irupailla) después
del debate en la sesión del Martes 25 de la Comisión Agraria se decidió no incluir dichos cambios
en el presente Predictamen.

Considerando la gravitación del tema hoy en el Perú y América Latina es evidente que se requiere
un enfoque más integral y a la vez realista para enfrentar la amenaza de contaminación de las
cabeceras de cuenca y las cuencas hidrográficas 125 y a la vez alentar, destrabar y hacer posible una
inversión con tecnología superior. Se trata de unir a los diversos agentes del tema ambiental para
superar con eficacia los problemas .Por ejemplo las gigantescas inversiones en minería desde
hace unas décadas en el Perú han venido afectando el ambiente, la economía regional y nacional
y muchos sistemas hídricos de manera irreversible por lo que esta ley introduce otros aspectos
como el de la innovación tecnológica como parte prioritaria en la inversión.

Por lo tanto , el presente proyecto de ley aborda aspectos relacionados a la Ley de Recursos
Hídricos, la normativa de la Autoridad Nacional del Agua (y originalmente el Código Penal); pero
para asegurar la eficacia (en que lo punitivo y administrativo sean reforzados desde otro enfoque,
el de búsqueda de innovación tecnológica en la inversión en cabeceras de cuenca) también propone

124 La mayor parte de las inversiones en la gran minería recurren a la lixiviación (disolución del oro o cobre para separarlo
del material extraído de la mina o “mena”) con cianuro o mercurio .Por su parte la gravimetría es un método que usa
solo la gravedad, se usa en la pequeña minería. La lixiviación bacteriana no sustituye sino parcialmente la cianuración
.Justamente esta ley busca alentar las inversiones en la búsqueda progresiva de tecnologías limpias
125 El Congresista Irupailla señala que la contaminación de las cuencas hidrográficas se extiende a la contaminación de los

peces en el mar, los que presentan indubitables síntomas de contaminación en las áreas cercanas a las descargas de los
ríos contaminados .Este proyecto de ley también ataca este fenómeno contaminante de las actividades que usan
intensamente el cianuro y el mercurio.
 459

otras medidas de corte tecnológico que contribuirán a la salvaguarda y protección oportuna de

estos ecosistemas frágiles; abogando para tal fin a los principios de sostenibilidad y precautorio, así
como el de respeto de los usos y costumbres de las comunidades campesinas y nativas, plasmados
en la Ley de Recursos Hídricos. Además amplía el debate en torno a los temas de innovación
tecnológica, de manera particular a aquellos que podrían influir de manera directa en la
conservación, protección y cuidado de las cabeceras de cuenca. La aprobación de esta propuesta
contribuirá a concretar disposiciones dadas a través de otras leyes y normas, además de precisar
otras medidas para salvaguardar el recurso hídrico y de los ecosistemas que interactúan con éste,
lo que garantizará el bienestar presente y futuro de nuestra población. Por lo tanto, la ley incluye
los aspectos: Conceptual, Ambiental y Tecnológico126 dejando por ahora sin incluir las propuestas
en el aspecto Judicial-Penal.

V. ANTECEDENTES NORMATIVOS EN LOS QUE SE INSERTA LA LEY

Marco jurídico ambiental y de los recursos hídricos peruano

La Constitución Política del Perú en su artículo 2, inciso 22, reconoce el derecho fundamental de la
persona a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. Asimismo, en los
artículos 66 al 69, reconoce a los recursos naturales como patrimonio de la nación, que el Estado
es soberano en su aprovechamiento y es responsable de promover su uso sostenible así como el
de la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas. Hace una mención
especial al Desarrollo Sostenible de la Amazonía en el marco de una legislación adecuada.
Entre las principales leyes orientadas a velar por el adecuado uso de los recursos naturales y el
medio ambiente, así como promover su cuidado y protección destacan:
 Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales
(1997), cuyo objetivo es promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, renovables y no renovables, estableciendo un marco para el fomento de la
inversión.

 Ley Nº 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas (1997) ,que norma los aspectos
relacionados con la gestión de las Áreas Naturales Protegidas y su conservación,
manteniendo y manejando las condiciones funcionales de las cuencas hidrográficas de
modo que se asegure la captación, flujo y calidad del agua, y se controle la erosión y
sedimentos.

 Ley Nº 26839, Ley sobre Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad

Biológica (1997), que norma la conservación de la diversidad biológica y el uso sostenible
de sus componentes, que implica: conservar la diversidad de ecosistemas, especies y
genes, así como mantener los procesos ecológicos esenciales de los que dependen la
supervivencia de especies; promover la participación justa y equitativa en beneficios que
deriven de la utilización de la diversidad biológica; incentivar la educación, el intercambio
de información, el desarrollo de la capacidad de los recursos humanos, la investigación
científica y la transferencia tecnológica, referidos a la diversidad biológica y a la utilización

126Priorizar las innovaciones tecnológicas como la lixiviación bacteriana y la gravimetría como parte de lo solicitado a los
proyectos y Estudios de Impacto Ambiental de las inversiones que se realicen en las cabeceras y cuencas hidrográficas
en general
 460

sostenible de sus componentes; y, fomentar el desarrollo económico del país en base a la

utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica.

 Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente (2005), que establece los principios y normas
básicas para asegurar el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente saludable,
equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, así como el cumplimiento del
deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como
sus componentes.

 Ley Nº 28245, Ley Marco del Sistema de Gestión Ambiental (2004), que busca asegurar el
cumplimiento de los objetivos ambientales de las entidades públicas; fortalecer sus
mecanismos de transectorialidad en la gestión ambiental, establecer el rol del Consejo
Nacional del Ambiente - CONAM, y a las entidades sectoriales, regionales y locales en sus
atribuciones ambientales. Es importante precisar que el CONAM ya ha sido absorbido por
el MINAM.

 Ley Nº 29338, Ley de Recursos Hídricos (2009), que tiene por finalidad regular el uso y
gestión integrada del agua, la actuación del Estado y los particulares en dicha gestión, así
como en los bienes asociados a ésta. En su sexta disposición complementaria establece
que la Autoridad Nacional del Agua (ANA) puede adscribirse al Ministerio del Ambiente una
vez culminado el proceso de implementación y operatividad de dicho Ministerio (Nota:
obsérvese que este punto ha sido retirado en la Formula del Proyecto de Ley del
Predictamen reconociendo las atribuciones del Ejecutivo sobre dónde adscribir los
organismos técnicos).

 Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (2009) que
crea el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental y está a cargo del
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), que es la responsable del
cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las personas naturales o
jurídicas.

 Decreto Legislativo N° 997, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura

(2008), que crea la Autoridad Nacional del Agua (ANA) como organismo adscrito a dicho
Ministerio. Se faculta al ANA como la entidad responsable de dictar normas y establecer
los procedimientos para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos.

 Decreto Supremo N° 039-2008-AG, que aprueba el Reglamento de Organización y

Funciones de la Autoridad Nacional del Agua (ANA).

 Decreto Legislativo N° 1013, Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del
Ambiente (2008), disponiendo su rol como ente rector en el sector ambiental.

VI. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO

 A pesar de haberse dado una serie de normas y disposiciones, así como de existir
instituciones de gran trascendencia en materia medioambiental y del agua, aún es
necesario revisarlas, reordenarlas, ampliarlas y/o reglamentarlas con mayor precisión, a fin
que podamos enfrentar con mayor agilidad y éxito los nuevos desafíos en materia
ambiental así como el cambio climático, y poder garantizar con ello un desarrollo integral
en forma sostenible.
 461

 De manera especial es importante ampliar e incidir aún más en los aspectos relacionados a
las cabeceras de las cuencas hidrográficas a fin que hagan énfasis en asegurar su
protección, debido cuidado y preservación, así como la de los recursos y bienes asociados
a las mismas, a través de medidas y acciones concretas, y garantizar con ello la
disponibilidad del recurso hídrico. Para ello también es prioritario –quedará como tarea
pendiente con opinión del Ministerio de Justicia- revisar los delitos ambientales tipificados
en el código penal a fin de dar mayor especificidad a los relacionados directamente con las
cabeceras de cuenca y al agua como recurso natural, así como cuando materia de estos
delitos se causa un daño ambiental irreversible o una emergencia ambiental.

 Esta necesidad se justifica a razón que las cabeceras de las cuencas hidrográficas son uno
de los principales núcleos de formación del recurso hídrico y al ser ecosistemas frágiles
de gran vulnerabilidad medioambiental, es importante tomar medidas antes que se
produzcan desequilibrios, cambios abruptos y daños al ecosistema, básicamente por
actividades antrópicas, ya sean productivas o de servicios. Además, se requiere contar
con información precisa y actualizada de su estado situacional de manera temprana para
realizar su análisis de vulnerabilidad en forma más confiable en forma oportuna.

 De manera particular es importante darle mayor relevancia a través de medidas concretas

al artículo 75° de la Ley de Recursos Hídricos que establece que la Autoridad Nacional del
Agua debe velar por la protección del agua (“conservación y protección de sus fuentes, de
los ecosistemas y de los bienes naturales asociados a ésta...”), que además reconoce como
zonas de gran vulnerabilidad a las cabeceras de cuenca y faculta al ANA el declararlas como
zonas intangibles.

 En ese sentido, y al existir diferentes organismos cuyo rol puede influir de manera directa
o indirecta en los temas relacionados a cuencas y su protección, es importante delimitar
con mayor detalle sus atribuciones y roles, y de ser el caso su reasignación; a fin de evitar
la duplicidad de funciones o la demora en los procesos y al mismo tiempo puedan
desarrollar un trabajo más articulado y ágil.

 De acuerdo a nuestra legislación, Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, el cambio
de adscripción de un organismo público de carácter técnico especializado, como es el caso
de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), se hace a iniciativa del Poder Ejecutivo y a través
de un Decreto Supremo. Por ello se plantea de necesidad pública la aplicación de la sexta
disposición complementaria de la Ley de Recursos Hídricos que plantea la adscripción de
la ANA al Ministerio del Ambiente cuando esté implementado y operativo. Consideramos
que al haber transcurrido cinco años desde su creación, este Ministerio ya reúne la
calificación necesaria para considerarse debidamente implementado y operativo.
Además, en la gestión de este último gobierno está asumiendo roles cada vez más
importantes.

 De aplicarse esta disposición a través del Decreto Supremo correspondiente, le permitirá

al Ministerio del Ambiente, en forma conjunta con la ANA, potenciar sus esfuerzos para
lograr una real gestión integrada de los recursos hídricos, dándole una mayor relevancia
a la parte de protección y conservación a los ecosistemas que generan el recurso y las
cabeceras de cuenca.

 Por otro lado, a pesar de haberse decidido no incluir en este Predictamen el agravamiento
de penas por delitos ambientales señalamos que requieren aplicarse con mayor agilidad
 462

y rigurosidad, así como de una adecuada información, a fin que no se repitan. A modo de
ejemplo se incluyeron en el Proyecto N°1435 algunos gráficos en el que se muestran el
tipo de denuncias reportadas por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -
OEFA para el período 2010 – 2012.

VII. ANÁLISIS COSTO BENEFICIO

Es importante precisar que la aprobación del presente proyecto de ley no generará algún costo al
Estado, puesto que las entidades y organizaciones involucradas reorientarán, de ser el caso, sus
respectivas asignaciones presupuestales. Asimismo, al ser medidas encaminadas a promover el
cuidado de las cabeceras de cuenca y por ende de los recursos ligados a estas, su aplicación
contribuirá a velar por el recurso hídrico y lograr un desarrollo más sostenible y con ello propiciar
una mayor estabilidad social.

VIII. CONCLUSIÓN

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo establecido en el Artículo 70°, literal (b)
del Reglamento del Congreso de la República ,la Comisión Agraria en su Sesión Ordinaria del xx de
Mayo acordó APROBAR el dictamen recaído en los Proyectos N°2553/2013-CR, 1435/2012-CR,
1446/2012-CR y 1119/2011-CR ,con el siguiente texto sustitutorio( en el caso de la modificación de
tres artículos de la Ley de RRHH (1°,2° y 100° se ha tomado la fórmula de un dictamen inicial
(Oct.2013)de la asesoría técnica de la Comisión).

IX. FORMULA LEGAL

TEXTO SUSTITUTORIO
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Por cuanto:
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Ha dado la Ley siguiente:

DESARROLLA LA LEY DE RECURSOS HIDRICOS EN SALVAGUARDA DE LAS

CABECERAS DE CUENCAS HIDROGRAFICAS
Artículo 1.- Objeto de la Ley.-
La presente ley tiene por objeto dictar medidas orientadas a mejorar el manejo de los Recursos
Hídricos y salvaguardar las cabeceras de cuencas hidrográficas.

Artículo 2.- Modifíquese los Arts.1º y 2º del Título I y el 100º del Título VII de la Ley 29338, Ley de
Recursos Hídricos, incorporando los párrafos siguientes:
“Artículo. 1.- El agua
(…)
Es deber del Estado proteger y conservar los sistemas hídricos de este recurso natural,
reconocer y garantizar el derecho de los peruanos al acceso y disponibilidad del agua para la
satisfacción de las necesidades primarias como un derecho humano fundamental.
 463

Artículo 2.- Dominio y uso público sobre el agua

(…)
Ni la ubicación de las personas en el territorio de una cuenca ni las etapas del ciclo
hidrológico del agua en una determinada zona de la cuenca, sub-cuenca o micro-cuenca
hidrográfica, generan mayores ni menores derechos a sus habitantes. El uso del agua es de
beneficio común, no se justifican conflictos entre poblaciones de distintos asentamientos o
altitudes geográficas.

Artículo 100.-Plan Nacional de los Recursos Hídricos

(…)
La Autoridad Nacional del Agua se presentará anualmente ante la Comisión de Pueblos
Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología y ante la Comisión Agraria del
Congreso de la República en sesión conjunta para informar acerca de la ejecución del Plan
Nacional de Recursos Hídricos.”

Artículo 3.- Incorpórese los Arts. 75º-A, 75º-B y 75º-C a la Ley Nº29338 - Ley de Recursos Hídricos en
los términos siguientes:

“Artículo 75º-A.- Sobre las Cabeceras de Cuencas Hidrográficas

Declárese de necesidad pública e interés nacional la implementación de medidas orientadas
a salvaguardar las zonas vulnerables de las cabeceras de cuencas hidrográficas por ser uno
de los principales núcleos de formación del recurso hídrico y por su condición de ecosistemas
frágiles.

La identificación y delimitación de las zonas vulnerables de las cabeceras de cuenca está a

cargo de la Autoridad Nacional del Agua, conforme a la información proveniente de los
procesos de zonificación ecológica–económica y el plan de ordenamiento territorial.

Se permitirá las actividades productivas en las cabeceras de cuenca, en tanto no afecten

significativamente el nivel de resiliencia ambiental y los servicios ambientales del
ecosistema, la conectividad hidrológica de las corrientes de agua superficiales y
subterráneas, su buen estado ecológico y su capacidad de recarga hídrica.

La gestión de la cabecera de cuenca se realiza conforme a lo establecido en el Plan de

Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca
correspondiente. Estos planes deben señalar las medidas necesarias para la recuperación
ambiental de los ecosistemas de altura que se encuentran seriamente afectados.

Artículo 75º-B.- Intangibilidad de las Cabeceras de Cuencas

La Autoridad Nacional del Agua, previa evaluación ambiental es la entidad que puede
declarar la intangibilidad de la cabecera de cuenca. Su decisión debe estar motivada en el
principio precautorio. Debe tener el enfoque eco-sistémico. La ANA y el MINAM podrían
declarar la intangibilidad cuando:

a) Estén con alta probabilidad en riesgo por actividades humanas la resiliencia ambiental o
capacidad de recuperación ante alteraciones humanas o naturales de la zona de recarga
hídrica, el buen estado ecológico y la conectividad hidrológica de las corrientes de agua
de las cabeceras de cuenca, así como el conjunto de servicios naturales que ellas ofrecen.
 464

b) Se compruebe fehacientemente que las aguas subterráneas de la cuenca alta, media o

baja, se vean amenazadas en su calidad y cantidad por la acción de actividades humanas
desarrolladas en la cabecera de la cuenca.

c) Se compruebe que la calidad, cantidad y disponibilidad del agua, superficial y/o

subterránea, de las cabeceras de cuenca esté seriamente afectada o exista peligro por la
acción de actividades productivas, impidiendo con ello que se garantice el uso primario
de poblaciones conforme a lo previsto por el artículo 36° de la Ley de Recursos Hídricos,
Ley Nº29338. Así mismo, cuando no se garantice el derecho imprescriptible y prevalente
del uso de agua de las comunidades campesinas y de las comunidades nativas conforme
a lo previsto en el artículo 64 de la Ley 29338 de Recursos Hídricos, y el artículo 15 del
Convenio 169 de la OIT, cuando no se garantice el abastecimiento del agua requerida
para el desarrollo de las actividades agrícolas de los valles, en la perspectiva de la
seguridad y soberanía alimentaria y la agro-exportación.

En las cabeceras de cuenca declaradas intangibles está permitido realizar, además de las
actividades de gestión sostenible de la zona, investigación científica, educación y recreación
sin instalar infraestructura permanente o usar equipos o maquinaria contaminante.

El ejercicio del derecho de la propiedad, y de los demás derechos reales adquiridos con
anterioridad a la declaración de intangibilidad de una cabecera de cuenca, debe hacerse en
armonía con el objetivo de protección establecido. El Estado evalúa en cada caso la
necesidad de imponer otras limitaciones al ejercicio de dichos derechos.

Para las cabeceras de cuencas calificadas como potencialmente en peligro y que sea de
necesidad declarar su protección, intangibilidad o reserva, y que existan derechos de
propiedad adquiridos con anterioridad o formen parte de zonas en cesión para actividades
de carácter extractivo, el Estado, a través del Tribunal de Solución de Controversias
Ambientales, deberá evaluar cada caso en particular a fin de salvaguardar tanto el principio
precautorio como el jurídico. Para ello tendrá la facultad de conciliar con la parte o partes
que puedan resultar afectadas con esta declaración.

La Autoridad Nacional del Agua es la entidad responsable para brindar el criterio técnico que
establece la metodología o el procedimiento cuantitativo que determina cómo establecer
los límites de las cabeceras de cuencas. Los demás sectores que intervengan o tengan
relación directa o indirecta con las cabeceras de cuenca deberán hacer uso de dicho criterio
técnico.

La Autoridad Nacional del Agua a través del Sistema Nacional de Información de Recursos
Hídricos será la responsable de la actualización de la información del estado situacional de
las cabeceras de cuencas en forma anual, además deberá implementar un sistema de alerta
en caso de mayor riesgo y/o vulnerabilidad lo que contribuirá a la toma de decisiones a nivel
nacional, regional y local de manera oportuna.

El Ministerio del Ambiente en coordinación con los Ministerios de Desarrollo e Inclusión

Social, de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, y de Agricultura y Riego dará las disposiciones
correspondientes a fin de priorizar como beneficiarios de los diferentes programas
nacionales a las poblaciones ubicadas en las cuencas medias y bajas que cuidan y protegen
sus cabeceras de cuenca. Se debe otorgar las compensaciones ambientales a las poblaciones
 465

que coadyuvan a la conservación, recuperación y uso sostenible de la diversidad biológica y

recursos naturales del país, y que protegen las cabeceras de cuenca.

El Ministerio del Ambiente en forma conjunta con el Ministerio de Agricultura formulará e

implementará programas de incentivos para la reubicación o reasentamiento de las
poblaciones ubicadas en las cabeceras de las cuencas declaradas potencialmente en peligro
como medida de última instancia para reducir su vulnerabilidad. En aquellas poblaciones que
corresponda, debe brindárseles la seguridad jurídica necesaria y las facilidades para
mantener su espacio ancestral de supervivencia. Se deberá aplicar las disposiciones
contenidas en el Convenio 169 con la OIT y la Ley de Consulta Previa a las Poblaciones
Indígenas.

Artículo 75º-C.- Sobre Innovaciones Tecnológicas en el manejo hídrico de todos los Proyectos
de Inversión que involucren gestión de agua
Declárese de necesidad pública e interés nacional la introducción, desde la promulgación de
esta ley, en todos los Proyectos de Inversión que involucren gestión del agua y que se realicen
en las Cabeceras y Cuencas Hidrológicas en general y en los Estudios de Impacto Ambiental
de:
a) Una rigurosa evaluación multi-criterial de beneficios y costos por impacto o daño
ambiental en el manejo hidrológico , incorporando en la evaluación de la rentabilidad
de los proyectos las externalidades o costos no explícitos económicos, sociales y
ambientales; y

b) Estudios para la reducción de la contaminación del agua en los proyectos de todos los
sectores productivos, empresas y autoridades locales a cargo de la gestión del agua.
Para lograr lo anterior debe priorizarse las tecnologías innovadoras. En el caso de la
minería: la lixiviación alternativa, bacteriana y gravimétrica, minimizando gradualmente
el uso de cianuro, mercurio y desarrollando otras tecnologías menos contaminantes o
limpias en el manejo hídrico tanto en la gran y mediana minería como en la pequeña y
artesanal, formal e informal. En el caso del sector agropecuario: las tecnologías que
eviten la pérdida del agua de riego por inundación y la contaminación por uso de
insumos químicos tóxicos. En el acceso al agua potable y saneamiento: las tecnologías
más eficientes de reciclaje y recuperación de aguas servidas.

Los ministerios de Energía y Minas, Ambiente y Agricultura y Riego adecuarán sus

atribuciones a este enfoque de cambios tecnológicos en las actividades agropecuarias, de
acceso al agua potable y saneamiento, así como en la de la gran, mediana y pequeña
minería, lo que permitirá el relanzamiento de la inversión privada y pública con innovación
tecnológica progresiva.

Las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades económicas en zonas de

cabeceras de cuenca que fueran declaradas intangibles serán sancionadas según lo
establecido en las normas administrativas y penales competentes y las penas establecidas
en el Código Penal.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
 466

PRIMERA.- En un plazo de noventa (90) días hábiles por Decreto Supremo el Poder Ejecutivo hará
las modificaciones a las normas y disposiciones relacionadas a la presente Ley.

SEGUNDA.- La Autoridad Nacional del Agua, en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días,
contados a partir de la publicación de la presente Ley, deberá de proponer un PLAN NACIONAL DE
CUENCAS HIDROGRAFICAS que incluya una parte que priorice la conservación de las cabeceras de
cuencas y /o su recuperación mediante tecnologías limpias.

TERCERA.- En un plazo de ciento veinte (120) días, contados a partir de la publicación de la presente
Ley, la Autoridad Nacional del Agua deberá identificar las cabeceras de cuenca que potencialmente
se encuentre en peligro de vulnerabilidad media y alta, con la finalidad de que las entidades
correspondientes puedan declarar su protección y su intangibilidad como área de reserva.

CUARTA.-Deróguese y déjese sin efecto las normas y disposiciones que se opongan a esta Ley.

QUINTA.- Para la uniformidad en los términos empleados en la presente Ley se incluye el siguiente
glosario de definiciones concordando las de los proyectos de ley con las propuestas por el
Ministerio del Ambiente.

GLOSARIO DE DEFINICIONES

I. SOBRE CUENCA Y CABECERA:

Cuenca hidrográfica.- Unidad de manejo y planificación ambiental, compuesta por el área o espacio
geográfico delineados por la cima de los cerros y la divisoria de aguas por el cual escurre el agua
proveniente principalmente de las precipitaciones a un río, lago o mar; conformando un sistema
en el que interactúan factores naturales, socioeconómicos y culturales. Constituye la unidad física
básica y general de planificación y ordenamiento en materia de conservación y uso de suelos, aguas
continentales y diversidad biológica.

Cabecera de cuenca.- Es el ámbito geográfico ambientalmente vulnerable ubicado en la parte alta

de la cuenca hidrográfica, donde ocurre una importante captación de agua de precipitación en sus
diversas formas que dan origen a los cursos de agua de la cuenca. Esta parte de la cuenca constituye
ecosistemas frágiles los que cumplen un rol en el almacenamiento, abastecimiento y regulación del
flujo superficial, subterráneo de la cuenca durante todo el año. También puede definirse como
“Zona proveedora de agua” (Ministerio del Ambiente): Zona situada en el extremo superior de la
cuenca alta donde se originan cursos de agua superficial y en las que generalmente se encuentran
las zonas de recarga hídrica, que tiene una cobertura vegetal típica de pastos o bosques y una baja
densidad demográfica. Alberga lagos, lagunas, bofedales y humedales que junto a las corrientes de
agua superficial y subterránea contribuyen al mantenimiento de la conectividad hidrológica, a la
integridad de los ecosistemas a pequeñas y grandes escalas, y al buen estado ecológico de la
cuenca.

Zona de recarga hídrica.- Es el área que permite que el agua proveniente de las precipitaciones,
después de llenar las pequeñas depresiones y saturar los espacios vacíos, poros, y/o fisuras de la
superficie alimente de agua a los cursos superficiales y al acuífero en función de la permeabilidad
del medio. Generalmente se ubican en las partes altas de las cuencas.
 467

Conectividad hidrológica.- Es el trasporte de materia, energía y organismos que se produce a través

del “medio agua” dentro y entre los elementos del ciclo hidrológico .La corrientes de agua conectan
directamente las partes altas de una cuenca y sus ecosistemas de riveras con los ecosistemas de
las corrientes de la parte media y baja de dicha cuenca.

II. SOBRE ECOLOGIA Y AMBIENTE:

Buen estado ecológico.- Es una expresión de la calidad, la estructura y el funcionamiento de los
ecosistemas acuáticos asociados a las aguas superficiales. Se dice que el estado ecológico es bueno
cuando los valores de los indicadores de calidad biológica del agua superficial muestran valores de
distorsión bajos causados por la actividad humana, y cercanos a los valores normalmente
asociados con el tipo de agua superficial en condiciones inalteradas.

Resiliencia Ambiental.- Es la capacidad de un ecosistema de absorber un estrés ambiental sin

modificar sus patrones ecológicos característicos o de restablecerse luego de una alteración
provocada por el hombre o la naturaleza.

Conservación de los ecosistemas.- La conservación de los ecosistemas se orienta a conservar los

ciclos y procesos ecológicos, a prevenir procesos de fragmentación por actividades antrópicas y a
dictar medidas de recuperación y rehabilitación, dando prioridad a ecosistemas especiales o
frágiles.

Ecosistema.- Es una unidad compuesta de organismos interdependientes que comparten el mismo

hábitat. Los ecosistemas suelen formar una serie de cadenas que muestran la interdependencia de
los organismos dentro del sistema.

Enfoque ecosistémico.- La conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales

deberá enfocarse de manera integral, evaluando científicamente el uso y protección de los
recursos naturales e identificando cómo afectan la capacidad de los ecosistemas para mantenerse
y sostenerse en el tiempo, tanto en lo que respecta a los seres humanos y organismos vivos, como
a los sistemas naturales existentes.

Ecosistemas frágiles.- Son ecosistemas vulnerables a los cambios e impactos naturales y

antropogénicos, se encuentran en peligro de que sus poblaciones naturales, su diversidad o sus
condiciones de estabilidad decrezcan o desaparezcan debido a factores exógenos.

Sostenibilidad medioambiental.- Equilibrio que se genera a través de la relación armónica entre la

sociedad y la naturaleza que lo rodea y de la cual es parte. Esta relación permite lograr resultados
de desarrollo sin amenazar las fuentes de nuestros recursos naturales y sin comprometer los de las
futuras generaciones.

III. SOBRE DAÑO AMBIENTAL E INNOVACIONES TECNOLOGICAS:

Vulnerabilidad ambiental.- Susceptibilidad o predisposición intrínseca del medio y los recursos
naturales a sufrir un daño, cambio brusco o una pérdida, debido a su poca capacidad de resiliencia.
Se habla de vulnerabilidad para referirse a la importancia de los efectos esperados, que no depende
sólo del fenómeno o accidente temido, sino de las medidas de prevención y de protección.

Riesgo ambiental.- Probabilidad de ocurrencia de un daño o afectación sobre los ecosistemas o el

ambiente derivado de un fenómeno natural, antropogénico (acción humana) o tecnológico.
 468

Daño ambiental.- Todo menoscabo material que sufre el ambiente y/o alguno de sus componentes,
que puede ser causado contraviniendo o no disposición jurídica, y que genera efectos negativos
actuales o potenciales.

Emergencia ambiental.- La ocurrencia de un daño ambiental súbito y significativo generado por

causas naturales, humanas o tecnológicas que deteriora el ambiente, ocasionando un problema de
salud pública como consecuencia de la contaminación del aire, el agua o el suelo.

Degradación ambiental.- Proceso cuyo desarrollo implica la pérdida de recursos naturales. La

contaminación generada por el ser humano, la sobreexplotación y el cambio climático son algunos
de los motivos que pueden producir la degradación ambiental.

Área protegida.- Son aquellos espacios continentales y/o marinos del territorio nacional ,
expresamente reconocidos y declarados como tales incluyendo sus categorías y zonificaciones ,
para conservar la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural paisajístico y
científico, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país.

Lixiviación mediante cianuro, mercurio o bacterial.- La lixiviación, o extracción sólido-líquido, es un

proceso en el que un disolvente líquido pasa a través de un sólido pulverizado para que se produzca
la disolución de uno o más de los componentes solubles del sólido. Proceso de separación del oro,
plata, cobre – u otro metal precioso respecto del material del suelo del que es extraído – usando
como catalizadores, precipitantes o disolventes primero el ácido sulfúrico en agua y:
- el cianuro (generalmente en la gran minería de túneles o de tajo abierto).
- el mercurio (generalmente en la minería pequeña y mediana, formal o informal e ilegal).
- las bacterias en los propios yacimientos mineros (bio-lixiviación), cuando ello es más
eficiente para extraer el metal precioso en ambos tipos de minería. Se supone que esta
última es una tecnología más “limpia” pues está basada en micro-organismos vivos que
actúan consiguiendo similar resultado que el cianuro o el mercurio (bio-minería).

Concentración Gravimétrica.- Es una de las “tecnologías limpias” aplicable a la minería

pequeña, mediana y artesanal. En la metalurgia se basa en la separación de minerales por
su diferencia en peso específico. Se ofrecen equipos (concentradoras, centrífugas) y
presentan métodos físicos alternativos a los tradicionales (los que requieren abundante
uso de agua y mercurio, contaminando con sus relaves el medio ambiente y los sistemas
hídricos).

SEXTA.- Por Decreto Supremo del Poder Ejecutivo, refrendado por el Ministerio del Ambiente, se
reglamentará la presente Ley en un plazo máximo de ciento veinte (120) días de su entrada en
vigencia.

Sala de la Comisión Agraria

Lima, Jueves 15 de Mayo, 2014

 469

Manuel LAJO
(Domingos 11 y 18 Mayo)
Documento Preliminar
“No es una maldición tener recursos naturales, al contrario, la
maldición es no tener políticas para administrar esos recursos”
ALICIA BÁRCENA, SECRETARIA EJECUTIVA DE LA CEPAL, en
entrevista, Caretas, Lima, 15 de Mayo, 2014.

COMENTARIOS A LOS COMENTARIOS DE GUIDO BOCCIO

AL PREDICTAMEN SOBRE SALVAGUARDA A CABECERAS DE CUENCAS
(9 DE MAYO, 2014)

INFORME DEL PL 2553-2013-CR – PROPONE MEDIDAS EN SALVAGUARDA DE LAS CABECERAS DE

CUENCAS HIDROGRÁFICAS (Pre-dictamen actualizado al 08 de mayo de 2014)
Nota de Manuel Lajo:
En cursivas están en borrador nuestras primeras observaciones a los comentarios recibidos.
Agradecemos muy de veras este trabajo de Guido Bocchio, tan documentado, equilibrado y riguroso
con el que coincidimos en su mayor parte. Aquí solo anotamos reacciones y notas iniciales
exclusivamente para el Presidente de la Comisión Agraria. El texto de la Fórmula Legal y la Exposición
de Motivos incorpora algunos cambios al articulado a partir de esta valiosa contribución
especializada.

I. CONSIDERACIONES GENERALES

1. Los entes rectores de las materias que busca regular la propuesta, como la Autoridad
Nacional del Agua y el Ministerio del Ambiente, se han pronunciado evidenciando que sus
planteamientos son contradictorios a las normas especiales vigentes, o que resultarían
innecesarias pues recoge aspectos que ya están regulados en la Ley de Recursos Hídricos,
Ley que regula la declaratoria de Emergencia Ambiental, Ley del Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental, Ley de Áreas Naturales Protegidas, entre otras.
Ya en el dictamen (véase el documento y los informes de opinión sectoriales originales y la
matriz que compara en detalle las propuestas iniciales con las modificadas mediante la
aceptación o desestimación de las opiniones) absorbimos todos y cada uno de los
pronunciamientos y diálogos con el MINAM, la ANA y el MINAGRI .No creo que sea
innecesario especificar desarrollando una ley como la de RRHH, que no trata sino menciona
apenas una vez a las cabeceras de cuenca.

2. El proyecto resulta muy reglamentarista, e incorpora aspectos técnicos que deberían ser
definidos por los organismos técnicos especializados en la materia. Asimismo, se
desarticulan competencias en materia de gestión, gestión ambiental y gestión agraria.
Solo se habla de reglamentarismo en el caso de la intangibilidad porque al parecer se prefiere
que no haya criterios explícitos y consensuados. No hay desarticulación de competencias.
Todo lo contrario se trata de integrar a los distintos niveles de gobierno y organismos técnicos
en un asunto crucial para destrabar la inversión productiva en el país.

3. Resulta direccionado a actividades productiva específicas, desconociendo las deficiencias en

la gestión del agua en varios otros sectores productivos y autoridades locales a cargo de la
gestión del agua. Carece de mecanismos de promoción o incentivo para incrementar la
eficiencia en el uso del agua.
 470

Esto puede mejorarse y rectificarse incorporando al articulado otros sectores productivos

que usan agua intensivamente: además del minero, el agro, el agua potable y saneamiento
urbano y el transporte. Hay mecanismos de promoción para aumentar la eficiencia en el uso
de agua (innovación tecnológica y otros) pero trataremos de presentarlo en forma de
incentivos más explícitos.

4. No contribuye a promover inversiones sostenibles en el país, pudiendo estar restándole

competitividad frente a otros países de la región; además, puede convertirse en
instrumento para la generación o agudización de conflictos sociales dado que muchas
veces se utiliza políticamente el mito del origen del agua en las zonas de “cabeceras de
cuenca” para crear desconfianza o temor en la población sobre posibles afectaciones a
estas zonas, nada más alejado de la verdad, pues el origen del agua se da con el ciclo
hidrológico.
La competitividad se está perdiendo cuando en el Perú no se avanza en incorporar –como en
países como Chile , Canadá, EEUU, China, innovaciones tecnológicas que no minimizan solo
costos empresariales sino daños ambientales y no cuantifican los proyectos en forma
multicriterial, calculando solo parcial y no integralmente los costos y beneficios
empresariales y macroeconómicos . El proyecto está orientado a reforzar el sentimiento de
la población para preservar los orígenes del agua (que saben bien está en el ciclo hidrológico
pero que se expresa en los bofedales, bosques y sistemas hídricos de cada cuenca) y a la vez
incentivar inversiones con tecnologías no depredadoras del ambiente tanto en la actividad
agropecuaria, el saneamiento urbano, como en la gran minería como en la minería artesanal
e ilegal, pequeña y mediana

II. COMENTARIOS ESPECÍFICOS

Sobre el artículo 2°, que modifica el artículo 1° de la Ley de Recursos Hídricos

Esta iniciativa legislativa busca incorporar el reconocimiento del agua como un derecho
fundamental. Ello implicaría una reforma constitucional cuyos mecanismos propios de aprobación
distan de los ordinarios que se aplicarían para aprobar este Proyecto de Ley. Sin perjuicio de ello,
debe tenerse en cuenta que un intento de reconocimiento de este derecho, debe estar acotado a
su dimensión de agua como servicio (acceso a agua potable y saneamiento), y no al agua como
recurso natural, tal como lo ha señalado la ANA en presentación efectuada el 10 de setiembre de
2013.
Es en ese sentido que está en el proyecto, (derecho humano al acceso al agua potable por las
poblaciones).Los recursos naturales estratégicos, como el agua ya son bienes de propiedad pública.
No me parece que haya que reformar la constitución para expresar en esta ley lo que se deriva de
varios ítems del Art.2 de la Constitución vigente (los especificaré)

En ese mismo sentido se orienta la ONU (mayor información en

http://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/human_right_to_water.shtml), y así ha sido
también consensuado por el Acuerdo Nacional en la Política de Estado N° 33 sobre los Recursos
Hídricos.
(Véase que para ello no se necesitó reforma constitucional)

Es importante precisar que en la actualidad en la agenda del Pleno del Congreso se encuentra ya
una propuesta de reforma constitucional donde se plantea establecer el derecho fundamental al
agua, por ende consideramos innecesario que se incluya esta propuesta en el presente dictamen.
 471

No solamente es necesario sino que ya está incorporada en la Ley de Recursos Hídricos (Art.III,
Principio 2). Pero atendiendo a esta observación hemos ajustado el texto en el siguiente sentido y
fundamentación:
Artículo 2.- Modifíquese los Arts.1º y 2º del Título I y el 100º del Título VII de la Ley 29338, Ley de
Recursos Hídricos, incorporando los párrafos siguientes:
“Artículo. 1.- El agua
(…)

Es deber del Estado velar por la protección y conservación de los sistemas hídricos de este
recurso natural, cuyo acceso para uso poblacional en condiciones seguras es un derecho
humano fundamental.

Propuesta
Es deber del Estado proteger y conservar los sistemas hídricos de este recurso natural,
reconocer y garantizar el derecho de los peruanos al acceso y disponibilidad del agua como
un derecho humano fundamental.

Fundamentación
A nivel de la Norma Fundamental, el derecho al agua ha sido considerado como un derecho
fundamental implícito, cuya validez se encuentra contempla en el artículo 3°
“La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás
que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la
dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado
democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno.”

Al respecto, el Tribunal Constitucional127 ha expresado que los derechos fundamentales no son solo
aquellos que se encuentran señalados en el artículo 2° de la Constitución, sino de aquellos que se
derivan de la dignidad humana, es decir de aquellos que están previstos en el artículo 3° de la
Norma Fundamental que en el Derecho Comparado se ha venido en denominar cláusula de los
"derechos no enumerados "derechos no enumerados".

También ha expresado que constituye en «Un elemento básico para el mantenimiento y desarrollo
no sólo de la existencia y la calidad de vida del ser humano sino de otros derechos tan elementales
como la salud, el trabajo y el medio ambiente, resultando prácticamente imposible imaginar que
sin la presencia de dicho elemento el individuo pueda ver satisfechas sus necesidades elementales
y aún aquellas otras que sin serlo, permiten la mejora y aprovechamiento de sus condiciones de
existencia»128

Como se aprecia, para el Tribunal Cosntitucional estamos frente a un derecho fundamental

vinculado a otros derechos, como el derecho a la vida, el derecho a la salud, el derecho a un medio
ambiente equilibrado y adecuado, y el derecho al trabajo.

127 STC Exp. N° 0895-2001-AA/TC. Fundamento 5.- Es bien conocido que en un sinfín de oportunidades, la realidad supera

la imaginación. Por ello, y para que los textos constitucionales y, en particular, aquellos nuevos derechos directamente
vinculados con el principio de dignidad no sean desmerecidos en su condición de auténticos derechos fundamentales
como consecuencia de la existencia de nuevas necesidades o situaciones, de avances científicos, tecnológicos, culturales
o sociales, las constituciones suelen habilitar una cláusula de "desarrollo de los derechos fundamentales", cuyo propósito
no solo es prestarle el reconocimiento como derechos de la más alta consideración, sino incluso, dotarlos de las mismas
garantías de aquellos que sí lo tienen
128 STC 06534-2006-PA/TC
 472

A nivel legal, el derecho al agua se encuentra considerado en los principios de la Ley 29338, Ley de
Recursos Hídricos, numeral 2 del artículo III, como un derecho fundamental amerita ser reconocido.
“Principio de prioridad en el acceso al agua El acceso al agua para la satisfacción de
las necesidades primarias de la persona humana es prioritario por ser un derecho
fundamental sobre cualquier uso, inclusive en épocas de escasez.”

A nivel de reconocimiento internacional

El Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales, ratificado por el Perú en
1978, establece en su artículo 11:1. “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho
de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y
vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes
tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este
efecto la importancia esencia de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento…”

En consecuencia, el derecho humano al agua encuentra reconocimiento en el artículo 11, primer

párrafo, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

(El Proyecto de la Congresista Natalie Condori hace referencia a la Resolución de las Naciones Unidas
N° 667-ONU-2010, que declara el derecho al agua potable y el saneamiento como un derecho
humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos.
Sí se requiere 2/3 de votos para aprobarla, es bueno anticipar en esta ley el espíritu de la reforma
constitucional anunciada.

Sobre el artículo 2°, que modifica el artículo 2° de la Ley de Recursos Hídricos

El texto que se busca incorporar como segundo párrafo carece de articulación, y resulta
incomprensible respecto al actual texto del artículo 2° de la Ley de Recursos Hídricos (sobre el
carácter de uso público, inalienable e imprescriptible del agua), sin mayor aplicabilidad aparente a
la gestión del recurso agua.
El proyecto del Congresista Leon busca evitar los conflictos en la gestión del agua generados por la
creencia de algunas poblaciones asentadas en partes altas de las cuencas que consideran tener
“mejores derechos” respecto de otras poblaciones. Se trata de evitar esos conflictos entre
poblaciones asentadas en distintas alturas de una cuenca… formulamos mejor este párrafo,
haciéndolo más explícito:
“...no se justifican conflictos entre poblaciones de distintos asentamientos o
altitudes geográficas“.

Sobre el artículo 3°, que incorpora los artículos 75º-A, 75º-B y 75º-C a la Ley de Recursos Hídricos

Sobre el Artículo 75º-A

Declaración de necesidad pública e interés nacional
Se sustenta la declaración de interés nacional por el hecho de considerar a todas las cabeceras de
cuenca como ecosistemas frágiles. (no es eso) La calificación de ecosistemas requiere una
evaluación técnica y científica del organismo especializado (MINAM). El establecimiento y
regulación de los ecosistemas frágiles debe responder a un diagnóstico especializado a cargo de la
autoridad ambiental nacional, sobre la base de evidencia científica y no de apreciaciones
subjetivas. (totalmente de acuerdo) Ya la Ley General del Ambiente en su artículo 99° regula los
ecosistemas frágiles y establece que las medidas de protección sobre estos se establecen en base
a sus características y recursos singulares, y no a priori y de manera general, más aun considerando
 473

que no todas las cuencas y no todas sus zonas de “cabecera” presentan las mismas características
geológicas, morfológicas, hidrológicas, hidrogeológicas, etc. (de acuerdo, así hemos puesto)

Identificación y delimitación de las zonas vulnerables de las cabeceras de cuenca

Plantear que la ANA identifique, delimite y gestione las cabeceras de cuenca sobre la base de los
procesos de ZEE y Planes de Ordenamiento Territorial es pretender subordinar la rectoría de la
gestión del agua de dicha institución a los niveles descentralizados de gobierno, que son los que
aprueban estos dos últimos instrumentos.
¿Porqué? No hay pretensión de subordinar al ANA pero tampoco que imponga sus decisiones sin
consensuar con los gobiernos regionales. Se trata de coordinación indispensable.

Según la Ley de Recursos Hídricos (Art. 15°), la ANA ejerce jurisdicción administrativa exclusiva en
materia de agua, y los gobiernos regionales solo participan en dicha gestión a través de los Consejos
de Recursos Hídricos de Cuenca (Art. 24° y 25° de la Ley de Recursos Hídricos) como órganos
integrantes de la ANA.
Exclusividad administrativa no es necesariamente excluyente

Es importante resaltar que los procesos de ZEE y OT se sustentan y fundamentan en los informes
que los diversos entes técnicos de acuerdo a la especialidad de cada uno (ANA, MINAGRI, Ministerio
De Cultura, INDECI, INEI, INGEMMET) provean a los gobiernos regionales para que finalmente sean
ellos los que en base a estos informes, determinen las zonas y recomendaciones de uso de su
territorio y no de manera subjetiva. ¿Porque? Adicionalmente de ser instituciones técnicas
especializadas son los encargados de desarrollar las políticas nacionales de su competencia, y como
se sabe de acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralización existen competencias exclusivas del
gobierno central y competencias compartidas con los gobiernos regionales. El tema del agua es parte
de una competencia compartida entre gobierno nacional y central (¿Quiso decir regional?), donde
los gobiernos regionales únicamente tienen funciones en lo que respecta al sector agrario, tal como
lo establece el artículo 51°129 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La ANA, como autoridad
rectora en esta materia, ejerce competencias exclusivas y de alcance general en todos los demás
sectores y aspectos vinculados a la gestión del agua.
¿Se busca que los gobiernos regionales solo participen en el tema de agua si se trata del agro y no
de otros sectores como la minería o el saneamiento urbano? ¿Porqué?) De acuerdo que no debe
tomarse decisiones a partir de criterios subjetivos. Pero lo técnico tiene un límite: la razonabilidad.
Por encima de él está lo político en su mejor sentido. En este caso no hay razón para excluir a los
gobiernos regionales de participar en las consultas para las decisiones del ANA, que nadie desconoce
es la autoridad rectora.

Actividades productivas en las cabeceras de cuenca

Lo propuesto en este artículo colisiona con las normas de evaluación y gestión de impactos
ambientales (Ley del SEIA130, su Reglamento, y reglamentaciones sectoriales), que regulan el

129Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Artículo 51.- Funciones en materia agraria
…
c) Participar en la gestión sostenible del recurso hídrico en el marco de las entidades de cuencas y las políticas de la
autoridad nacional de aguas.
130Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental

Artículo 4.- Categorización de proyectos de acuerdo al riesgo ambiental

4.1 Toda acción comprendida en el listado de inclusión que establezca el Reglamento, según lo previsto en el Artículo 2
de la presente Ley, respecto de la cual se solicite su certificación ambiental, deberá ser clasificada en una de las siguientes
categorías:
…
c) Categoría III - Estudio de Impacto Ambiental Detallado.- Incluye aquellos proyectos cuyas características, envergadura
 474

manejo de los impactos ambientales de una actividad aun cuando estos sean significativos, a través
de compromisos de mitigación, recuperación, restauración o compensación ambiental. Estas
normas de gestión ambiental no establecen restricciones, sino medidas para controlar los impactos
ambientales significativos, por tanto una propuesta como la planteada en este artículo implicaría
una modificación total de la gestión ambiental en el país, que en todo caso debe ser respaldada
técnicamente por el ente rector en materia ambiental que es el MINAM, y las autoridades
ambientales sectoriales.
Se trata de crear restricciones solo cuando técnicamente sean necesarias .La gestión ambiental en el
país requiere rigurosa revisión y perfeccionamiento

Sobre el Artículo 75º-B

Intangibilidad de las Cabeceras de Cuencas
La Ley no puede direccionar la actuación técnica de la ANA para la determinación del carácter
intangible de una zona de “cabecera de cuenca” haciendo mandatorio el uso del principio
precautorio, cuya aplicación, según los principios establecidos por la Ley General del Ambiente, se
da en circunstancias de falta de certeza absoluta sobre un peligro de daño irreversible, y no a priori
y de manera general. Este artículo resulta por demás reglamentarista, y estaría sustituyendo las
funciones del Poder Ejecutivo y sus organismos técnicos especializados, como la ANA o el MINAM,
para establecer los criterios bajo los cuales se podría establecer condiciones de intangibilidad.
Por otro lado, este artículo establece como criterio para la declaratoria de intangibilidad la falta de
garantía al abastecimiento de agua para uso agrario (uso productivo según la Ley de Recursos
Hídricos), incurriendo así en un grave error de fondo, pues una eventual declaratoria de
intangibilidad tendría carácter general, y afectaría las posibilidades de realización de cualquier
actividad productiva, sin excepción. Además, esta propuesta parece desconocer que la propia Ley
de Recursos Hídricos ya establece criterios para determinar preferencias y prioridades de uso de
agua, cuando resultara insuficiente para abastecer varias actividades (Artículos 35°, 43° y 55° de la
Ley de Recursos Hídricos).
(los conocemos bien)
¿Es reglamentarista o simplemente más rigurosa y específica (menos declarativa y abstracta) ante
los problemas surgidos en el país en los conflictos por el agua en distintos casos?

Por otro lado, no se explica las razones por las que sería el Tribunal de Resolución de Controversias
Ambientales (MINAM), quien eventualmente evaluaría la conciliación de los principios de
seguridad jurídica y precautorio en casos de declaratorias de intangibilidad o reservas que
afectaran derechos adquiridos en las zonas de cabecera de cuenca. Si partimos del hecho que es la
ANA la autoridad competente para declarar la intangibilidad de estas zonas, sería ésta autoridad
también quien debería garantizar la conciliación de los citados principios al tomar su decisión.
Ambos organismos pertenecen al MINAM. Sería recomendable disponer que la ANA esté bien
integrada entre los integrantes el TSCA

Plan de incentivos para poblaciones ubicadas en cabeceras de cuenca

Esto resulta por demás contradictorio con la pretendida inclusión del segundo párrafo al artículo
2° de la Ley de Recursos Hídricos, donde se señala que la ubicación en una determinada zona de la
cuenca no genera mayores derechos a sus habitantes. Sin embargo, en este artículo se busca
beneficiar a un grupo poblacional precisamente por su ubicación en una zona de la cuenca.
(Se trata de apoyar a poblaciones en riesgo)

y/o localización, pueden producir impactos ambientales negativos significativos, cuantitativa o cualitativamente,
requiriendo un análisis profundo para revisar sus impactos y proponer la estrategia de manejo ambiental correspondiente.

Los proyectos de esta categoría requerirán de un Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d ).
 475

Por otro lado, se pretende regular la obligatoriedad de compensación ambiental por acciones de
conservación y protección de cabeceras de cuenca, cuando es el propio MINAM el que está
impulsando en la Comisión de Ambiente y Ecología del Congreso la aprobación de un Esquema
Voluntario de compensación por este tipo de acciones, reconociendo las limitaciones técnicas y
operativas que traería un esquema de pago obligatorio como el que se propone en el presente
Dictamen (Ver Proyectos de Ley acumulados 786/2011-CR, 1755/2012-CR y 2629/2013-CR-
Propone la Ley que regula la retribución por Servicios Eco-sistémicos) Adicionalmente adjuntamos
la presentación realizada por el Ministerio del Ambiente ante el Congreso.
Gracias por la información y el anexo .Veremos los dictámenes mencionados para ver cómo afectan
nuestra propuesta

Sobre el Artículo 75º-C

Este artículo desconoce la realidad tecnológica de un sector como el minero, cuyos altos
estándares productivos se caracterizan precisamente por la incorporación constante de tecnología
de punta. Una norma como la planteada requiere incorporar un análisis técnico económico dado
que puede afectar las inversiones y la competitividad del país. Resulta contradictorio y hasta
discriminatorio que se pretenda imponer condiciones de innovación tecnológica a un único sector
productivo (minero), olvidando que el sector que presenta las mayores ineficiencias en el uso de
agua y disposición adecuada de aguas residuales es el sector agrario y los entes a cargo de los
servicios de saneamiento. Una norma vinculada a la introducción de nuevas fuentes tecnológicas
debe tender al establecimiento de mecanismos que promuevan o incentiven dicha incorporación en
todos los procesos productivos a nivel nacional, sin distinción
(De acuerdo, la idea no es imponer sino crear incentivos más específicos que los contenidos en los
artículos 85 y 86 de la ley de RRHH para una innovación tecnológica MUY URGENTE EN TODO EL
MUNDO Y EN EL PERÚ, en la gran minería y en la minería pequeña e informal .Extenderemos el
alcance a los sectores que se indican pero empecemos por el sector minero que es el de los mayores
proyectos de inversión. Esperamos ayuda de los expertos para mejorar la formulación).

Cabe señalar que la Ley de Recursos Hídricos contiene normas específicas sobre régimen de
incentivos al uso eficiente del agua (artículos 84°, 85° y 86°), Consideramos importante tener mucho
cuidado respecto a sobre legislar en una misma materia.
(Esos artículos de la Ley de RRHH pueden ser excesivamente generales y en todo caso no se observa
su impacto. Perfeccionar la legislación no necesariamente es “sobre-legislar”)

Sobre la Quinta Disposición Complementaria, Glosario de Definiciones

Tal y como lo ha señalado la ANA en Informe Técnico 011-2013-ANA-DCPRH-CGE-GLA/NSP, la
definición de cabecera de cuenca ensayada por el Proyecto de Ley carece de toda remisión a
estudio especializado o fundamentación técnica oficial, condición mínima necesaria para que sea
legítimamente asumida como parte de nuestra legislación
(Esa definición ha sido tomada del Informe Técnico del MINAM que fundamenta el Oficio 23-08-2012
SG-MINAM del 09 de Octubre del 2012 .De todos modos, después de revisar las fuentes en el
Proyecto Irupailla y en el de Verónica Mendoza nos ratificamos en el análisis de la Exposición de
Motivos); más aun considerando el alto nivel de conflictividad que se encuentra asociado a estas
zonas, y que requiere por tanto un trabajo de evaluación y caracterización serio por las autoridades
técnicas competentes, incluyendo el pronunciamiento de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Una evidencia de la falta de respaldo en un estudio o investigación científica, es el hecho que el
proyecto ensaya dos alternativas de definición sin mencionar las circunstancias en las que se
utilizaría una u otra, generando con ello inseguridad jurídica
 476

(No son definiciones incompatibles en absoluto, una enfatiza la presencia de bosques y lo enfoca
desde otro punto de vista: se complementan no se contradicen pero en todo caso trataremos de
fusionarlas).

Además se esboza una tercera definición, la de “zona de recarga hídrica”. En ese mismo sentido
encontramos que en el Glosario de Definiciones existen términos que son desarrollados y que no
son materia del dictamen, tales como Sostenibilidad ambiental, Daño ambiental, Concentración
gravimétrica.
(Dos de los tres conceptos están en la exposición de motivos de los proyectos iniciales de los
Congresistas Irupailla y Mendoza. El de Concentración Gravimétrica está en el Proyecto para
suprimir el uso de mercurio y cumplir así con la Declaración internacional que con ese objetivo ha
suscrito el Perú. Fué dictaminada por la Comisión de Pueblos Andinos)

Por lo tanto para la definición de estas zonas, consideramos que un equipo técnico especializado
establezca este tipo de definiciones para que luego puedan ser planteados en las normas
correspondientes.
(Se supone que los elaboradores de los proyectos eran especialistas o consultaron con los
especialistas, pero no es mala idea que se mejoren los conceptos en base a una nueva revisión por
especialistas que podría dar lugar a un afinamiento en el debate en el Pleno)

Es importante precisar que las definiciones en mención están vinculadas a temas de carácter
ambiental y minero, al respecto el Ministerio del Ambiente ya se manifestó estableciendo
observaciones a la misma, sin embargo no existe opinión del Ministerio de Energía y Minas el cual
es el órgano rector en esta materia.
(El Ministerio del Ambiente en su Informe y opinión hizo diversas sugerencias que se aceptaron en su
mayor parte-véase la matriz que elaboramos en Octubre y Noviembre comparando el texto inicial y
el resultante al acogerse las observaciones del MINAM-incorporándose arios de sus conceptos para
homogeneizar el lenguaje técnico .El Ministerio de Energía y Minas podría ser consultado ahora ,aún
si ya es aprobado el proyecto en la comisión y en vías de mejoramiento para su debate cuando se
agende en el Pleno)

Otros aspectos
Una medida como la propuesta resultaría atentatoria contra el desarrollo de actuales y futuras
actividades productivas, desincentivaría las inversiones y restaría competitividad al país frente a
otros países que promueven inversiones en sectores como el minero, que en el Perú representa
un gran porcentaje de los ingresos públicos que respaldan iniciativas sociales.
Todo lo contrario: la actual situación de entrabamiento y disminución de la inversión minera y en
otras actividades productivas debe ser superada con legislación como la que se propone , que concilia
en los hechos y no solo en la publicidad la inversión con el cuidado ambiental.

También afectaría a las actividades agrícolas que realizan las Comunidades Campesinas y demás
usuarios de agua agrarios en zonas altas de las cuencas. (No vemos cómo)
Debe tenerse en cuenta, que las posibles restricciones que se determinen para estas zonas deben
ser cumplidas por toda actividad, independientemente del sector al que pertenezcan.
(De acuerdo: las comunidades desde tiempos ancestrales conviven y mantienen funcionando los
sistemas hídricos de los andes .Se trata de llegar a que la minería grande, pequeña y mediana lo haga
también .Así se logrará una rentabilidad real: económica, social, ambiental, empresarial, individual y
macroeconómica)
 477

Finalmente, consideramos que la propuesta requiere un mayor análisis técnico económico para su
implementación tal como lo establece el Reglamento del Congreso para que no genere costos al
Estado, dado que en algunas de sus disposiciones se encuentra el diagnóstico y planes que
implicarían un costo considerable los mismos que deben estar reflejados en el presupuesto de la
República respecto al ANA que sería el ente encargado. (Desde nuestro punto de vista este proyecto
no solo no acarreará costos mayores al estado sino que al levantar las causas de los conflictos sociales
que entraban la inversión en varios sectores, generará importantes recursos para el sector público y
privado)
478
 479

CUARTA PARTE

MERCADO DE
TRANSGENICOS Y
CAMBIO CLIMATICO

CAMBIO CLIMATICO E INCUMPLIMIENTO

MORATORIA DE TRANSGENICOS
 480

Capítulo 11

CONSENSOS Y LEY MARCO FRENTE AL CAMBIO

CLIMÁTICO
Aportes desde el Congreso para la Cumbre en
Lima COP-20

La reunión sobre Cambio Climático COP 20 -realizada en Lima en Diciembre

del 2014- impulsó muchas actividades a partir de las que nuestro equipo
técnico enfocó en un primer documento la contribución del Congreso para
solucionar los problemas del cambio climático. Aunque no se llegó a realizar
ese evento específico participamos en principales actividades y valoramos
tanto el Proyecto de Ley Marco para la Acción Frente al Cambio Climático
propuesto por el Grupo de Trabajo de Cambio Climático y Biodiversidad –
Capítulo Globe del Perú, dirigido por el Congresista DANIEL ABUGATTÁS, como
las conclusiones de la Reunión Parlamentaria Mundial en Ocasión de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático presentadas
por el Congresista SERGIO TEJADA. Se incluye ambos documentos
agradeciendo la autorización para difundirlos.
En la legislatura iniciada en Agosto 2016 se ha presentado este mismo
proyecto que no ha sido aún discutido ni aprobado por el Pleno.
 481

Nota: En este Capítulo se incluye tres documentos:

o El primero sintetizan los puntos de vista con que el equipo de la Segunda
Vicepresidencia del Congreso enfocó en la COP desde la propia actividad
legislativa del Congreso. Es una propuesta que no se llegó a concretar pero
explicita los conceptos con los que trabajo el cambio climático.

o El Proyecto de Ley Marco y parte de su Exposición de Motivos elaborado bajo

la dirección del Congresista Daniel Abugattás. Es evidente que este proyecto
de ley es el más completo que se haya presentado sobre el tema en el Perú.

o El Documento Final de la reunión especial sobre el Cambio Climático

organizada por la Unión Interparlamentaria Mundial en Lima. El documento
final estuvo a cargo del Congresista Sergio Tejada.
 482

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EN LA VISPERA DE LA COP 20

AUDIENCIA PÚBLICA PROPUESTA PARA EL JUEVES 27 Y VIERNES 28 DE
NOVIEMBRE

BALANCE DEL CUMPLIMIENTO DE LAS LEYES Y PROMOCIÓN DE LOS

PROYECTOS DE LEY SOBRE LOS TEMAS QUE TRATARA LA COP 20

CAMBIO CLIMATICO, SEGURIDAD ALIMENTARIA Y MEDIO

AMBIENTAL, PRODUCCION FAMILIAR

CONGRESO de la REPÚBLICA del PERÚ

Año de la Promoción de la Industria Responsable y el Compromiso Climático
NORMAN LEWIS, SEGUNDO VICEPRESIDENTE DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Ejecutado por la
OFICINA DE PARTICIPACIÓN, PROYECCIÓN Y ENLACE CON EL
CIUDADANO
En el contexto de la próxima COP 20 (CONFERENCIA MUNDIAL SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO) que
tiene como sede al Perú entre el 1ro.y el 12 de diciembre del presente año 2014 y los eventos sobre
Cambio Climático y Agroalimentación que se vienen desarrollando como el Día Mundial de la
Alimentación (16 de Octubre), la Convención del Agro Peruano , CONVEAGRO (que se realizará en
Noviembre), las actividades promovidas por el GRUPO PERU-COP 20 (véase ANEXO I) y el
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN COOPERATIVA EN CAMBIO CLIMÁTICO Y AGRICULTURA(MINAGRI-
INIA Y USDA)(véase ANEXO II) y otros
I.
CONVOCATORIA Y OBJETIVO
El Congresista NORMAN LEWIS, Segundo Vicepresidente del Congreso,
 INVITA a las Comisiones parlamentarias especiales y ordinarias más involucradas en los temas
del Cambio Climático , Seguridad Alimentaria y Descentralización a iniciar un trabajo conjunto
constituyendo una Coordinadora COP20 y

 CONVOCA a los principales agentes privados y públicos de todas las regiones y cada uno de
los eslabones del sistema agroalimentario131 así como a las autoridades públicas y empresas
privadas a participar en este evento, que debe ser una verdadera movilización del estado y
la sociedad civil con el siguiente OBJETIVO :

131
Producción, comercialización, procesamiento industrial , consumo e industria proveedora de insumos químicos y
mecánicos para el agro
 483

Lograr que el Congreso y la sociedad civil asuman con mayor eficacia sus tareas sobre cambio
climático, seguridad alimentaria y biológica y la mayoritaria agricultura familiar para ello esta
audiencia de dos días:
- realizara un balance e impulsara el cumplimiento de las leyes que el congreso y el ejecutivo
han promulgado en los últimos años y
- promoverá los proyectos de ley que se requieren para avanzar en:
i) la lucha contra el cambio climático y el calentamiento global,
ii) la protección del ambiente y soberana negociación de los recursos naturales andinos y
amazónicos,
iii) la defensa de los recursos humanos y de la biodiversidad del Perú, el combate a la creciente
inseguridad alimentaria y nutricional

II.
PRINCIPALES DIEZ LEYES Y PROYECTOS DE LEY SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO, LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA- NUTRICIONAL Y PROTECCION DE LOS RECURSOS HUMANOS Y NATURALES QUE
SERAN ANALIZADOS EN EL EVENTO
1. Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que reconoce el derecho a la alimentación a
todos los peruanos, hace obligatorio que el Estado asegure se cumpla ese derecho y
Constituye en cada Región y Provincia los Consejos de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
que crearán o impulsarán las mejores condiciones de eficiencia y competencia para la
producción, comercio, transformación y consumo de alimentos. Estos consejos no serán
estructuras burocráticas o declarativas sino que de Tumbes a Tacna y de Lima a Loreto y
Madre de Dios deben ejecutar medidas para optimizar desde ahora:
a) El acceso de las familias a los alimentos (revisión de los programas sociales municipales y
del ejecutivo pero principalmente la situación de los mercados y precios de los productos
básicos de consumo)
b) Las condiciones óptimas para producir con eficiencia en el Perú los alimentos básicos para
el mercado interno o la exportación

Ponentes posibles: Ministro de Agricultura, Ex Ministro Luis Ginocchio, Congresista

Norman Lewis, Presidente de CONVEAGRO, Lucila Quintana; Representante de los gremios
CNA, CCP y otros, Presidente de AGAP; representantes de la Industria Alimentaria (Alicorp-
Paolo Sacchi, San Fernando (Ikeda) o Redondos, Gloria S.A. (Jorge Rodríguez), Coazúcar,
Grupo Oviedo (Antonio Becerril); Gremio de Arroceros (Ing.Vásquez), EMMSA - Mercado
Santa Anita (Juan Rheineck); APEGA Mistura(Bernardo Roca Rey, Mariano Valderrama;
Presidentes o ex Presidentes de Gobiernos Regionales de predominio agrario(como César
Villanueva o nuevos presidentes de Cusco, Puno, Ica, Piura, Arequipa, Cajamarca) .

2. Proyectos de ley sobre agricultura familiar y autogravámenes o parafiscales para fortalecer

gremios de productores
Ponentes posibles: ViceMinistro de Agricultura, ExMinistro Ginocchio, Congresista
Modesto Julca, autor de uno de los Proyectos sobre Agricultura Familiar, Presidente de
CONVEAGRO, Pdte. Sierra Exportadora; Vice Presidente de CONVEAGRO; Director de
CEPES, representante de REMURPE; Presidente o Gerente de la JNUDRP.

3. Proyectos de ley sobre cambio climático y leyes de protección de la megabiodiversidad del

Perú (y países andinos y amazónicos) como la ley de moratoria de la importación de
transgénicos para siembra, que promulgada en Noviembre 2011 busca proteger la mega
biodiversidad del Perú al establecer que durante una década se evite la importación de
 484

semillas transgénicas que pudieran al sembrarse alterar las estructuras genéticas de las
especies peruanas especialmente de cereales, oleaginosas y flores.
Ponentes posibles: Congresistas Daniel Abugattás y Sergio Tejada, Ministro del Ambiente
Manuel Pulgar Vidal y Viceministro a cargo de la Moratoria ; Martha Meir MiróQuesada
(Diario El Comercio), Bióloga Antonieta Gutiérrez, Asesores Comisión Agraria del Congreso,
Revista AGRONOTICIAS
(El documento ¿Se Está Cumpliendo la Ley de Moratoria de Semillas Transgénicas? con
comentarios al informe del MINAM será distribuido como material de trabajo del evento)

4. Leyes de reforestación y protección del medio ambiente amazónico

(se incluirán otras leyes ambientales, descentralistas y de pueblos andinos y amazónicos)
Ponentes posibles:
Presidentes de Regiones Amazónicas, Norman Lewis, Segundo VicePresidente, MINAM, A.
Dourojeanni, Róger Rummrill.

5. Titulación de las tierras de comunidades indígenas y nativas en la sierra y amazonía, tala

ilegal y el narcotráfico
Ponentes posibles:
COFOPRI, Gobiernos Regionales, Laureano del Castillo, Director CEPES; CAAAP, AIDESEP

6. La inversión minera grande y pequeña y el medio ambiente en la cabeceras de cuencas

hidrográficas
Ponentes posibles:
Congresistas Verónika Mendoza y Natalie Condori, Representantes de la Gran Minería
SNMPE (Guido Boccio) y de la Pequeña Minería de Madre de Dios y Amazonas (Eduardo
Salhuana); Dra. Ly e Ings. especialistas en biominería);

7. Regionalización, descentralización y canon

Una evaluación de las distorsiones económicas y políticas provocadas por la ley de
descentralización y la ley de canon lleva a una reformulación profunda de ambas.
Ponentes posibles:
Pdte. Comisión de Descentralización (Manuel Dammert), Epifanio Baca, Carlos Monge
(Propuesta Ciudadana), Carlos López, Carlos Arana (REMURPE),

8. Política macroeconómica y cultivos alternativos a la coca, medio ambiente y amazonia

¿Cómo combatir al narcotráfico?
Los resultados de varias décadas de vigencia de una estrategia punitiva de erradicación de
la coca son negativos. Hoy la fabricación de cocaína en escala mediana y pequeña está
masificada y aumenta el envilecimiento de la política y las instituciones, así como la
depredación ambiental de la amazonía. Es urgente replantear y rediseñar profundamente
la estrategia antidrogas ¿Pero ello es viable y sostenible?
Ponentes posibles:
Alberto Otárola Pdte. actual y ex Pdtes. de DEVIDA; Germán Alarco (Ex Jefe de CEPLAN),
Martha Meir Miroquesada (Editora El Comercio), representantes de los productores de
coca.

9. Herramientas agronómicas y filosóficas andinas (como el qapaq ñam) ante el cambio

climático: una síntesis
 485

El legado del pensamiento preinca e inca en la agricultura y agronomía, el manejo

ambiental, el enfrentamiento urbano y rural al cambio climático, la biodiversidad y su
actual revalorización y puesta en acción.
Ponentes posibles:
Programa de Restauración de Andenes, Carlos Amat y León (U del Pacífico y ExMinistro de
Agricultura), los cultivos andinos e incaicos como aporte genético a la agricultura mundial,
José Mendívil (U. Ricardo Palma).

10. La población peruana, recurso natural principal y su bienestar: presupuesto sector público,
leyes del salario mínimo y reforma previsional (AFPS, ONP).
El cambio climático amenaza la amazonía, los glaciares y sistemas hídricos, la biodiversidad.
Pero la política ambiental se deriva en gran medida del modelo económico basado en la
extracción de recursos naturales. El modelo económico seguido en los últimos 24 años
(desde 1990) empezó su etapa de gran expansión pero sin transformaciones estructurales
-especialmente por los efectos del crecimiento de China en los mercados de minerales y
electrónicos a inicios de la anterior década.
Ello ha devenido en mayor desigualdad y vulnerabilidad por su naturaleza primario-
exportadora .Retomar una estrategia de cambios del modelo sin perjudicar a las mayorías-
por la que han votado mayoritariamente los peruanos desde mediados de los 80- es el
desafío actual.
Aquí se buscará descubrir qué elementos de cambios profundos económicos y ambientales
pueden adelantarse en el proyecto de Presupuesto para el 2015, los proyectos de mejora
del Salario Mínimo -para remontar la actual desaceleración con un aumento y cambios en
la demanda–y la gran reforma que se prepara en el sistema Previsional, de Pensiones y
Jubilación
Ponentes Posibles:
Congresistas Marisol Espinoza, Norman Lewis, Roberto Angulo, Jaime Delgado, Ministro de
Economía, Ec. Daniel Schydlowsky (SBS), Luis Valdivieso (AFPs), Economista Alonso Núñez
del Prado, Especialistas en AFPs de la PUCP y la Universidad del Pacífico.

III
FORMA DE TRABAJO HACIA EL EVENTO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y MEDIO AMBIENTAL
1. Se trata de realizar un gran evento en dos jornadas entre el Día Mundial de la Alimentación
(16 de Octubre) y la COP (1 al 7 de Diciembre) en los que se enlacen los objetivos del Congreso
a través de sus leyes con los de las instituciones y gremios , empresas privadas y públicas que
impulsan tanto el Día Mundial de la alimentación como la COP 20

2. Conseguir compromisos en lo posible escritos y asumidos públicamente con la seguridad

alimentaria y medio ambiental de cada gremio, industria, empresa, municipio, gobierno
regional y local relevante que participe en esta movilización

3. Promover la participación de las autoridades Públicas y las empresas privadas entregando

informes escritos sobre la situación y propuestas para la ejecución de las principales leyes que
el Parlamento ha dictaminado a través de sus Comisiones y aprobado en el Pleno, verificando
su cumplimiento en cada región o eslabón de las cadenas agroalimentarias. Se trata de
observar en cada región si se están cumpliendo las leyes con rigor o laxitud y proponer
recomendaciones para que ello mejore.
Por ejemplo
a) Participar en la constitución y puesta en marcha de los Consejos Regionales Y
Provinciales De Seguridad Alimentaria
 486

b) Verificar en calidad y cantidad los análisis biológicos que se deberían estar realizando
en los puntos de ingreso al país para detectar la presencia de transgénicos en 8 a 235
productos
c) Obtener y difundir los análisis más recientes sobre la actual situación de la
deforestación y reforestación en la amazonia, la titulación de los territorios de
comunidades nativas y el avance en la lucha contra el narcotráfico.

IV
PARTICIPANTES CONVOCADOS
Se enviará invitaciones con este documento (versión final o afinada) con el objeto de que las
ponencias reflejen un trabajo colectivo con similares objetivos
En el caso de los invitados del sistema agroalimentario se busca participen representantes de los
cinco eslabones y los cinco tipos de cadenas agroalimentarias132 :
TIPOS DE CADENAS AGROALIMENTARIAS EN EL PERÚ:
1.-Cadenas básicas de mayor autosuficiencia: Papa, arroz, plátano, leche, azúcar
2.-Cadenas de mayor autosuficiencia que deberían consumirse más: pescado, yuca,
camote
3.-Cadenas de consumo campesino y restringido (oca, quinua, cereales andinos)
4.-Cadenas de agroexportación tradicional y no tradicional: café cacao, espárragos,
hortalizas y frutas de exportación
5.-Alimentos básicos de gran dependencia de importaciones: trigo, maíz-avícola, soya-
aceite, soya- tortas avícolas, malta, algodón (en menor medida lo fueron la leche, el azúcar
y el arroz).

ESLABONES DEL SISTEMA AGROALIMENTARIO: 133

1. PRODUCCIÓN PRIMARIA (para el mercado interno y exportaciones)
Nacional
Regiones
2. PROCESAMIENTO INDUSTRIAL
Agroindustrias pequeñas y medianas por regiones
Gran Agroindustria
3. COMERCIALIZACIÓN
Nacional y por regiones: transporte, mercados mayoristas
4. CONSUMO
Restaurantes y organizaciones de gastronomía
5. INSUMOS
Industrias proveedores de insumos para la agricultura

V
PROGRAMA DEL EVENTO PRINCIPAL
(En elaboración)
Primer día: temas de agroalimentación y agroindustria
Segundo día: temas de cambio climático, biodiversidad, política económica y ambiental

VI

132 Véase el documento elaborado por M. Lajo en Diciembre 2013 sobre la Ley de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, aún no publicado.
133 Se enviará a cada uno de los agentes de ambas tipologías una lista de tareas o información que se busca
 487

CRONOLOGÍA O CALENDARIO 2014

Septiembre:
Semanas tercera y cuarta
Acordar el programa definitivo y establecer los convocantes (Segunda Vicepresidencia o Mesa
Directiva)
Separación del locales

Octubre:
Primera y Segunda Semanas
Invitaciones a ponentes con listado de temas por invitados (Grupo de investigación y Oficina del
2do. Vicepresidente)
Anuncio y publicidad del evento (Oficina de Participación, Proyección y Enlace con el Ciudadano)

Tercera y Cuarta Semanas:

Revisión y ajustes de los ponentes y ponencias (Grupo de investigación y Oficina del
2do.Vicepresidente)
PUBLICIDAD Y PROMOCIÓN DEL EVENTO (Oficina de Participación, Proyección y Enlace con el
Ciudadano)

Noviembre:
Primera, Segunda y Tercera Semanas
Revisión y ajustes de los ponentes y ponencias (grupo de investigación y oficina del
2do.Vicepresidente)
Inscripción de los participantes y circulación de los programas y publicidad y promoción del
evento (oficina de participación, proyección y enlace con el ciudadano)
Cuarta semana (jueves 27 y viernes 28 noviembre)
Realización del evento

Diciembre
Evaluación, publicación física y virtual de las ponencias
(Grupo de investigación y Oficina del 2do.Vicepresidente)

ANEXO I
EL GRUPO PERÚ COP 20: IMPULSO A LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL POR UN ACUERDO
CLIMÁTICO GLOBAL, JUSTO Y VINCULANTE
El Grupo Perú COP 20 es un colectivo de organizaciones, gremios, ONGs, sindicatos, grupos
indígenas, jóvenes, mujeres, iglesias, medios de comunicación y otras instituciones de la sociedad
civil de todo el Perú articulados para aportar con propuestas que logren alcanzar un nuevo acuerdo
climático global, justo y vinculante. Movilizando a la ciudadanía y dialogando con los organismos
oficiales, trabajamos para incidir frente al Estado peruano y las Naciones Unidas.

Nuestros Principios:
 Defendemos la vida en toda su diversidad.
 Respetamos los Derechos Humanos de todos y todas, en igualdad y sin discriminación
priorizando aquellos que viven en situación de vulnerabilidad.
 Ejercemos responsablemente nuestro derecho a la participación plena y efectiva, incluyendo
la toma de decisiones.
 Exigimos acuerdos eficaces, equitativos, transparentes y sostenibles.
 488

¿Qué buscamos en la COP20?

 Promover una agenda regional (América Latina y el Caribe) que priorice la defensa de la
Amazonía, los glaciares, los acuíferos, y la biodiversidad.
 Incidir en la promulgación de políticas públicas, como la Estrategia Nacional frente al Cambio
Climático, así como espacios de tomas de decisiones donde participe la sociedad civil de manera
plena y efectiva, como la Comisión Nacional de Cambio Climático.
 Contribuir a que la sociedad civil organizada participe activamente en la COP 20 con un
conocimiento claro de los mecanismos establecidos y movilizar a otros sectores no organizados
directamente alrededor del Cambio Climático.

Retos frente a la COP20 y más allá:

 Tener una participación plena y efectiva en la preparación, participación y toma de decisiones
en la COP20 en coordinación con el Estado peruano.
 Articular a las organizaciones latinoamericanas para visibilizar que las políticas y el modelo de
desarrollo vigente basado en la explotación no sostenible de recursos naturales aumentan la
pérdida de
la Amazonía,
los glaciares,
acuíferos y
biodiversidad.
 Construir un consenso en relación a que las consecuencias del cambio climático y afectan sobre
todo a las poblaciones más vulnerables en América Latina y el Caribe, por su situación de
pobreza y exclusión y por su dependencia de las condiciones naturales del medio que los
expone a un mayor riesgo de ser afectadas por desastres ocasionados por el cambio climático.

ANEXO II
LANZAMIENTO DEL
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN COOPERATIVA EN CAMBIO CLIMÁTICO Y AGRICULTURA
(MINAGRI-INIA Y USDA)

LIMA, 17 de setiembre de 2014 – El Jefe de Misión Adjunto de la Embajada de los Estados Unidos,
Lawrence J. Gumbiner, el Viceministro de Políticas Agrarias César Sotomayor Calderón, el Jefe del
Instituto Nacional de Investigación Agraria (INIA) Roberto Facundo Santos y el Líder de Investigación
en Cambio Climático y Sistemas Agrícolas (ARS-EE.UU.) Vangimalla Reddy participarán en el
Lanzamiento del Proyecto de Investigación Cooperativa en Cambio Climático y Agricultura, en el
marco del Seminario Internacional “Avances en el Desarrollo en la Investigación en Cambio
Climático y Agricultura, el viernes 19 de septiembre a las 8:15 a.m., en el Auditorio del Colegio de
Ingenieros del Perú (Calle Marconi 210, San Isidro).

El Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA) del Ministerio de Agricultura y Riego del Perú
(MINAGRI) y el Servicio de Investigación Agrícola (ARS) del Departamento de Agricultura de los
Estados Unidos (USDA) están implementando el “Proyecto de Investigación Cooperativa en Cambio
Climático y Agricultura”. Con el apoyo financiero de USAID/Perú, US$400,000, investigadores
peruanos afiliados al INIA tendrán la oportunidad de trabajar directamente con expertos de ARS,
ayudando así a fortalecer la investigación cooperativa entre ambas instituciones en materia de
adaptación de la agricultura al cambio climático.

Este seminario proveerá un espacio para que investigadores peruanos e internacionales

intercambien experiencias y creen nuevos vínculos para promover avances en la investigación en
materia de cambio climático y sus efectos en la agricultura y ecosistemas en Perú. Los objetivos del
 489

evento son: Intercambiar conocimientos relacionados al cambio climático y su implicancia en la

agricultura, obtener aporte interinstitucional sobre problemas o debilidades en temáticas
ambientales con fines de mitigar el calentamiento global y establecer alianzas para desarrollar
acciones conjuntas en temas materia del evento.

El cambio climático y la agricultura son procesos interrelacionados. El cambio climático está

proyectado a tener un impacto en las condiciones que afectan a la agricultura, incluyendo la
temperatura, niveles de dióxido de carbono, derretimiento de los glaciales, precipitación e
interacciones entre elementos. Estas condiciones afectan la capacidad de la biósfera para producir
suficiente alimento para la población humana, animales domésticos y vida silvestre. Los efectos
totales del cambio climático en la agricultura dependerán del balance de estos efectos. Evaluar los
efectos del cambio climático en la agricultura podría ayudar a desarrollar medidas propias de
adaptación de cultivos y sistemas agrícolas, tomando en cuenta las condiciones locales.

Además, la agricultura intensiva contribuye significativamente al cambio climático, primariamente

a través de la producción y el incremento de los gases de invernadero como dióxido de carbono,
metano, óxido nitroso y también por la alteración de la cubierta del suelo, con la cual puede
cambiar la habilidad de absorber o reflejar el calor y luz. Hay avances tecnológicos aplicados, como
las variedades mejoradas, sistemas de manejo en irrigación y nutrición, y el manejo de otros
factores como las propiedades del suelo.

QUIÉN: El Jefe de Misión Adjunto de la Embajada de los Estados Unidos, Lawrence J. Gumbiner, el
Viceministro de Políticas Agrarias César Sotomayor Calderón, el Jefe del Instituto Nacional de
Investigación Agraria (INIA) Roberto Facundo Santos y el Líder de Investigación en Cambio Climático
y Sistemas Agrícolas (ARS-EE.UU.) Vangimalla Reddy

QUÉ: Participarán en el Lanzamiento del Proyecto de Investigación Cooperativo en Cambio

Climático y Agricultura, en el marco del Seminario Internacional “Avances en el Desarrollo en la
Investigación en Cambio Climático y Agricultura,” con el apoyo financiero de USAID/Perú,
US$400,000.
 490

PROYECTO DE LEY MARCO PARA

LA ACCIÓN FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
PL 3948/2014-CR

Los Congresistas de la República que suscriben, a iniciativa del Grupo de Trabajo de Cambio
Climático y Biodiversidad - Capítulo Globe Perú, en ejercicio de la facultad que establece el
artículo 107 de la Constitución Política del Perú, y conforme a lo dispuesto por los artículos 75
y 76 del Reglamento del Congreso de la República, presentan la siguiente propuesta legislativa:

LEY MARCO PARA LA ACCIÓN FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO134

PREAMBULO

1. La presente Ley reconoce que el fin de la acción estatal es construir las bases para el desarrollo
sostenible, y que el Estado debe aspirar a dejar a las futuras generaciones un ambiente
equilibrado y adecuado para su desarrollo. Para dicho fin el Estado debe promover el
crecimiento económico con uso sostenible del capital natural, la seguridad alimentaria, la
diversificación productiva y el desarrollo de nuevos mercados, la reducción de emisiones de
carbono y gases tóxicos, la eficiencia en el uso de los recursos en toda la cadena productiva,
cuando sea posible, y la promoción de producción limpia que minimiza las emisiones de
desperdicios y contaminantes.

2. Esta Ley se sujeta a las disposiciones contenidas en la Constitución Política del Perú y se dicta
en armonía con los compromisos asumidos por el país en la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) y acuerdos concertados por las partes, así como en el
Protocolo de Kyoto, entre otros instrumentos internacionales. Asimismo, la Ley se sujeta y se
inspira en los principios contenidos en el Título Preliminar de la Ley 28611, Ley General del
Ambiente y en las disposiciones de la Ley 28245, Ley Marco del Sistema Nacional del Gestión
Ambiental.

3. La Ley reconoce que el cambio climático:

3.1 Exige, por parte de los ciudadanos y sus autoridades, la toma de conciencia y la
asunción de compromisos individuales y colectivos de consumo responsable y de adopción de
hábitos de vida amigables con el ambiente y los recursos naturales.
3.2 Es un tema multisectorial que requiere de la acción concertada de todos los sectores y
niveles de gobierno) de la sociedad civil, la academia, empresariado y demás actores sociales
y, en general, de todos los ciudadanos.
3. 3 Exige con carácter prioritario, dada la vulnerabilidad del país y su carácter biodiverso, la
implementación de políticas específicas y delimitación de responsabilidades en todo nivel de
gobierno, y en atención a las características y necesidades de cada ecosistema.
3.4 Es una oportunidad para promover la inversión, el crecimiento y la generación de empleo
formal, así como para fomentar la innovación y la competitividad del país.

4. Se reconoce que la gestión de los efectos adversos del cambio climático es compatible con
el crecimiento económico y el desarrollo social y tecnológico.

134
Este proyecto, presentado a iniciativa del Congresista Daniel Abugattás fue aprobado en las comisiones
dictaminadoras a fines del 2015,antes de la COP París y aguarda su debate en el Pleno del Congreso .
 491

5. Las disposiciones contenidas en la presente Ley no afectan la continuidad y el impulso al

crecimiento económico del país, así como al desarrollo de las inversiones.

CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1. Objeto de la Ley

La presente Ley tiene por objeto establecer el marco de acción legal e institucional para el
desarrollo de políticas públicas que creen las condiciones para implementar medidas eficaces
de adaptación y mitigación frente al cambio climático, a fin de reducir la vulnerabilidad del
país ante los riesgos climáticos, aprovechar las oportunidades del mismo y construir las
bases para el desarrollo sostenible e inclusivo bajo en carbono.

Artículo 2. Fines de la Ley

Son fines de la presente Ley los siguientes:
2.1 Fortalecer la gobernanza e institucionalidad a nivel nacional, regional y local en materia de
la gestión del cambio climático.
2.2 Incorporar la gestión de los riesgos asociados al cambio climático como variable para la
planificación del desarrollo.
2.3 Aumentar la capacidad adaptativa y de resiliencia de los ciudadanos, especialmente de
las poblaciones más vulnerables, frente a los efectos adversos del cambio climático,
reconociendo el aporte de los conocimientos, innovaciones y prácticas ancestrales y
de la población local.
2.4 Establecer las condiciones para la determinación de las contribuciones nacionales para la
reducción y gestión de las emisiones de Gases de
Efecto Invernadero (GEI) y la conservación de las reservas de carbono.
2. 5 Promover modelos de desarrollo del país compatibles con el contexto de cambio climático,
para optimizar oportunidades y reducir las amenazas.
2.6 Establecer medidas previsibles que garanticen la seguridad jurídica y la inversión y el
desarrollo.

Artículo 3. Definiciones
Para los efectos de la presente Ley se entiende por:
a) Adaptación: Ajustes en sistemas humanos o naturales como respuesta a estímulos
climáticos proyectados o reales, o sus efectos, que pueden moderar el daño o aprovechar sus
aspectos beneficiosos.
b) Cambio climático: Cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana
que produce una variación en la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la
variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables.
c) Calentamiento global: Es el aumento de la temperatura superficial del planeta como resultado
del aumento de la concentración de Gases de Efecto Invernadero que retienen el calor.
d) Conocimientos ancestrales: Conocimientos, innovaciones y prácticas de pueblos indígenas y
comunidades campesinas, nativas y locales aplicados al manejo, gestión y conservación de sus
recursos naturales, la biodiversidad y la adaptación al cambio climático.
e) Desarrollo sostenible: Es la satisfacción de las necesidades de la generación presente sin
comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades. Consta de tres pilares: el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección
del medio ambiente.
 492

f) Desbosque: Consiste en el retiro de la cobertura forestal mediante cualquier método que

conlleve la pérdida del estado natural del recurso forestal, en áreas comprendidas en cualquier
categoría del patrimonio nacional forestal, para el desarrollo de actividades productivas que no
tengan como fines su manejo forestal sostenible, tales como la instalación de infraestructura,
la apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción
forestal, la producción o transporte de energía, así como operaciones energéticas,
hidrocarburíferas y mineras.
g) Gases de Efecto Invernadero (GEI): Componentes gaseosos de la atmósfera, tanto naturales
como generados por el hombre, que absorben y reemiten radiación infrarroja emitida por la
superficie de la Tierra, por la propia atmósfera y por las nubes y generan el incremento de las
temperaturas globales.
h) Generación de energía distribuida: Generación de energía eléctrica mediante la operación de
varias fuentes de generación de poca capacidad individual, que se instalan cerca del punto de
consumo de dicha energía.
i) Gestión de riesgos asociados al cambio climático: Administración proactiva de las posibles
amenazas generadas por el cambio climático sobre el desarrollo y directamente sobre las
poblaciones, de manera tal que se puedan evitar o atenuar los eventuales impactos negativos.
j) Medida para la adaptación y mitigación al cambio climático: Acción establecida para el
cumplimiento de una meta relacionada a la mitigación y adaptación al cambio climático.
k) Meta. Fin al que se dirigen las acciones para la adaptación y mitigación al cambio climático.
l) Mitigación: Efecto de la acción humana por el cual se reducen los Gases de Efecto Invernadero
y emisiones que acentúan e intensifican los cambios en los patrones climáticos.
m) Resiliencia: Capacidad de un sistema social o ecológico de absorber una alteración sin perder
ni su estructura básica o sus modos de funcionamiento; ni su capacidad de auto organización, ni
su capacidad de adaptación al estrés y a la variabilidad climática. n) Vulnerabilidad: Es el nivel
hasta el cual una comunidad o sistema es susceptible de verse afectado y de no poder hacer
frente a los efectos adversos del cambio climático incluyendo la variabilidad climática y los
extremos.

CAPÍTULO II
MARCO INSTITUCIONAL PARA LA GESTIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO

Artículo 4. Gestión de los riesgos asociados al cambio climático

La gestión de los riesgos asociados al cambio climático, dado su carácter multisectorial y
transversal involucra a los tres niveles de gobierno. Considerando que las manifestaciones del
cambio climático son mayoritariamente ambientales, la gestión del mismo busca orientar los
recursos y capacidades a la adaptación a los efectos del cambio climático y desacoplar el
crecimiento de las emisiones de GEI, lo que supone la acción concertada de todos los
componentes del Estado.

Artículo 5. Funciones a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros

De conformidad con lo establecido por la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,
corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros:
a) Aprobar, mediante Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, la
Política Nacional de Cambio Climático a que se refiere el artículo 15 de esta Ley. Para el
efecto, el Ministerio del Ambiente, en coordinación con la Comisión Nacional de Cambio
Climático, elabora la propuesta que considera los aportes y alcances formulados por todos los
sectores.
b) Aprobar las normas y disposiciones necesarias para el funcionamiento coordinado de todas
las entidades públicas vinculadas con la gestión del cambio climático.
 493

Artículo 6. Funciones a cargo del Ministerio del Ambiente

Modificase los artículos 3, 4 y 7 del Decreto Legislativo Nº 1013 para incluir los siguientes incisos:
"Artículo 3.- Objeto y objetivos específicos del Ministerio del Ambiente
(...)
3.2 Son objetivos específicos del Ministerio del Ambiente:
(...)
b) Asegurar la prevención de la degradación del ambiente y de los recursos naturales, revertir
los procesos negativos que los afectan y establecer, en coordinación con los sectores
competentes cuando corresponda, las medidas para la acción climática frente a los efectos
adversos del cambio climático.
( ... )".

"Artículo 4.-Ámbito de competencia del Ministerio del Ambiente

4.1 El Ministerio del Ambiente es el organismo del Poder Ejecutivo rector del sector ambiental
que desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la política nacional del ambiente. Asimismo, cumple la
función de promover la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales, la diversidad
biológica y las áreas naturales protegidas; y la gestión de los efectos adversos del cambio
climático, en coordinación con los sectores competentes cuando corresponda.
( ... )".

"Artículo 7.- Funciones específicas

El Ministerio del Ambiente cumple las siguientes funciones específicamente vinculadas al ejercicio
de sus competencias:
( ... )
m) Formular y proponer la política y estrategias nacionales de gestión de los recursos naturales,
de la diversidad biológica y del cambio climático.
(... )
t) Verificar el cumplimiento de las metas de adaptación y mitigación y publicar anualmente los
resultados de la evaluación correspondiente.
u) Sistematizar la asistencia técnica a las entidades públicas y otras instituciones para incorporar
las previsiones frente al cambio climático en los programas y planes de acción con miras a
construir las bases para el crecimiento verde que garantice el desarrollo sostenible e
inclusivo bajo en carbono.
v) Elaborar y actualizar el Mapa Nacional de Vulnerabilidad Física, en coordinación con el Centro
Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres -CENEPRED a fin de
contribuir a la toma de decisiones para la formulación de los planes y programas de desarrollo
con énfasis en la gestión de riesgos climáticos, en los tres niveles de gobierno.
w) Implementar, administrar y conducir la elaboración y actualización del Inventario Nacional de
Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, a fin de contribuir a la toma de decisiones para
la formulación de los planes y programas de desarrollo para el logro del crecimiento económico
bajo en carbono.
x) Brindar la capacitación y la asistencia técnica sistematizada a las entidades e instituciones para
incorporar las previsiones frente al cambio climático en los programas y planes de acción,
con miras a construir las bases para el crecimiento verde que garantice el desarrollo
sostenible e inclusivo bajo en carbono".

Artículo 7. Incorporación del cambio climático en el Sistema Nacional de Gestión Ambiental

Modificase los artículos 2, 3 y 6 de la Ley 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión
Ambiental, los cuales quedan redactados en los siguientes términos:
 494

"Artículo 2.- Del Sistema Nacional de Gestión Ambiental

2.1 El Sistema Nacional de Gestión Ambiental se constituye sobre la base de las instituciones
estatales, órganos y oficinas de los distintos ministerios, organismos públicos descentralizados e
instituciones públicas a nivel nacional, regional y local que ejerzan competencias y funciones
sobre el ambiente, los recursos naturales y el cambio climático; así como por los Sistemas
Regionales y Locales de Gestión Ambiental, contando con la participación del sector privado y la
sociedad civil.
( ...)".

'' Artículo 3.- De la finalidad del Sistema

El Sistema Nacional de Gestión Ambiental tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar,
supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, programas y acciones
destinados a la protección del ambiente, a contribuir a la conservación y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales y a la acción contra los efectos adversos asociados al
cambio climático.
(...)"

"Artículo 6.- De los Instrumentos de Gestión y Planificación Ambiental

Las competencias sectoriales, regionales y locales se ejercen con sujeción a los instrumentos de
gestión ambiental, diseñados, implementados y ejecutados para fortalecer el carácter
transectorial y descentralizado de la Gestión Ambiental, el cumplimiento de la Política, el Plan y la
Agenda Ambiental Nacional y la Política Nacional de Cambio Climático. Para este efecto, el Minam
debe asegurar la transectorialidad y la debida coordinación de la aplicación de estos instrumentos,
a través de:
( ... )
g) La formulación y ejecución coordinada de planes, programas y acciones de prevención de la
contaminación ambiental, para la recuperación de ambientes degradados y para las medidas .de
adaptación y mitigación frente al cambio climático.
( ... )"

Artículo 8. Rol del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - Ceplan

El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - Ceplan, en ejercicio de las funciones y
atribuciones reconocidas en el Decreto Legislativo 1088, Ley del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico, efectúa la prospección, coordinación y el seguimiento y evaluación
de la gestión estratégica del Estado, considerando necesariamente la incorporación de la gestión
del riesgo climático como variable para la planificación de la acción pública.

Artículo 9. Comisión Nacional sobre el Cambio Climático

La Comisión Nacional de Cambio Climático, creada por Resolución Suprema 359-93/RE, está
compuesta por las entidades públicas a nivel nacional, los organismos adscritos a las mismas, el
representante de las organizaciones no gubernamentales, de las organizaciones de pueblo
indígenas, de las universidades, el representante de los gobiernos regionales y municipalidades,
de los gremios empresariales y otros, a que se refiere la citada resolución y sus normas
complementarias.

Artículo 10. Funciones de la Comisión Nacional sobre el Cambio Climático

La Comisión Nacional sobre el Cambio Climático es responsable de coordinar la implementación
efectiva de la CMNUCC, así como de realizar seguimiento de la Estrategia Nacional de Cambio
Climático.
 495

Adicionalmente, la Comisión tiene las siguientes funciones específicas:

a) Articular y coordinar con las entidades públicas en los tres niveles de gobierno y con entidades
representativas del sector privado y de la sociedad civil, las acciones y orientaciones
vinculadas a la gestión del cambio climático en los procesos de planificación del desarrollo
y de la gestión del territorio y los recursos naturales.
b) Coordinar y articular las acciones y orientaciones vinculadas a la gestión de proyectos y
programas de cambio climático priorizados, a fin de optimizar los recursos financieros,
mejorando la transparencia y eficiencia de la gestión pública
c) Promover el fortalecimiento continuo de la investigación científica y de los medios para
su implementación (financiamiento, tecnología, fortalecimiento de capacidades y gobernanza
ambiental) para la adaptación y la mitigación frente al cambio climático, en cumplimiento de las
contribuciones nacionales y los compromisos asumidos por el país como parte de la CMNUCC.
d) Proponer medidas para desarrollar la capacidad de gestión de los riesgos y oportunidades
derivados de los efectos del cambio climático, a ser incluidas en las políticas, planes, programas
y proyectos de desarrollo sectorial, regional y local, y en la determinación de las contribuciones
nacionales.
e) Proponer medidas orientadas a la reducción de emisiones de GEI y de sus impactos
negativos directos, considerando los mecanismos disponibles en el Protocolo de Kyoto y
otros instrumentos de la CMNUCC relacionados con la materia.
f) Elaborar propuestas que contribuyan a la construcción de la posición nacional en las
negociaciones, a la determinación de las contribuciones nacionales y a las decisiones de la
CMNUCC.
g) Articular las propuestas de las entidades públicas de los tres niveles de gobierno, organismos
del sector privado y de la sociedad civil, a fin de generar aportes concertados, difusión de
información y conocimiento sobre el cambio climático, en espacios nacionales e internacionales
vinculados a la temática.
h) Promover la participación informada de la sociedad para mejorar la capacidad de adaptación
a los efectos del cambio climático en términos de: reducir la vulnerabilidad, incrementar la
capacidad de respuesta y aprovechar las oportunidades; y de otra parte, para contribuir a la
reducción del GEI y al incremento en la captura de carbono.

Artículo 11. Rol del Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú-SENAMHI
El Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú - SENAMHI, en ejercicio de las
funciones y responsabilidades establecidas en la Ley 24031, Ley del Servicio Nacional de
Meteorología e Hidrología del Perú - SENAMHI, brinda asistencia técnica a los gobiernos
regionales y locales a fin de posibilitar la generación de escenarios locales de cambio climático
y modelos predictivos que permitan la planificación y ejecución de medidas de adaptación
focalizadas que contribuyan al desarrollo local. Para el efecto, el SENAMHI se sujeta al
correspondiente presupuesto institucional aprobado por la ley anual de presupuesto, sin
demandar recursos adicionales al Tesoro Público y sin afectar el cumplimiento de sus metas y
objetivos institucionales.

Artículo 12. Academia Nacional de Ciencias

Elévase a rango de ley el Decreto Supremo del 23 de octubre de 1939 - Ramo Educación,
modificado por el Decreto Supremo 69 del 2 de diciembre de 1966, por medio del cual se declaró
que la Academia Nacional de Ciencias ejerce las funciones de cuerpo consultivo del Estado en
los asuntos relacionados con los fines que consigna su estatuto.
 496

En su condición de cuerpo consultivo del Estado la Academia Nacional de Ciencias emite opinión
técnica sobre los proyectos de Política Nacional de Cambio Climático y de la Estrategia Nacional
de Cambio Climático. Las recomendaciones técnicas formuladas por la Academia son de carácter
consultivo. En el caso en que los citados instrumentos de gestión se aparten de la opinión de
la Academia, se debe elaborar un informe sustentando las razones por las cuales se desestima la
opinión.

Artículo 13. Comité de Investigaciones Científicas en Cambio Climático

Modificase la conformación del Comité de Investigaciones Científicas en Cambio Climático,
conformado mediante Resolución Ministerial 264-2014-MINAM. El comité tendrá carácter
multisectorial y estará conformado por investigadores científicos representantes de las siguientes
entidades:
-El Ministerio del Ambiente, quien lo preside
-El Ministerio de Agricultura y Riego
-El Ministerio de Cultura
-El Ministerio de Economía y Finanzas
-El Ministerio de Educación
-El Ministerio de Energía y Minas.
-El Ministerio de Transportes y Comunicaciones
-El Consejo de Ciencia y Tecnología - Concytec
-El Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana
-El Instituto del Mar del Perú - Imarpe
-El Instituto Geofísico del Perú
-El Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI
-El Instituto Nacional de Investigación Agraria - INlA
-El Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología - Senamhi
-El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado - Sernanp
-El Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre
-El Instituto Nacional de Salud
-Las tres universidades con mayor investigación y número de publicaciones en materia de cambio
climático, aguas, conservación de suelos y temas afines.

El comité puede incorporar otros miembros del sector privado.

En la designación de los representantes se privilegia la condición de miembro de la

Academia Nacional de Ciencias.

El Comité se encarga, además de las funciones precisadas en la Resolución Ministerial 264-

2014-MINAM, de elaborar o actualizar, según corresponda, la Agenda de Investigación Científica
en Cambio Climático.

Artículo 14. Incorporación del cambio climático como variable en las decisiones públicas
ambientales
Las autoridades incorporan el cambio climático como variable relevante al momento de tomar
decisiones sobre regulaciones ambientales y al aprobar evaluaciones de impacto ambiental,
licencias, permisos, autorizaciones, concesiones y otros instrumentos de gestión en la materia
de la presente ley. En caso que estas decisiones contradigan políticas, planes y estrategias
ambientales oficialmente aprobadas y que incluyan consideraciones sobre cambio climático, la
autoridad debe justificar apropiadamente las razones por las cuales se aparta de esas
consideraciones.
 497

CAPÍTULO III
INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO

Artículo 15. Política Nacional de Cambio Climático

La Política Nacional de Cambio Climático orienta la acción estatal para incorporar la condición del
cambio climático en los procesos de planificación del desarrollo y el cumplimiento de los fines a
que se refiere el artículo 2 de la presente Ley.

La Política Nacional de Cambio Climático comparte instrumentos, mecanismos y procesos con

otras políticas transversales del Estado. Los responsables institucionales aseguran la adecuada
integración y armonización de criterios entre la Política Nacional de Cambio Climático y las demás
políticas transversales.

Artículo 16. Contenido de la Política Nacional de Cambio Climático

La Política Nacional de Cambio Climático considera en su contenido los siguientes elementos:
a) Los objetivos estratégicos que se pretende alcanzar, coordinados por el Ceplan.
b) Las líneas de trabajo sectorial, coordinadas por la Presidencia del Consejo de Ministros con los
sectores competentes, con la asistencia técnica del MINAM. Estas líneas de trabajo se
articulan con los gobiernos regionales y locales.
c) Las metas nacionales para la adaptación y mitigación de los efectos adversos del cambio
climático, de acuerdo con la determinación que efectúan los sectores y la propuesta técnica
que elabora el MINAM.
d) Las metas de inversión y generación de empleo formal que se puedan establecer.

La Política Nacional de Cambio Climático debe asegurar que las metas incluidas se alineen con los
compromisos internacionales asumidos por el país.

Artículo 17. Otros instrumentos para la gestión del cambio climático

Para el cumplimiento de la presente ley también se observan, entre otros:
a) La Estrategia Nacional sobre Cambio Climático, aprobada por Decreto Supremo 086-
2003-PCM, o el instrumento normativo que la reemplace.
b) La Estrategia Nacional sobre Diversidad Biológica, aprobada por Decreto Supremo 102-
2001-PCM.
c) La Estrategia de Crecimiento Verde.
d) La Estrategia Nacional de Lucha contra la Desertificación y Sequía.
e) Plan Estratégico de Bosques y Cambio Climático.
f) La Agenda Nacional de Investigación Científica en Cambio Climático, elaborada por el
Ministerio del Ambiente y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología - Concytec, publicada en
el portal del Sistema Nacional de Información Ambiental - SINIA, y sus actualizaciones.
g) Las estrategias regionales ante el cambio climático, aprobadas en cumplimiento de lo
establecido en el literal c) del artículo 53 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
h) El Mapa Nacional de Vulnerabilidad Física
i) El Inventario Nacional de Emisiones de GEI, a que se refiere la CMNUCC.
j) El Reporte de Cumplimiento de Metas, elaborado por el Ministerio del Ambiente, sobre la
base de la información proporcionada por las entidades públicas.
k) Las estadísticas ambientales elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística e Informática -
Inei.
l) Las contribuciones nacionales que se formulen en cumplimiento de la CMNUCC.
 498

Artículo 18. Contenido mínimo de la Estrategia Nacional de Cambio Climático

La Estrategia Nacional de Cambio Climático establece los elementos para que las entidades
elaboren e implementen sus planes de acción incorporando la condición de cambio climático,
buscando la adaptación a los efectos adversos, el aprovechamiento de las oportunidades y
sentando las bases para el desarrollo sostenible e inclusivo bajo en carbono.

La estrategia contiene, como mínimo, lo siguiente:

a) Visión
b) Objetivos estratégicos
c) Indicadores
d) Metas y acciones específicas
e) Medios de implementación e identificación de las líneas de acción sinérgicas
f) Mecanismos para la participación de la sociedad civil

Artículo 19. Mapa Nacional de Vulnerabilidad Física

El Mapa Nacional de Vulnerabilidad Física es un instrumento de naturaleza preventiva, que
busca gestionar los riesgos asociados con el cambio climático, así como planificar y ejecutar
las medidas de adaptación para atenuar la vulnerabilidad. Este instrumento técnico científico
contribuye con la planificación nacional, regional y local.

El Mapa debe considerar las regiones más vulnerables, zonas de pobreza, los centros de origen
de los recursos genéticos, zonas de recurrencia de heladas, inundaciones, sequías y otros
eventos climáticos extremos, así como las zonas de alta diversidad biológica.

Artículo 20. Elaboración y actualización del Mapa Nacional de Vulnerabilidad Física

El Ministerio del Ambiente y el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del
Riesgo de Desastres - Cenepred, en coordinación con los sectores, instituciones públicas y
gobiernos regionales, elaboran y actualizan, como mínimo con periodicidad trianual, el Mapa
Nacional de Vulnerabilidad Física.

La elaboración o actualización a cargo de las citadas entidades públicas, se sujeta a sus

correspondientes competencias y presupuestos institucionales aprobados por las leyes anuales
de presupuesto y sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

Artículo 21. Aprobación del Mapa Nacional de Vulnerabilidad Física

El Ministerio del Ambiente dispone la actualización o reformulación del Mapa Nacional de
Vulnerabilidad Física elaborado por dicha entidad en el año 2011, con opinión del Centro
Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres - Cenepred. El nuevo
Mapa debe ser aprobado dentro de los seis meses contados a partir de la entrada en vigencia de
la presente Ley.

La actualización o reformulación se sujeta al correspondiente presupuesto institucional aprobado

por la ley anual de presupuesto y sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

Artículo 22. Planes sectoriales para la Adaptación frente al cambio climático

Los sectores e instituciones competentes aprueban, bajo responsabilidad de su titular, los
siguientes planes para la Adaptación frente al cambio climático:
a) Plan de inversiones públicas, que priorice la atención de las zonas con mayor índice de
vulnerabilidad identificadas en el Mapa Nacional de Vulnerabilidad Física. El Plan debe ser
 499

aprobado dentro de los 60 días hábiles, contados a partir de la aprobación del Mapa Nacional
de Vulnerabilidad Física, para su ejecución en el siguiente ejercicio fiscal.
b) Plan de Inversiones para el almacenamiento artificial de agua en las cuencas glaciares y Plan
de recuperación de lagunas glaciares, que deben ser aprobados por la Autoridad Nacional
del Agua, en coordinación con los gobiernos regionales competentes. El Plan debe ser
aprobado dentro de los 60 días hábiles, contados a partir de la aprobación del Mapa Nacional
de Vulnerabilidad Física, para su ejecución en el siguiente ejercicio fiscal.

La elaboración y ejecución de los planes sectoriales para la adaptación frente al cambio

climático se sujeta a los correspondientes presupuestos institucionales aprobados por la
ley anual de presupuesto y sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

Artículo 23. Red de Información para el Inventario de Gases de Efecto Invernadero (lnfocarbono)
En cumplimiento de los compromisos asumidos por el país como parte de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, se dispone articular la Red de
Información para el Inventario de Gases de Efecto Invernadero (Infocarbono).

Infocarbono recopila, sistematiza y difunde la información referida a la emisión y remoción

de gases de efecto invernadero. Focaliza su acción en la incorporación de las emisiones
informales.

Infocarbono tiene por finalidad contribuir con la formulación de políticas, estrategias y planes
de desarrollo que reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero y al
cumplimiento de los compromisos asumidos por el país.

Artículo 24. Funcionamiento de lnfocarbono

Forman parte de Infocarbono:
a) Ministerio del Ambiente
b) Ministerio de Agricultura y Riego
c) Ministerio de Energía y Minas
d) Ministerio de la Producción
e) Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
f) Ministerio de Transportes y Comunicaciones
g) Ministerio de Salud
h) Instituto de Investigación de la Amazonia Peruana - IIAP
i) Instituto Nacional de Estadística e Informática - Inei

Infocarbono puede convocar la participación del sector privado, como parte de su compromiso
climático.

El Ministerio del Ambiente se encarga de implementar, administrar y conducir Infocarbono. El

Minam dicta las disposiciones necesarias para implementar Infocarbono, las cuales deben
observar las directivas emitidas por el Grupo Intergubernamental de Expertos en Cambio
Climático (IPCC).

Para la elaboración del Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero,

el Minam solicita información adicional a otras entidades, quienes en atención a sus
competencias tienen el deber de proporcionarla a la brevedad posible, bajo responsabilidad de
su titular.
 500

Artículo 25. Aprobación del Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero
Dentro del plazo de dos años, contados a partir de la vigencia de la presente Ley, se aprueba el
Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero.

La elaboración del Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero se sujeta

a los correspondientes presupuestos institucionales aprobados por la ley anual de presupuesto
y sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

Artículo 26. Informe de cumplimiento de la Política Nacional de Cambio Climático

El Presidente del Consejo de Ministros conjuntamente con el Ministro del Ambiente informan el
5 de junio de cada año ante el pleno del Congreso de la República, sobre el diseño, la
implementación de políticas y el cumplimiento de metas sectoriales para la adaptación y la
mitigación a los efectos adversos del cambio climático, y dan cuenta de los recursos destinados
y ejecutados durante el ejercicio fiscal siguiente a la entrada en vigencia de la presente Ley.

CAPÍTULO IV
ADAPTACIÓN FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO

Artículo 27. Objetivos de la adaptación frente al cambio climático

El Estado al disponer metas y medidas de adaptación frente al cambio climático busca reducir
la vulnerabilidad del país frente a los riesgos climáticos e incrementar la capacidad adaptativa y
de resiliencia de los ciudadanos, especialmente de las poblaciones más vulnerables, para
hacer frente a los efectos adversos del cambio climático.

Artículo 28. Rol de los gobiernos regionales y locales en la adaptación frente al cambio climático
Las disposiciones contenidas en el presente capítulo se formulan considerando como actores
principales para la implementación de las medidas de adaptación a los gobiernos regionales y
locales.
Los gobiernos regionales implementan las medidas de adaptación, y formulan sus indicadores
de gestión, en cumplimiento de los artículos 8, 9, 10 y 53 de la Ley 27867, Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, según la cual corresponde a los gobiernos regionales promover el
desarrollo socioeconómico regional, fomentar la competitividad, las inversiones y el
financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto
regional, promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de
infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito
regional, con estrategias de sostenibilidad; así como formular, coordinar, conducir y supervisar
la aplicación de las estrategias regionales sobre cambio climático, dentro del marco de las
estrategias nacionales respectivas.

Los gobiernos locales implementan las medidas de adaptación, y formulan sus indicadores
de gestión, en su condición de entidades básicas de la organización territorial del Estado,
canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos y órganos de gobierno
promotores del desarrollo local, de conformidad con la Ley 29792, Ley Orgánica de
Municipalidades.

Artículo 29. Evaluaciones para la reducción de la vulnerabilidad

Los organismos públicos competentes, según lo señalado en el presente Capítulo efectúan las
evaluaciones a fin de proponer o dictar las disposiciones normativas e identificar las medidas
sectoriales para la reducción de la vulnerabilidad. Asimismo, formulan sus indicadores de gestión.
 501

Los resultados de la evaluación correspondiente deben ser publicados dentro del plazo de
90 días, contado a partir de la vigencia de la presente Ley, bajo responsabilidad de los
titulares institucionales, y contener un cronograma de aplicación progresiva y predictible
de las medidas en un plazo no mayor a los dos años, contado desde el inicio de su
implementación.

Para este fin, el Ministerio del Ambiente formula opinión técnica sobre las disposiciones
y medidas que pueden tener efectos sobre el ambiente propuestas por los correspondientes
organismos públicos, a fin de garantizar que estas cumplan con los objetivos frente al cambio
climático.

Las acciones a cargo de los organismos públicos competentes se sujetan a sus correspondientes
presupuestos institucionales aprobados por las leyes anuales de presupuesto y sin demandar
recursos adicionales al Tesoro Público.

Sin perjuicio del ejercicio de sus funciones propias, para el cumplimiento de lo señalado
los organismos públicos correspondientes requieren la colaboración institucional de las
entidades públicas de los otros sectores, quienes tienen el deber de prestar su colaboración
sin más dilación que el plazo prudencial para la respuesta, bajo responsabilidad de su respectivo
titular. El deber de colaboración señalado se sujeta a los alcances establecidos en el artículo
76 de la Ley 27 444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

Artículo 30. Evaluación e identificación de medidas de adaptación vinculadas con la disponibilidad y

calidad de los recursos hídricos y con los glaciares
La Autoridad Nacional del Agua - ANA, como ente rector del Sistema Nacional de Gestión de
los Recursos Hídricos, y en ejercicio de las funciones y atribuciones establecidas en el
Decreto Legislativo 997, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Organización y Funciones
del Ministerio de Agricultura, y de la Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos, es responsable de
efectuar las evaluaciones, proponer o dictar las disposiciones normativas e identificar las
medidas para reducir la vulnerabilidad de los recursos hídricos y los glaciares frente al cambio
climático a fin de promover la disponibilidad del recurso para la vida y el desarrollo sostenible.

Se consideran líneas de trabajo prioritarias para la acción pública vinculadas con la disponibilidad
y calidad de los recursos hídricos y con los glaciares, sin carácter excluyente, las siguientes:
a) Manejo sostenible de cuencas y calidad de los recursos hídricos, con la participación
de los consejos de cuencas a que se refiere la Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos
b) Manejo de aguas contaminadas por relaves mineros industriales
c) Gestión adaptativa del recurso hídrico
d) Manejo de las aguas residuales, mecanismos de reutilización y tratamiento ecoeficiente
(domésticas y urbanas)
e) Adaptación al impacto del retroceso acelerado de glaciares en los Andes Tropicales
f) Represamiento y acolmatamiento
g) Reforzar la resiliencia de los ecosistemas y economías locales ante los impactos del
retroceso glaciar en los Andes Tropicales
h) Fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales y locales para el desarrollo
estratégico de los recursos naturales, brindando un apoyo institucional combinado con
acciones regionales piloto en los temas del ordenamiento territorial, del uso sostenible de la
diversidad biológica y de la evaluación, valoración y financiamiento del patrimonio natural.
 502

Artículo 31. Evaluación e identificación de medidas de adaptación vinculadas con la producción

agropecuaria y forestal
El Ministerio de Agricultura y Riego, como órgano rector del Sector agrario, y en ejercicio de las
funciones y atribuciones establecidas en el Decreto Legislativo 997, Decreto Legislativo que
aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura, modificado por la
Ley 30048, es responsable de efectuar las evaluaciones, proponer o dictar las disposiciones
normativas e identificar las medidas para promover esquemas de producción agropecuaria y
forestal sostenibles, a fin de reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático, y promover la
seguridad alimentaria, la inversión, innovación y desarrollo, así como la generación de empleo
formal.

Artículo 32. Evaluación e identificación de medidas de adaptación vinculadas con las zonas marino
costeras y pesquería
El Ministerio de la Producción, como responsable de la política nacional en materia de pesquería,
y en ejercicio de las funciones y atribuciones establecidas en el Decreto Legislativo 1047, Decreto
Legislativo que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la
Producción, es responsable de efectuar las evaluaciones, proponer o dictar las
disposiciones normativas e identificar las medidas para promover esquemas de pesquería
sostenibles, a fin de reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático y promover la seguridad
alimentaria y la protección de los ecosistemas.

Las medidas de adaptación en el ámbito de la zona marino costera comprenden, entre otras,
las siguientes:
a) Fortalecer el conocimiento científico sobre los impactos del cambio climático en la pesquería
peruana, incluyendo un sistema de vigilancia y predicción ambiental en ecosistemas marino
costeros a escala regional y local.
b) Identificación las potencialidades y limitaciones del territorio marino costero para los
diversos usos posibles que sirvan como base para la planificación espacial marina.
c) Promover el co-manejo con enfoque de adaptación basada en el ecosistema para mejorar
la resiliencia de comunidades de pescadores artesanales y ecosistemas costeros, a través
del fortalecimiento de la gobernanza y el uso sostenible de los recursos marinos vivos y los
servicios del ecosistema.

Artículo 33. Evaluación e identificación de medidas de adaptación vinculadas con las Areas
Naturales Protegidas
El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado - Sernanp, en su condición del
ente rector del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sinanpe) y
autoridad técnico-normativa, y en ejercicio de las funciones y atribuciones establecidas en el
Decreto Legislativo 1013, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Organización y Funciones
del Ministerio del Ambiente, es responsable de efectuar las evaluaciones, proponer o
dictar las disposiciones normativas e identificar las medidas para promover al interior de las
áreas naturales protegidas la implementación de prácticas de adaptación basadas en un
enfoque ecosistémico.

Artículo 34. Evaluación e identificación de medidas de adaptación vinculadas con la Salud

El Ministerio de Salud, en su condición de ente rector del Sector Salud que conduce, regula y
promueve la intervención del Sistema Nacional de Salud, y en ejercicio de las funciones y
atribuciones establecidas en la Ley 27657, Ley del Ministerio de Salud, es responsable de
efectuar las evaluaciones para identificar los efectos del cambio climático sobre los riesgos
para la salud, definir las políticas y programas, y proponer o dictar las disposiciones normativas
 503

para proteger la vida y la salud pública, especialmente en lo relacionado con el agua, el aire y
los alimentos.

Artículo 35. Escenarios de cambio climático

A fin de posibilitar la evaluación oportuna para la planificación y ejecución de las medidas de
adaptación correspondientes, el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología - SENAMHI, el
Instituto Geofísico del Perú - IGP, el Instituto del Mar del Perú - IMARPE y la Autoridad Nacional
del Agua - ANA, en el ámbito de sus respectivas competencias y de manera articulada, según
corresponda, efectúan:
a) Análisis retrospectivo de series climáticas y paleo climáticas para estudiar indicios del cambio
climático en el territorio y mar peruanos
b) Análisis del impacto del cambio climático sobre climas regionales y locales
c) Investigación de patrones de circulación atmosférica y oceánica asociados al cambio climático
y su relación con eventos extremos
d) Análisis del impacto del cambio climático sobre las surgencias costeras y las masas de agua
oceánicas

Las acciones a cargo de las instituciones señaladas se sujetan a sus correspondientes presupuestos
institucionales aprobados por las leyes anuales de presupuesto y sin demandar recursos
adicionales al Tesoro Público.

CAPITULO V
MITIGACIÓNFRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO

Artículo 36. Evaluaciones para la mitigación

Los organismos públicos competentes, según lo señalado en el presente Capítulo efectúan
las evaluaciones a fin de proponer o dictar las disposiciones normativas e identificar las medidas
para la mitigación de los GEI. Asimismo, formulan sus indicadores de gestión.

Los resultados de la evaluación correspondiente deben ser publicados dentro del plazo de
90 días, contado a partir de la vigencia de la presente Ley, bajo responsabilidad de los
titulares institucionales, y contener un cronograma de aplicación progresiva y predictible
de las medidas en un plazo no mayor a los dos años, contado desde el inicio de su
implementación.

Para este fin, el Ministerio del Ambiente formula opinión técnica sobre las disposiciones
y medidas que pueden tener efectos sobre el ambiente propuestas por los correspondientes
organismos públicos, a fin de garantizar que estas cumplan con los objetivos frente al cambio
climático.

Las acciones a cargo de los organismos públicos competentes se sujetan a sus correspondientes
presupuestos institucionales aprobados por las leyes anuales de presupuesto y sin demandar
recursos adicionales al Tesoro Público.

Sin perjuicio del ejercicio de sus funciones propias, para el cumplimiento de lo señalado los
organismos públicos correspondientes requieren la colaboración institucional de las
entidades públicas de los otros sectores, quienes tienen el deber de prestar su colaboración sin
más dilación que el plazo prudencial para la respuesta, bajo responsabilidad de su respectivo
titular. El deber de colaboración señalado se sujeta a los alcances establecidos en el artículo
76 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
 504

Artículo 37. Mitigación en el sector Energía y Minas

El Ministerio de Energía y Minas, como organismo rector del Sector Energía y Minas, y en
ejercicio de las funciones y atribuciones establecidas en el Decreto Ley 25962, Ley Orgánica del
Ministerio de Energía y Minas, es responsable de efectuar las evaluaciones, proponer o dictar
las disposiciones normativas e identificar las medidas para:
a) Promover el uso de tecnologías y fuentes alternativas de energía limpia
b) Promover iniciativas privadas y la participación de microgeneradores y usuarios finales del
servicio de energía eléctrica
c) Alentar la innovación y tecnología, con el fin de reducir la vulnerabilidad frente al cambio
climático generada por el consumo de combustibles fósiles

Artículo 38. Promoción del uso de sistemas de generación de energía distribuida

El Ministerio de Energía y Minas aprueba, a más tardar el 30 de junio de 2015, el Reglamento
y normas complementarias para la promoción del uso de sistemas de generación de energía
distribuida.

Artículo 39. Programa de eficiencia energética

Para efectos de esta Ley se consideran sectores claves para la promoción de la eficiencia
energética los siguientes:
1. El transporte en general, con énfasis en la disminución del uso de diésel y demás
combustibles fósiles, así como en la promoción de medios de transporte público masivo.
2. El sector residencial, comercial y de servicios, a fin de reducir la generación eléctrica de origen
térmico a través del consumo de combustible fósil
3. El sector residencial urbano y suburbano, en lo que corresponde al consumo de leña, bosta y
yareta
4. El transporte privado, en lo que corresponde a los consumos de gasolina
5. La industria y minería, a fin de disminuir el consumo de electricidad e hidrocarburos
6. Sector público, a efecto de disminuir el consumo de energía eléctrica
7. Sector agropecuario y pesquero, en lo que corresponde a la disminución del consumo de
diésel oil y de petróleo industrial

El Ministerio de Energía y Minas, con opinión técnica del Ministerio de Economía y Finanzas
aprueba, en el plazo de seis meses, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente
Ley, y bajo responsabilidad de su titular, el Programa de eficiencia energética, el mismo que
incluye el cronograma de aplicación progresiva de las medidas en un plazo no mayor a los tres
años, contado desde el inicio de su implementación.

Asimismo, el Poder Ejecutivo adecua el contenido del Decreto Supremo 053-2007- EM,
Reglamento de la Ley de Promoción del uso eficiente de la energía, a los alcances del Programa
de eficiencia energética antes señalado.

Artículo 40. Mitigación en el sector Transporte

El Ministerio de Transportes y Comunicaciones, como ente rector del sector Transporte, y
en ejercicio de las funciones y atribuciones establecidas en la Ley 29370, Ley de Organización
y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y en la Ley 2923 7, Ley
que crea el Sistema Nacional de Inspecciones Técnicas Vehiculares, es responsable de
efectuar las evaluaciones, proponer o dictar las disposiciones normativas e identificar las
medidas para combatir la emisión de GEI en el transporte.
 505

Artículo 41. Mitigación en el sector Industrial y Pesquero

El Ministerio de la Producción como responsable de la política nacional en materia industrial y
pesquera, y en ejercicio de las funciones y atribuciones establecidas en el Decreto Legislativo
1047, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de
la Producción, es responsable de efectuar las evaluaciones, proponer o dictar las
disposiciones normativas e identificar las medidas para combatir la emisión de GEI en la
industria y pesca.

Artículo 42. Mitigación vinculada con el desbosque y cambio de uso del suelo
El Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre - Serfor, como ente rector del Sistema
Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre, y en ejercicio de las funciones y atribuciones
establecidas en la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y en el ámbito de su
competencia, es responsable de efectuar las evaluaciones, proponer o dictar las
disposiciones normativas e identificar las medidas de mitigación y aquellas destinadas a reducir
la vulnerabilidad frente al cambio climático generada por el des bosque y cambio de uso de suelo.

Artículo 43. Autorización de desbosque

El desbosque requiere la autorización previa del Serfor o de la autoridad regional forestal y de
fauna silvestre correspondiente, de acuerdo al nivel de evaluación ambiental exigible en
cada caso, según lo dispuesto en el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
y conforme a lo que se establezca en el reglamento de la presente Ley y la legislación de la
materia.

De corresponder, se aplica la Ley Nº 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos
indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT).

Junto con la presentación de la solicitud, el titular de la actividad adjunta la evaluación

de impacto ambiental, aprobada por la autoridad competente según la actividad a desarrollarse.
Dicha evaluación demuestra que la actividad propuesta no puede llevarse a cabo en otro lugar
y que la alternativa técnica propuesta garantiza el cumplimiento de los estándares
ambientales legalmente requeridos. Asimismo, asegura que el área materia de desbosque es la
mínima posible y que se llevará a cabo con la mejor tecnología, prácticas y métodos existentes
para reducir al mínimo posible los impactos ambientales y sociales, incluyendo evitar las áreas de
alto valor de conservación. Se indica igualmente el destino de los productos forestales extraídos.

No se autoriza desbosque en reservas de tierras para pueblos indígenas en situación de

aislamiento o contacto inicial.

En caso de proceder la autorización, se paga por el valor de los recursos forestales a ser retirados
sobre la base de una valorización integral y de plazo adecuado, y, en el caso de las actividades
mencionadas en el primer párrafo, se habilitará un área de compensación ecosistémica de
dimensiones equivalentes a las áreas afectadas, en la forma que indique la autoridad forestal
correspondiente. En caso de que estos productos forestales sean materia de comercialización,
se paga adicionalmente el derecho de aprovechamiento. El reglamento establece las condiciones
aplicables.

De acuerdo con las normas y procedimientos de la materia, el Ministerio de Agricultura y

Riego aprueba, en un plazo máximo de 90 días, normas para definir la categoría de evaluación
 506

de impacto ambiental de proyectos de inversión que impliquen cambio de uso del suelo y
desbosque, basadas, entre otros criterios, en el tamaño del área a desboscar.

Artículo 44. Prohibición de cambio de uso actual de tierras de capacidad de uso mayor
forestal y de protección
En tierras de capacidad de uso mayor forestal y de capacidad de uso mayor para protección,
con o sin cobertura vegetal, se prohíbe el cambio de uso actual a fines agropecuarios.

Se prohíbe el otorgamiento de títulos de propiedad, certificados o constancias de posesión en

tierras de dominio público con capacidad de uso mayor forestal o de protección con o sin
cobertura forestal, así como cualquier tipo de reconocimiento o instalación de infraestructura
pública de servicios, bajo responsabilidad de los funcionarios involucrados.

Ello no impide el otorgamiento de derechos reales mediante contratos de cesión en uso, en

forma excepcional y sujetos a los más rigurosos requisitos de sostenibilidad ambiental, en áreas
zonificadas como de tratamiento especial, en el marco de la legislación vigente.

Esta disposición se establece sin perjuicio de los derechos y tierras de las comunidades
nativas y campesinas.

Artículo 45. Uso de tierras de capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivos
permanentes con cobertura forestal actual
Cuando exista cobertura boscosa en tierras de dominio público técnicamente clasificadas
como de capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivos permanentes, según el
Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor, el Serfor puede
autorizar su cambio de uso actual a fines agropecuarios, respetando la zonificación ecológico-
económica, de nivel medio o superior, aprobada por el gobierno regional o gobierno
local correspondiente, y previa opinión vinculante del Ministerio del Ambiente de acuerdo
al procedimiento administrativo que aprueben ambas autoridades para tal fin.

Autorizado el cambio de uso actual para realizar el retiro de la cobertura boscosa, se procede
según lo establecido en el artículo referido a desbosque en lo que corresponda.

En los casos de predios privados cuya cobertura vegetal actual contenga masa boscosa, el
cambio de uso requiere autorización de la autoridad regional forestal y de fauna silvestre
sustentado en un estudio técnico de microzonificación.

En todos los casos, en cada predio o unidad productiva se reserva un mínimo del treinta por
ciento de la masa boscosa existente en tierras de aptitud agrícola, además de la obligación de
mantener la vegetación ribereña o de protección.

CAPÍTULO VI
MECANISMOS FINANCIEROS

Artículo 46. Mecanismos Financieros

Conjunto de recursos financieros destinados a la ejecución de acciones de adaptación
y mitigación. Involucra también los mecanismos para canalizar los recursos.

El Ministerio de Economía y Finanzas, en ejercicio de sus funciones y atribuciones, adopta las

medidas para el adecuado manejo y canalización de los recursos económicos públicos
 507

para la gestión del cambio climático, de manera coordinada con los otros sectores y alineadas
a las prioridades nacionales de desarrollo sostenible.

Artículo 47. Financiamiento de la cooperación internacional

El Estado orienta en todos sus niveles las gestiones de cooperación internacional a la
implementación de acciones de adaptación y mitigación, de acuerdo a los instrumentos
internacionales de los que el Perú forma parte, a la presente Ley y a las normas legales y
reglamentarias que los desarrollen. Los fondos para el cambio climático que se obtengan de
la cooperación internacional deberán destinarse prioritariamente al cumplimiento de los fines
establecidos en la presente ley.

Artículo 48. Instrumentos de política fiscal de los combustibles fósiles

El Ministerio de Economía y Finanzas efectúa un estudio que evalúe el esquema de aplicación
de los instrumentos de política fiscal, tales como subsidios, fondas de estabilización,
inafectaciones o exoneraciones tributarias, según corresponda, que inciden en el precio de
los combustibles fósiles, a fin de identificar aquellos que pueden ser eliminados o reformulados
total o parcialmente en función a los impactos ambientales adversos que generen. Dicha
evaluación debe publicarse dentro de los 90 días contados desde la entrada en vigencia de la
presente Ley, bajo responsabilidad de su titular, y contener un cronograma de aplicación
progresiva y predictible de las medidas de eliminación o reformulación. El cronograma se sujeta
a los supuestos contenidos en el Marco Macroeconómico Multianual.

Las acciones a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, se sujetan a su correspondiente

presupuesto institucional aprobado por las leyes anuales de presupuesto y sin demandar recursos
adicionales al Tesoro Público.

Artículo 49. Estudio sobre mecanismos de estímulo fiscal para las inversiones y actividades bajas
en carbono e infraestructura adaptada al cambio climático
Encárguese al Ministerio de Economía y Finanzas la elaboración de un estudio sobre posibles
mecanismos de estímulo fiscal para las inversiones y actividades bajan en carbono e
infraestructura adaptada al cambio climático. El citado estudio debe ser presentado al Congreso
de la República del Perú dentro del plazo de seis meses, contado a partir de la entrada en vigencia
de la presente ley.

Las acciones a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, se sujetan a su correspondiente

presupuesto institucional aprobado por las leyes anuales de presupuesto y sin demandar
recursos adicionales al Tesoro Público.

CAPÍTULO VII
PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Artículo 50. Participación ciudadana

Los ciudadanos, organizados o no, tienen derecho a ser informados, a formular peticiones
conforme a la legislación de la materia y a participar en la definición y adopción de las políticas
de adaptación y mitigación.

Para el caso de las disposiciones que establezcan medidas de adaptación y mitigación resulta
aplicable lo establecido en el artículo 14 del Decreto Supremo 001-2009-JUS, Reglamento que
establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de proyectos normativos y
difusión de normas legales de carácter general.
 508

Artículo 51. Conciencia y fortalecimiento de capacidades

El Estado, en sus tres niveles de gobierno, promueve la participación, toma de conciencia
e involucramiento de los ciudadanos sobre los riesgos, oportunidades y obligaciones frente al
cambio climático. Se privilegia la participación de los pueblos originarios, las mujeres y los niños.

Artículo 52. Educación en cambio climático

La formación sobre las causas y consecuencias del cambio climático, así como sobre su mitigación
y adaptación) es obligatoria en todos los niveles educativos. Los contenidos consideran las
diferencias regionales y culturales de las poblaciones, así como los riesgos y particularidades de
las distintas localidades del país.

Las políticas públicas deben difundirse en lenguaje claro, en lenguas originarias y fácilmente
comprensibles por todos los grupos sociales y étnicos, a través de diversos medios de
educación y comunicación.

La educación ambiental con énfasis en cambio climático se sujeta a lo establecido en la Ley 28044,
Ley General de Educación y la Ley 28611, Ley General del Ambiente.

Artículo 53. Objetivos de la Educación en cambio climático

La educación en cambio climático busca:
a) Brindar a la población la comprensión sobre los alcances del cambio climático y
sus efectos
b) Sensibilizar y generar conciencia pública sobre la necesidad de adoptar nuevas actitudes,
estilos de vida y hábitos de consumo a fin de adaptarse al entorno generado por el cambio
climático
c) Promover la investigación científica y tecnológica por parte de las instituciones de
educación superior, así como la generación de conocimiento y el fortalecimiento de las
capacidades.

Artículo 54. Rol del Ministerio de Educación

El Ministerio de Educación, como ente rector del sector, y en ejercicio de las funciones y
atribuciones establecidas en el Decreto Ley 25762, Ley Orgánica del Ministerio de Educación,
es responsable de formular y conducir los programas de educación y sensibilización sobre el
cambio climático y sus efectos, en coordinación con el Ministerio del Ambiente y los demás
sectores competentes, cuando corresponda. Asimismo, formula sus indicadores de gestión.

El Ministerio debe identificar estrategias educativas en los ámbitos formales, no formales e

informales comprometidos por medio de la ambientalización y contextualización del currículo,
de la gestión, de las estructuras educativas y de las relaciones con la comunidad.

Las acciones a cargo del Ministerio de Educación, se sujetan a su correspondiente presupuesto

institucional aprobado por las leyes anuales de presupuesto y sin demandar recursos
adicionales al Tesoro Público.

Artículo 55. Franja para la educación climática

Como parte de su compromiso climático, los medios de comunicación masiva, de propiedad
privada o del Estado, difunden voluntariamente contenidos educativos e informativos sobre
el cambio climático, preferentemente dentro de espacios y horarios accesibles pata los
menores de edad.
 509

La elaboración o selección de los contenidos es responsabilidad del Ministerio de

Educación, con opinión técnica del Ministerio del Ambiente.

Para el efecto, los medíos de difusión se registran en el Ministerio de Transportes y

Comunicaciones, entidad que efectúa la programación anual de difusión, a fin de distribuirla
racional y eficientemente.

Artículo 56. Rol del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la

Propiedad Intelectual - Indecopi
El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual - Indecopi, en su calidad de organismo encargado de proteger los derechos de 1os
consumidores, y de vigilar que la información en los mercados sea correcta; en ejercicio de las
funciones y atribuciones establecidas en el Decreto Legislativo 1033, Decreto Legislativo que
aprueba la Ley de Organización y Funciones del Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - Indecopi, es responsable de efectuar
las evaluaciones, proponer o dictar las disposiciones normativas, identificar las medidas de
educación para los consumidores, y formular sus indicadores de gestión, a fin de que puedan
contar con la información sobre las opciones de que disponen para lograr un consumo
responsable y que con tribuya a reducir los impactos de sus decisiones frente al cambio
climático.

Dicha evaluación debe presentarse a más tardar dentro de los 90 días contados desde la
entrada en vigencia de la presente Ley, bajo responsabilidad de su titular, y contener un
cronograma de aplicación progresiva y predictible de las medidas en un plazo no mayor a los tres
años, contado desde el inicio de su implementación.

Las acciones a cargo del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección

de la Propiedad Intelectual - Indecopi, se sujetan a su correspondiente presupuesto
institucional aprobado por las leyes anuales de presupuesto y sin demandar recursos
adicionales al Tesoro Público.

Artículo 57. Rol del Ministerio de Cultura y los gobiernos regionales respecto de los saberes
ancestrales
El Ministerio de Cultura, en su calidad de organismo encargado de la protección, difusión y
promoción del patrimonio cultural inmaterial, en ejercicio de las funciones y atribuciones
establecidas en la Ley 29565, Ley de Creación del Ministerio de Cultura; y los gobiernos
regionales, en ejercicio de las funciones señaladas en el artículo 10, numeral 1) inciso f) y articulo
47, incisos k) y l) de la Ley 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales proponen y
ejecutan, según corresponda, las medidas para el rescate de tecnologías tradicionales,
difusión y aplicación de prácticas que permiten la reducción de la vulnerabilidad de los
sistemas productivos y otras medidas de adaptación y mitigación que se originen en los saberes
ancestrales.

Las citadas medidas se ejecutan respetando los alcances de la Ley 27811, Ley que establece
el régimen de protección de los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas vinculados a
los recursos biológicos, en lo que resulte aplicable.
 510

Las acciones a cargo del Ministerio de Cultura y de los gobiernos regionales, se sujetan a sus
correspondientes presupuestos institucionales aprobados por las leyes anuales de presupuesto
y sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA. Adecuación de normas organizativas

Todas las normas que regulan la organización y funciones de las entidades a las que la presente
Ley confiere nuevas facultades, competencias y/ o atribuciones deberán ser adecuadas a las
disposiciones de la esta Ley.

SEGUNDA. Derogatoria
Derógase o déjase sin efecto, según corresponda, las disposiciones normativas que se opongan
o dupliquen lo establecido en la presente Ley.

TERCERA. Disposiciones reglamentarias

El Poder Ejecutivo dicta y adecúa, según corresponda, las normas reglamentarías y las demás
disposiciones a fin de garantizar la efectiva aplicación de esta Ley, en el plazo máximo de
ciento veinte días calendario, contados desde el día de entrada en vigencia de la presente Ley.

CUARTA. Adecuación de normas reglamentarias

En el plazo de sesenta días, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, el
Ministerio de Agricultura, con la participación del Serfor y en coordinación con el Ministerio del
Ambiente, adecua el reglamento de clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor en
concordancia a lo establecido en la presente Ley. Asimismo, dichas entidades aprueban las
normas complementarias necesarias para la aplicación de lo establecido en los artículos 43, 44
y 45 de la presente Ley.

QUINTA. Vigencia de la Ley

La presente Ley entra en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El
Peruano.
 511

EXPOSICIÓNDE MOTIVOS

La presente iniciativa legislativa ha sido elaborada por el Grupo de Trabajo de Cambio Climático
y Biodiversidad - Capítulo Globe Perú. El grupo de trabajo aprobó por unanimidad el proyecto,
para su posterior presentación, en la sesión del 5 de noviembre de 2014. En dicha oportunidad
se recibieron los aportes de los señores congresistas Martha Chávez, Juan Carlos Eguren,
Tomás Zamudio, Sergio Tejada, Jaime Delgado, Manuel Dammert, Cesar Yrupailla, Carlos Tubino,
Gustavo Rondón, Norman Lewis, Humberto Lay, Mesías Guevara y Roberto Angulo.

Se deja constancia de que en el proceso de formulación del proyecto se han analizado las
iniciativas legislativas y el dictamen que sobre la materia existen en trámite en el Congreso de
la República (proyectos de Ley 3118/2013-CR, 3339/2013-CR, 3342/2013-CR, 3356/2013-CR, 3487
/2013-CR, 3925/2014-CR y 3927 /2014-CR), encontrándose coincidencias sustantivas que serán
identificadas específicamente durante el estudio y dictamen de la presente iniciativa legislativa.

NECESIDAD DE UNA LEY MARCO PARA LA ACCIÓN FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO

El cambio climático es un tema que trasciende lo ambiental, como lo reconoce la propia
Convención Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, instrumento en el que
se afirma que las medidas necesarias para entender y hacer frente al cambio climático
alcanzarán su máxima eficacia en los planos ambiental, social y económico si se basan en
consideraciones de orden científico, técnico y económico, lo que ratifica su carácter
multidimensional y transversal. La propia convención reconoce también el derecho de los países
partes al desarrollo sostenible y a su promoción, así como que el crecimiento económico es
esencial para la adopción de medidas para hacer frente al cambio climático.

Existe consenso en que el cambio climático representa una grave amenaza para el futuro de
la humanidad. En la cumbre climática realizada en setiembre de 2014 en la sede de las
Naciones Unidas, en Nueva York, los líderes mundiales han reconocido que el mundo enfrenta
un desafío global, que "amenaza una paz ganada con esfuerzo, la prosperidad y las oportunidades
para las personas"135

El cambio climático es una de las mayores preocupaciones globales que concentra la

atención y origina la acción de muchas personas. Junto a los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, el cambio climático integra la agenda de prioridades del Secretario General de las
Naciones Unidas136.

El cambio climático: la evidencia científica

Esta preocupación que compromete a gobiernos, organizaciones y personas, dadas sus posibles
repercusiones, se fundamenta en bases científicas sólidas. El Informe SCEP (Study of Critical
Environmental Problems, asistido por el MIT), de 1970, que sustentó la primera conferencia de
las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente advertía ya de los efectos del cambio climático
desde inicios del siglo pasado. En él se indicaba que al año 1940, la temperatura mundial se
había incrementado en 0.4° grados, y que de seguir las tendencias, el incremento de 2° grados de
temperatura será sustancialmente fatal para el bienestar mundial137.

135 Discurso de inauguración de Ban Ki-Moon

136 NACIONES UNJDAS: La economía del cambio climático en América Latina y el Caribe Síntesis 2010. Santiago de
Chile, 201 O.
137 Tomado de la presentación del congresista Daniel Abugattás Majluf, Presidente del Grupo de Trabajo de Cambio

Climático y Biodiversidad - Capítulo Globe Perú, en la Segunda Cumbre Mundial del Legisladores, México, Junio 2014.
 512

Informes posteriores como el Informe Brundtland, confronta el desarrollo económico actual con
la sostenibilidad ambiental. En el año 2006, el famoso informe Stern, afirmaba que existe una
alta correlación entre el cambio climático y la disminución potencial del PBI mundial, y formuló
recomendaciones serias y prácticas sobre el tema. Las principales sociedades científicas como la
Royal Society del Reino Unido y la National Academy of Science de Estados Unidos trabajan
sistemáticamente sobre el cambio climático.

Como se aprecia, la investigación a nivel mundial es voluminosa, y contribuye en las conclusiones

del Panel Intergubernamental de Cambio Climático - IPCC138 (por sus siglas en inglés), máxima
autoridad científica de las Naciones Unidas en materia de Cambio Climático. Basta mencionar que
para su última evaluación (Quinto Informe) se contó con el aporte no remunerado de
cientos de científicos de todo el mundo.

De acuerdo con el Quinto Informe de Evaluación, en las últimas décadas, los cambios en el
clima han causado impactos en los sistemas naturales y humanos en todos los continentes
y océanos. Cabe precisar que este informe consta de tres componentes: Bases Físicas
Científicas Impactos; Adaptación y Vulnerabilidad; y Mitigación del Cambio Climático139.

Desde su conformación en 1988, el IPCC ha publicado cinco Informes de Evaluación: el de 1990

(que fue precursor de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático140
- CMNUCC); el de 1995 que sentó las bases para el Protocolo de Kyoto141; el de 2001, que
propició la idea de negociar un nuevo acuerdo vinculante general; el de 2007, con énfasis en las
energías renovables y en desacoplar el desarrollo económico de la emisión de gases de efecto
invernadero (GEI); y, el Quinto Informe de 2014, de especial importancia dado que aumenta a
un nivel de confianza de 95% el grado de certidumbre de que la actividad humana está detrás del
calentamiento global.

En lo que respecta al sistema climático, el informe señala que:

- El calentamiento en el sistema climático es inequívoco y, desde la década de 1950, sin
precedentes en los últimos decenios o milenios
- Cada una de las últimas tres décadas ha sido sucesivamente más cálida en la superficie de la
Tierra que cualquier decenio anterior. Esta situación se aprecia desde 1850
- La atmósfera y el océano se han calentado, los volúmenes de nieve y hielo han disminuido, el
nivel del mar se ha elevado y las concentraciones de gases de efecto invernadero han aumentado
- Las concentraciones atmosféricas de dióxido de carbono, metano y óxido nitroso (principales
GEI) han aumentado a niveles sin precedentes. Las de dióxido de carbono han aumentado en un

138 Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático o Panel Intergubernamental del Cambio
Climático, es la organización internacional conformada en el sistema de las Naciones Unidas cuya función es analizar,
de forma exhaustiva, objetiva, abierta y transparente, la información científica, técnica y socioeconómica relevante
para entender los elementos científicos del riesgo que supone el cambio climático provocado por las actividades
humanas, sus posibles repercusiones y las posibilidades de adaptación y atenuación del mismo. El IPCC no realiza
investigaciones ni controla datos relativos al clima u otros parámetros pertinentes, sino que basa su evaluación
principalmente en la literatura científica y técnica revisada por homólogos y publicada. En:
http://www.ipcc.ch/home_languages_main_spanih.shtml
139 IPCC: Surnmary for Policymakers, Climate Change 2013: The Physical Science Basis. Climate change 2014: Impacts,

Adapration and Vulnerability. Climate change 2014: Mitigation of Climate Change.

140 Instrumento que tuvo como objetivo inicial lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto

invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático y
en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático,
asegurando que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitiendo que el desarrollo económico prosiga
de manera sostenible.
141 Protocolo de la CMNUCC focalizada en la reducción de las emisiones de los CEI de 5% de los niveles de 1990.
 513

40% desde la era preindustrial debido, en primer lugar, a las emisiones derivadas de los
combustibles fósiles y, en segundo lugar, a las emisiones netas derivadas del cambio de uso del
suelo
-Las emisiones continuas de GEI causarán mayor calentamiento y nuevos cambios en todos los
componentes del sistema climático, por lo cual será necesario reducir de forma sustancial y
sostenida dichas emisiones. No obstante las emisiones de C02 acumuladas determinarán en gran
medida el calentamiento medio global en superficie a finales del siglo XXI y posteriormente,
por cuanto la mayoría de los aspectos del cambio climático perdurarán durante muchos siglos.

- "Ninguna nación será inmune a los impactos del cambio climático. Sin embargo, es probable que
la distribución de los impactos sea inherentemente desigual y afecte en mayor medida a muchas
de las regiones más pobres del planeta, que tienen el menor grado de capacidad económica,
institucional, científica y técnica para afrontarlos y adaptarse. Por ejemplo:
 Aunque el mayor calentamiento absoluto se registrará en las latitudes altas, el
calentamiento que se producirá en los trópicos es mayor (...) se prevé que las temperaturas
altas extremas sin precedentes que se registrarán en los trópicos tendrán impactos
marcadamente mayores en la agricultura y los ecosistemas.
 Es probable que el aumento de la intensidad de los ciclones tropicales sea
desproporcionadamente mayor en las regiones de latitud baja.
 Es probable que el aumento de la aridez y la sequía sea considerablemente mayor en
muchas regiones de países en desarrollo situadas en zonas tropicales y subtropicales". 142

- ''En algunas regiones climáticas se ha registrado aumento de la intensidad y/o frecuencia de las
precipitaciones y las sequías extremas (…). Como ejemplo de una ola de calor extremo reciente
cabe citar la que se produjo en Rusia en 2010 (. . .) arrojó un saldo de 55 000 víctimas mortales,
la pérdida de un 25% de la cosecha anual, más de un millón de hectáreas de tierras quemadas y
pérdidas económicas por un valor aproximado de US$15 000 millones (1% del Producto Interno
Bruto )"143.

Sobre los efectos en los océanos y la vida marina, el informe precisa que:
- El calentamiento del océano domina sobre el incremento de la energía almacenada en el sistema
climático y representa más del 90% de la energía acumulada entre 1971 y 2010 (nivel de confianza
alto)
- Es probable que el aumento del nivel del mar en los trópicos sea entre un 15% y un 20% mayor
que la media mundial144
- Los océanos han absorbido alrededor del 30% del dióxido de carbono antropógeno emitido,
provocando su acidificación
- Desde mediados del siglo XIX, el ritmo de la elevación del nivel del mar ha sido superior a la
media de los dos milenios anteriores (nivel de confianza alto)
- Muchas especies marinas y terrestres han cambiado sus rangos geográficos, actividades de
temporada, patrones de migración, abundancias, y las interacciones con otras especies (confianza
alta)

En lo que compete a los sistemas hídricos y glaciares, se señala que:

142 Tomado de: Bajemos la Temperatura - Por qué se debe evitar un planeta 4° C más cálido. Informe preparado por el
Potsdam Institute for Climate lmpact Rcsearch y Climate Analytics para el Banco Mundial
143 Op.cit.
144 Op.cit.
 514

- En los dos últimos decenios, los mantos de hielo de Groenlandia y la Antártida han ido
perdiendo masa, los glaciares han continuado menguando en casi todo el mundo (nivel de
confianza alto)
- En muchas regiones, los cambios en las precipitaciones o el derretimiento de la nieve y el hielo
están alterando los sistemas hidrológicos, que afecta a los recursos hídricos en cantidad y calidad
- Los glaciares continúan reduciéndose en casi todo el mundo, hecho que afecta a los recursos
de escorrentía y el agua corriente.

Respecto a los efectos sobre la producción agrícola el IPCC menciona que:

- En una amplia gama de regiones y cultivos, los impactos negativos del cambio climático en los
rendimientos de los cultivos son más comunes que los impactos positivos (confianza alta)
- El cambio climático ha afectado negativamente los rendimientos de trigo y maíz en muchas
regiones y en la producción mundial
- Los periodos de aumento en el precio de los alimentos y los cereales a consecuencia de
eventos climáticos extremos en las principales regiones productoras indican una sensibilidad
de los mercados actuales a los eventos climáticos extremos, entre otros factores (confianza
media).
- En un estudio del Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT)145 se concluyó que
temperaturas elevadas reducen el crecimiento económico de los países pobres y tienen efectos
al reducir la producción agrícola e industrial y la estabilidad política.

Sobre los efectos para la vida humana el informe señala que:

- Se observa aumento de la mortalidad relacionada con el calor y disminución de la
mortalidad relacionada con el frío de algunas regiones, como resultado del calentamiento
(confianza media).
- Los cambios locales en la temperatura y las precipitaciones han alterado la distribución de
algunas enfermedades transmitidas por el agua y los vectores de enfermedades (confianza
media).
- Las personas que están social, económica, cultural, política, o institucionalmente marginadas
son especialmente vulnerables al cambio climático y también a algunas de las respuestas de
adaptación y mitigación (evidencia media, alto acuerdo).
- Los impactos de los eventos extremos relacionados con el clima, como las olas de calor,
sequías, inundaciones, ciclones e incendios forestales, revelan la vulnerabilidad y la exposición de
algunos ecosistemas y muchos sistemas humanos a la variabilidad climática actual (confianza muy
alta). Los impactos están relacionados con la alteración de los ecosistemas, la interrupción de
la producción de alimentos y el abastecimiento de agua, el daño a la infraestructura y los
asentamientos, la morbilidad y la mortalidad, y las consecuencias para la salud mental y el
bienestar humano.

Asimismo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) calcula que
en los próximos 50 años, entre 250 y 1000 millones de personas de todo el mundo sufrirían las
consecuencias del cambio climático, lo que se traduce en pérdidas humanas, materiales, o
desplazamiento forzoso146. De acuerdo con la Oficina de Asuntos Humanitarios de las

145
Dell, Melissa, Benjamin F. Jones y Benjamín A. Olken. 2012. “Temperature Shocks and Economic
Growth: Evidence from the Last Half Century". American Economic Journal: Macrocconomics, 4(3):
66-95, citado en Bajemos la Temperatura - Por qué se debe evitar un planeta 4° C más cálido. Informe
preparado por el Potsdam lnstitute for Climate Impact Research y Climate Analytics para el Banco Mundial
146
Tomado del Diario El País, en:
http://internaciornal.elpais.com/internacional/2014/10/10/actualidad/1412956768_ 763724.html
 515

Naciones Unidas, en el primer trimestre del presente año cerca de 1.5 millones de
personas en América Latina se vieron afectados por eventos climáticos extremos, y el
continente en general convive con escasez de agua y olas de calor.

Como puede apreciarse, el consenso científico, contrastado con la realidad, reconoce que es
crucial para el futuro de la humanidad actuar cuanto antes y evitar las cuantiosas pérdidas
que ocasiona enfrent.ar las consecuencias adversas del cambio climático.

VULNERABILIDAD DEL PERÚ FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO

Condiciones de vulnerabilidad del Perú

Para nuestro país el cambio climático es una amenaza mayor, debido a nuestra vulnerabilidad,
la que se explica por las siguientes circunstancias147:
- Somos uno de los 10 países megadiversos del mundo.
- Poseemos el segundo bosque amazónico más extenso, la cadena montañosa tropical de mayor
superficie, 84 de las 104 zonas de vida identificadas en el planeta, y 27 de los 32 climas del
mundo.
- De los cuatro cultivos más importantes para la alimentación humana (trigo, arroz, papa y maíz),
el Perú posee alta diversidad genética en papa y maíz.
- El país posee el 71% de los glaciares tropicales del mundo, que son importantes para el
consumo humano, la agricultura, la minería y la generación eléctrica, cuyo retroceso en los
últimos 35 años ha dado lugar a un 22% de pérdida de su cobertura, conforme se aprecia en
los gráficos siguientes:

147
Tomado de El Perú y el Cambio Climático - Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. 2010, Ministerio del Ambiente.
 516

Gráfico 1
RETROCESO DE GLACIARES 1980(2003)-2006(2007)

Fuente: Dirección General de Cambio Climático, Desertificación y Recursos

Hídricos - MINAN

- EJ retroceso glaciar incrementa el problema de estrés hídrico generado por la desigual

distribución poblacional del país, considerando que la mayoría está asentada en la vertiente
del Pacífico, que sólo cuenta con el 2% de los recursos hídricos del territorio.
Los sectores que más aportan a la estructura productiva peruana son: manufactura (15.5%),
comercio (15%) y agropecuario (7%, que ocupa al 23.3% de la Población Económicamente Activa
nacional y el 65% de la rural). Estos sectores son altamente vulnerables al cambio climático.
- 90% de la población vive en zonas secas, en las que el porcentaje de agua disponible es de
1.7%148.
- Las instituciones no cuentas con suficientes recursos financieros149.

148
Tomado de la presentación del Viceministro de Gestión Ambiental del Ministerio del Ambiente, Mariano
Castro Sánchcz Moreno: Perú Compromiso Climático para el Desarrollo Sostenible, 5 de mayo de 2014.
149
Idem
 517

De acuerdo con un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo150, los "elevados niveles
de vulnerabilidad responden a una combinación de causas naturales - como la alta variabilidad
climática, la compleja geomorfología o la intensidad de la actividad geodinámica --y causas de
origen humano- como la ocupación no planificada del espacio, la persistencia de prácticas
productivas inadecuadas, la deforestación y desertificación o la degradación de suelos"

Estas y otras circunstancias ocasionan que nuestro país sea considerado como muy
vulnerable. En términos sociales, la situación del Perú es más delicada que la de otros
países pues los sectores más pobres de la población guardan una relación de estrecha
dependencia al clima debido a que las principales actividades económicas que les dan sustento,
se ven afectadas con los fenómenos climatológicos.

Vulnerabilidad del Perú y crecimiento económico

Los riesgos que el cambio climático genera para el país son por ello, altos.
El Perú es uno de los países de América Latina que ha experimentado en los últimos años
mayor crecimiento. El crecimiento sostenido en el Producto Bruto Interno ha ocasionado
que nuestro país pase a ser considerado por el Banco Mundial151 como un país de ingreso
medio-alto y por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)152 como
un país en desarrollo de ingreso medio-alto.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)153 considera que en este proceso
han contribuido:
- La política macrocconómica prudente, que se ha convertido en una real política de Estado.
- El incremento y las mejoras del gasto social y la inversión pública.
- El fortalecimiento de las políticas públicas y los programas sociales.
- El avance en la adopción de prácticas compatibles con la sostenibilidad ambiental y una mayor
participación de la sociedad en la implementación y seguimiento del quehacer estatal.

El desempeño de la economía peruana crea oportunidades para generar bienestar para la

población, pero a la vez origina desafíos nacionales. Mantener y mejorar la cobertura de la acción
del Estado y los servicios para toda la población supone una estabilidad muy amenazada por
los efectos del cambio climático. Por ello, estas circunstancias, que condicionan nuestras
capacidades como país deben considerarse cuando se planifica y ejecuta la acción del Estado.

Debe tenerse presente que según estimaciones del Ministerio del Ambiente154 "el capital
natural del Perú contribuye con 13% a nuestra riqueza total, más del doble del promedio mundial
y más de cinco veces el promedio de los países de altos ingresos" (...) y que el “5% del PBI nacional
depende de los recursos naturales, debido a que gran parte de las actividades productivas son
extractivas e implican el aprovechamiento directo de los recursos naturales".

150
Retos de Desarrollo del Perú 2012 - 2016. Banco Interamericano de Desarrollo. 2012.
151
CEPAL: Los países de renta media: Un nuevo enfoque basado en brechas estructurales. Naciones
Unidas, Santiago de Chile, 2012.
152
Op. Cit.
153
PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2013. Cambio Climático y Territorio: Desafíos y
respuestas para un futuro sostenible. Lima, 2013.
154
Presentación del Ministerio del Ambiente: Carteras Estratégicas Multianuales de Proyectos de Inversión
Pública. Diciembre 2013. En: https.//www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/
novedades/2013/presentaciones/Minister-del- Ambiente.pdf
 518

Asimismo, el país ha experimentado el crecimiento de sus emisiones de GFI, crecimiento que se

encuentra correlacionado con el crecimiento del Producto Bruto Interno. En efecto, conforme
se aprecia a continuación, las emisiones de GEI del 2000 se incrementaron aproximadamente en
21% desde el año 1994. Entre 2000 y 2009 se incrementaron en 15%

Gráfico 2
PBI Y CRECIMIENTO DE EMISIONES GFI

Fuente: MINAM

Por fuente emisora, el crecimiento se explica por las contribuciones de los siguientes sectores:
Gráfico 3
CONTRIBUCION DE SECTORES AL CRECIMIENTO DE EMISIONES GFI

Fuente: MINAM
 519

Consecuencias y potenciales consecuencias del cambio climático en el Perú

Conforme a las publicaciones e instrumentos nacionales sobre la materia155, las principales
consecuencias que el cambio climático ha generado y generará en nuestro país son las
siguientes156:
- Como se ha señalado, en los últimos 35 años se ha perdido el 22% de los glaciares.
- Al 2025 los glaciares debajo de los 5,500 msnm habrán desaparecido.
- En la última década las emergencias por peligros naturales se incrementaron hasta en 6 veces.
El 72% fueron de origen climático.
- El Niño 1997 /1998 ocasionó pérdidas por US 3,500 millones en infraestructura
- 81% de producción agrícola total (a nivel de 8 cultivos) presenta vulnerabilidad crítica y muy
crítica ante sequías severas y fuertes.
- 21 de los 25 departamentos del Perú presentan vulnerabilidad agrícola crítica y muy crítica
ante sequías.
- En los últimos 10 años por efectos climáticos se han perdido más de 15 mil hectáreas de
cultivos.

De acuerdo a las mismas fuentes, los riesgos potenciales para nuestro país, si es que no se
toman medidas necesarias y urgentes para enfrentar sus efectos son las siguientes:

En relación con la agricultura

- Pérdida de tierras cultivables producto de deslizamientos y lluvias.
- Propagación de plagas y enfermedades.
- Destrucción de cultivos agropecuarios.
- Disminución de lluvias en la sierra sur e incremento de lluvias en la sierra norte.

En relación con la pesca y la acuicultura

- Disminución de los recursos hídricos utilizados para la acuicultura.
- Generación de pestes marinas que afectarían las áreas costeras.
- Cambios en las condiciones oceanográficas, lo que acarreará la variación de las especies
marinas presentes en las costas peruanas.
- Incremento del nivel del mar que pondrá en riesgo las infraestructuras aledañas industriales y
urbanas.

En relación con la flora y fauna silvestre

- Se producirá el fenómeno de «sabanización» de los bosques amazónicos producto de la
variación climatológica.
- Las especies propias de la selva desaparecerán al verse afectadas por la variación de las
condiciones de su hábitat natural.

En relación con la generación de energía

155
Decreto Supremo Nº 086-2003-PCM, que aprueba la Estrategia Nacional de Cambio Climático. Plan
de Acción del Programa País 2012-2016 (CPAP). Entre el Gobierno de la República del Perú y el PNUD.
Sistema Nacional de las Naciones Unidas en el Perú. Lima, 2012. VARGAS, Paola. El Cambio Climático y
sus efectos en el Perú. Banco Central de Reserva. Lima, 2009. Minam, Adaptándonos al Cambio Climático.
156
Tomado de la presentación del Viceministro de Gestión Ambiental del Ministerio del Ambiente.
Mariano Castro Sánchez Moreno: Perú Compromiso Climático para el Desarrollo Sostenible, 5 de mayo
de 2014.
 520

- La generación de energía mediante centrales hidroeléctricas se verá afectada por la disminución

del cauce de los cuerpos hídricos.
- El perjuicio en la industria hidroeléctrica generará una Afectación en los proyectos que el Estado
viene desarrollando a la fecha.

En relación con los aspectos sociales

- Poblaciones vulnerables, tales como las comunidades nativas o campesinas, se verán
seriamente afectadas por las enfermedades que se producirán a partir de la variación
climatológica y por la destrucción de sus cultivos.
- Los problemas en agricultura y pesca generados por el cambio climático traerán consigo
situaciones de desnutrición en la población más pobre dependiente de tales actividades.

Una mención especial merece la Amazonia. Este ecosistema de gran biodiversidad se encuentra
amenazado por la deforestación y la generación, partir de dicho fenómeno, de emisiones de
GEI y de la pérdida de su capacidad para regular el clima 157. En efecto, la capacidad que
tienen las plantas de absorber agua caracteriza la humedad ambiental propia de la Amazonía158.
"Los científicos calculan que entre el 50 y 80% de la humedad ambiental en esta selva se mantiene
circulando ininterrumpidamente entre el suelo, la vegetación y la atmósfera, sin demasiada
influencia de la humedad proveniente del mar. Este mecanismo hace que, tanto en las selvas
como en otros ecosistemas, la humedad del ambiente -y con ello otras variables ambientales-
se regulen parcialmente por la vegetación''159.

De allí la importancia de la Amazonia como regulador del clima regional. Si se continúa con
la deforestación y el incremento concomitante de la emisión de GEI, se predice que amplias
zonas del continente tenderían a incrementar sustancialmente sus temperaturas y a tener
menores lluvias, con la consiguiente sabanización de esta selva, la pérdida de ecosistemas ricos,
recursos naturales, servicios ecosistémicos y alteraciones en las condiciones de vida de las
poblaciones.

Cabe precisar que, dado su carácter sistémico, las consecuencias del cambio climático en los
países que poseen, como el Perú, mucha biodiversidad y glaciares afecta la seguridad
alimentaria e hídrica de toda la región160.

En el gráfico siguiente se consignan algunos impactos previsibles del cambio climático:

157
Tomado de Cambio Climático: Ciencia, evidencia y acciones. SEMARNAT, México. 2009.
158
Se calcula, según la misma fuente, que en el Amazonas los árboles contribuyen con 8 trillones de
metros cúbicos de agua que forman las nubes y se vierte al suelo a través de las lluvias.
159
Idem
160
NACIONES UNIDAS: La economía del cambio climático en América Latina y el Caribe Síntesis 2010.
Santiago de Chile, 2010.
 521

Infografía 1
IMPACTOS PREVISIBLES DEL CAMBIO CLIMATICO

Fuente: Cambio Climático: ciencia, evidencia y acciones. SEMARNAT, México, 2009

 522

INFORMES SOBRE RECIENTES REUNIONES ESPECIALIZADAS DE LA UIP

REUNIÓN PARLAMENTARIA EN OCASIÓN DE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE

CAMBIO CLIMÁTICO (COP20/CMP10)

1. Desde hace vario años, la UIP se ha encargado de promover un control parlamentario de las
negociaciones intergubernamentales realizadas bajo los auspicios de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC). Las sesiones anuales de la Conferencia de
las Partes de la Convención (COP) y las reuniones de las Partes del Protocolo de Kyoto (CMP) atraen
a decenas de miles de participantes, representantes de los gobiernos, los parlamentos, las
empresas, las universidades, la comunidad científica y las organizaciones no gubernamentales. La
última de estas sesiones (COP20/CMP10) tuvo lugar en Lima (Perú) del 1º al 12 de diciembre de
2014.

2. La UIP invitó a todos los parlamentos a asegurar que los parlamentarios especialistas en las
cuestiones del medio ambiente y del cambio climático integren la delegación oficial de su país en
la Conferencia de Lima. En cooperación con el Congreso de la República del Perú, la UIP organizó
una reunión dirigida a todos los parlamentarios presentes en Lima para la COP20/CMP10. Esta
reunión, que tuvo lugar el 8 de diciembre, contó con 354 participantes, representantes de 40 países
y 19 organizaciones internacionales, incluyendo 142 parlamentarios.

3. La Sra. A.M. Solórzano Flores, Presidenta del Congreso de la República del Perú, el Sr. S.
Chowdhury, Presidente de la Unión Interparlamentaria, y el Sr. R. León, Presidente del Grupo
Latinoamericano y del Caribe de la UIP, hicieron uso de la palabra en la sesión de apertura.
Inmediatamente después de esta introducción, el Sr. M. Pulgar-Vidal Otálora, Ministro del
Ambiente del Perú y Presidente de la COP20/CMP10, informó a los parlamentarios del avance delas
negociaciones intergubernamentales.

4. El programa de la reunión parlamentaria comprendió una serie de paneles de debate y de

intervenciones sobre las desigualdades inducidas por las condiciones climáticas consideradas como
un nuevo desafío político, del alza del costo de la inacción en materia de cambio climático y de la
necesidad de una acción concertada de los legisladores nacionales y de las autoridades locales en
esta área.

5. Después de haber escuchado el informe del Sr. S.F. Tejada Galindo, parlamentario peruano,
relator de la reunión, los participantes adoptaron por consenso un documento final que
comprende varias recomendaciones de acción dirigida a los parlamentos nacionales y a la UIP (ver
anexo). El texto de este documento final fue posteriormente transmitido al Presidente de la
COP20/CMP10.
 523

6. Además de la reunión parlamentaria del 8 de diciembre, la UIP y el ICLEI-Gobiernos Locales para

el Desarrollo Sostenible organizaron en forma conjunta un panel de debate sobre el tema “Del
proyecto al programa de acción – levantar el nivel mundial de las ambiciones a través de una acción
local y nacional”, el 9 de diciembre, en los locales de la COP20/CMP10. El Presidente de la UIP hizo
uso de la palabra en esta ocasión. Esta reunión paralela, inscrita en el programa oficial de la
Conferencia de las Naciones Unidas, se benefició de una importante cobertura de video y fue
difundida en la web a 125.000 abonados de la cadena Climate-L.

Recomendaciones
7. La reunión parlamentaria de Lima permitió reafirmar el rol central de los parlamentarios en el
éxito de toda estrategia de lucha contra el cambio climático y su parte de responsabilidad en la
eficacia de la implementación. En efecto, a estos les incumbe elaborar, votar y modificar las leyes,
aprobar los presupuestos nacionales y obligar a los gobiernos a rendir cuentas. La credibilidad y la
eficacia de todo acuerdo internacional sobre el cambio climático y la reducción de los riesgos de
desastres pasan necesariamente por la trasposición de los acuerdos en legislación nacional. Para
dar el impulso necesario a estos trabajos, se recomendó a los parlamentos nacionales establecer
comisiones permanentes sobre el cambio climático.

8. Como lo ha subrayado la reunión de Lima, es importante que los parlamentos y la UIP busquen
establecer amplias alianzas y coordinen sus esfuerzos en materia de clima con los de otras partes
interesadas, particularmente las autoridades subnacionales, las empresas y la sociedad civil. La UIP
fue invitada a adoptar un plan de acción parlamentaria sobre el cambio climático a fin de contribuir
a la obtención de resultados jurídicamente aplicables en 2015 y más allá. Se deberá prestar un
atención particular a la profundización de la cooperación en materia del clima entre la UIP y de las
instituciones como la Organización Meteorológica Mundial, la Asamblea Parlamentaria del
Mediterráneo, el ICLEI-Gobiernos Locales para el Desarrollo Sostenible, R20 Regions of Climate
Action, el Centro de Derecho Ambiental de la Unión Internacional para la Conservación de la
Naturaleza y el Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, todos los
cuales se han asociado con la UIP en el marco de la reunión de Lima.

9. El proceso actual de la UNFCCC debería culminar en París, en diciembre de 2015, durante la

COP21/CMP11, con la adopción de un acuerdo universal jurídicamente vinculante sobre el cambio
climático. El Secretario General de la UIP ya entablé las consultas con el Parlamento francés con el
fin de realizar una reunión parlamentaria al margen de la COP21/CMP11, posiblemente el 6 de
diciembre de 2015. En el ínterin, los Miembros de la UIP son invitados a tomar rápidamente
medidas para asegurar que los parlamentarios integren la delegación oficial de su país en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de París.
 524

DOCUMENTO FINAL
ADOPTADO POR CONSENSO EL 8 DE DICIEMBRE DE 2014

1. Nosotros, parlamentarios de todo el mundo, reunidos en Lima (Perú) con ocasión de la Vigésima
Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (COP20) y de la Décima Reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto (CMP10),
expresamos nuestra preocupación porque el cambio climático sigue representando una grave
amenaza para todas las formas de vida en nuestro planeta y para la propia supervivencia de la
humanidad.

2. Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático son amplias e irrefutables:

desde la década de 1950 el sistema climático mundial ha experimentado un cambio sin
precedentes, en una escala desconocida en décadas o milenios anteriores. El aumento de la
temperatura de la atmósfera y los océanos, la disminución de las capas de nieve y hielo y la
elevación de los niveles de los mares son sólo algunas de las consecuencias del incremento de las
emisiones de gases de efecto invernadero, y la magnitud cada vez mayor de este calentamiento
acrecienta la probabilidad de que se produzcan efectos graves e irreversibles. Por tanto, es
sumamente importante que trabajemos de manera concertada y redoblemos los esfuerzos para
lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, de
conformidad con el objetivo último de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático.

3. Reafirmamos la urgente necesidad de reducir las emisiones mundiales de gases de efecto

invernadero, de limitar el aumento mundial de la temperatura a menos de 2°C con respecto a los
niveles preindustriales, como convinieron los Gobiernos en el Acuerdo de Copenhague de 18 de
diciembre de 2009, y de promulgar legislación nacional para tal fin. Si bien reconocemos la
necesidad de cooperar para establecer un límite máximo de emisiones de carbono a nivel mundial
y nacional, apoyamos el llamamiento en favor de la adopción de medidas nacionales para limitar
el aumento de la temperatura mundial media a 1,5º C, de conformidad con la propuesta formulada
por los países más vulnerables sobre la base de la mejor información científica disponible.

4. Estamos convencidos de que el objetivo último de la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático no puede lograrse sin un reforzamiento general del sistema multilateral
y basado en normas previsto en la Convención. Nos comprometemos a apoyar el proceso que
comenzó en la COP17, celebrada en Durban en 2011, con la intención declarada de firmar un
acuerdo mundial sobre el cambio climático en Paris en 2015. Esto significa que, en la COP20 y la
CMP10 de Lima deberá elaborarse un acuerdo base que refleje debidamente la voluntad, la
capacidad y las circunstancias de las Partes para asumir compromisos con objeto de hacer frente
al cambio climático. Los elementos esenciales de dicho acuerdo, entre ellos la mitigación, la
 525

adaptación, la financiación, el desarrollo y la transferencia de tecnología, el fomento de la

capacidad, la transparencia de las medidas y la prestación de apoyo, deben ser tratados de una
manera equilibrada.

5. Reiteramos nuestra convicción de que los principios de la equidad, las responsabilidades

comunes pero diferenciadas y las respectivas capacidades son fundamentales para la adopción de
medidas multilaterales destinadas a hacer frente al cambio climático, y de que estos deben
integrarse en el acuerdo base.

6. Estamos dispuestos a crear el espacio político necesario para facilitar la determinación de los
compromisos nacionales, a fin de que sean comunicados con suficiente antelación a la COP21
(dentro del primer trimestre de 2015 en el caso de las Partes que estén preparadas para hacerlo,
y antes de la COP21 para todas las demás Partes). Con ello se pretende que los compromisos sean
claros, transparentes y comprensibles, sin perjuicio de su naturaleza jurídica, y que los expertos
puedan realizar evaluaciones previas de la idoneidad de los compromisos, al tiempo que se crean
las condiciones propicias para su aplicación, en particular mediante la adopción de medidas de
apoyo internacional específicas.

7. Advertimos la existencia de un preocupante desfase entre los compromisos mundiales para

disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero y el objetivo de limitar el aumento de la
temperatura media mundial. Debe exigirse a los países que promulguen leyes sobre el clima, en las
que se establezcan objetivos claros y ambiciosos tanto a corto plazo como con carácter
permanente y se prevean mecanismos de ajuste de valoración a más tardar en 2020 con el fin de
reducir progresivamente las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030, y que informen
al respecto a las Naciones Unidas de conformidad con la parte jurídicamente vinculante del futuro
acuerdo. Nos comprometemos a apoyar el control de los niveles de las emisiones y a elaborar las
disposiciones jurídicas pertinentes para aplicar políticas y mecanismos de mitigación de gases de
efecto invernadero a nivel nacional, regional y mundial, prestando especial atención a las
actividades relacionadas con la eficiencia y generación de energía, en particular procedente de
fuentes renovables y sin emisiones de carbono.

8. Observando con preocupación el desfase existente entre las promesas de reducir las emisiones
mundiales de gases de efecto invernadero y las trayectorias para limitar el aumento de la
temperatura mundial a menos de 1,5-2˚C con respecto a los niveles preindustriales, nos
comprometemos a colaborar en una aceleración efectiva de las metas climáticas antes de 2020.
Nos comprometemos también a instar a nuestros respectivos gobiernos a que ratifiquen la
Enmienda de Doha al Protocolo de Kyoto.

9. Reafirmamos la urgente necesidad de respaldar los esfuerzos de los países en desarrollo, en

particular de los más vulnerables, como los pequeños Estados insulares en desarrollo, los países de
África y los países menos desarrollados, para ejecutar sus planes de adaptación. Por tanto,
reconocemos que es preciso encontrar un equilibrio entre adaptación y mitigación. También es
necesario actuar con resolución para aplicar los compromisos de apoyo a los planes y medidas para
la adaptación en los países más vulnerables al cambio climático, y promover la investigación y uso
de prácticas ancestrales que han demostrado un manejo sostenible de los recursos. Instamos a los
gobiernos a que asignen prioridad a la revisión y verificación del apoyo para la adaptación, a la
supervisión de los riesgos y a la aplicación de medidas destinadas a mejorar la resiliencia para
afrontar las consecuencias del cambio climático. Asimismo, nos comprometemos a prestar mayor
atención a las actividades de adaptación transfronteriza, así como a la provisión y uso de servicios
e información científica sobre el clima.
 526

10. Insistimos en que la financiación, la transferencia de tecnología y el fomento de la capacidad

de los países en desarrollo son aspectos fundamentales para la adaptación y mitigación al cambio
climático. Los recursos tecnológicos y financieros deben ser gestionados de manera transparente
y eficaz a fin de garantizar que los países sean tratados con equidad en relación a la administración
de financiamiento climático y flujos tecnológicos. Asimismo, subrayamos la necesidad de acelerar
la recaudación de fondos destinados al Fondo Verde para el Clima.

11. Consideramos esencial establecer un marco normativo general, incluyendo políticas adecuadas
de información, para los distintos sistemas de supervisión, presentación de informes y verificación,
con objeto de que tengan el nivel de eficacia y transparencia necesarios para asegurar la
credibilidad del nuevo acuerdo sobre el cambio climático. Debe instituirse una revisión anual, ante
los respectivos parlamentos, de los compromisos y las acciones de los países en apoyo de las
medidas implementadas para velar porque la legislación nacional sea equitativa y se ajuste a los
objetivos mundiales de reducción de emisiones y a las disposiciones relativas a la prestación de
apoyo.

12. Instamos a los Gobiernos a que inviertan en una cooperación bilateral mucho más estrecha con
los países clave, junto con sus parlamentos nacionales, para promover la legislación nacional sobre
el clima, difundir prácticas óptimas, crear capacidad entre los legisladores e impulsar enfoques
comunes o complementarios.

13. Reconociendo la importancia de la gobernanza del medio ambiente en la formulación y

aplicación de las políticas públicas ambientales, reafirmamos nuestra voluntad de establecer
asociaciones amplias y de coordinar nuestros esfuerzos para hacer frente al cambio climático con
todas las demás partes interesadas, en particular las autoridades locales, las empresas y la sociedad
civil.

14. Reconocemos que, como legisladores, somos un elemento central de toda estrategia eficaz
para hacer frente al cambio climático y asumimos la responsabilidad que nos corresponde para su
aplicación efectiva. Somos los encargados de elaborar, promulgar y enmendar la legislación, de
aprobar los presupuestos nacionales y de hacer que los gobiernos rindan cuentas. Ningún acuerdo
internacional sobre el cambio climático y la reducción del riesgo de desastres será creíble y eficaz
si no se incorpora a la legislación nacional. Por ello, es fundamental que haya participación
parlamentaria en las delegaciones oficiales encargadas de las negociaciones.

15. Estamos decididos a asumir nuestras responsabilidades y ejercer el liderazgo necesario. Los
parlamentos debemos desempeñar nuestra autoridad constitucional de manera más enérgica y
seguir promoviendo los compromisos nacionales asumidos por los países desarrollados y las
medidas adoptadas por los países en desarrollo con miras a reducir al mínimo las emisiones de
gases de efecto invernadero y reforzar las medidas para la adaptación. Con el fin de dar el impulso
necesario a esta labor, instamos a los parlamentos nacionales a que conformen comisiones
permanentes sobre el cambio climático y a la Unión Interparlamentaria a que adopte un plan de
acción parlamentaria sobre el cambio climático, sentando así las bases de unos resultados
jurídicamente válidos en 2015 y con posterioridad.
527
 528

Capítulo 12

MORATORIA DE TRANSGÉNICOS
No se está cumpliendo la ley de Diciembre 2011 que
debería potenciar la capacidad de análisis y
supervisión del Estado

En Noviembre del 2011 el Congreso aprobó la moratoria de semillas

transgénicas, a través de la Ley 29811, con el fin de defender la biodiversidad
de posibles amenazas por la introducción de semillas de Organismos Vivos
Modificados (OVM). Sin embargo, al estudiar el Primer Informe del Ministerio
del Ambiente al Congreso sobre la aplicación de la ley se observa que no se le
está aplicando ni aumenta la capacidad del Perú para prever riesgos frente a
la expansión de los OVM por lo que en este capítulo se analiza el indicado
informe y se propone conclusiones y recomendaciones.
Nota del editor, Marzo 2017: A pocos días de concluir su mandato el gobierno
de Ollanta Humala (Julio 2016), el Ministerio de Ambiente publicó tres normas
que consideramos importante reproducirlas al final de este capítulo.
 529

CONGRESO DE LA REPÚBLICA
COMISION AGRARIA

Presidente:
CONGRESISTA NORMAN LEWIS DEL ALCAZAR
10 ABRIL 2014

¿SE ESTÁ CUMPLIENDO LA LEY DE MORATORIA DE TRANSGÉNICOS?

COMENTARIOS AL PRIMER INFORME DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE
(MINAM) AL CONGRESO SOBRE LA EJECUCIÓN DE LA LEY Nº 29811,
17 NOVIEMBRE 2011
 530

INDICE

PROLOGO

PRIMERA PARTE: ¿SE ESTÁ CUMPLIENDO LA LEY DE MORATORIA DE TRANSGÉNICOS?

Antecedentes
Objetivos del Informe al Congreso y sus Cinco Contenidos
Estructura del Informe del MINAM
Conclusión Principal

SEGUNDA PARTE: ANALISIS Y COMENTARIOS A LOS CAPITULOS DEL INFORME

Análisis del Capítulo I.- Sobre el proceso de elaboración y aprobación del Reglamento de la LEY N°
29811
¿Cómo se han reglamentado los tres primeros artículos de la ley?
Otros artículos cruciales del reglamento

Análisis del Capítulo II.- Actividades llevadas a cabo en el marco de la implementación de la Ley
N° 29811 y su Reglamento

Análisis de los Capítulos III y IV.- Balance de las acciones realizadas y dificultades y oportunidades
Cronología y comentarios para el análisis de los anexos del informe del MINAM

TERCERA PARTE: PRINCIPALES CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

ANEXOS DE LOS PRESENTES COMENTARIOS
VII. Lima: Ciudad cáncer (Cancer City)
VIII. Transgénicos alimentan al mundo y crean polémica
IX. El gran negocio del ¡Achis!
X. Importaciones de Semilla (Valor FOB y CIF en $)
XI. Relación de Semillas a controlar pasibles a convertirse en transgénicos
 531

PROLOGO

Uno de los problemas principales del Perú es la abundancia de leyes y reglamentos que por falta de
seguimiento-supervisión (monitoreo) por el Estado o la sociedad civil y mecanismos eficaces para
lograr su cumplimiento, a menudo no responden con la intensidad necesaria ni resuelven
problemas nacionales críticos que afectan la vida de la población actual y futura, directa o
indirectamente.

Una ley que sea coherente, realista e instrumento de un vigoroso movimiento social puede vencer
todos los obstáculos que le interpongan los poderes e intereses afectados (nacionales e
internacionales) o los vicios de frondosidad y parsimonia de las instituciones del actual Estado.

Es saludable por ello que en un creciente número de leyes prioritarias -como la presente, cuyo
cumplimiento nos toca evaluar- el Congreso de la República haya establecido un Informe Anual que
es conveniente sea motivo de un diálogo riguroso y debate en la Comisión especializada y en lo
posible en el Pleno. El Informe del MINAM y estos comentarios por la Comisión Agraria son la base
de este indispensable y a la vez muy eficaz ejercicio democrático de fiscalización y avance conjunto.

El objetivo de estos “comentarios” de la Comisión Agraria161 es el análisis del primer informe de la

implementación y ejecución de la Ley 29811 de “moratoria al ingreso y producción de organismos
vivos modificados al territorio nacional por un periodo de 10 años”.

La aprobación de la Ley 29811 en noviembre del 2011 por el actual congreso fue precedida por la
observación por parte del Ejecutivo del primer texto del proyecto de ley aprobado por el anterior
Congreso162.

La persistencia, prontitud y amplio consenso logrado para esta ley muestran la prioridad que la
sociedad y el estado peruano han puesto en este tema.

En su mayor parte en las opiniones no se está prejuzgando como necesariamente nocivos o inocuos
a los transgénicos (OVM) sino enfatizando la urgencia de que el Perú tenga una infraestructura y
sistemas científicos capaces de detectar y evaluar el real impacto de los productos o insumos
transgénicos, que constituyen hace buen tiempo mayoría (en volumen y valor) en actividades
estratégicas, de siembra de cultivos y crianza de animales de todo tipo, de difusión de especies y
aprovisionamiento de materias primas o insumos principales de las industrias de alimentos básicos de
la población peruana.

En los anexos I al III se muestran algunos argumentos a favor o en contra de los transgénicos:
- Para unos los OVM son un avance científico sustantivo en cantidad y calidad de la
producción agropecuaria mundial, que enfrenta resistencia por la falta de conocimiento y
la acción de intereses afectados por su difusión.
- Para otros los OVM son o podrían ser más dañinos como el tabaco cancerígeno, el
talidomida generador de una generación de niños con daños irreversibles desde antes de

161La versión final de este documento integrará los aportes de los Congresistas miembros de la Comisión Agraria y de
todo el equipo asesor técnico. El primer borrador ha sido elaborado a partir del 10 de Marzo-en que la Comisión lo
recibió - por Manuel Lajo, Ph.D, asesor de la Comisión.
162 Véase las discusiones en el Diario de Debates del Congreso y el intenso debate mediático en cada ocasión. Al inicio

de 2014 se ha publicado en las redes sociales un interesante intercambio sobre el tema entre Alexander Grobman
(Director de la ONG Perú Biotec, quien representó a la CONFIEP en el Consejo Multisectorial de Asesoramiento creado
por la ley que se analiza) y el investigador Alfredo Stecher, ex Director del Centro IDEAS, impulsor de la agricultura
orgánica. .
 532

su nacimiento, el asbesto que dañaba a sus operadores en la industria de la construcción o

el impacto en la salud y el ambiente de los insumos de la minería.

Esta prioridad explica -y a su vez es explicada- por la movilización de múltiples sectores, atentos al
cumplimiento de la ley 29811, entre muchos otros:
- Gremios y organizaciones de productores agrarios y consumidores de alimentos en general;
- Productores y agroexportadores de alimentos orgánicos;
- Sectores que impulsan medidas precautorias en resguardo de la mega- biodiversidad de
las regiones andino-amazónicas del Perú;
- Impulsores de la actividad agropecuaria libre de insumos agro-químicos como fertilizantes
o pesticidas señalados como tóxicos para el consumidor;
- Corrientes de investigadores en ciencias y tecnologías colegios profesionales y ONG´s
favorables o contrarias a la difusión de OVM, muy atentos al debate y discrepancia mundial
sobre el tema, que ha llevado, por ejemplo, a que algunos tipos de transgénicos sean
prohibidos en algunos países europeos mientras otros los aceptan, etc.

Los siguientes párrafos, extraídos del dictamen e intervenciones de los Sres. congresistas (diario de
los debates del 3 de noviembre del 2011) pueden resumir las motivaciones y principales objetivos
de la ley actual.

“En el territorio no se disponen aún de las condiciones técnicas institucionales para hacer
seguimiento de los OVM que se pudieran liberar en el campo; es decir, el país aún no cuenta con los
medios adecuados que permitan establecer la trazabilidad del producto, o sea, la capacidad de
reproducir el historial del producto, con el fin de poder localizar rápidamente el origen de los
problemas que pudieran surgir en su elaboración o distribución y evitarlos en el futuro”.

(SI EL PERÚ YA TUVIERA YA LA CAPACIDAD PARA DETECTAR Y ANALIZAR LOS ORGANISMOS VIVOS
MODIFICADOS TRANSGÉNICOS): “Si se liberan los OVM y surgiera alguna anomalía, no sería difícil
tener conocimiento cabal de todo lo que sucede a lo largo de la cadena de producción y así poder
eliminar rápidamente el producto que es inseguro, o que tiene probabilidad de serlo, antes de que
llegue a los consumidores”

“No se dispone de mapas de localización de las variedades o razas nativas de los cultivos de OVM
que se quieren introducir, tampoco de las malezas aledañas a las chacras que pudieran verse
perjudicadas por el uso de herbicidas”.

“La experiencia de la Ley 27104, Ley De Prevención de Riesgo Derivados del Uso de Biotecnología,
vigente desde el año 1999, y su reglamento, el Decreto Supremo 0108-2002-PCM, nos muestra
que, a pesar de haber transcurrido más de diez años de vigencia, aún no se han desarrollado los
sistemas de bioseguridad en todos los sectores”.

“Aparte de las consultas hechas a instituciones competentes, este dictamen ha tomado en cuenta
que las moratorias se han adoptado por diversos países del mundo, como Irlanda, Austria, Italia,
Luxemburgo, Hungría y Francia, entre otros. Además, no se puede pasar por alto que, hasta
setiembre de este año, doce de los veinticuatro departamentos del país se han declarado libres de
transgénicos por sus respectivos gobiernos regionales, con el fin de proteger el patrimonio biológico,
genético y cultural”.

“Si bien el dictamen tiene como objetivo establecer una moratoria y su plazo correspondiente, es
necesario comprometer esfuerzos tendientes a ir habilitando las capacidades técnicas
 533

institucionales, encaminadas a subsanar los vacíos que el país registra a la fecha en dichas materias,
los cuales impiden que el Perú pueda construir un sistema de bioseguridad y mecanismos de
promoción de la investigación”.

“Se ha propuesto que el Ministerio del Ambiente sea el centro focal nacional, a través del grupo
técnico sectorial respectivo, el cual tendrá a su cargo la coordinación, diseño y aprobación de las
medidas para promover la generación de capacidades y la construcción de un sistema nacional en
materia de bioseguridad eficiente y eficaz”.
 534

PRIMERA PARTE
¿SE ESTÁ CUMPLIENDO LA LEY DE MORATORIA DE TRANSGÉNICOS?
ANTECEDENTES
Conviene –en un paréntesis inicial- definir organismo vivo modificado (OVM): se entiende
como tal cualquier organismo vivo que contenga una combinación nueva de material
genético obtenida mediante la aplicación de la biotecnología moderna. Se exceptúa
expresamente los genomas humanos 163.

Se entenderá mejor la responsabilidad y objetivos del Congreso respecto del presente informe
anual si se le ubica como una de las 10 funciones del Ministerio del Ambiente (MINAM) como
Centro Focal Nacional y Autoridad Nacional Competente del Perú con arreglo al Protocolo
(internacional) de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre Diversidad
Biológica (CDB, 1992).
El CDB, vigente como Protocolo de alcance mundial desde el 11 de Septiembre del 2003, entró
en vigencia en el Perú al ser aprobado por el Congreso el 13 de Febrero del 2004 y fue

163Tomada de las Definiciones de la Ley N°27104,DE PREVENCION DE RIESGOS DERIVADOS DEL USO DE LA
BIOTECNOLOGÍA
 535

promulgado como Decreto Supremo el 13 de Julio del 2004. Para estos “Comentarios” es
relevante el Artículo 19, numeral 3 (Gestión de la Biotecnología y Distribución de sus Beneficios):
“Las partes estudiarán la necesidad y las modalidades de un protocolo
que establezca procedimientos adecuados, incluido en particular el
consentimiento fundamentado previo ,en la esfera de la transferencia,
manipulación y utilización de cualesquiera organismos vivos modificados
resultantes de la biotecnología que puedan tener efectos adversos para
la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica”.

Pero “efectos adversos” es un concepto muy poco preciso, acorde con el conocimiento
aún hipotético del impacto real de los OVM en la naturaleza y la biodiversidad. Empero, el
Perú, quizás el país de mayor biodiversidad en el mundo tiene muchas razones para tomar
precauciones y ser muy riguroso frente a los OVM. Por ello la necesidad de discutir a fondo
el avance de la capacidad del país para llegar a resultados más verosímiles en la
investigación de los OVM durante la década que se ha dado.

Por su parte, la Ley 29811 del 17 de Noviembre del 2011 -ley que contiene 10 artículos y fue
aprobada por el actual Congreso, establece la moratoria al ingreso y producción de organismos
vivos modificados al territorio nacional por un período de 10 años164- en su Disposición
Complementaria Única señala:
”El Ministerio del Ambiente informa anualmente al Congreso de la
República sobre los avances y resultados de la labor encomendada a dicho
sector, como Centro Focal Nacional y Autoridad Nacional Competente”.

OBJETIVOS DEL INFORME AL CONGRESO Y SUS CINCO CONTENIDOS

Asimismo, el Artículo 7° inciso j del Reglamento de esa ley 29811(que establece 10 Funciones del
MINAM como Autoridad Nacional Competente) señala como una de las funciones del MINAM:
(subrayado y enumeración nuestra de los contenidos del informe anual)

j) Informar anualmente al Congreso de la República sobre:

- (PRIMERO) el cumplimiento de la Ley N°29811
- (SEGUNDO) la situación nacional en materia de bioseguridad
- (TERCERO) el nivel de cumplimiento de las responsabilidades asumidas por la Autoridad
Nacional Competente y demás sectores
- (CUARTO) los avances en cuanto a la creación y fortalecimiento de capacidades y
generación de líneas de base, y
- (QUINTO) la evaluación de la eficacia de la moratoria en relación con la protección del
ambiente y la biodiversidad nativa

CONCLUSIÓN PRINCIPAL
Una primera pregunta de este análisis y “Comentarios” es: ¿Está cumpliendo el MINAM esta
10ma. Función específica (Art.7, inc. j del Reglamento de la Ley), lo que se reflejaría en este Primer
Informe?

164 En rigor, la Ley de Diciembre 2011 establece una moratoria por 10 años solo de los Organismo Vivos Modificados
(transgénicos) destinados a la siembra (cultivo o crianza) a ser liberados en el ambiente. La casi totalidad de las
importaciones de transgénicos son como materia prima de la industria alimentaria (soya, maíz duro, trigo lácteos, algodón,
etc.) o se destinan a la alimentación directa humana o animal. El artículo 3 de la Ley excluye estos OVM “y / o sus productos
derivados importados.
 536

Y nuestra respuesta es que sí, en su mayor parte (PRIMERO, TERCERO Y CUARTO contenidos),
aunque falta especialmente lo dispuesto en los contenidos SEGUNDO y QUINTO de la norma.

El informe cubre muy bien los contenidos PRIMERO, SEGUNDO y CUARTO (evidenciando el
enorme esfuerzo desplegado por instituciones públicas y privadas y funcionarios individuales)
pero hay omisión total o insuficiencia notoria en los contenidos Segundo y Quinto.

Se ha cumplido en muy importante medida con la excepcionalmente laboriosa 165 elaboración de

las normas, preparación de las condiciones y desarrollo de las capacidades de las instituciones
concernidas para cumplir con la Ley 29811166 aunque -por las dificultades para una coordinación
intersectorial y las diferentes (y a veces contrapuestas) posiciones167 ante esta a nueva tarea – no
se ha podido hasta ahora (a más de dos años de promulgada la ley) llegar a aplicar siquiera la
detección y control de la lista de 6 mercancías168 restringidas (de un total de 222 mercancías o
partidas arancelarias ) sujetas a control y muestreo en los 8 puntos de ingreso al territorio nacional
(Puerto del Callao, Aeropuerto Jorge Chávez, Aduana Postal Lima, Complejo Santa Rosa-Tacna,
Complejo Iñapari-Madre de Dios, Centro Desaguadero-Puno, Centro-Tumbes, Complejo Santa
Rosa-Loreto).

No haber llegado a esta acción significa que no se ha iniciado efectivamente hasta ahora el
cumplimiento cabal de la función 10 de la Autoridad Nacional Competente. No se ha iniciado
especialmente “la evaluación de la eficacia de la moratoria para la protección del ambiente y la
biodiversidad nativa” (contenido Quinto).

Pero aunque algunos elementos del examen pedido están contenidos en el informe, tampoco
se ha incluido de manera sistemática la situación nacional en materia de bioseguridad (contenido
Segundo). Esta omisión debería ser subsanada lo más pronto posible.

ESTRUCTURA DEL INFORME DEL MINAM

Una entrada y resumen del documento que se comenta está dada en la parte final de su
introducción (subrayados nuestros):

“En el marco de lo dispuesto en la Única Disposición Complementaria y Final de la Ley N° 29811,

el presente documento tiene por objeto informar al Congreso de la República sobre los avances y
resultados de la labor encomendada al MINAM como Centro Focal Nacional y Autoridad Nacional
Competente. Este documento corresponde al primer informe anual, considerando que el proceso
de reglamentación de la Ley N° 29811, se desarrolló durante el 2012, siendo publicado en El
Diario Oficial El Peruano el 14 de noviembre del 2012.

En este contexto, el presente informe comprende las actividades desarrolladas en el periodo

correspondiente al 10 de diciembre de 2011, fecha en que entró en vigencia la referida Ley hasta el
31 de agosto de 2013. (Nota de este documento de comentarios: es decir, 22 meses o casi dos
años)

165 Solo para elaborar el reglamento de la ley se requirió 24 sesiones del Grupo de Trabajo y un intenso esfuerzo que es
graficado en los “hitos” del capítulo I del Informe.
166 Elaborar el Reglamento de la Ley requirió 8 meses más de los 3 previstos en ella
167 Ver el Capítulo IV “Dificultades y Oportunidades” del Primer Informe Anual pág.31) .Ver también las Actas de las

sesiones de la CMA, en algunas de las cuales algunos delegados de instituciones contrarias a la propia ley y su
implementación buscan excluir a otras.
168 Identificadas por las partidas y sub-partidas arancelarias respectivas
 537

Este documento abarca un conjunto de elementos encaminados a informar sobre los avances y
resultados en cuanto al objetivo y finalidad de la Ley, por lo que, se ha estructurado en tres partes,
según el siguiente detalle:
(I) Capítulo I: Proceso de elaboración y aprobación del Reglamento de la Ley N° 29811;
(II) Capítulo II: Actividades llevadas a cabo en el marco de la implementación de la Ley N°
29811 y su Reglamento;
(III) Capítulo III: Balance de las acciones realizadas;
(IV) Capítulo IV: Dificultades y oportunidades; y,
(V) Capítulo V: Conclusiones y recomendaciones.”

En la Comisión Agraria se ha examinado las 32 páginas del Contenido del Informe con sus 6 capítulos;
las 51 páginas con los documentos anexados (principalmente 5 actas de la Comisión Multisectorial
de Asesoramiento y 5 Resoluciones Ministeriales y se ha debido consultar tanto la Ley que se está
ejecutando como la normatividad nacional e internacional de la que se deriva parte de la política
ambiental que da sustento a esta Ley. También se ha consultado algunos debates sobre el tema en
la abundante literatura sobre un asunto tan polémico en lo científico, tecnológico y político. Los
breves comentarios resultantes se realizan siguiendo los capítulos del documento original. Para no
repetir el contenido se puede recurrir al Informe comentado y sus anexos. En cada capítulo se anota
breves comentarios o se organiza en un cuadro para facilitar la lectura.
 538

SEGUNDA PARTE
COMENTARIOS A LOS CAPITULOS DEL INFORME

ANALISIS DEL CAPÍTULO I: SOBRE EL PROCESO DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DEL

REGLAMENTO DE LA LEY N° 29811
¿A qué se debe que el Reglamento recién pudo ser promulgado el 13 de Noviembre del 2012, a un
año de la promulgación de la ley y diez meses después del plazo fijado legalmente? Debió ser
promulgado el 17 de Enero del 2014, sesenta días a partir de su vigencia, como dispuso el Art. 10
de la Ley, promulgada el 17 de Noviembre del 2011.

De la lectura del informe se deducen dos causas:

a) La complejidad de la convocatoria a tantos actores;
b) La complejidad del contenido del Reglamento, en que pese a lo complejo y enjundioso del
trabajo puede haberse dejado de lado algunos temas críticos.

a) La complejidad de la convocatoria a tantos actores

 539

Para la elaboración del Reglamento el MINAM convocó al Grupo Técnico de Bioseguridad de

la CONADIB (Comisión Nacional de Diversidad Biológica) y lo amplió, abarcando las siguientes
instancias o instituciones:
1. Grupo Técnico de Bioseguridad de la CONADIB
2. Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA),
3. Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA),
4. Órgano de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA),
5. Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT),
6. Colegio de Biólogos del Perú CR-VII (Lima y Callao),
7. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR),
8. Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC),
9. Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas del Estado (SERNANP)entonces Instituto
Tecnológico Pesquero (ITP), ahora SANIPES del Ministerio de la Producción (PRODUCE),
10. Convención Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO), entre otros, incluyendo consultas
con representantes internacionales.

En el informe se da cuenta de mucho más de 24 sesiones de trabajo en dos gráficos que

describen la cronología de “hitos” en la elaboración del Reglamento con reuniones con
diversas instituciones y personas desde el 19 de Diciembre del 2011 (a un mes de promulgada
la ley) hasta la consulta pública del Proyecto de Reglamento del 7 de Marzo al 10 de Abril en
la pág. web del MINAM (en la que se absorbió 16 aportes con comentarios, opiniones y
sugerencias) y la entrega el 18 de Mayo del borrador a la Alta Dirección del MINAM . Desde
entonces transcurrieron 6 meses hasta la promulgación del Reglamento. A través del
D.S.N°008-2012-MINAM (Anexo 1 del Informe que se comenta).

b) La complejidad del contenido del Reglamento

La Ley tiene 12 artículos: 10 ordinarios, uno complementario y uno final. El Reglamento por su
parte está formado por 52 artículos: 45 artículos ordinarios, 6 normas complementarias y una
disposición transitoria.

El Reglamento elaborado con tanto esfuerzo ¿responde con eficacia a las principales tareas
definidas en la Ley? Al igual que en la pregunta anterior la respuesta es: SI, aunque con
observaciones y alguna omisión importante.

Pero conviene analizar lo desarrollado en los tres primeros artículos de la ley, que definen lo
fundamental de la tarea asignada especialmente al MINAM:

Extracto de los tres primeros artículos de la Ley:

OBJETO, FINALIDAD Y EXCLUSIONES

LEY N° 29811 QUE ESTABLECE LA MORATORIA AL INGRESO Y PRODUCCIÓN DE ORGANISMOS VIVOS

MODIFICADOS AL TERRITORIO NACIONAL POR UN PERÍODO DE 10 AÑOS

Artículo 1. OBJETO de la Ley

Establécese la moratoria de diez (10) años que impida el ingreso y producción en el territorio nacional
de organismos vivos modificados (OVM) con fines de cultivo o crianza, incluidos los acuáticos, a ser
liberados en el ambiente.
 540

Artículo 2. Finalidad de la Ley

La presente Ley tiene por finalidad fortalecer las capacidades nacionales, desarrollar la
infraestructura y generar las líneas de base respecto de la biodiversidad nativa, que permita una
adecuada evaluación de las actividades de liberación al ambiente de OVM

Artículo 3. Exclusión de la Ley

Se excluyen de la aplicación de esta Ley:

1. Los organismos vivos modificados (OVM) destinados al uso en espacio confinado para fines de
investigación.

2. Los organismos vivos modificados (OVM) usados como productos farmacéuticos y veterinarios que
se rigen por los tratados internacionales de los cuales el país es parte y normas especiales.

3. Los organismos vivos modificados (OVM) y/o sus productos derivados importados, para fines de
alimentación directa humana y animal o para su procesamiento.

Los organismos vivos modificados (OVM) excluidos de la moratoria, están sujetos al análisis de
riesgos previo a la autorización de su uso y a la aplicación de medidas para la evaluación, gestión y
comunicación de riesgo, de conformidad con el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnología del CDB (Convenio sobre la Diversidad Biológica), el Codex Alimentarius relacionados a
los “Alimentos obtenidos por medios biotecnológicos modernos”, la Ley 27104, Ley de Prevención de
Riesgos Derivados del Uso de la Biotecnología, su Reglamento y demás reglamentos sectoriales
correspondientes.

¿Cómo se han reglamentado los primeros tres artículos de la ley?

El Artículo 1° define el objeto: reglamentar la ley.

El Artículo 2° del Reglamento formula sustancialmente mejor los Artículos 1° (Objeto) y 2° (Finalidad)
de la ley:
“Art.2°.- El Reglamento, en concordancia con la Ley 29811 tiene por finalidad: impedir el
ingreso, producción y liberación de los OVM contemplados en el Art.1 de la Ley N°29811, así como
fortalecer las capacidades nacionales, desarrollar la infraestructura y generar las líneas de base,
que permitan una adecuada evaluación, prevención y gestión de los impactos potenciales sobre la
bio-diversidad nativa de la liberación al ambiente de OVM”

Obsérvese la mejora que el Reglamento hace en la formulación del Art. 2 de la Ley:

Art. 2 .- La presente Ley tiene por FINALIDAD :
- fortalecer las capacidades nacionales,
- desarrollar la infraestructura y
- generar las líneas de base respecto de la biodiversidad nativa, que permita una adecuada evaluación
(prevención y gestión de los impactos potenciales) de las actividades de liberación al ambiente de
OVM (por lo que se requiere crear Programas y un Proyecto en el marco de lo establecido por el
numeral 38.1 del Artículo 38 de la Ley N°29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo).

(NOTA.- Los desagregados para enumerar, adiciones y subrayados son nuestros)

Los textos entre paréntesis -que se han agregado al texto original del Art.2 de la Ley en el
recuadro anterior- son precisiones que en el Reglamento se han hecho al texto inicial de la ley, lo
 541

que permite definir y ordenar mejor los conceptos para concretar la norma y avanzar hacia la
creación de Programas y Proyectos Especiales, que la interpreten plenamente.

El Art.3 del Reglamento se ocupa de las mercancías excluidas de la moratoria. En el Reglamento se

comete una importante omisión en lo referente al Artículo 3 de la Ley (Exclusión) pues no reglamenta
ni desarrolla nada y se limita a indicar que “no está comprendido en el ámbito de aplicación del
presente Reglamento lo dispuesto en el Artículo 3°de la Ley n°29811”.

¿Qué dice el Reglamento sobre el Artículo 3° de la Ley? Después de enumerar las tres categorías
de OVM importados excluidos (para investigación, farmacia-veterinaria y para fines de
alimentación humana o animal directa o para su procesamiento) el Reglamento no desarrolla el
último párrafo del Art. 3 de la Ley (resaltado nuestro).

Artículo 3. Exclusión de la Ley

Se excluyen de la aplicación de esta Ley:

1. Los organismos vivos modificados (OVM) destinados al uso en espacio confinado para fines de
investigación.

2. Los organismos vivos modificados (OVM) usados como productos farmacéuticos y veterinarios que
se rigen por los tratados internacionales de los cuales el país es parte y normas especiales.

3. Los organismos vivos modificados (OVM) y/o sus productos derivados importados, para fines de
alimentación directa humana y animal o para su procesamiento.

Los organismos vivos modificados (OVM) excluidos de la moratoria, están sujetos al análisis de riesgos
previo a la autorización de su uso y a la aplicación de medidas para la evaluación, gestión y
comunicación de riesgo, de conformidad con el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnología del CDB (Convenio sobre la Diversidad Biológica), el Codex Alimentarius relacionados a
los “Alimentos obtenidos por medios biotecnológicos modernos”, la Ley 27104, Ley de Prevención de
Riesgos Derivados del Uso de la Biotecnología, su Reglamento y demás reglamentos sectoriales
correspondientes.

El problema -que puede ser grave si el MINAM no toma otras acciones que hagan cumplir el
mandato de la ley en el párrafo subrayado o resaltado- es que este Reglamento restringe o excluye
así totalmente el análisis, verificación de riesgos y la acción respecto de la mayor parte de los OVM
que se importan en el Perú (o los remite a otras normas como la Ley 27104 de Prevención de
Riesgos Derivados del Uso de la Biotecnología, cuya eficacia no se conoce).

En efecto, si se suma todas la importaciones de OVM incluidas en la lista de 222 partidas

aprobadas por la Resolución Ministerial N°191-2013-MINAM, del 3 de Julio 2013 resulta que son
un monto muy pequeño comparado con las “excluidas”, es decir, las importaciones para
investigación, uso farmacéutico-veterinario, los alimentos para consumo directo humano y
animal y especialmente los insumos para el procesamiento de la industria alimentaria.

Mientras el volumen (peso en TM) y valor monetario (en millones de dólares o soles) de la suma de
todos los OVM importados desde el Perú , que según la ley deberían estar sujetos a control o
vigilancia (Ley 29811 de Moratoria de OVM ) no llegan a un monto relativamente importante en
 542

millones de toneladas métricas y millones de dólares169, los OVM “excluidos” de control en el

marco de la Ley 29811 podrían llegar en el 2012 a un volumen anual de varios millones de TM y
a un valor muy importante dentro de los más de 2 mil 500 millones de dólares que se importa
anualmente . Si se supone -a falta de información detallada- que fueran productos finales OVM
un alto porcentaje de lo importado desde el Perú para alimentación directa humana y animal o
indirecta (insumos OVM para la industria de alimentos) es evidente que la inmensa mayoría de los
OVM se han dejado fuera del alcance de la Ley de Moratoria. Pero recuérdese que estos últimos
están legalmente:
“SUJETOS AL ANÁLISIS DE RIESGOS PREVIO A LA AUTORIZACIÓN DE SU USO
Y A LA APLICACIÓN DE MEDIDAS PARA LA EVALUACIÓN, GESTIÓN Y
COMUNICACIÓN DE RIESGO, de conformidad con el Protocolo de Cartagena
sobre Seguridad de la Biotecnología del CDB (Convenio sobre la Diversidad
Biológica), el Codex Alimentarius relacionados a los “Alimentos obtenidos
por medios biotecnológicos modernos”, la Ley 27104, Ley de Prevención de
Riesgos Derivados del Uso de la Biotecnología, su Reglamento y demás
reglamentos SECTORIALES correspondientes”(parte del Artículo 3 de la Ley)

En efecto, las cifras de la estadística oficial del 2012 señalan que:

- De un valor importado de 936 millones de dólares de soya (1’493 mil TM de torta, aceite
y grano o frijol) para la industria oleaginosa y avícola, parte importante son OVM
provenientes de cultivos transgénicos principalmente en Argentina y Bolivia,
- De los 507 millones de dólares de maíz duro importado (1’628 mil TM) para la industria
avícola, una parte -importada de Argentina, EEUU y otros países- son con seguridad OVM.
- De 536 millones de dólares importados de trigo (1’697 mil TM) para la molinería de harina,
fideos y pan , una parte proveniente de Argentina, Canadá o EEUU puede ser OVM
- Lo mismo puede repetirse en los 167 millones de dólares de lácteos (y el equivalente en
TM de los diversos productos convertidos a leche fluida) importados de Europa o Nueva
Zelandia para la industria láctea, los 188 millones de azúcar (246 mil TM), 149 millones de
arroz (254 mil TM) y cifras específicas en algodón para la industria textil y cebada –malta
para la cervecería y otros170). Si bien esta Ley se concentra en las OVM para siembra o
crianza, el Reglamento pudo haber orientado en ese punto a reforzar las gigantescas y/o
poco difundidas funciones de seguridad biológica de la Ley 27104 y otras normas para
cumplir el Protocolo de Bioseguridad Cartagena.

Todo lo anteriormente señalado sobre este tema debe estar resumido en el Cuadro que se está
elaborando por esta asesoría y que se solicita al MINAGRI y MINAM publiquen desagregado por
mercancía o sub-partida arancelaria, lo más pronto posible:

169 Aún no se ha sintetizado la estadística de los años recientes o del año 2013 para estas partidas pero se está
haciendo y se publicará muy pronto.
170 Véase los volúmenes importadas por cada uno de los productos en el informe técnico de la Comisión Agraria sobre

la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, aprobada el 19 de Diciembre 2013 por el Pleno del Congreso pero aún no
enviada al Ejecutivo por una reconsideración formal que ya ha demorado cuatro meses el avance de esa ley.
 543

Cuadro 1
PERU, 2013
VOLUMEN Y VALOR DE 3 TIPOS DE IMPORTACIONES DE MERCANCIAS AGROPECUARIAS E
HIDROBIOLOGICAS QUE PODRÍAN SER OVM
CLASIFICADAS SEGÚN SEAN RESTRINGIDAS POR LA LEY N°29811 DE MORATORIA DE OVM POR 10
AÑOS O EXCLUIDAS DE MORATORIA AUNQUE SUJETAS A LA LEY 27104, DE PREVENCIÓN DE
RIESGOS DERIVADOS DEL USO DE LA BIOTECNOLOGÍA Y OTRAS NORMAS PARA CUMPLIR EL
PROTOCOLO INTERNACIONAL DE BIOSEGURIDAD DE CARTAGENA
TRES TIPOS DE MERCANCÍAS POR SUBPARTIDAS VOLUMEN EN VALOR
IMPORTACIONES US EN US$
I. 6 Mercancías Maíz para siembra Aún no a.n.d.
restringidas sujetas a Maíz dulce para siembra, seco disponible
control y muestreo en Semillas algodón, para siembra (a.n.d.)
los 8 puntos de Semillas alfalfa
ingreso al Perú por Arroz cáscara, para siembra
RM 191-2013-MINAM Peces ornamentales vivos, de agua
dulce
II. 222 Mercancías Animales vivos (mamíferos, a.n.d. a.n.d.
restringidas en el reptiles, aves), insectos, peces,
marco de la ley 29811, crustáceos (y otros mariscos),
aún de ingreso libre al huevos, semen animal, embriones,
país171 bulbos, flores, plantas vivas,
RM 191-2013-MINAM (esquejes) ; tubérculos, yuca,
camote, cereales, hortalizas,
menestras, leguminosas(para
siembra); nueces, almendras,
castañas para propagación; café
para siembra, semillas de comino,
anís, pimienta; trigo, avena, maíz,
arroz, quinua; soya para siembra,
semillas de algodón, oleaginosas,
remolacha, alfalfa, hortalizas,
flores, tabaco, tara, árboles
frutales; destinadas a propagación:
orégano, uña de gato, algas, caña
de azúcar, cacao, levaduras vivas .
III. Miles de Principales cultivos en volumen y 8 millones 2,500
mercancías excluidas valor : (equivalente) Millones
de toda moratoria  soya, de TM aprox. si US$
aunque sujetas a la  trigo, se suman los aprox.
Ley 27104 y otras  maíz duro y amiláceo, pesos de los
normas obligadas por volúmenes
 lácteos,
el protocolo de importados o
 azúcar,

171ElArtículo 4 de la Resolución Ministerial 191-2013-MINAM señala que entrará en vigencia “A PARTIR DE LA

APROBACION DEL PROCEDIMIENTO PARA EL CONTROL DE MERCANCIAS RESTRINGIDAS” y en el Anexo 2 de dicha
Resolución -en que se determinan SEIS mercancías YA sujetas a control y muestreo para verificar su condición de no ser
OVM – se señala: ”GRADUALMENTE SERAN INCORPORADAS MEDIANTE R.M. del MINAM, OTRAS MERCANCIAS
RESTRINGIDAS CONTENIDAS EN EL ANEXO 1(con 222 mercancías, nota del autor)CONFORME SE CUENTE CON
INFORMACION DE NUEVOS OVM DESARROLLADOS Y/O CON LOS METODOS Y PROTOCOLOS DE ANALISIS ESTABLECIDOS”.
 544

Bioseguridad de  arroz, sus

Cartagena  cebada-malta, equivalentes
 algodón.
Fuente: Elaboración propia basada en las Resoluciones Ministeriales N°191-2013-MINAM y la
Estadística Agropecuaria y de Aduanas (SUNAT)

No se trata de plantear el reemplazo de la Ley de Seguridad Biológica por la de Moratoria de

Transgénicos pero es evidente que no existe o está muy poco difundido un análisis del cumplimiento
de la primera, promulgada en 1999172. Por ello en el contenido del informe del MINAM que se
está analizando sí debería incluirse, especialmente porque –como se vió en el capítulo anterior – lo
dispone el Artículo 7° Inciso j, (contenido SEGUNDO) del Reglamento elaborado bajo la conducción
del mismo MINAM.

Otros artículos cruciales del Reglamento

El Glosario de 20 Términos (Artículo 3° del Reglamento) permite también hacer inteligible la Ley
para los que no poseen una formación en biología , genética y medio ambiente, pero sobre todo
este desarrollo permite avanzar en precisión mediante la formulación más clara de la finalidad de
la ley y su reglamento.

El MINAM como Centro Focal Nacional tiene la responsabilidad de generar las capacidades para
cumplir con la bioseguridad y asegurar mecanismos de protección y fomento de la biodiversidad
nativa generando en coordinación con las autoridades sectoriales que corresponda las líneas de
base sobre la biodiversidad nacional potencialmente afectada por la liberación de OVM a través del
Programa para el Conocimiento y Conservación de los Recursos Genéticos Nativos con fines de
Bioseguridad (PCCRGNFB). (Art.5° de la Ley y 4° y 5°del Reglamento, que precisa sus 5 funciones
entre las cuales se está enfatizando en el párrafo anterior la (a) y la (e). El PCCRGNFB es uno de
los Programas y Proyectos Especiales definidos desde el Art.21 al 27, Cap. II del Título III del
Reglamento, sobre Desarrollo de Capacidades).

El MINAM como ente rector del Sistema Nacional de Gestión del Ambiente es la autoridad nacional
competente que se encarga de proponer y aprobar las medidas necesarias para el cumplimiento del
objeto de la Ley (Art.6° de la Ley y 6° y 7° del Reglamento). Y establece la Zonificación Ecológica y
Económica y el Ordenamiento Territorial Ambiental que garantice la conservación de los centros de
origen y la diversificación de especies, variedades y razas cultivadas (entre las 10 funciones definidas
por el Art. 7°se enfatiza la función (e).

En resumen, la definición de las funciones del MINAM, 5 como Centro Focal Nacional y 10 como
Autoridad Nacional Competente están en el Título II, Capítulo I de la Ley, Artículos 4° al 7°.

La décima función inc. (j) del MINAM como Autoridad Nacional Competente es precisamente la
que se debe cumplir con el presente Informe al Congreso.

El Artículo 8°define que el MINAG, el PRODUCE, el MINSA y los organismos del MINAM en
coordinación con el MINISTERIO PÚBLICO y con los GOBIERNOS REGIONALES y LOCALES (en
ámbito de su competencia) se encargan de la ejecución de las políticas de conservación de los

172Tómense en cuenta lo que se señaló en el debate previo a la aprobación de la ley: “La experiencia de la Ley 27104, LEY
DE PREVENCIÓN DE RIESGO DERIVADOS DEL USO DE BIOTECNOLOGÍA, vigente desde el año 1999, y su reglamento, el
Decreto Supremo 0108-2002-PCM, nos muestra que, a pesar de haber transcurrido más de diez años de vigencia, aún no
se han desarrollado los sistemas de bioseguridad en todos los sectores”.
 545

centros de origen diversificación y de la biodiversidad, así como del control del comercio
transfronterizo de OVM .Ellos también deben formular y aprobar un Plan Multisectorial de Vigilancia
y Alerta Temprana Respecto de la Liberación de OVM en el Ambiente.

Un comentario provisorio observa la complejidad de las funciones repartidas de tal manera que
requieren en múltiples coordinaciones instituciones y entre los tres niveles de Gobierno resultantes
de una regionalización distorsionada .Considerando la debilidad de los Gobiernos Regionales -
dependientes del MEF y no de un presupuesto que surgiera más directamente de la tributación de
cada región , pero más grandes- la recomendación derivada hasta aquí es que quizás sea más
sencillo –dada la gran compenetración o simbiosis entre las funciones definidas para el MINAM
como CFN y como ANC considerarlos como una sola entidad o función. Ello simplificaría y unificaría
el trabajo disminuyendo su burocratización y lentitud por la multiplicidad de coordinaciones, haría
más fácil su seguimiento y seguramente más eficiente y eficaz su ejecución.

Es importante resaltar además los Art. 9 y 10 orientados a promover la investigación científica y

tecnológica en materia de bioseguridad en coordinación con el CONCYTEC como parte del SINACYT
(Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica). La pregunta es ¿se estará
contribuyendo así a superar la debilidad de esta función del Estado? En materia de bioseguridad
y biodiversidad la impresión es que el Estado peruano es muy pequeño en recursos y acciones
respecto de la enorme envergadura de la tarea que enfrenta en estas materias.

Desde el Artículo 11 al 45 del Reglamento se dejan para ser analizados -si es pertinente- en los
capítulos de ejecución de acciones para implementar la ley, con cuatro ejes de implementación.

ANALISIS DEL CAPÍTULO II:

ACTIVIDADES LLEVADAS A CABO EN EL MARCO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY N° 29811 Y SU
REGLAMENTO

Definidas responsabilidades y ámbito de competencias el MINAM queda como:

 Centro Focal Nacional y
 Autoridad Nacional Competente

La implementación de la Ley N° 29811 y su Reglamento, comprende cuatro ejes con competencias

otorgadas al Ministerio del Ambiente y entidades responsables de los Sectores de Agricultura,
Gobiernos Regionales, entre otros.

EJES:
I. SEGUIMIENTO Y ASESORAMIENTO (COMPONENTE INTERINSTITUCIONAL)
II. CONTROL, VIGILANCIA Y FISCALIZACIÓN
III. GENERACIÓN DE CONOCIMIENTO Y CONSERVACIÓN
IV. FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES

Obsérvese en el Cuadro N° 1, que los cuatro ejes son conducidos por el MINAM, pero estos
cuatro ejes tienen una connotación distinta:
-el Eje I es vinculado a la Comisión Multisectorial de Asesoramiento (CMA) que es creada por el
Artículo 9° de la Ley ;
-el Eje II está a cargo del MINAM como Autoridad Nacional Competente y
-el Eje III está a cargo del MINAM como Centro Focal Nacional y
-el Eje IV también está a cargo del MINAM como Centro Focal Nacional
 546

Una vez más se observa confusión o débil justificación para distinguir y separar las funciones del
MINAM como ANC y como CFN. No queda claro cómo el MINAM-CFN por una parte debe generar
Conocimiento y Conservación mediante Líneas de Base y Fortalecimiento de Capacidades y por otro
lado el MINAM-ANC a la vez debe ejercer Control, Vigilancia y Fiscalizacion de su propio trabajo
(¿auto fiscalización?). Por otro lado, el MINAM con la CMA debe hacer el seguimiento y
asesoramiento de la ejecución

Nota Importante: En estos “Comentarios” casi solo se enumerarán las acciones realizadas en estos
cuatro ejes, realizando comentarios cuando sea pertinente. El detalle de cada eje y actividad
puede encontrarse en el Informe y las Actas, Listados y Resoluciones Ministeriales anexas

Gráfico 1
EJES DE COMPETENCIA DE MINAM, SECTORES Y OTROS

En el marco del primer eje, se han realizado las siguientes acciones

EJE I: SEGUIMIENTO Y ASESORAMIENTO

Implementación del Decreto Supremo N° 008-2012 MINAM.

1. Se constituyó la Comisión Multisectorial de Asesoramiento (CMA), creada por el artículo
9° de la Ley N° 29811, y reglamentada desde el Artículo 11° al 18° del Capítulo II, Título II
del Reglamento. Está conformada por delegados de 15 instituciones, según el informe. Sin
embargo se enumeran 16 instituciones:
- nueve son entidades estatales,
- dos asociaciones que agrupan a los Gobiernos Regionales y Locales,
- una corresponde a la asamblea de las universidades del país,
 547

- dos a los gremios representativos del sector empresarial y agricultores

- dos a organizaciones no gubernamentales especializadas en la materia

Comentario sobre la Composición de la Comisión Multisectorial de Asesoramiento (CMA)

Pero en la enumeración siguiente, extraída del Informe, hay 17 integrantes o representantes:

6 representantes de Ministerios
- El Ministerio del Ambiente, quien lo preside;
- Un representante de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM);
- Un representante del Ministerio de Agricultura (MINAG);
- Un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREX);
- Un representante del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR);
- Un representante del Ministerio de la Producción (PRODUCE);

3 provenientes de Instituciones estatales técnicas especializadas

- Un representante del Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica
(CONCYTEC);
- Un representante del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA); - Un
representante del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la
Propiedad Intelectual (INDECOPI);

2 delegados de Gobiernos Regionales y Locales

- Un representante de los Gobiernos Regionales, designado por la Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales (ANGR);
- Un representante de los Gobiernos Locales, designado por la Asociación de Municipalidades del
Perú (AMPE);

6 representantes de Instituciones de la Sociedad Civil

- Dos representantes de Universidades, designados por la Asamblea Nacional de Rectores (ANR);
- Un representante de los gremios de agricultores, designado por la Convención Nacional del Agro
Peruano (CONVEAGRO);
- Un representante del sector empresarial, designado por la Confederación Nacional de
Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP); y
- Dos representantes de las organizaciones no gubernamentales que trabajan en temas de
gestión de la biotecnología moderna, bioseguridad y bioética.

La RM N° 256-2013-MINAM del 2 de Septiembre del 2013 aprobó el Reglamento Interno del CMA,
con 17 integrantes (9 del Gobierno Central, 2 de los Gobiernos Regionales y Locales, 2 de las
Universidades, 1 de los productores agrarios (CONVEAGRO), 1 de los empresarios (CONFIEP) y 2
de ONGs que trabajan en gestión de biotecnología moderna, bioseguridad y bioética (designados
por mayoría simple en reunión única convocada por la Secretaría Técnica). Algunos de los
problemas de “tacha” de algunas ONGs por otros integrantes de la sociedad civil se dieron en este
punto.

En el siguiente gráfico- extraído del Informe -se puede apreciar dicha conformación en forma
esquemática:

Gráfico 2
 548

COMPOSICION DE LA COMISION MULTISECTORIAL DE ASESORAMIENTO

Fuente: Decreto Supremo N° 008-2012-MINAM

Durante el período que abarca el informe se realizaron cinco reuniones del CMA, cuyas actas
pueden encontrarse en los anexos del Informe:
Sesión de Instalación: 25 de febrero de 2013
Primera reunión Ordinaria: 27 de marzo del 2013
Segunda Reunión Ordinaria: 30 de mayo de 2013
Tercera Reunión Ordinaria: 25 de julio de 2013
Cuarta Reunión Ordinaria: 25 de Setiembre de 2013

EJE II: CONTROL, VIGILANCIA Y SUPERVISIÓN

Cinco Acciones se realizaron en el marco de este eje:

1. Elaboración del Cuadro de Tipificación de Infracciones y Sanciones y Escala de Multas y
Sanciones

2. Elaboración de Lineamientos para el Procedimiento de Selección y Designación de

Laboratorios

3. Determinación de las mercancías y subpartidas arancelarias que corresponden al ámbito

de aplicación de la Ley N° 29811.

Mediante la Resolución Ministerial Nº 191-2013-MINAM del 03 de julio de 2013, se aprobó:

(1) la Lista de 222 Mercancías Restringidas,
 549

Animales vivos (mamíferos, reptiles, aves), insectos, peces, crustáceos (y otros

mariscos), huevos, semen animal, embriones, bulbos, flores, plantas vivas,
(esquejes) ; tubérculos, yuca, camote, cereales, hortalizas, menestras,
leguminosas(para siembra); nueces, almendras, castañas para propagación;
café para siembra, semillas de comino, anís, pimienta; trigo, avena, maíz, arroz,
quinua; soya para siembra, semillas de algodón, oleaginosas, remolacha,
alfalfa, hortalizas, flores, tabaco, tara, árboles frutales; destinadas a
propagación: orégano, uña de gato, algas, caña de azúcar, cacao ,levaduras
vivas. (Ver el listado de 222 Subpartidas Arancelarias en la Resolución
Ministerial 191-2013-MINAM, Anexo del Informe del MINAM.

(2) la Lista de 6 Mercancías Restringidas sujetas a Control y Muestreo en los puntos de ingreso
en el marco de la Ley Nº 29811 y su reglamento,
Maíz para siembra
Maíz dulce para siembra, seco
Semillas algodón, para siembra
Semillas alfalfa
Arroz cáscara, para siembra
Peces ornamentales vivos, de agua dulce

(3) la identificación de los 8 puntos iniciales de ingreso donde se aprobará el Control y

Muestreo. La citada Resolución Ministerial constituye el Anexo 11 del informe del MINAM.
 Callao
 Aeropuerto Jorge Chávez
 Aduana Postal Lima
 Complejo Santa Rosa, Tacna
 Complejo Iñapari, Madre de Dios
 Centro Binacional de Atención Fronteriza Desaguadero, Puno
 Centro Binacional de Atención Fronteriza , Tumbes
 Complejo Fronterizo de santa Rosa, Loreto.

(4) Procedimiento Administrativo para el Control de Mercancías Restringidas en el ámbito

de aplicación de la Ley N° 29811.
Mediante la Resolución Ministerial Nº 156-2013-MINAM del 27 de mayo de 2013(es el
Anexo 12 del Informe) se publicó, para fines de consulta pública, el proyecto de
Resolución Ministerial que aprueba el Procedimiento Administrativo para el Control de
Mercancías Restringidas elaborado en el ámbito de la Ley Nº 29811 y su reglamento.

(5) Elaboración de Guías necesarias para la implementación de procesos.

 Guía para el Muestreo de Semillas Importadas para la Detección de Presencia de
OVM.
 Guía para la Detección Cualitativa de OVM usando Tiras Reactivas

El informe indica que están en proceso de elaboración:

 Guía para el muestreo y detección cualitativa de peces ornamentales transgénicos.
 Guía para el muestreo y detección de Organismos Vivos Modificados en campos de
cultivo.

EJE III: GENERACIÓN DE CONOCIMIENTO Y CONSERVACIÓN (LÍNEAS DE BASE) DE LA

DIVERSIDAD GENETICA DE DOS CULTIVOS NATIVOS QUE PODRIAN SER AFECTADOS POR OVM
 550

(Se ha realizado un resumen de las acciones en este eje)

Las primeras acciones se orientaron a la generación de las líneas de base de la diversidad genética
de dos cultivos nativos que pueden ser potencialmente afectados por el ingreso y la producción
de formas de OVM: el algodón nativo (Gossypium barbadense) y el maíz (Zea mays).

Algodón Nativo
Se recopiló datos de especies de herbarios y bancos de germoplasma de universidades e
información de colectas publicadas en el 2004. Con los registros de colectas hasta el 2011 se
construyó un mapa de la distribución geográfica de tres especies de algodón (18 deptos., 47
provincias y 114 distritos).Se está elaborando un mapa de la distribución espacial de las especies
originarias de algodón en la Costa Norte.

Entomofauna del Algodón y Maíz

Mediante revisión de bases de datos y de la bibliografía nacional y mundial se analizó los registros
de especies de insectos asociados al algodón y maíz en el Perú y potencialmente afectados por los
cultivos transgénicos.

Se ha sistematizado una base de datos de especies de interés (especialmente polillas) con 703
registros vinculados al algodón y 398 registros asociados al maíz.

Se tienen identificados los cuatro grupos de insectos de alta prioridad para evaluar los efectos
potenciales de la liberación de OVM en el territorio nacional.

EJE IV: FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES

(Resumen de las acciones en este cuarto eje)

3 Módulos didácticos sobre Recursos Genéticos y Bioseguridad en Lambayeque, Cajamarca y Junín
(todos en el 2012).

2 Módulos de Bioseguridad (Tacna y Puno, 2013).

2 Capacitaciones en el uso de tiras reactivas:

En el CENAN del Instituto Nacional de Salud- INS (Lima 2013) y en el Servicio Nacional de Sanidad
Agraria (Tacna, 2013).

3 Talleres Biosafety Cleaning House (BCH)

En el marco del Proyecto PNUMA – FMAM buscan promover el uso eficiente y óptimo del Centro
de Intercambio de Información sobre Seguridad de la Biotecnología - CIISB, y de las herramientas
de entrenamiento e información para los agentes comprometidos en la regulación de la
biotecnología moderna (2012).

Fortalecimiento del Grupo Técnico de Bioseguridad de la CONADIB (2012)

Este Grupo ha sostenido dieciocho (18) reuniones. Con los siguientes principales resultados:
i) Posición nacional sobre bioseguridad para la COP-MOP 6 de Hyderabad-India;
ii) Avances en la modificatoria de la Ley N° 27104, Ley de Prevención de Riesgos Derivados
del Uso de la Biotecnología; y,
iii) Propuesta de la estructura del reglamento de la Ley N° 29811.
 551

Reactivación del Comité Técnico de Normalización de Bioseguridad en OVM

El Comité Técnico de Normalización de Bioseguridad en OVM, ha sido reactivado mediante
dieciocho (18) sesiones de trabajo en el 2012. .El grupo ha trabajado y logrado aprobar 4 Normas
Técnicas Peruanas (NTP) en el año 2012:
 NTP ISO 21571:2011 PRODUCTOS ALIMENTICIOS. Métodos de análisis para la detección de
organismos genéticamente modificados y productos derivados. Extracción de ácidos nucleicos.
Publicada 13 enero 2012.
 NTP ISO 24276:2012 PRODUCTOS ALIMENTICIOS. Métodos de análisis para la detección de
organismos genéticamente modificados y productos derivados: Requisitos generales y
definiciones. Publicada 5 abril 2012.
 NTP ISO 21569:2012 PRODUCTOS ALIMENTICIOS. Métodos de análisis para la detección de
organismos genéticamente modificados y productos derivados: Métodos cualitativos basados
en ácidos nucleicos. Publicada 9 agosto 2012.
 NTP 731.001:2012 (Actualización de la NTP 731.001 2004) BIOSEGURIDAD EN ORGANISMOS
VIVOS MODIFICADOS: Terminología básica. Publicada 15 agosto 2012.
 GP 023:2012 BIOSEGURIDAD EN ORGANISMOS VIVOS MODIFICADOS. Organismos
modificados de aplicación en el medio ambiente. Guía para las estrategias de muestreo para
la diseminación deliberada de plantas genéticamente modificadas, 1ª Edición. Publicada 31
octubre 2012.
(Nota de “Comentarios”: sería necesario conocer el contenido y significado de este GP)

También se viene fortaleciendo el marco normativo en bioseguridad a través del Proyecto IMNB,
Convenio MINAM-UNOPS.

OTRAS ACCIONES REALIZADAS

Material informativo
Folletos, trípticos, infografía y material audiovisual sobre alcances de la Ley N° 29811 y su
reglamento.

Propuesta inicial de Plan de Comunicaciones, con la contribución del Proyecto GEF/UNOPS

“Implementación del Marco Nacional de Bioseguridad en el Perú”.

Página institucional del MINAM

Se diseña en la página web del MINAM, una sección sobre la implementación de la Ley N° 29811
y su reglamento.

COMENTARIO GENERAL:
Los Ejes III y IV (Generación de Conocimiento y Conservación-Líneas de Base y Fortalecimiento de
Capacidades) son las más importantes en cuanto a contenido y avances del sistema de
bioseguridad en el Perú, la investigación y el fortalecimiento de la capacidad del Perú para afrontar
las precauciones o aprovechar con la mayor eficiencia los aportes de los OVM . Empero, son
aspectos normativos y reglamentarios (Ejes I y II, Coordinación Interinstitucional, Seguimiento y
Asesoramiento y Control, Vigilancia y Supervisión) los que parecen haber sido - en la lectura de
este muy valioso informe- los que están absorbiendo el mayor esfuerzo de los funcionarios,
autoridades y recursos públicos.

ANALISIS DE LOS CAPÍTULOS III Y IV

BALANCE DE LAS ACCIONES REALIZADAS, DIFICULTADES Y OPORTUNIDADES
 552

Este Balance de Acciones y el del capítulo IV (Dificultades y Oportunidades) hecho por los autores
del Informe son muy útiles para obtener una visión global del proceso de ejecución de la ley de
moratoria de los OVM pero también del avance del sistema de bioseguridad del Perú y para
ponderar las dificultades pero también las grandes oportunidades para este crucial componente
de la estrategia de desarrollo peruano: la ciencia y tecnología aplicada a la producción
agropecuaria y al ambiente en un territorio de la mayor biodiversidad del planeta. Por ello
simplemente los reproducimos aquí anotando en la tercera columna de cada rubro-cuando
existen-nuestros comentarios y observaciones.

Cinco son las dimensiones, enfoques o “rubros” que asume el MINAM para hacer el balance, lo
que lo facilita el trabajo:

Cuadro 2
DIMENSIONES PARA ELABORACION DE BALANCE DEL MINAM
RUBROS ACCIONES COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
1) Institucionalizar •Se aprobó y cuenta con plena •Es un gran avance que se hayan
vigencia el Reglamento de la Ley fortalecido gracias a esta ley las
N° 29811 (Decreto Supremo N° instituciones encargadas del
008-2012-MINAM). Sistema de Bioseguridad del Perú
•Se instaló y se encuentra en •La principal observación es que el
pleno funcionamiento la Reglamento estaría cometiendo
Comisión Multisectorial de una OMISION al no desarrollar el
Asesoramiento (CMA). 4to.párrafo del Art.3ro.de la ley
•Se ha fortalecido el Grupo de perdiendo la oportunidad de
Técnico de Bioseguridad de la articular la Ley de Moratoria
Comisión Nacional de Diversidad 29811 con la Ley 27104, de
Biológica – CONADIB. Prevención de Riesgos Derivados
•Se ha reactivado la Comisión del Uso de la Biotecnología, su
Técnica de Normalización en Reglamento y demás reglamentos
Bioseguridad; y, sectoriales correspondientes.
•Se ha constituido la Lista
Nacional de Expertos en
Bioseguridad.
2) Instrumentalizar •Se ha elaborado el Cuadro de •Se debe reconocer y saludar el
Tipificación de Infracciones, diseño de estos siete cuadros,
Sanciones y Escalas de Multa. lineamientos, guías para el
•Se han elaborado los muestreo para la detección de los
Lineamientos para el OVM , listado de las mercancías
procedimiento de selección y restringidas y normas técnicas
designación de laboratorios; peruanas de bioseguridad
•Se han determinado las •Se están preparando las
mercancías restringidas y sub herramientas pero no se ha
partidas arancelarias en el iniciado en dos años el trabajo
ámbito Ley N° 29811; efectivo de detección de OVM
•Se ha propuesto el •Aún más preocupante, al no
procedimiento administrativo señalarse nada sobre los OVM que
para el control de mercancías han sido excluidos de toda
restringidas en el ámbito de la restricción en el marco de esta Ley
Ley N° 29811; resulta que todo el esfuerzo se
orientará a las mercancías OVM
 553

•Se ha elaborado la Guía para el para siembra o difusión, que son

muestreo de semillas para la estratégicas como precaución por
detección de la presencia de 10 años(ahora ya solo 8) de la
OVM; biodiversidad y la salud de la
•Se ha elaborado la Guía para la población pero no se sabe si un
detección cualitativa de OVM trabajo riguroso similar se esté
usando tiras reactivas; ejecutando en el 80% o 90% en
•Se ha elaborado cinco Normas volumen y valor de posibles OVM
Técnicas Peruanas sobre que están en el ámbito excluido
bioseguridad en OVM. de la presente Ley
3. Ejecutar • Se avanzó en la línea de base •Se reconoce este trabajo clave
en la zona norte sobre cultivos, sobre los recursos genéticos
centros de origen y centros de nativos en Maíz y Algodón .Pero el
dispersión de dos especies grueso de los que debe ejecutarse
emblemáticas de la biodiversidad en esta Ley y ámbito aún es un
nativa del país (maíz y algodón). tema de futuro
4.Fortalecer •Se han desarrollado módulos •Se debe reiterar aquí la
Capacidades didácticos sobre recursos importancia en extensión e
genéticos y bioseguridad en intensidad delo avanzado en
OVM en tres departamentos; fortalecer capacidades sobre
•Se han llevado a cabo dos recursos genéticos y bioseguridad.
capacitaciones en el uso de tiras •La observación es que a primera
reactivas para la detectar la vista hay una enorme
presencia de OVM; desproporción entre lo hecho y lo
•Se han desarrollado tres que se requiere hacer para que se
talleres nacionales para cumpla con los objetivos de las
promover el uso apropiado de la leyes de moratoria y de
información en el Centro de bioseguridad
Información – CIISB;
•Se han llevado a cabo treinta y
nueve (39) eventos para
fortalecer, reactivar, constituir y
producir instrumentos de
gestión y documentación
especializada en bioseguridad de
OVM.
5.Comunicar •Se ha elaborado material •De la información recibida
informativo respecto a los parece haberse dado un
alcances de la Ley N° 29811, importante trabajo impreso y
para una mejor comprensión de audiovisual.
sus implicancias. • Habría que ver si ello es
suficiente para las metas fijadas

SOBRE EL CAPITULO IV. DIFICULTADES Y OPORTUNIDADES

TEXTO DEL INFORME OBSERVACIONES O
(subrayados nuestros) COMENTARIOS
DIFICULTADES
a) Desde la aprobación de la Ley N° 29811, en diciembre de El retraso en elaborar y
2011, tomó casi un año la aprobación del reglamento que daría aprobar el Reglamento se
la regulación específica para la actuación de la Autoridad imputa a las posiciones
 554

Nacional Competente y de las entidades responsables de la diferentes (contrapuestas)

implementación de la citada ley, debido a las diferentes de las entidades
posiciones de los entidades responsables en torno a la Ley, responsables.
hecho que significó un retraso en el inicio de las acciones de Se compensó el mayor
implementación. Para subsanar esta situación y con apoyo de la tiempo usado con la
Presidencia de Consejo de Ministros, se logró que el obtención de los refrendos
reglamento conto además de los refrendos de los sectores de de tres ministerios y la
Agricultura, Producción y Economía y Finanzas, que se cuente aprobación por el Consejo
con voto aprobatorio del Consejo de Ministros. de Ministros.
b) Posterior a la aprobación del Reglamento, éste dio plazos Pese a ese respaldo algunas
para que las entidades responsables adecuen procedimientos entidades (que no se
conforme a lo previsto en dicho reglamento; sin embargo, se ha identifican) continuaron sin
evidenciado algunos problemas a nivel de las coordinaciones priorizar la implementación
debido a la falta de priorización de algunas entidades que se ve de la ley. El MINAM busca
claramente reflejadas en la no inclusión dentro de los resolver el problema
Presupuestos Anuales institucionales partidas para el mediante un Presupuesto
financiamiento de acciones sobre la materia. Sobre este tema el Por Resultados
MINAM viene efectuando un perfil de un Presupuesto por Multisectorial. Pero solo se
Resultados multisectorial que apoye con financiamiento y cumplirá la ley si las
resultados el proceso de implementación. Sin embargo, es entidades responsables
necesaria que en el marco de las obligaciones conferidas por la establecen en su
Ley N° 29811 y reglamento, las entidades responsables prevean presupuesto las acciones
en sus presupuestos dichas acciones, sobre todo para las que deben cumplir.
acciones de control y vigilancia que apoyará la adecuada Por otra parte la conversión
implementación y supervisión del cumplimiento de la ley y su del MINAG en MINAGRI, del
reglamento ITP en SERVICIO NACIONAL
c)Restructuración de algunas entidades responsables como es el DE SANIDAD PESQUERA y la
caso del Ministerio de Agricultura, ahora MINAGRI y de Servicio falta de claridad del rol de
Nacional de sanidad Pesquera han hecho poco constante el asesoramiento son otras de
avance de las coordinaciones de la aprobación de la regulación las dificultades que se
complementaria para la implementación enfrentó y enfrenta aún. No
d) En el caso de la Comisión Multisectorial de Asesoramiento se se señala cómo remediar
evidencia una falta de claridad del rol de asesoramiento por parte esta última
de algunas instituciones miembros imposibilitando el
cumplimiento debido de este rol.
OPORTUNIDADES Las otras entidades a cargo
a) A nivel técnico se evidencia una clara vocación de la del control de los OVM en
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria y de los puntos de ingreso deben
Aduanas (SUNAT) de tener procedimientos claros y adecuados llegar a tener la claridad y
que no dificulten las operaciones de mercaderías en puntos de adecuación de los
ingreso, por lo que resta una mayor participación de las procedimientos que ya
entidades responsables en los puntos de ingreso que permitan exhibe la SUNAT .
lograr un adecuado control de los OVM prohibidos por la Ley N° Es decisivo lograr que se
29811. haga realidad la
b) De la mano con el INDECOPI, se viene coordinando el potencialidad de
proceso de selección y designación de los laboratorios que acreditación mediante la
confirmarán la presencia de OVM o no durante el control y mejora en la
vigilancia, en tanto no se acrediten dos laboratorios. infraestructura de
Consideramos que existe gran potencialidad para la mejora de laboratorios y la adopción
la infraestructura de laboratorios para la detección de OVM, a de protocolos de detección
 555

fin que éstos consigan su acreditación y se adopten protocolos de OVM que a la fecha no
de detección que a la fecha no existen en el país. existen en el país Pero sería
c) Existe una amplia disposición de los Gobiernos Regionales conveniente desarrollar el
(GOREs) como es el caso de Tacna, Puno e Iquitos de generar cómo a partir de la
alianzas para apoyar la vigilancia desde sus jurisdicciones y en el experiencia reciente de
marco de la propuesta de Plan Multisectorial de Vigilancia y INDECOPI y MINAM
Alerta Temprana. Elaborar y poner en
práctica el Plan
Multisectorial de Vigilancia
y Alerta Temprana parece
ser una herramienta
adecuada para integrar
mejor el trabajo en esta
área de los Gobiernos
Regionales a cargo de todos
los puntos de ingreso ¿Qué
otras herramientas
existen?

CRONOLOGÍA PARA EL ANALISIS DE LOS ANEXOS DEL INFORME

I. REGLAMENTO DE LA LEY
ANEXO NORMA O DOCUMENTO FECHA
Anexo 1 Decreto Supremo N° 008-2012- 13 Nov.2012
MINAM que aprueba el (NOTA.- a 11 meses del 17 de Nov.
Reglamento de la Ley N° 29811. 2011,en que se promulgó la Ley Nº 29811,
que fijaba un plazo de 60 días o 2 meses
para que el Poder Ejecutivo promulgara el
Reglamento)

II. CMA (COMISION MULTISECTORIAL DE ASESORAMIENTO): ACTAS DE SUS CINCO

REUNIONES, PLAN DE TRABAJO Y REGLAMENTO INTERNO
ANEXO NORMA O DOCUMENTO FECHA Y COMENTARIO
Anexo 2: Acta de instalación. 25 Febrero 2013
Anexo 3: Plan de Trabajo aprobado por la CMA. Idem
Anexo 4: Acta de la Primera reunión de la CMA. 27 Marzo 2013
Anexo 5: Acta de la Segunda reunión de la CMA. 30 Mayo 2013
Anexo 6: Acta de la Tercera reunión de la CMA. 25 Julio 2013
Anexo 7: Acta de la Cuarta reunión de la CMA. 25 Sept.2013
Anexo 8: Reglamento Interno de la CMA. 2 Sept 2013
(Rm 256-2013-Minam)

III. CINCO RESOLUCIONES MINISTERIALES

ANEXO NORMA O DOCUMENTO y FECHA DE PROMULGACION O
PREPUBLICACION
 556

Anexo 9 Resolución Ministerial N° 167-2013-MINAM que aprueba la Pre-publicación para

consulta pública del Cuadro de Tipificación y Sanciones y Escala de Multas y
Sanciones. 2 junio 2013
Anexo 10 Resolución Ministerial Nº 150-2013-MINAM que aprueba los Lineamientos
para el Proceso de Selección y Designación de los Laboratorios de Detección de
Organismos Vivos Modificados. 23 Mayo 2013
Anexo 11 Resolución Ministerial Nº 191-2013-MINAM que aprobó la Lista de Mercancías
Restringidas, la Lista de Mercancías Restringidas sujetas a Control y Muestreo en
los puntos de ingreso en el marco de la Ley Nº 29811 y su reglamento, y la
identificación de los puntos iniciales de ingreso donde se aprobará el Control y
Muestreo. 3 Julio 2013
Anexo 12 Resolución Ministerial Nº 156-2013-MINAM que pre publicó, para fines de
consulta pública, el Procedimiento Administrativo para el Control de Mercancías
Restringidas elaborado en el ámbito de la Ley Nº 29811 y su reglamento.
27 Mayo 2013
Anexo 13 Resolución Ministerial N° 163-2013-MINAM que pre publicó las Guías de
Detección, para fines de consulta pública. 4 Junio 2013
 557

TERCERA PARTE
PRINCIPALES CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

OCHO CONCLUSIONES y UNA RECOMENDACIÓN DEL INFORME MINAM

1. El MINAM, en su calidad de Autoridad Competente y Centro Focal Nacional está

ejecutando las medidas tendientes a la implementación de las disposiciones de la
Ley N° 29811 y su reglamento.

2. Se ha constituido la Comisión Multisectorial de Asesoramiento para el seguimiento

permanente de las acciones desarrolladas en el marco de la implementación de la
Ley N° 29811, así como para proponer y apoyar en las mejoras continuas del marco
legal complementario.

3. Se está implementando las medidas necesarias para el establecimiento de la

vigilancia y control de OVM restringidos por la ley. Se espera que a inicios de 2014
se cuente con una implementación completa a nivel nacional.
 558

4. Se tiene previsto concluir en el 2013 con el establecimiento de las líneas de base

para cultivos como el maíz y algodón y empezar en el 2014 con los de papa y
tomate.

5. Se está realizando la difusión y capacitación requerida a los actores responsables y

otros actores clave en la implementación de regulaciones referidas a la vigilancia y
control de OVM, con miras al reforzamiento de las capacidades institucionales para
la implementación de la Ley N° 29811.

6. Con el fin de apoyar las acciones de vigilancia y control de ingreso y liberación de

OVM en el territorio nacional, se continuará el proceso de establecimiento de
normas técnicas a través del servicio de normalización.

7. Se proyecta empezar con el establecimiento de Programas y Proyectos Especiales

contemplados en el Reglamento de la Ley N° 29811 durante el presente año.

8. Se observa buen nivel de eficacia en relación a la implementación de los fines y

objetivos de la Ley Nº 29811.

Recomendación Única.- Solicitar al Ministerio de Economía y Finanzas facilitar las

adecuaciones y asignaciones presupuestales correspondientes a las instituciones involucradas
en la implementación de la Ley Nº 29811, en el marco de las Leyes Anuales de Presupuesto.

CONCLUSIONES Y ALGUNAS RECOMENDACIÓNES DEL PRESENTE ANALISIS Y COMENTARIO

1. ¿Está cumpliendo el MINAM la 10ma. función específica (Art.7, inc. j del Reglamento de la Ley),
lo que se reflejaría en este Primer Informe? Nuestra respuesta es que sí, en su mayor parte
(PRIMERO, TERCERO Y CUARTO contenidos), aunque falta especialmente lo dispuesto en los
contenidos SEGUNDO y QUINTO de la norma. El informe cubre muy bien los contenidos
PRIMERO, SEGUNDO y CUARTO (evidenciando el enorme esfuerzo desplegado por
instituciones públicas y privadas y funcionarios individuales) pero hay omisión total o
insuficiencia notoria en los contenidos SEGUNDO y QUINTO.

2. Se ha cumplido en muy importante medida con la difícil 173 elaboración de las normas,
preparación de las condiciones y desarrollo de las capacidades de las instituciones
concernidas para cumplir con la Ley 29811174 aunque -por las dificultades para una
coordinación intersectorial y las diferentes posiciones 175 ante esta a nueva tarea – no se ha
podido hasta ahora (a más de dos años de promulgada la ley) llegar a aplicar siquiera la
detección y control de la lista de 6 mercancías176 restringidas (de un total de 222 mercancías o
partidas arancelarias ) sujetas a control y muestreo en los 8 puntos de ingreso al territorio
nacional.

3. Es un hecho que no se ha iniciado efectivamente hasta ahora el cumplimiento cabal de la

173 Solo para elaborar el reglamento de la ley se requirió 24 sesiones del Grupo de Trabajo y un intenso esfuerzo que es
graficado en los “hitos” del capítulo I del Informe.
174 Elaborar el Reglamento de la Ley requirió 8 meses más de los 3 previstos en ella
175 Ver el Capítulo IV “Dificultades y Oportunidades” del Primer Informe Anual pág.31)
176 Identificadas por las partidas y sub-partidas arancelarias respectivas
 559

función 10 de la Autoridad Nacional Competente. No se ha iniciado especialmente “la

evaluación de la eficacia de la moratoria para la protección del ambiente y la biodiversidad
nativa” (contenido QUINTO). No se trata de plantear el reemplazo de la Ley N° 27104 de
Prevención de Riesgos Derivados del Uso de la Biotecnología por la Ley de Moratoria de
Transgénicos N° 29811 pero es evidente que no existe o está muy poco difundido un análisis del
cumplimiento de la primera, promulgada en 1999177.

RECOMENDACIÓN: En el contenido del informe del MINAM que se está analizando sí debería
incluirse, especialmente porque –como se vió en el capítulo anterior – lo dispone el Artículo 7°
Inciso j, (contenido SEGUNDO) del Reglamento elaborado bajo la conducción del mismo
MINAM178.
Aunque algunos elementos del examen pedido están contenidos en el informe, se reitera en
estas conclusiones que tampoco se ha incluido de manera sistemática la situación nacional en
materia de bioseguridad (contenido SEGUNDO). Esta OMISIÓN debería ser subsanada lo más
pronto posible .Una RECOMENDACIÓN específica sería que se pida informe a los ministerios
sobre cómo se hacen los análisis de riesgo y autorización para su uso de la mayor parte de
importaciones de productos e insumos que son OVM.

4. Un comentario provisorio observa la complejidad de las funciones dispersas en múltiples

coordinaciones y tres niveles de Gobierno resultantes de una regionalización distorsionada.
Considerando la debilidad de Gobiernos Regionales - dependientes del MEF y no de un
presupuesto que surgiera más directamente de la tributación de cada región (pero más
grandes).

RECOMENDACIÓN.- La sugerencia o recomendación derivada hasta aquí es que quizás sea más
sencillo –dada la gran compenetración o simbiosis entre las funciones definidas para el MINAM
como CFN y como ANC considerarlos como una sola entidad o función. Ello simplificaría y
unificaría el trabajo disminuyendo su burocratización y lentitud por la multiplicidad de
coordinaciones, haría más fácil su seguimiento y seguramente más eficiente y eficaz. En
resumen, la recomendación es: UNIFICACIÓN MÁS QUE DISPERSIÓN DE FUNCIONES.

5. Los Ejes III y IV (Generación de Conocimiento y Conservación-Líneas de Base y Fortalecimiento

de Capacidades) son las más importantes en cuanto a contenido y avances del sistema de
bioseguridad en el Perú, la investigación y el fortalecimiento de la capacidad del Perú para
afrontar las precauciones o aprovechar con la mayor eficiencia los aportes de los OVM.
Empero, son aspectos normativos y reglamentarios (Ejes I y II, Coordinación Interinstitucional,
Seguimiemto y Asesoramiento y Control, Vigilancia y Supervisión) los que parecen haber sido -
en la lectura de este muy valioso informe- los que están absorbiendo el mayor esfuerzo de los
funcionarios, autoridades y recursos públicos.

6. Se observa débil justificación para distinguir y separar las funciones del MINAM como ANC y

177Tómese en cuenta lo que se señaló en el debate previo a la aprobación de la ley: “La experiencia de la Ley 27104, LEY
DE PREVENCIÓN DE RIESGO DERIVADOS DEL USO DE BIOTECNOLOGÍA, vigente desde el año 1999, y su reglamento, el
Decreto Supremo 0108-2002-PCM, nos muestra que, a pesar de haber transcurrido más de diez años de vigencia, aún no
se han desarrollado los sistemas de bioseguridad en todos los sectores”.
178 Es evidente que no existe o está muy poco difundido un análisis del cumplimiento de la Ley promulgada en 1999.

Por ello en el contenido del informe del MINAM que se está analizando sí debería incluirse, especialmente porque –
como se vió en un capítulo de este informe – lo dispone el Artículo 7° Inciso j , (contenido SEGUNDO) del Reglamento
elaborado bajo la conducción del mismo MINAM.
 560

como CFN. No queda claro cómo el MINAM-CFN por una parte debe generar Conocimiento y
Conservación mediante Líneas de Base y Fortalecimiento de Capacidades y el MINAM-ANC a la
vez debe ejercer Control, Vigilancia y FISCALIZACION en tanto el con el CMA debe hacer el
seguimiento y asesoramiento de la ejecución

RECOMENDACIÓN ADICIONAL: debería advertirse al Congreso que se dé plazos realistas para

la elaboración de reglamentos que además de la urgencia e importancia de las materias de la
ley, sean compatibles con el número de participantes (instituciones o personas) y la
complejidad del contenido.
 561

ANEXOS

I. LIMA: CIUDAD CÁNCER (CANCER CITY)

“El Estado debe invertir en investigación y crear alianzas con centros internacionales
especializados. Debe garantizarnos un ambiente sano, aire limpio, agua pura e información
transparente y clara sobre nuevos hallazgos, aunque estos afecten a los grandes intereses
corporativos telefónicos, agroquímicos o de alimentos. Un derecho que nadie puede negarnos”.
Extracto del artículo de Martha Meier Miró Quesada (subrayados nuestros)

Foto: el INEN de Lima

Por: Martha Meier Miró Quesada

El Comercio, Miércoles 2 de Abril 2014, Pág. Editorial

NUESTRA CAPITAL ES LLAMADA ‘CANCER CITY’ (CIUDAD CÁNCER) EN LOS CENTROS

INTERNACIONALES ESPECIALIZADOS
Atrás quedaron los días cuando la gente moría “de vieja”. Hoy la mayoría de amigos, conocidos o
parientes mueren o padecen de cáncer a edad mediana o tan tempranamente como en la niñez.
Otros han superado esa enfermedad o conviven con ella.

En Lima es ya una epidemia, una plaga maldita. Nuestra capital es llamada ‘Cancer city’ (ciudad
cáncer) en los centros internacionales especializados. En el 2005 se concluyó que en Lima
Metropolitana y el Callao se registraban 15 mil nuevos casos al año, pero una mirada a nuestro
alrededor demuestra que la cifra queda corta, ¿o no?

Según el Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas (INEN) en Lima Metropolitana hay 180,4
casos de cáncer por cada 100 mil habitantes, pero la estadística del día a día demuestra que esa cifra
también queda corta. Simple. Yo, por ejemplo, no podría frecuentar a cien mil personas, pero sí
conozco a más de 180 personas que murieron o padecen la enfermedad. ¿Ustedes no?
 562

Algunos sostienen que el incremento de cánceres crece por las radiaciones de las antenas celulares;
otros afirman que por la contaminación del aire, los pesticidas en las verduras, frutas y otros
vegetales, o el coctel de antibióticos y hormonas inoculado en el pollo nuestro de cada día criado a
escala industrial; sin descartar vicios comprobadamente cancerígenos como el fumar. Señalan
también el sedentarismo, la obesidad, el estrés, el consumo de grasas trans (margarinas y aceites
hidrogenizados) y la pésima calidad del agua del Rímac –que consumimos– que presenta metales
pesados pese a su procesamiento.

En los cánceres juegan un papel importante los factores hereditarios vinculados a la genética
familiar, pero la enfermedad aparece, cada vez más, en personas sin ese tipo de historia.

Se sabe que la población más afectada son mujeres (54,3%) frente a 45,7% de hombres. Y, según
el INEN, el cáncer pulmonar ha crecido entre las mujeres, y el de colon en hombres. Los cánceres
que más afectan a niñas y niños son la leucemia, tumores cerebrales y linfomas (recientes
investigaciones vinculan la leucemia y tumores cerebrales infantiles con la alta exposición a los
celulares).

¿Qué hacer? “Prevención”, dicen los médicos. Esto es esclavizarse a chequeos constantes de
prácticamente todos los órganos. Hoy hay pruebas de sangre (al alcance de una minoría
privilegiada) que miden los marcadores tumorales para saber si un proceso está empezando. Esto
permite chapar al ‘cangrejo’ antes de que haga de las suyas. Las pruebas BRCA (que los laboratorios
locales procesan en el extranjero, a un alto costo) detectan mutaciones genéticas que generarían
ciertas neoplasias. Esa fue la prueba que dio positivo a Angelina Jolie, cuya madre murió de cáncer
de mama (Jolie se hizo una mastectomía y eliminó la posibilidad de desarrollar el mal).

El Estado debe invertir en investigación y crear alianzas con centros internacionales especializados.
Debe garantizarnos un ambiente sano, aire limpio, agua pura e información transparente y clara
sobre nuevos hallazgos, aunque estos afecten a los grandes intereses corporativos telefónicos,
agroquímicos o de alimentos. Un derecho que nadie puede negarnos.
 563

II. TRANSGÉNICOS ALIMENTAN AL MUNDO Y CREAN POLÉMICA

Publicado el 27/Julio/2010 | 00:29
Extracto179 de EXPLORED. Archivo digital de noticias
En Quito tuvo lugar el seminario sobre Biotecnología y Bioseguridad. En el evento se trató
los pros y los contra de los alimentos transgénicos

El debate sobre la idoneidad de los alimentos transgénicos para el consumo humano es

uno de los puntos de fricción más complejos en la actualidad.

Por un lado, los defensores de estos productos, entre los que se cuentan los EEUU, plantean
que lo que hace la genética es mejorar la calidad de las plantas y sus frutos para evitar
hambruna. "Los ecologistas alarman a la población haciendo uso de imágenes e íconos tal
como lo hacían, en su tiempo, quienes se oponían a las vacunas", dijo Wayne Parrott,
catedrático de Ciencias de Cultivos y Suelos de la Universidad de Georgia, en EEUU.

Por otro lado, el Servicio Internacional para la Adquisición de Aplicaciones Agro-

tecnológicas, organización que está en contra de los Organismos Modificados
Genéticamente (OMG) o transgénicos, plantea que el número de campesinos que se
dedican a plantar estos productos alcanza los 7,5 millones de personas.

Datos de la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en

inglés), aseguran que, hasta 2009, existían 134 millones de hectáreas sembradas con ONG.

179 http://www.explored.com.ec/noticias-ecuador/transgenicos-alimentan-al-mundo-y-crean-polemica-421107.html
 564

Más aún, el 92% de la oferta mundial de soya es transgénica, lo mismo que el 79% de
maíz180.)

El artículo 401 de la Constitución ecuatoriana declara al Ecuador "libre de cultivos y

semillas transgénicas". Más allá de esta retórica, según datos del Iniap, en el país sí se
trabajan genéticamente las semillas para mejorarlas y tener mejores rendimientos. De
hecho, existen varios centros en el país en los que se trabaja en este tipo de
investigaciones: Austro, Pichilingue y Santa Catalina.

Es que la biotecnología vegetal aplicada en el Ecuador busca mejorar semillas y desarrollar

nuevos productos. "Estas investigaciones permiten obtener fragancias para la industria de
la perfumería, desarrollo de nuevas semillas más resistentes a condiciones adversas y
encontrar nuevas variedades de plantas", aseguró Mónica Jadán, especialista de la Escuela
Superior del Ejército (Espe).

El futuro para la industria se prevé que llegará hasta la genómica protéica, es decir a la
obtención de proteínas de los genes para lograr mejorar los procesos de producción de
alimentos en el mundo a través de la nano tecnología.

Entre estos dimes y diretes, Perú aprobó una ley en la que se obliga a las empresas a que
indiquen en su etiqueta si el producto es de origen transgénico. Algo que, por lo demás,
parece lógico. (SAM)

180
En la última década, del consumo total en el Perú aproximadamente el 95% de la soya es importado, el 70% del
maíz avícola, el 90% del trigo, el 30% de los lácteos, 90% de la cebada malta y un 60% del algodón….
 565

III. MAPAS DE CULTIVOS TRANSGÉNICOS

III.1 Cultivos

III.2. Países con mayores áreas de cultivos

 566

IV. EL GRAN NEGOCIO DEL ¡ACHIS!

Por: Alejandra Alayza M. Socióloga
Sección Globalizaciones. La República 17 Abril, 2014
(Los subrayados son del Autor del Documento)

En el 2009 andábamos todos aterrados con la gripe AH1N1, nos dijeron y lo creímos -que el TAMIFLU
era el fármaco más eficaz contra esta. Los Estados invirtieron millones para aumentar su stock y los
peruanos también queríamos nuestra pastilla salvadora. Falsa ilusión, inversión en vano.

Recientemente la Colaboración Cochrane-una organización sin ánimo de lucro con 14,000

académicos ha demostrado que la gigante farmacéutica ROCHE durante media década ocultó
información proveniente de los ensayos clínicos que evidenciaban que el TAMIFLU tiene poco o
ningún impacto en la prevención de complicaciones del virus de la gripe, como la neumonía o la
AH1N1.

Este ocultamiento de información por parte de Roche es un “roche” (una vergüenza, Nota del autor
del documento) mas no es “ilegal” a pesar de las graves consecuencias financieras y en materia de
salud pública. Gastos absurdos…………………

Sistemáticamente se oculta información sobre ensayos clínicos e investigadores y pacientes. Esta

“legal” falta de transparencia muestra la triste victoria de quienes presionan e influyen a los Estados
no avanzar en la regulación pro-transparencia, poniendo delante el negocio ante la salud pública.
 567

V. IMPORTACIONES DE PRINCIPALES SEMILLAS (VALOR FOB Y CIF EN $)

SEMILLAS DE
CEBOLLAS,
PUERROS SEMILLAS DE SEMILLAS DE
MAIZ PARA (POROS), AJOS ARBOLES ALFALFA
Año Total
SIEMBRA Y DEMAS FRUTALES O PARA
HORTALIZAS FORESTALES SIEMBRA
DEL GENERO
ALLIUM
CIF FOB CIF
FOB CIF FOB FOB CIF FOB CIF
Miles Miles Miles
Miles $ Miles $ Miles $ Miles $ Miles $ Miles $ Miles $
$ $ $

2014 15,420 15,813 3,387 3,422 277 320 3,146 3,227 22,230 22,782

2013 19,649 20,247 3,281 3,330 1,075 1,229 5,799 5,927 29,804 30,733

2012 15,264 15,768 2,371 2,416 1,638 1,882 4,001 4,085 23,274 24,150

Fuente: SUNAT-ADUANAS
Elaboración: Manuel Lajo, CENES
 568

VI. RELACION DE PRODUCTOS IMPORTADAS POR EL PERÚ QUE DEBERÍAN

CONTROLARSE PUES SON PASIBLES DE SER TRANSGENICOS
Nº Partida
Denominación
Arancelaria
1006.10.10.00 Arroz con cáscara (arroz "paddy") para siembra
0713.10.10.00 Arvejas (guisantes, chicharos) (pisium saticum) de vainas secas, para siembra
1208.90.00.00 Demás harina de semillas o de frutos oleaginosos, exc. la harina de mostaza
0713.90.10.00 Demás hortalizas de vainas secas desvainadas, mondadas o partidas para siembra
0713.90.90.00 Demás hortalizas de vainas secas desvainadas, mondadas o partidas excepto para
siembra
1209.91.90.00 Demás semillas de hortalizas
1209.99.90.00 Demás semillas de plantas herbaceas utilizadas principalmente por sus flores
0713.32.10.00 Frijol adzuki (phaseolus o vigna angularis) para la siembra
0713.31.10.00 Frijoles de las especies vigna mungo(l) hepper o vigna radiata(l) wilczek para
siembra
0713.20.10.00 Garbanzos para siembra
0713.50.90.00 Habas, haba caballar y haba menor excepto para siembra
0713.50.10.00 Habas, haba caballar y haba menor para siembra
0713.40.10.00 Lentejas para siembra
0713.39.10.00 Los demás frejoles para la siembra
1005.10.00.00 Maíz para siembra
1302.32.00.00 Mucilagos y espesativos de la algarroba o de su semilla o de las semillas de guarin
0701.10.00.00 Papas (patatas) para siembra, frescas o refrigeradas
1207.91.00.00 Semilla de amapola (adormidera)
1206.00.10.00 Semilla de girasol para siembra
1204.00.10.00 Semilla de lino para siembra
1207.50.10.00 Semilla de mostaza para siembra
1207.40.10.00 Semilla de sésamo (ajonjoli) para siembra
1209.21.00.00 Semillas de alfalfa para siembra
1209.99.10.00 Semillas de árboles frutales o forestales
1209.25.00.00 Semillas de ballico (lolium multiflorum lam., lolium perenne l.) para siembra
1209.91.10.00 Semillas de cebollas, puerros (poros), ajos y demás hortalizas del genero allium
1209.91.20.00 Semillas de coles, coliflores, brócoli, nabos y demás hortalizas del genero brassica
1209.23.00.00 Semillas de festucas para siembra
1209.29.00.00 Semillas de fleo de los prados (phleum pratensis) para siembra
1209.91.40.00 Semillas de lechuga (lactuca sativa)
1209.24.00.00 Semillas de pasto azul de kentucky (poa pratensis l.) para siembra
1209.30.00.00 Semillas de plantas herbáceas utilizadas principalmente por sus flores
1209.99.20.00 Semillas de tabaco
1209.91.50.00 Semillas de tomates (licopersicum spp.)
1209.22.00.00 Semillas de trébol (trifolium spp.) para siembra
1209.91.30.00 Semillas de zanahoria (daucus carota)
Fuente: SUNAT-ADUANAS
Elaboración: Manuel Lajo, CENES
 569

VII. NORMATIVA RECIENTE DEL MINAM

Nota de editores: A pocos días de concluir su mandato el gobierno de Ollanta Humala, el Ministerio
de Ambiente publicó tres normas que consideramos importante reproducirlas.

VII.1. DECRETO SUPREMO QUE APRUEBA PROCEDIMIENTO Y PLAN MULTISECTORIAL PARA

LA VIGILANCIA Y ALERTA TEMPRANA RESPECTO DE LA LIBERACIÓN DE OVM EN EL AMBIENTE

DECRETO SUPREMO Nº 006-2016-MINAM

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, el artículo 68 de la Constitución Política del Perú establece que es obligación del Estado
promover la conservación de la diversidad biológica y de las Áreas Naturales Protegidas;

Que, mediante Decreto Legislativo N° 1013 se aprobó la Ley de Creación, Organización y Funciones
del Ministerio del Ambiente, cuyo objeto es la conservación del ambiente, de modo tal que se
propicie y asegure el uso sostenible, responsable, racional y ético de los recursos naturales y del
medio que los sustenta, que permita contribuir al desarrollo integral social, económico y cultural
de la persona humana, en permanente armonía con su entorno y así asegurar a las presentes y
futuras generaciones el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo
de la vida;

Que, uno de los objetivos específicos es el asegurar la prevención de la degradación del ambiente
y de los recursos naturales y revertir los procesos negativos que los afectan;

Que, dentro de ese marco, la Ley N° 29811, Ley que establece la Moratoria al Ingreso y Producción
de Organismos Vivos Modificados al Territorio Nacional por un periodo de 10 años, fue emitida con
el fin de fortalecer las capacidades nacionales, desarrollar infraestructura y generar las líneas de
base respecto de la biodiversidad nativa, que permitan una adecuada evaluación de las actividades
de liberación de OVM;

Que, el artículo 7 de la citada Ley establece que corresponde al Ministerio de Agricultura y Riego,
Ministerio de Salud, Ministerio de la Producción y a los organismos públicos adscritos al Ministerio
del Ambiente, en coordinación con el Ministerio Público y con los Gobiernos Regionales y Locales,
vigilar y ejecutar las políticas de conservación de centros de origen y la biodiversidad;

Que, en concordancia con la norma citada, los artículos 8 y 39 del Reglamento de la Ley N° 29811,
aprobado mediante Decreto Supremo N° 008-2012-MINAM y modificado por Decreto Supremo N°
010-214-MINAM, establece disposiciones referidas a la vigilancia con el fin de evitar el ingreso y
producción de OVM fuera de espacios confinados;

Que, teniendo en cuenta los mandatos de la Ley N° 29811 y su Reglamento, resulta necesario
establecer un Plan Multisectorial de Vigilancia y Alerta Temprana para la detección de organismos
vivos modificados liberados al ambiente, que contenga un procedimiento articulador entre la
Autoridad Nacional Competente y los Sectores Responsables de la vigilancia, así como de la
intervención de los Gobiernos Regionales, para la ejecución de las acciones de vigilancia de la
presencia de OVM fuera de espacios confinados;
 570

Que, en el marco de lo dispuesto en el artículo 39 del Reglamento sobre Transparencia, Acceso a

la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales,
aprobado por Decreto Supremo N° 002-2009-MINAM, Ia propuesta normativa fue sometida a
consulta, habiéndose recibido los aportes y comentarios para su formulación; y,

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución Política del
Perú, así como el numeral 3 del artículo 11 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo;

DECRETA:

Artículo 1.- Aprobación del Procedimiento y Plan Multisectorial para la vigilancia y Alerta Temprana
respecto de la Liberación de OVM en el Ambiente
Apruébese el Procedimiento y Plan Multisectorial para la Vigilancia y Alerta Temprana respecto de
la Liberación de OVM en el Ambiente que como Anexo conforma parte del presente Decreto
Supremo.

Artículo 2.- Aplicación de medidas que eviten la diseminación del OVM o permitan su control
Ante la detección de OVM durante las acciones de vigilancia, las entidades responsables indicadas
en el presente Plan podrán adoptar medidas necesarias que eviten la diseminación del OVM o
permitan su control.

Artículo 3.- Creación de la Red Multisectorial para la Vigilancia

Créase la Red Multisectorial para la Vigilancia a cargo del Ministerio del Ambiente, con el propósito
de coordinar las actividades de vigilancia de los OVM efectuadas por las Entidades Responsables
de la Vigilancia en el territorio nacional, con la colaboración de los Gobiernos Regionales, el
Ministerio Público, la comunidad científica y las organizaciones civiles.

Artículo 4.- De las infracciones y sanciones

Las conductas infractoras y sus respectivas sanciones derivadas de las acciones de vigilancia a las
que hace referencia el Capítulo III del Título V del Decreto Supremo N° 008-2012-MINAM, se
tipificarán e impondrán conforme lo establecido por la normativa establecida por el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental.

Artículo 5.- Refrendo

El presente Decreto Supremo es refrendado por el Ministro del Ambiente, el Ministro de
Agricultura y Riego y el Ministro de la Producción.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

Primera.- Las entidades responsables de la vigilancia de OVM deberán coordinar con el Ministerio
del Ambiente, en su calidad de Autoridad Nacional Competente, antes de la primera quincena del
mes de septiembre de cada año, sus planes anuales de intervenciones regionales sobre los cultivos
y crianzas priorizados en cada una de ellos. Al año 2021, la vigilancia deberá estar implementada
en todas las regiones del país.

Segunda.- Las entidades responsables de la vigilancia adecuarán sus procedimientos internos para
la implementación del Plan en un plazo no mayor a treinta (30) días hábiles.

Tercera.- Las entidades responsables de la vigilancia podrán establecer mecanismos de

coordinación y convenios para la implementación de las actividades de vigilancia, en el marco de
 571

las disposiciones de la Ley N° 29811 y su Reglamento, con los sectores responsables y los Gobiernos
Regionales y Locales.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veinte días del mes de julio del año dos mil dieciséis.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente de la República

JUAN MANUEL BENITES RAMOS

Ministro de Agricultura y Riego

MANUEL PULGAR-VIDAL OTALORA

Ministro del Ambiente

PIERO GHEZZI SOLÍS

Ministro de la Producción

PROCEDIMIENTO Y PLAN MULTISECTORIAL PARA LA VIGILANCIA Y ALERTA TEMPRANA RESPECTO

DE LA LIBERACION DE OVM EN EL AMBIENTE
2016

ÍNDICE

I. Introducción

II. Objetivos

III. Marco Legal

IV. Consideraciones generales

4.1. Ámbito de aplicación
4.2. Competencias
4.2.1. Entidades responsables de la vigilancia
4.2.2. Entidad responsable de la fiscalización y sanción
4.2.3. Entidades de Apoyo
4.3. Aspectos metodológicos
4.3.1. Tipos de vigilancia
4.3.2. Fuentes de Información
4.3.3. Recolección, almacenamiento y recuperación de información
4.3.4. Uso de información

V. Plan de Vigilancia y alerta temprana

5.1. Acciones y procedimientos
5.1.1. Vigilancia no programada
5.1.2. Vigilancia programada
5.2. Programas de difusión y comunicación
5.3. Prácticas de vigilancia adecuada
5.4. Requisitos técnicos para los servicios de diagnostico
5.5. Mantenimiento de registros
 572

5.6. Transparencia
5.7. Red Multisectorial para la vigilancia

VI. Glosario

Anexo 1: Flujograma

PROCEDIMIENTO Y PLAN MULTISECTORIAL PARA LA VIGILANCIA Y ALERTA TEMPRANA RESPECTO

DE LA LIBERACIÓN DE ORGANISMOS VIVOS MODIFICADOS EN EL AMBIENTE

I. INTRODUCCIÓN
A mediados del año 1999, el Congreso de la República emite la Ley N° 27104, Ley de prevención
de riesgos derivados del uso de la biotecnología, la cual fue reglamentada tres años después, a
través del Decreto Supremo N° 108-2002-PCM. En ella se establecen tres Órganos Sectoriales
Competentes (OSC): el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA), el Viceministerio de
Pesquería (VMP) y la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA), para los sectores agricultura,
producción y salud, respectivamente.

Una función primordial de los OSC es la emisión de sus respectivos reglamentos internos
sectoriales, donde se establece las medidas para el control y vigilancia de los Organismos Vivos
Modificados (OVM), los cuales no se han publicado hasta la fecha.

Considerando que la comercialización de productos derivados de la biotecnología moderna ha

aumentado en los últimos años, y que los OSC no cuentan con las capacidades técnicas y de
infraestructura que les permita regular adecuadamente el uso de los OVM, el Congreso de la
República emite la Ley N° 29811, que establece una moratoria de diez años al ingreso y producción
de OVM a ser liberado al ambiente como cultivo y crianza, designando al Ministerio del Ambiente
(MINAM) como la Autoridad Competente.

El artículo 7 de esta Ley establece que corresponde al Ministerio de Agricultura y Riego, Ministerio
de Salud, Ministerio de la Producción y a los Organismos públicos adscritos al Ministerio del
Ambiente, en coordinación con el Ministerio Público y los Gobiernos Regionales y Locales, vigilar y
ejecutar las políticas de conservación de los centros de origen y biodiversidad, así como del control
del comercio transfronterizo, con el propósito de determinar si existen OVM liberados en el
ambiente con fines de cultivo o crianza.

Este artículo se recoge en los Artículos 8 y 39 de su reglamento y encarga a la Autoridad

Competente la emisión de un Plan Multisectorial de Vigilancia y Alerta Temprana (PMVAT); el cual
ha sido coordinado con los OSC y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).

Cabe mencionar que, al estar excluidos del ámbito de la Ley de Moratoria los OVM destinados a la
alimentación directa humana o animal o para procesamiento, la DIGESA no tiene competencias en
la vigilancia al cual está enfocado el presente procedimiento.

La vigilancia de OVM tiene por objeto prevenir, controlar y mitigar sus potenciales efectos adversos
en la diversidad nativa o naturalizada; para ello, si durante el proceso se detecta un OVM, se debe
dictar medidas para prevenir su diseminación en el ambiente, controlarlos en el mismo lugar y, de
existir una diseminación, mitigar sus efectos. Durante una acción de vigilancia se analizará al azar
los campos de cultivo, crianza o casas comercializadoras de insumos de una determinada localidad
o región.
 573

Asimismo, tomando en cuenta que una de las razones principales de la Ley N° 29811 es fortalecer
las capacidades de los OSC en todos los aspectos relacionados a la biotecnología moderna y la
bioseguridad, entre los cuales se encuentra la vigilancia; se establece como Entidades
Responsables al INIA, al Organismo Nacional de Sanidad Pesquera (SANIPES) y al OEFA; quienes
realizarán sus acciones con apoyo del MINAM, el Ministerio Público y los Gobiernos Regionales y
Locales, creando así una red para un trabajo más coordinado y eficiente.

El presente procedimiento consta de seis partes, e incluyen los objetivos, el marco legal, un glosario
de términos, las consideraciones generales con el marco estructural y su respectivo procedimiento.

Además se establecen disposiciones para ordenar los planes de vigilancia de las Entidades
Responsables y el MINAM, con el fin de establecer una mejor aplicación de la vigilancia a nivel
nacional.

II. OBJETIVOS
El objetivo general es establecer un mecanismo multisectorial con el fin de prevenir, controlar y
mitigar los potenciales efectos adversos de liberación al ambiente de OVM sobre la diversidad
biológica, teniendo especial consideración en las especies nativas o más vulnerables.

Los objetivos específicos son:

2.1. Prevenir y controlar los potenciales efectos adversos de los OVM sobre la diversidad biológica
nativa y naturalizada.
2.2. Mitigar los potenciales efectos adversos causados por la presencia de OVM en el ambiente, a
través de un conjunto de acciones de intervención, para la protección de la diversidad biológica
nativa y naturalizada.
2.3. Establecer un espacio de coordinación entre las entidades responsables de la vigilancia, con el
fin de lograr su compromiso para realizar las acciones de vigilancia de OVM contempladas en este
plan.
2.4. Fortalecer las capacidades de las entidades responsables de la vigilancia, con el fin de lograr
labores efectivas de vigilancia de OVM.
2.5. Crear una red multisectorial con el propósito de cubrir y coordinar las actividades de vigilancia
de los OVM en el territorio nacional, teniendo en cuenta las características ecológicas y la
diversidad biológica del Perú.

III. MARCO LEGAL

- Ley Nº 29811, Ley que establece la moratoria al ingreso y producción de organismos vivos
modificados al territorio nacional por un periodo de diez (10) años.

- Decreto Supremo Nº 008-2012-MINAM, Reglamento de la Ley N° 29811.

- Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

- Decreto Supremo N° 010-2015-MINAM, que modifica los artículos 3, 33, 34 y 35 e incorpora dos
anexos al reglamento de la Ley N° 29811, aprobado por el Decreto Supremo N° 008-2012-MINAM
sobre el control de ingreso al territorio nacional de organismos vivos modificados.

- Decreto Legislativo N° 1060, que regula el Sistema Nacional de Innovación Agraria.

- Decreto Supremo N° 040-2008-AG, Reglamento del Decreto legislativo N° 1060.

IV. CONSIDERACIONES GENERALES

 574

4.1. Ámbito de aplicación

El presente plan será aplicado a nivel nacional, comprendiendo las acciones de intervención fuera
de espacios confinados en el marco de lo establecido en la Ley N° 29811 y su Reglamento.

4.2. Competencias
4.2.1. Entidades Responsables de la vigilancia
Conforme a lo establecido en el Artículo 7 de la Ley N° 29811 y los Artículos 8 y 39 de su reglamento,
son responsables de la vigilancia:
1. El Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) a través del Instituto Nacional de Innovación
Agraria (INIA), el cual será competente de la vigilancia de OVM de origen vegetal (incluidos los
forestales), animales terrestres y microorganismos asociados a la actividad agrícola y pecuaria.

2. El Ministerio de la Producción (PRODUCE), a través del Organismo Nacional de Sanidad Pesquera

(SANIPES), el cual será competente de la vigilancia de OVM de origen hidrobiológico, incluyendo
microorganismos asociados a dicha actividad.

3. El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), en el ejercicio de sus funciones,

desarrollará la vigilancia sin afectar sus funciones de evaluación, supervisión, fiscalización en
sentido estricto, sanción e incentivos, de conformidad con la normativa vigente.

4. El Ministerio del Ambiente (MINAM), es competente de la vigilancia programada de OVM, de

origen vegetal, animal (incluidos los acuícolas) o microorganismos asociados; en las regiones donde
no puedan actuar INIA o SANIPES, en concordancia con los planes operativos anuales aprobados
por dicha entidades. Asimismo, como Autoridad Competente, definirá el Plan Nacional de Vigilancia
Anual con las propuestas de las demás entidades responsables; y, cuando sea necesario, apoyará
en las acciones de vigilancia.

Las funciones de las entidades responsables de la vigilancia son:

a) Determinar las especies priorizadas que serán incluidas en los planes anuales de vigilancia
programada en cada región, con opinión favorable del MINAM, con el propósito de detectar OVM
liberados en el ambiente. Para ello, podrán solicitar a los Gobiernos Regionales y Locales la
información que requiera para tales fines.

b) Registrar e iniciar el trámite en un plazo no mayor a dos días (2) hábiles, las denuncias sobre
presencia de OVM liberados al ambiente.

c) Realizar la vigilancia en el ámbito de su competencia a nivel nacional, ante la posible presencia

de un OVM y dictar las medidas correspondientes cuando sean detectados fuera de espacios
confinados.

d) Realizar el muestreo y análisis de las especies cuando corresponda y proceder con el envío de
las muestras al laboratorio designado por el MINAM o acreditado por la Dirección de Acreditación
del Instituto Nacional de la Calidad (INACAL).

e) Remitir al OEFA, cuando corresponda, los casos en que se detecten OVM liberados al ambiente,
tanto en la vigilancia programada como no programada, a fin de que inicie el procedimiento
administrativo sancionador, cuando corresponda, en un plazo no mayor a siete días hábiles. La
remisión será vía correo electrónico al punto de contacto que establezca el OEFA.

f) Remitir al MINAM semestralmente los resultados de las acciones y cada vez que se detecte un
OVM durante estas acciones.
 575

g) Elaborar y divulgar información al público sobre las acciones de vigilancia, en coordinación con
el MINAM.

h) Proponer, implementar y mejorar las metodologías de muestreo y análisis que serán aprobadas
por el MINAM.

Asimismo, además de las funciones asignadas a las demás entidades responsables de la vigilancia,
el MINAM es responsable de:
a) Mantener coordinación técnica y comunicación con las entidades responsables de la vigilancia,
la fiscalización y sanción y los Gobiernos Regionales.

b) Coordinar con las entidades responsables de la vigilancia y dar opinión favorable a la lista de
especies priorizadas para la vigilancia programada de cada región

c) Apoyar en la realización de las vigilancias programadas, cuando sea convocado.

d) Gestionar la plataforma de información que permita difundir la información estadística y

documental del proceso de vigilancia y de los casos reportados por las entidades responsables de
la vigilancia; y del OEFA, en su calidad de entidad de fiscalización y sanción.

e) Brindar apoyo técnico a las entidades responsables de la vigilancia, en caso éstas lo soliciten.

f) Difundir y comunicar los avances y resultados de las acciones de vigilancia en el territorio nacional
en forma coordinada con las entidades responsables de la vigilancia y el OEFA, en su calidad de
entidad de fiscalización y sanción.

El ejercicio de las acciones de vigilancia antes señaladas, se desarrollarán sin perjuicio de la función
de fiscalización del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), de conformidad con
la normativa vigente.

4.2.2. Entidad responsable de la fiscalización y sanción

El OEFA es la entidad responsable de la fiscalización y sanción en materia de OVM, facultada para
investigar las posibles infracciones administrativas sancionables y de imponer sanciones y medidas
administrativas por el incumplimiento de obligaciones fiscalizables relacionadas a la liberación de
OVM.

Sus funciones son:

a) Tipificar las infracciones y sancionar los incumplimientos al presente plan.

b) Mantener una constante coordinación técnica y comunicación con el MINAM y las entidades
responsables sobre temas relativos a la vigilancia.

4.2.3. Entidades de Apoyo

a) Gobiernos Regionales
Los gobiernos regionales, en el ámbito de sus competencias emanadas de la Ley N° 27867,
colaboran con las Entidades responsables en las acciones de vigilancia y seguimiento de las
denuncias sobre la presencia de OVM liberados al ambiente; así como en la identificación de los
principales cultivos o crianzas.
 576

Los Gobiernos regionales deben trasladar al INIA o SANIPES, según corresponda, cualquier
denuncia presentada sobre presencia de OVM liberados al ambiente, en el ámbito de su
jurisdicción, en un plazo no mayor de dos días hábiles para el inicio de las acciones de vigilancia
correspondientes.

b) Ministerio Público
El Ministerio Público es el organismo autónomo del Estado que tiene como funciones principales
la defensa de la legalidad, los derechos ciudadano y los intereses públicos, la representación de la
sociedad en juicio, para los efectos de defender a la familia, a los menores e incapaces y el interés
social, así como para velar por la moral pública; la persecución del delito y la reparación civil. Su
función principal es el apoyo en las acciones que realicen las entidades responsables de la
vigilancia, cuando sean requeridos.

4.3. Aspectos Metodológicos

4.3.1. Tipos de vigilancia
Los tipos de vigilancia que se aplicarán en el presente Plan son los siguientes

Vigilancia No Programada: intervención de las entidades responsables de la vigilancia que se inicia

ante denuncias sobre la presencia de un OVM liberado al ambiente presentadas por cualquier
persona natural o jurídica.

Vigilancia Programada: procedimiento a través de la cual se obtiene información sobre la presencia

de un OVM liberado al ambiente en área determinada, durante un período de tiempo definido,
que será establecido e implementado por las entidades responsables.

El MINAM coordinará con las Entidades Responsables de la Vigilancia sus planes anuales de
intervenciones regionales sobre los cultivos y crianzas priorizados por cada una de ellos, con el
propósito de lograr una detección oportuna de la presencia de un determinado OVM liberado al
ambiente, así como la aplicación de medidas correspondientes que permitan evitar potenciales
efectos adversos sobre la diversidad biológica y el ambiente; identificando las especies vegetales,
animales (incluidos los acuícolas) y/o taxas inferiores afectados, la distribución geográfica,
momento oportuno de la vigilancia, y la metodología de muestreo y diagnósticos más adecuados,
conforme a la normativa establecida por el MINAM.

La selección de los lugares adecuados para la vigilancia programada, entre otros, se puede
determinar por:
- Informes previos acerca de eventos de OVM desarrollados en una determinada especie.
- Origen y procedencia de la semilla del cultivo.
- Distribución del cultivo y específicamente de sus áreas de producción comercial.
- Los centros de reproducción natural y artificial.
- Los centros de crianza en su hábitat natural (nativo).
- Los centros de exposición en lugares de cautiverio.
- Si puede producirse flujo de genes a otras especies relacionadas a la especie del cultivo.

El periodo de duración de la vigilancia programada se puede determinar por:

- El ciclo de vida del cultivo o crianza.
- La fenología del cultivo o crianza.
- Campañas de producción del cultivo.
 577

Para el caso de cultivos de introducción reciente, la selección de los lugares apropiados para la
vigilancia pueden relacionarse adicionalmente, por ejemplo, a posibles puntos de entrada,
importadores, establecimientos comerciales, lugares de venta de semillas, entre otros.

El MINAM coordinará con las Entidades Responsables la publicación de los planes aprobados y el
reporte semestral del cumplimiento de dichos planes o cuando se detecte un OVM.

4.3.2. Fuentes de información

En casos de denuncias, constituyen fuentes de información sobre la presencia de OVM liberados
al ambiente, cualquier persona natural o jurídica, los sistemas de vigilancia del servicio sanitario y
fitosanitario y de otras entidades nacionales como la SUNAT o el INIA, los gobiernos regionales y
locales, el público en general, entre otros.

Para la determinación de planes y seguimiento, se pueden utilizar fuentes como instituciones de

investigación, universidades, publicaciones científicas y otras. Además, la Autoridad Competente
puede obtener información del Centro de Intercambio de Información sobre Seguridad de la
Biotecnología (BCH, por sus siglas en inglés) del Convenio sobre Diversidad Biológica, para conocer
posibles ingresos no intencionados a través de las fronteras.

4.3.3. Recolección, almacenamiento y recuperación de información

Para utilizar información a partir de estas fuentes, se desarrollará un sistema de información. El
MINAM será el nodo central con nodos secundarios en cada sector competente y región, mediante
el cual se recogerá, comprobará y compilará la información apropiada.

El MINAM será el depositario nacional de los registros sobre las detecciones de OVM liberados al
ambiente y mantendrá actualizado dicho sistema, estableciendo canales adecuados de
intercambio de información.

Este sistema deberá cumplir con normas claramente establecidas (para el público en general o
entidades específicas), acuerdos de cooperación con los principales actores, personal de enlace
entre las fuentes y la Autoridad Competente, así como programas de educación pública.

4.3.4. Uso de información

La información obtenida a través de la vigilancia determinará la presencia de un OVM liberado al
ambiente, su distribución geográfica, el impacto sobre una o varias especies. Dicha información
puede ser utilizada, entre otros para:
- Informar oficialmente a la comunidad nacional e internacional sobre la presencia de un OVM
liberado al ambiente
- La toma de decisiones respecto al control y/o mitigación del potencial efecto adverso causado
por el OVM liberado.

V. PLAN DE VIGILANCIA Y ALERTA TEMPRANA

5.1. Acciones y procedimientos
5.1.1. Vigilancia No Programada
a) Denuncias de presencia de OVM liberados al ambiente
Las denuncias pueden ser presentadas por cualquier persona natural o jurídica, en forma escrita o
virtual, ante las entidades responsables de la vigilancia o las entidades de apoyo, quienes las
derivan a la entidad responsable correspondiente de la siguiente forma:
1. OVM que son plantas (incluyendo forestales), animales terrestres o microorganismos
relacionados con la agricultura, al INIA.
 578

2. OVM de origen hidrobiológico y microorganismos relacionados con la actividad acuícola, al

SANIPES.

3. Otros, al MINAM (se incluyen OVM para biorremediación, controladores biológicos de vectores
de enfermedades, industriales, etc.)

El traslado de la denuncia hacia la Entidad responsable será en un plazo máximo de dos (2) días
hábiles. Cuando sea posible, la denuncia indicará el evento presuntamente liberado y/o la especie
afectada y el lugar donde fue hallado. Asimismo, deberá indicar los datos de referencia del
denunciante, como nombre, número de DNI, correo electrónico y teléfono, para que la denuncia
sea considerada formal.

Los importadores, productores, exportadores, comercializadores, autoridades regionales,

científicos y cualquier persona en general, deben brindar información sobre la posible presencia
de OVM liberados al ambiente como cultivo o crianza; debiendo dar las facilidades necesarias a las
autoridades competentes con el fin de cumplir con lo establecido en la Ley.

b) Procedimiento a seguir ante denuncias por parte de personas naturales o jurídicas, públicas o
privadas
Presentada la denuncia, la entidad responsable de la vigilancia programará y realizará visitas a las
áreas de cultivos o crianzas donde se presume la presencia de OVM liberados al ambiente,
coordinando —cuando lo considere pertinente— con el Ministerio Público o el Gobierno Regional
correspondiente. En función a la ocurrencia detectada, la vigilancia podrá ampliarse a otras áreas
de cultivo o zonas de crianza cuando se trate de la misma especie o de una especie emparentada;
incluso es posible su ampliación a zonas no cultivadas donde se presume pueda ocurrir
diseminación del OVM detectado.

Para la detección de un OVM, se tomarán muestras y realizará las pruebas preliminares mediante
un método de diagnóstico directo in situ, o podrá remitir las muestras directamente al laboratorio
designado por el MINAM o acreditado ante la Dirección de Acreditación del INACAL, siguiendo los
procedimientos establecidos en las guías correspondientes aprobadas por el MINAM, cuando
corresponda.

De obtener un resultado preliminar positivo, la entidad responsable de la vigilancia podrá:

- Enviar las muestras a un laboratorio designado por el MINAM o acreditado por la Dirección de
Acreditación del INACAL (guardando la cadena de custodia necesaria), para el análisis
correspondiente mediante pruebas de ADN, siguiendo los procedimientos descritos en las guías
correspondientes emitidas por el MINAM y procediendo a retener o inmovilizar el producto,
dejando constancia de lo actuado en la respectiva Acta de Retención.
- Trasladar el caso al OEFA a fin de que inicie el PAS.

Sin perjuicio de lo dictaminado, de obtenerse un resultado preliminar positivo mediante un método

de diagnóstico directo in situ, la entidad responsable de la vigilancia procederá a dictaminar la(s)
medida(s) necesarias que eviten la diseminación del OVM o permitan su control, de conformidad
con la normatividad que rige sus funciones. En los casos que no se cuente con métodos de
diagnóstico in situ, las muestras se remitirán directamente a los laboratorios designados por el
MINAM o acreditados por la Dirección de Acreditación del INACAL, y la entidad responsable
retendrá o inmovilizará el producto hasta la llegada del resultado del laboratorio, dictaminando las
medidas que correspondan, para evitar la disposición de la mercancía bajo evaluación.
 579

El incumplimiento de las medidas dictadas será trasladado al OEFA, a fin de que inicie el
Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS).

En el caso de una denuncia de expendio de semillas en establecimientos comerciales, se tomará la

muestra de los potenciales OVM en los respectivos locales y se seguirá el procedimiento descrito
en los párrafos anteriores.

Las entidades responsables y el OEFA, en su calidad de entidad responsable de la fiscalización y

sanción, enviarán semestralmente al MINAM la información referida a la vigilancia fuera de
espacios confinados.

5.1.2. Vigilancia Programada

Las entidades responsables coordinarán con el MINAM el listado de especies vegetales (incluidos
los forestales) y animales (incluidos los acuícolas) que serán sometidos a la vigilancia programada.
Se tomará como base los eventos de OVM existentes en el mercado internacional y los que tienen
importancia en la producción de cada región a ser monitoreada, dando especial importancia a los
centros de origen o diversificación de especies, indicando las áreas que serán cubiertas y el
cronograma de las intervenciones a realizar.

En dicha vigilancia se deberá identificar si el origen de los OVM es nacional o extranjero y se deberá
realizar el procedimiento establecido en el literal b) del punto 5.1.1, sin perjuicio de las medidas
cautelares que dicte el OEFA, conforme al Reglamento de Medidas Administrativas aprobadas por
Resolución de Consejo Directivo N° 007-2015-OEFA/CD.

En este sistema se tomará en cuenta los reportes enviados por el MINAM sobre la liberación al
ambiente de OVM en la frontera de países vecinos, a fin de detectar oportunamente ingresos
intencionados y no intencionados.

5.2. Programas de difusión y comunicación

Las acciones realizadas como parte del establecimiento y la implementación del Plan Multisectorial
de Vigilancia y Alerta Temprana serán difundidas y comunicadas por el MINAM y las Entidades
Responsables, en forma coordinada, a los interesados a través de los siguientes medios:
- Spots radiales o televisivos.
- Página web del MINAM, facebook, twitter, youtube
- Charlas, capacitaciones, actividades o jornadas de sensibilización en las áreas afectadas.
- Elaboración de material gráfico como volantes, trípticos o afiches.
- Jornadas de información a los medios de comunicación sobre las medidas correctivas a realizar
para el control y erradicación de OVM liberados al ambiente.

5.3. Prácticas de Vigilancia Adecuada

El personal involucrado en la vigilancia no programada y programada debe ser capacitado en: (i)
los métodos de muestreo en campo, (ii) el análisis in situ mediante métodos de diagnóstico directo
(p. ej. tiras reactivas de flujo lateral), (iii) la toma, embalado, rotulación, conservación y transporte
de muestras, y (iv) el mantenimiento de registros asociados con las muestras.

El equipo apropiado y los suministros se deben utilizar y mantener adecuadamente.

5.4. Requisitos Técnicos para los Servicios de Diagnóstico

Los laboratorios deben encontrarse designados por el MINAM mediante Resolución Ministerial o
acreditados ante la Dirección de Acreditación del INACAL.
 580

5.5. Mantenimiento de Registros

El MINAM debe mantener registros apropiados derivados de la vigilancia no programada y
programada. La información almacenada debe ser apropiada para el propósito a que esté
destinada, por ejemplo, apoyo en las evaluaciones de riesgo y establecimiento de medidas
apropiadas para su control y erradicación.

La información contenida en los registros debe incluir, hasta donde sea posible:
- Nombre científico (cultivar, raza, biotipo, etc.).
- Familia/orden.
- Ciclo de vida o etapa.
- Grupo taxonómico.
- Evento(s) detectado(s).
- Método de identificación.
- Ubicación, p. ej. códigos de ubicación, direcciones, coordenadas geográficas. Indicar condiciones
importantes, como: si se encuentra en invernaderos, tinglados u otra estructura; sin medidas
adecuadas de bioseguridad que determinen su confinamiento.
- Fecha de recolección y nombre del colector.
- Fecha de identificación y nombre del identificador.
- Fecha de verificación y nombre del verificador.
- Referencias bibliográficas, si existen.
- Información adicional, p.ej. especie(s) relacionada(s) que pueden ser afectada(s) o medidas
adoptadas.
- Fotos u otros registros gráficos rotulados.

5.6. Transparencia
El MINAM pondrá a disposición los Reportes de la vigilancia para la detección de la presencia de
OVM liberados al ambiente a nivel nacional a los interesados, a través del sistema de información
y del Centro de Intercambio de Información sobre Seguridad de la Biotecnología - CIISB.

5.7. Red Multisectorial para la Vigilancia

La red multisectorial está a cargo del Ministerio del Ambiente con el propósito de coordinar las
actividades de vigilancia de los OVM efectuadas por las Entidades Responsables de la Vigilancia en
el territorio nacional, con el apoyo de los Gobiernos Regionales, la comunidad científica y
organizaciones civiles.

La Red tiene los siguientes objetivos:

a) Agrupar a las entidades responsables de realizar actividades de vigilancia de OVM.

b) Promover la articulación entre las entidades responsables de la vigilancia, las autoridades

regionales, así como otras instituciones, que coadyuven en la detección de OVM liberados en el
ambiente y evaluar sus potenciales efectos adversos en el territorio nacional.

c) Proponer, desarrollar y evaluar los protocolos e investigaciones que aseguren la integración,

comparación y reproducibilidad de los resultados sobre la vigilancia de OVM.

d) Participar de manera conjunta en las acciones de vigilancia de OVM y promover la comunicación

entre todas las entidades responsables y con otras redes internacionales.

e) Promover la documentación y resguardo de la información mediante la creación de bases de

datos y metadatos sobre actividades de vigilancia y los potenciales efectos adversos de los OVM, a
través de una plataforma de información.
 581

VI. GLOSARIO
6.1. Alerta temprana
Instrumento de prevención de potenciales o reales daños ambientales, basado en la aplicación
sistemática de procedimientos estandarizados de recojo, análisis y procesamiento de datos sobre
amenazas previsibles ante la presencia de OVM al ambiente, de tal modo que cuando estas sean
inminentes, se de una alerta con el fin de garantizar el aislamiento o disponer de acciones que
controlen o reduzcan los daños ambientales. Se establece ante la detección de un OVM liberado
fuera de espacios confinados. (Adaptado de Sistemas de alerta temprana. Unesco.
http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/FIELD/San-
jose/pdf/Panama%20MANUAL%20INFORMATIVO.pdf)

6.2. Denunciante
Toda persona natural o jurídica, pública o privada (incluyendo sectores competentes) que formaliza
una denuncia dando cuenta de la presencia de OVM en territorio nacional fuera de espacios
confinados. (Adaptado de la Real Academia Española.
http://lema.rae.es/drae/srv/search?id=C5rL3VFzXDXX2EaFM1IC).

6.3. Espacio confinado

Local, instalación u otra estructura física, que entrañe la manipulación de OVM controlados
mediante adecuadas medidas de Bioseguridad, que limiten de forma efectiva su contacto con el
medio exterior o sus efectos sobre dicho medio.
(D.S. 008-2012-MINAM).

6.4. Especie nativa

Una especie o taxón inferior dentro de su área de distribución natural (pasada o presente),
incluyendo el área que puede alcanzar y ocupar el uso de sus sistemas de dispersión natural.
(International Council for Exploration of the Sea (ICES) 1994, modificada después de la Convención
de Diversidad Biológica – CDB)

6.5. Especie naturalizada

Especies que no son oriundos de un país, viven en él y se propagan como si fueran autóctonas, que
se reproducen y completan su ciclo sin la intervención humana y forman poblaciones
autosustentables, en ambientes naturales, seminaturales o antrópicos.
http://www.birdlist.org/downloads/ecology/Glosario_Kappelle.pdf))

6.6. Monitoreo
Medición de una situación en una serie cronológica.
(Diccionario de la Bioseguridad.
http://www.birdlist.org/downloads/ecology/Glosario_Kappelle.pdf)

6.7. Vigilancia
Procedimientos oficiales con el fin de generar y registrar información sobre la presencia o ausencia
de un OVM que permita orientar la adopción de medidas que aseguren el cumplimiento de los
objetivos de la Ley N° 29811 y su reglamento.
(Adaptado de la NIMF 5: Glosario de términos fitosanitarios. FAO)
582
 583

VII.2. APRUEBAN EL LISTADO DE MERCANCÍAS RESTRINGIDAS SUJETAS A CONTROL EN EL MARCO DE

LA LEY N° 29811

DECRETO SUPREMO Nº 011-2016-MINAM

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:
Que, el artículo 68 de la Constitución Política del Perú establece que es obligación del Estado
promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas;

Que, mediante Decreto Legislativo Nº 1013, se crea el Ministerio del Ambiente como organismo
del Poder Ejecutivo, cuya función general es diseñar, establecer, ejecutar y supervisar la política
nacional y sectorial ambiental, asumiendo la rectoría con respecto a ella;

Que, mediante la Ley Nº 29811, se establece la moratoria de diez (10) años que impida el ingreso
y producción en el territorio nacional de organismos vivos modificados (OVM) con fines de cultivo
o crianza, incluidos los acuáticos, a ser liberados en el ambiente;

Que, de acuerdo al artículo 6 de la Ley Nº 29811, el Ministerio del Ambiente es la Autoridad

Nacional Competente y se encarga de proponer y aprobar las medidas necesarias para el
cumplimiento del objetivo de la Ley;

Que, mediante Decreto Supremo Nº 008-2012-MINAM, se aprueba el Reglamento de la Ley Nº

29811, Ley que establece la Moratoria al Ingreso y Producción de Organismos Vivos Modificados
al Territorio Nacional por un período de 10 años, el cual fue modificado por el Decreto Supremo
Nº 010-2014-MINAM;

Que, la primera disposición complementaria final del Decreto Supremo Nº 010-2014-MINAM

establece que el Ministerio del Ambiente aprobará mediante Decreto Supremo refrendado por el
Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo el listado de
mercancías restringidas que serán sujetas a control en un plazo no mayor de treinta (30) días
hábiles contados a partir del día siguiente de la publicación del citado Decreto Supremo;

Que, en tal sentido, el Ministerio del Ambiente, en coordinación con el Ministerio de Economía y
Finanzas y el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, ha elaborado el listado de mercancías
restringidas sujetas a control en el marco de la Ley Nº 29811, que de acuerdo a lo dispuesto por el
Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y
Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales, aprobado por Decreto Supremo Nº 002-2009-
MINAM, ha sido sometida a consulta pública, en virtud de la cual se recibieron aportes y
comentarios para su formulación, por lo que corresponde aprobar la citada propuesta;

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 8) del artículo 118 de la Constitución Política del
Perú y la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

DECRETA:
Artículo 1.- Aprobación del listado de mercancías restringidas sujetas a control en el marco de la Ley
Nº 29811
 584

Apruébese el listado de mercancías restringidas sujetas a control en el marco de la Ley Nº 29811,

que como Anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo.

Artículo 2.- Vigencia

El presente Decreto Supremo entra en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial
“El Peruano”.

Artículo 3.- Refrendo

El presente Decreto Supremo es refrendado por el Ministro del Ambiente, el Ministro de Economía
y Finanzas y la Ministra de Comercio Exterior y Turismo.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintitrés días del mes de julio del año dos mil dieciséis.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente de la República

MANUEL PULGAR-VIDAL OTALORA

Ministro del Ambiente

ALONSO SEGURA VASI

Ministro de Economía y Finanzas

MAGALI SILVA VELARDE-ÁLVAREZ

Ministra de Comercio Exterior y Turismo

LISTADO DE MERCANCÍAS RESTRINGIDAS SUJETAS A CONTROL EN EL MARCO DE LA LEY Nº 29811

Nº SPN DESCRIPCION DE LA MERCANCIA OBSERVACION
1 0102.21.00.00 Bovinos domésticos reproductores de
raza pura, vivos
2 0106.49.00.00 Los demás insectos, vivos
3 0301.11.00.00 Peces ornamentales de agua dulce, vivos
4 0301.99.11.00 Tilapia para reproducción o cría industrial Sólo las especies
Oreochromis aureus,
Oreochromis hornorum y
Oreochromis niloticus
5 0301.99.19.00 Los demás peces para reproducción o cría Sólo la especies Salmo salar
industrial, vivos
6 0511.10.00.00 Semen de bovino
7 0511.91.10.00 Huevas y lechas de pescado Sólo las especies
Oreochromis aureus,
Oreochromis hornorum,
Oreochromis niloticus y
Salmo salar
8 0511.99.40.00 Embriones Sólo los embriones de la
especie bovina
9 0602.10.90.00 Los demás esquejes sin enraizar e injertos Sólo las especies Dianthus
caryophyllus, Torenia sp y
Petunia hybrida, Saccharum
officinarum
 585

10 0602.20.00.00 Árboles, arbustos y matas, de frutas o de Sólo las especies Malus

otros frutos comestibles, incluso doméstica y Carica papaya
injertados
11 0602.40.00.00 Rosales, incluso injertados
12 0602.90.90.00 Las demás plantas vivas (incluidas sus Sólo las especies Dianthus
raíces), esquejes; micelios caryophyllus, Torenia sp y
Petunia hybrida, Saccharum
officinarum
13 0701.10.00.00 Papas (patatas) frescas o refrigeradas,
para siembra
14 0713.10.10.00 Arvejas (guisantes, chícharos) (Pisum
sativum), para siembra
15 0713.33.11.00 Frijoles (fréjoles, porotos, alubias, judías)
comunes (Phaseolus vulgaris), negro,
para siembra
16 0904.11.00.00 Pimienta sin triturar ni pulverizar Sólo los destinados a la
propagación
17 1001.91.00.10 Los demás trigos, para siembra Sólo la especie Triticum
aestivum
18 1003.10.00.00 Cebada, para siembra
19 1005.10.00.00 Maíz, para siembra Sólo maíz duro (zea mayz
convar. vulgaris o Zea maíz
var. Indurata), amarillo
20 1006.10.10.00 Arroz con cáscara (arroz «paddy»), para
siembra
21 1007.10.00.00 Sorgo de grano (granífero), para siembra
22 1201.10.00.00 Habas (porotos, frijoles, fréjoles) de soja
(soya), incluso quebrantadas, para
siembra
23 1205.10.10.00 Semillas de nabo (nabina) o de colza, con Sólo las especies Brassica
bajo contenido de ácido erúcico, para napus, Brassica oleracea y
siembra Brassica rapa
24 1205.90.10.00 Las demás semillas de nabo (nabina) o de Sólo las especies Brassica
colza, incluso quebrantadas, para siembra napus, Brassica oleracea y
Brassica rapa
25 1206.00.10.00 Semillas de girasol, incluso quebrantadas, Sólo las especies Helianthus
para siembra tuberosus y Helianthus
annuus
26 1207.21.00.00 Semillas de algodón, para siembra
27 1207.70.10.00 Semillas de melón, para siembra
28 1209.21.00.00 Semillas de alfalfa, para siembra
29 1209.22.00.00 Semillas de trébol (Trifolium spp.), para Sólo la especie Tribolium
siembra repens
30 1209.24.00.00 Semillas de pasto azul de Kentucky (Poa
pratensis L.), para siembra
31 1209.25.00.00 Semillas de ballico (Lolium multiflorum
Lam., Lolium perenne L.), para siembra
32 1209.30.00.00 Semillas de plantas herbáceas utilizadas Sólo las especies Dianthus
principalmente por sus flores, para caryophyllus, Torenia sp y
siembra Petunia hybrida.
 586

33 1209.91.50.00 Semillas de tomates (Licopersicum spp.),

para siembra
34 1209.99.10.00 Semillas de árboles frutales o forestales, Sólo las especies Populus
para siembra tremula, Populus alba,
Populus trichocarpa, Populus
tremuloides, Eucalyptus sp,,
Carica papaya y Prunus
domestica
35 1209.99.20.00 Semillas de tabaco, para siembra
36 3002.90.10.00 Cultivos de microorganismos Destinado a la liberación al
ambiente

VII.3. APRUEBAN LISTADO DE MERCANCÍAS RESTRINGIDAS SUJETAS A MUESTREO Y ANÁLISIS EN LOS

PUNTOS DE INGRESO, EN EL MARCO DE LA LEY N° 29811

RESOLUCIÓN MINISTERIAL Nº 195-2016-MINAM

Lima, 26 de julio de 2016

Visto; el Memorando N° 455-2016-MINAM-VMDERN de 25 de julio de 2016, del Viceministerio del

Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales, el Informe Nº 144-2016-MINAM-VMDERN-DGDB
de 25 de julio de 2016, de la Dirección General de Diversidad Biológica; el Informe N° 143-2016-
MINAM/SG/OAJ de la Oficina de Asesoría Jurídica; y, demás antecedentes;

CONSIDERANDO:
Que, mediante Ley N° 29811 se establece la moratoria de diez (10) años que impida el ingreso y
producción en el territorio nacional de organismos vivos modificados (OVM) con fines de cultivo o
crianza, incluidos los acuáticos, a ser liberados en el ambiente;

Que, mediante Decreto Supremo N° 008- 2012-MINAM, se aprueba el Reglamento de la Ley 29811,
el mismo que en concordancia con la citada ley, tiene por finalidad impedir el ingreso, producción
y liberación de los OVM contemplados en el artículo 1 de la Ley N° 29811, así como fortalecer las
capacidades nacionales, desarrollar la infraestructura y generar las líneas de base, que permitan
una adecuada evaluación, prevención y gestión de los impactos potenciales sobre la biodiversidad
nativa de la liberación al ambiente de OVM;

Que, mediante Decreto Supremo N° 010-2014-MINAM, se modifican los artículos 3, 33, 34 y 35 e

incorpora dos anexos al Reglamento de la Ley Nº 29811, aprobado por el Decreto Supremo Nº 008-
2012-MINAM sobre el control de ingreso al territorio nacional de organismos vivos modificados;

Que, en atención a lo establecido en la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto

Supremo N° 010-2014-MINAM, a través del Decreto Supremo N° 011-2016-MINAM se establece el
listado de mercancías restringidas que serán sujetas a control documentario en el marco de la Ley
N° 29811;

Que, asimismo, la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo N° 010-2014-
MINAM, señala que el Ministerio del Ambiente establecerá mediante Resolución Ministerial, las
 587

subpartidas nacionales que, encontrándose en el listado aprobado por Decreto Supremo, serán
sujetas a muestreo y análisis en puntos de ingreso;

Que, mediante Memorando N° 455-2016-MINAM-VMDERN, el Viceministerio de Desarrollo

Estratégico de los Recursos Naturales remite el Informe Nº 144- 2016-MINAM-VMDERN-DGDB de
la Dirección General de Diversidad Biológica, el cual contiene la propuesta del listado de
Mercancías Restringidas sujetas a Muestreo y Análisis en los puntos de ingreso, en el marco de la
Ley Nº 29811, el Decreto Supremo N° 010-2014-MINAM y el Decreto Supremo N° 011-2016-
MINAM; por lo que, corresponde emitir el acto resolutivo respectivo;

Con el visado del Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales, de la

Secretaría General, de la Dirección General de Diversidad Biológica y de la Oficina de Asesoría
Jurídica; y,

De conformidad con el Decreto Legislativo N° 1013, Ley de Creación, Organización y Funciones del
Ministerio del Ambiente; la Ley N° 29811, Ley que establece la moratoria al ingreso y producción
de organismos vivos modificados al territorio nacional por un período de 10 años; el Decreto
Supremo N° 007-2008-MINAM, el Decreto Supremo N° 008-2012-MINAM, el Decreto Supremo N°
010-2014-MINAM y el Decreto Supremo N° 011-2016-MINAM;

SE RESUELVE:
Artículo 1.- Aprobar el listado de Mercancías Restringidas sujetas a Muestreo y Análisis en los
puntos de ingreso, en el marco de la Ley Nº 29811, el Decreto Supremo N° 010-2014-MINAM y el
Decreto Supremo N° 011-2016-MINAM, de acuerdo al detalle siguiente:
N° SPN Descripción de la Mercancía
1. 0301.11.00.00 Peces ornamentales de agua dulce, vivos
2. 1005.10.00.00 Maíz, para siembra
3. 1201.10.00.00 Habas (porotos, frijoles, fréjoles) de soja (soya), incluso
quebrantadas, para siembra
4. 1205.10.10.00 Semillas de nabo (nabina) o de colza, con bajo contenido de
ácido erúcico, para siembra
5. 1205.90.10.00 Las demás semillas de nabo (nabina) o de colza, incluso
quebrantadas, para siembra
6. 1207.21.00.00 Semillas de algodón, para siembra
7. 1209.21.00.00 Semillas de alfalfa, para siembra

Artículo 2.- Encargar a la Dirección General de Diversidad Biológica del Ministerio del Ambiente, el
seguimiento y monitoreo del cumplimiento de lo dispuesto en la presente resolución.

Artículo 3.- Disponer la publicación de la presente Resolución Ministerial en el Diario Oficial El

Peruano y en el Portal de Transparencia Estándar del Ministerio del Amiente.
Regístrese, comuníquese y publíquese.

MANUEL PULGAR-VIDAL OTÁLORA

Ministro del Ambiente
 588

Otras Obras Principales

del Autor y Editor

Agricultura y Alimentación. Bases

de un Nuevo Enfoque. Fondo
Editorial PUCP. Lima, 1982.

Alternativa Agraria Y Alimentaria.

Diagnóstico y Propuesta para el
Perú. Ed. CIPCA, Piura. Abril
1983.

Hambre Nacional y Pan Ajeno.

Alternativas en Defensa de la
Economía del Pueblo. Ed. Pueblo
Indio, Lima. Diciembre 1984.

La Reforma Agroalimentaria.
Antecedentes, Estrategia y
Contenido. Ed. Centro Bartolomé
de las Casas. Cusco, Mayo 1986.

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¿La Industria Contra La

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Presente Pasado y Futuro de la

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El Pan Nuestro ¿Cómo interpretar

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