¿Hasta qué punto Escocia es hoy autónoma? La perspectiva económica y fiscal

Las competencias económicas transferidas a Escocia tras el acuerdo de descentralización parlamentario de 1998-1999 fueron substanciales, aunque la mayor parte de sus atribuciones fiscales, financieras, macroeconómicas y comerciales permanecieron bajo control británico (Keating 2010; figura 1). La Scotland Act de 1988, si bien amplió substancialmente la autonomía escocesa, generó varios desequilibrios. Por una parte, la descentralización concedió a Escocia una autonomía significativa en materia de gasto público: la proporción del gasto público total en Escocia procedente del Ejecutivo escocés, las autoridades locales escocesas o las empresas públicas y organismos cuasigubernamentales escoceses alcanzaba el 55 % ya en 1998-1999. Sin embargo, pese a la transferencia de importantes responsabilidades presupuestarias, la descentralización mantuvo a Escocia en una posición de subordinación fiscal: hasta que no entraron en vigor las reformas implantadas por la Scotland Act de 2012 y la Scotland Act de 2016, más del 90 % de los presupuestos escoceses siguieron estando compuestos por transferencias del Reino Unido.

Esta falta de autonomía fiscal ha tenido repercusiones importantes. Escocia, por ejemplo, no tuvo la posibilidad de establecer incentivos fiscales específicos, ya que el impuesto de sociedades seguía bajo control británico. Además, la Ley de Escocia de 1998 tampoco concedía al Gobierno escocés la posibilidad de acceder a crédito por su cuenta, a pesar de que desde entonces pasó a hacerse cargo de grandes áreas de las políticas industriales, medioambientales y de transporte. Escocia se encontró, pues, en una posición paradójica: a medida que se iban multiplicando sus competencias de gasto —desarrollo económico, educación, sanidad, seguridad pública, cultura, etc.— los impuestos controlados por el Ejecutivo escocés (es decir, sus «ingresos transferidos») solo representaban, según la Ley de Escocia de 1998 (figura 3) un 12 %, de media, de sus «gastos transferidos». Este desequilibrio entre autonomía presupuestaria (gastos) y autonomía fiscal (ingresos) es contraria a las teorías dominantes del federalismo fiscal, que estipulan que la descentralización fiscal debe ir de la mano de la descentralización presupuestaria: «las finanzas tienen que derivarse de la función» (Rodden 2006; Shah 2007).

Las victorias del Partido Nacional Escocés en las elecciones escocesas de 2007 y 2011 brindaron la oportunidad de implantar, especialmente por esta razón, algunas reformas: la Scotland Act de 2012 permitió transferir diez puntos en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, así como un par de impuestos menores, además de otorgar capacidades limitadas de crédito autónomo. Sin embargo, esta reforma, cuyas principales disposiciones entraron en vigor en 2015-2016, solo consiguió que los «ingresos transferidos» al Gobierno escocés ascendieran a poco más del 16 % de sus ingresos totales (figura 2) y, por lo tanto, que la proporción de gastos transferidos cubierta por los ingresos traspasados llegara a un 22 % (figura 3).

La Scotland Act de 2016 permitió reformas más importantes, gran parte de las cuales, sin embargo, aún no se han puesto en práctica. Escocia tendrá nuevas competencias en materia de Seguridad Social, lo que aumentará la proporción de gastos transferidos al 62 % de los gastos totales (figura 3). Además, se le traspasaron, de forma parcial o total, nuevas competencias fiscales, lo que permitirá aumentar la parte de ingresos «autónomos» (transferidos) y «semiautónomos» (asignados) hasta el 37 % de sus ingresos totales (figura 2) y el 48 % de sus gastos transferidos (figura 3). Sin embargo, los impuestos sobre sociedades, las cotizaciones sociales de los empleadores y los impuestos sobre las plusvalías siguieron bajo control del Gobierno británico. Su persistente centralización es especialmente problemática, ya que, por sí mismas, las cotizaciones sociales y los impuestos sobre sociedades representan casi una cuarta parte de los ingresos fiscales del interior del país. Además, los ingresos procedentes del petróleo y el gas en alta mar siguen siendo una prerrogativa británica. En 2008-2009, cuando el barril de Brent superó los 100 dólares estadounidenses, estos impuestos representaron más del 20 % de los ingresos fiscales generados en Escocia. La cuestión de su control sigue siendo un importante escollo constitucional.

Por otro lado, Escocia adquirió un control casi completo del impuesto sobre la renta de las personas físicas, cuyos ingresos representan más de una quinta parte de sus ingresos fiscales, así como la mitad de los ingresos generados por el impuesto sobre el valor añadido (IVA) en su territorio. Además de las cotizaciones sociales, los ingresos derivados del IVA son los únicos que han aumentado, tanto en el Reino Unido como en Escocia, en proporción al total de ingresos fiscales desde finales de los años noventa. En consecuencia, la asignación de la mitad de los ingresos por IVA es un gran paso adelante. Además, teóricamente, el Brexit podría permitir la devolución completa del IVA a Escocia al dispensar al Reino Unido de la política europea de tipos uniformes. Podría entonces concebirse un nuevo modelo que combinara los impuestos sobre las ventas escocesas y británicas en Escocia, cada uno con un tipo distinto. No obstante, Escocia sigue sin tener el control sobre ningún impuesto de sociedades significativo, y sus competencias en materia de impuesto sobre la renta de las personas físicas e impuestos indirectos no le han permitido poner fin a su dependencia de las transferencias presupuestarias del Reino Unido, ni a su subordinación a las políticas fiscales británicas.

Tanto la autonomía fiscal como las cuestiones vinculadas a los riesgos comerciales derivados de la secesión y al estatus europeo de una Escocia independiente fueron centrales en 2014. Sin embargo, el voto a favor de la salida del Reino Unido de la UE ha planteado cuestiones incluso más fundamentales sobre la simetría de los intereses comerciales escoceses y británicos, así como sobre las ventajas y desventajas de la pertenencia a la UE de una Escocia independiente tras el Brexit. Aunque la importancia concedida a las consideraciones comerciales es anterior a la descentralización, la transferencia de competencias en materia de promoción del comercio e inversión ha acentuado esta particularidad. La paradiplomacia comercial escocesa es, por consiguiente, muy dinámica y se despliega a través de una red de representaciones internacionales financiada y administrada conjuntamente por el Gobierno escocés y Scottish Development International, filial de las agencias públicas Scottish Enterprise y Highlands & Islands Enterprise.

La posición activa del Gobierno escocés en estos asuntos refleja la voluntad de diversificación de los socios comerciales de Escocia, ya que a finales de la década de 2000, los exportadores escoceses dependían en gran medida de los mercados británicos (figura 4). Este desequilibrio no hizo más que acentuarse en los años siguientes, de modo que en 2016 los mercados británicos acapararon más del 60 % de las exportaciones escocesas, frente al 39,4 % de la UE (16,8 %) y de otros mercados internacionales (22,6 %). Aun así, la pertenencia a la UE entrañaba importantes ventajas: permitía a Escocia captar más inversiones extranjeras y contribuía a diversificar sus mercados de exportación mediante los acuerdos comerciales establecidos entre la UE y Noruega, Suiza, Turquía, Israel, Corea del Sur, México, Sudáfrica, Japón y Canadá, en particular.

Por ello, hasta la aprobación de la Ley del referéndum sobre la permanencia en la UE en junio de 2015, que establecía los términos del referéndum del Brexit, el Gobierno escocés intentó enmendar esta ley imponiendo un «bloqueo de doble mayoría», que exigía una mayoría de votos no solo en el Reino Unido sino también en cada una de sus naciones constitutivas para que un resultado favorable al Brexit se considerara vinculante (Scott 2016, p. 191-192). Pero fue en vano: a pesar de que los escoceses (62 %) y los irlandeses del norte (55,8 %) votaron mayoritariamente a favor de la opción de permanecer en la UE, las ligeras mayorías en Gales (52,5 %) e Inglaterra (53,4 %) a favor del Brexit fueron suficientes (figura 5).

El voto a favor del Brexit alteró todavía más los términos del debate constitucional en Escocia por una simple razón: si, con más del 8 %, las exportaciones a la UE representan una parte importante del PIB escocés, las exportaciones al resto del Reino Unido alcanzan más del 30 %. Poner en peligro una parte de las segundas para salvaguardar las primeras, como podría ocurrir en el caso de una secesión de Escocia post-Brexit, seguida de su adhesión a la UE, sería, pues, un riesgo importante. Esto es aún más relevante si se tiene en cuenta que la UE ha venido captando un porcentaje cada vez menor de las exportaciones internacionales de Escocia (figura 4).

Por otra parte, Escocia no tiene voz propia —solo por intermediación del Comité Ministerial Conjunto del Reino Unido— en las negociaciones de la UE sobre el Brexit, y tampoco tendrá poder de veto sobre sus resultados. Ante la posibilidad de un Brexit sin acuerdo o, en el mejor de los casos, un simple acuerdo de libre comercio limitado a las mercancías que excluyera al Reino Unido tanto de la Unión Aduanera de la UE como del Mercado Único, el Gobierno escocés abogó durante un tiempo por un acuerdo asimétrico que permitiera a Escocia convertirse en «asociado» o miembro de pleno derecho de la Asociación Europea de Libre Comercio y del Espacio Económico Europeo. Existen algunos precedentes a este respecto: Groenlandia y las Islas Feroe no son miembros ni de la UE ni del Espacio Económico Europeo, a diferencia de Dinamarca; las Islas del Canal tienen acceso al Mercado Único Europeo y forman parte de la Unión Aduanera sin ser miembros de la UE; y el archipiélago de Svalbard está excluido del Espacio Económico Europeo aunque Noruega forme parte de él (Lock 2017).

Sigue siendo poco probable, sin embargo, que este tipo de asimetría pueda aplicarse al caso de Escocia, porque exigiría complejas disposiciones institucionales y negociaciones difíciles con la UE y el Reino Unido. También introduciría ciertas barreras comerciales entre Escocia y el resto del Reino Unido. Por último, obligaría a traspasar nuevas competencias a Escocia, especialmente en materia de regulación económica, energía, mercados financieros, representación internacional, Seguridad Social, inmigración y formación (Scottish Government 2016, p. 41-43; Lock 2017). Por lo tanto, las referencias a esta estrategia, probablemente condenadas al fracaso, casi habían desaparecido en el documento de análisis más reciente del Gobierno escocés sobre el Brexit (Scottish Government 2018).

El Gobierno británico, en efecto, parece haber adoptado hasta ahora una postura centralizadora sobre el Brexit. Un buen ejemplo de ello es el Proyecto de ley de comercio, que tiene por objeto asegurar la máxima continuidad, después del Brexit, en lo que respecta a las relaciones comerciales que vinculan al Reino Unido con los países con los que la UE (y por lo tanto el Reino Unido como Estado miembro) comparte acuerdos comerciales. Este proyecto de ley, denunciado por el Gobierno escocés por sus tendencias centralistas, establece que Escocia heredaría esencialmente, en materia de política comercial, solo la obligación de aplicar y hacer cumplir, dentro de sus ámbitos competenciales, las disposiciones de los futuros acuerdos comerciales negociados por el Gobierno británico (Melo Araujo 2017). Otro ejemplo revelador es la Ley de la Unión Europea (retirada): adoptada en junio de 2018 y destinada a convertir las leyes y regulaciones europeas en versiones británicas a partir del Brexit, esta ley establece que, incluso en los casos que atañan claramente a atribuciones escocesas transferidas —especialmente en asuntos agroalimentarios y medioambientales—, estas competencias deberán ser devueltas a Londres antes de iniciar las negociaciones con las autoridades regionales respecto a su transferencia parcial (HM Government 2017, p. 10).

En consecuencia, el Parlamento escocés se ha negado a dar su consentimiento a esta Ley, tal como se exige «normalmente» en virtud de la Convención Sewel, dado que afecta a las competencias transferidas a Escocia. Sin embargo, el Brexit no solo puede caracterizarse como un conjunto de circunstancias «extraordinarias», y por lo tanto quedar exento de la Convención Sewel, sino que, en sentido estricto, esta convención no concede a Escocia un poder de veto sobre la legislación británica. Ante este previsible estancamiento, el Gobierno escocés adoptó su propio Proyecto de ley sobre la retirada del Reino Unido de la Unión Europea (continuidad jurídica) (Escocia) en marzo de 2018, que estipula, por su parte, que el Parlamento escocés deberá heredar, automática y exclusivamente, en el momento del Brexit, la responsabilidad de cualquier competencia europea (o compartida) actual, que, de conformidad con la Ley de Escocia de 1998 y sus reformas posteriores, se derive de las competencias escocesas transferidas. No obstante, en el momento de redactar este artículo, este proyecto de ley seguía en suspenso, ya que se ha solicitado al Tribunal Supremo del Reino Unido que se pronuncie sobre su constitucionalidad.

Continua sent poc probable, però, que aquest tipus d’asimetria es pugui aplicar al cas d’Escòcia, ja que exigiria disposicions institucionals complexes i negociacions difícils amb la UE i el Regne Unit. També introduiria certes barreres comercials entre Escòcia i la resta del Regne Unit. Finalment, obligaria a traspassar noves competències a Escòcia, especialment en matèria de regulació econòmica, energia, mercats financers, representació internacional, Seguretat Social, immigració i formació (Scottish Government 2016, pàg. 41-43; Lock 2017). Per tant, les referències a aquesta estratègia, probablement condemnades al fracàs, gairebé havien desaparegut en el document d’anàlisi més recent del govern escocès sobre el Brexit (Scottish Government 2018).